李淑俊 王小明

【內(nèi)容提要】 自奧巴馬政府以來，特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)后，國(guó)家安全在美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整中的影響日益彰顯。在國(guó)家安全的視域下，美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的邏輯依據(jù)為“國(guó)防論”與“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”。美國(guó)的國(guó)家安全側(cè)重國(guó)家利益與價(jià)值，全球供應(yīng)鏈調(diào)整則訴求產(chǎn)品（或服務(wù)）的可替換性，二者交互作用，貿(mào)易保護(hù)主義性質(zhì)的“國(guó)防論”與“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”就成為分析美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的理論分析框架?！皣?guó)防論”側(cè)重詮釋具有國(guó)防意義產(chǎn)品（或服務(wù)）的進(jìn)出口，而“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”則分析了普通貿(mào)易實(shí)踐對(duì)美國(guó)整體福利乃至國(guó)家安全的損害。美國(guó)在國(guó)家安全視域下調(diào)整全球供應(yīng)鏈的路徑依賴于軟硬兩種手段。一是無彈性的硬手段，表現(xiàn)為官僚體制、決策機(jī)制、相關(guān)法律制度與管理規(guī)范，美國(guó)全球供應(yīng)鏈上的企業(yè)必須遵守，其具有嚇阻功能。二是具有彈性的軟手段，體現(xiàn)為國(guó)家戰(zhàn)略以及政策說明等，其不具有強(qiáng)制性?；诖?，這一研究有助于進(jìn)一步厘清時(shí)下美國(guó)政府變動(dòng)不居的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策，構(gòu)建合作與開放的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。

2007年以來，中國(guó)一直是美國(guó)最大的貨物進(jìn)口來源地和第三大出口市場(chǎng)。①Top Trading Partners,” United States Census Bureau, https://www.census.gov/foreigntrade/statistics/highlights/top/index.html.中美兩國(guó)貿(mào)易相互依賴格局業(yè)已形成。2020年，中國(guó)制成品貿(mào)易占全球貨物貿(mào)易總量的24%，中國(guó)成為全球供應(yīng)鏈的中心之一。②Official Source US Export and Import Statistics - Foreign Trade- US Census Bureau,” United States Census Bureau, June 10, 2021, https://www.census.gov/foreign-trade/index.html.然而，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)的全球供應(yīng)鏈布局已“威脅”美國(guó)國(guó)家安全，其全球供應(yīng)鏈調(diào)整刻不容緩。事實(shí)上，自2009年奧巴馬政府上臺(tái)伊始，美國(guó)就將全球供應(yīng)鏈安全列為國(guó)家戰(zhàn)略，并提出“制造業(yè)回歸”；特朗普任職后更是鼓吹“美國(guó)優(yōu)先”，對(duì)中國(guó)挑起貿(mào)易爭(zhēng)端；拜登政府亦在2021年2月簽署了“美國(guó)供應(yīng)鏈的行政命令”，并于同年3月公布了《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》（Interim National Security Strategic Guidance），經(jīng)貿(mào)議題已被排除在中美合作領(lǐng)域之外。

美國(guó)不顧市場(chǎng)作用與貿(mào)易規(guī)律，強(qiáng)行調(diào)整全球供應(yīng)鏈，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部不確定因素中最為重要的一環(huán)。美國(guó)政府緣何以國(guó)家安全的名義調(diào)整其全球供應(yīng)鏈？其調(diào)整路徑又是如何？自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，學(xué)界對(duì)于美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的研究已經(jīng)有較多成果。在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，已有研究大多基于現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力政治或者建構(gòu)主義理論，分析美國(guó)政府推動(dòng)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的原因，并提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)措施。但是，這些研究往往忽視美國(guó)政府對(duì)國(guó)家安全因素的考量。本文在已有研究的基礎(chǔ)上，試圖以美國(guó)國(guó)家安全為切入點(diǎn)，分析美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的邏輯依據(jù)與實(shí)現(xiàn)路徑。本文認(rèn)為，美國(guó)國(guó)家安全理念與國(guó)際貿(mào)易保護(hù)理論相結(jié)合的“國(guó)防論”和“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”是美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的邏輯動(dòng)因；其實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的路徑有二：一是無彈性的硬手段，表現(xiàn)為官僚體制、決策機(jī)制、法律制度和管理規(guī)范；二是具有彈性的軟手段，包括國(guó)家戰(zhàn)略以及政策說明等。這一研究有助于厘清國(guó)家安全在美國(guó)對(duì)外經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略中的地位以及美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的路徑，也為我們分析或預(yù)測(cè)美國(guó)未來的對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策提供參考。

一 已有研究文獻(xiàn)與評(píng)述

有關(guān)全球供應(yīng)鏈的學(xué)術(shù)研究可以追溯到20 世紀(jì)90年代對(duì)于全球化的研究，但偏重于全球供應(yīng)鏈政策的研究則始于21 世紀(jì)第一個(gè)十年，特別是2008年全球金融危機(jī)之后。①Pascal Lamy,Forward,” in Deborah K.Elms and Patrick Low, eds., Global Value Chains in a Changing World, Geneva, Switzerland: WTO Publications, 2013, p.xv.鑒于美國(guó)在世界貿(mào)易格局中的地位，多數(shù)研究都基于美國(guó)政府的全球供應(yīng)鏈調(diào)整展開。

整體上看，已有研究大致分為兩類：一類研究專注于市場(chǎng)對(duì)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的“效率”作用，認(rèn)為市場(chǎng)配置優(yōu)于政府主導(dǎo)，反對(duì)美國(guó)政府以各種理由干預(yù)全球供應(yīng)鏈。②參見Gene M.Grossman and Esteban Rossi-Hansberg,Trading Tasks: A Simple Theory of offshoring,” American Economic Review, Vol.98, No.5, 2008; Iain Osgood,Globalizing the Supply Chain: Firm and Industrial Support for US Trade Agreements,” International Organization, Vol.72, No.2, 2018;Trading for Development in the Age of Global Value Chains,” World Development Report 2020, World Bank Group, https://www.worldbank.org/en/publication/wdr2020; Deborah K.Elms and Patrick Low, eds., Global Value Chains in a Changing World, Geneva, Switzerland: WTO Publications, 2013。由于全球供應(yīng)鏈?zhǔn)侨蚧牡湫蜆?biāo)志，多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)者和全球化主義者秉承這一理念。③反對(duì)美國(guó)政府干預(yù)全球供應(yīng)鏈的研究主要有：Jagdish N.Bhagwati, In Defense of Globalization: With a New Afterword, New York: Oxford University Press, 2007; Richard Baldwin and E.Tomiura,Thinking Ahead About the Trade Impact of COVID-19,” in Richard Baldwin and Beatrice Weder di Mauro,eds., Economics in the Time of COVID-19, London: Centre for Economic Policy Research, 2020, pp.59-71, https://cepr.org/sites/default/files/news/COVID-19.pdf;Global Supply Chains are Still a Source of Strength, Not Weakness,” Economist, March 31, 2021, https://www.economist.com/leaders/2021/03/31/global-supplychains-are-still-a-source-of-strength-not-weakness。此類研究尤為關(guān)注構(gòu)成國(guó)際市場(chǎng)的各個(gè)微觀要素（例如勞動(dòng)力）之于全球供應(yīng)鏈的作用，因此，從中國(guó)角度進(jìn)行研究的成果較多。④David Autor, David Dorn and Gordon Hanson,The China Syndrome: Local Labor Market Effects of Import Competition in the United States,” American Economic Review, Vol.103, No.6, 2013.此類研究認(rèn)為，即使遇到全球供應(yīng)鏈安全問題，市場(chǎng)也提供了相應(yīng)的各種商業(yè)保險(xiǎn)救濟(jì)和調(diào)節(jié)。⑤Supply Chain Risk Insight 2020,” British Standards Institution, https://www.bsigroup.com/globalassets/supplychain/localfiles/us/reports/bsi-screen-supply-chain-risk-insights-2020.pdf.另一類研究專注于作為國(guó)家行為體的政府對(duì)于全球供應(yīng)鏈的調(diào)整作用，支持美國(guó)政府干預(yù)全球供應(yīng)鏈。雖然較之前者，這一類型的研究相對(duì)數(shù)量較少，但從研究現(xiàn)狀來看，大有后來居上之勢(shì)。根據(jù)已有文獻(xiàn)，贊同美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的研究者視角不一，相對(duì)復(fù)雜。本文以時(shí)間序?yàn)橹鬏S，借助相關(guān)事件節(jié)點(diǎn)闡釋國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)此議題的研究。

（一）中國(guó)學(xué)者關(guān)于美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的研究

在2017年特朗普?qǐng)?zhí)政之前，中國(guó)學(xué)界有關(guān)美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的研究相對(duì)較少。張存祿等人以九一一事件為切入點(diǎn)，分析了國(guó)家安全突發(fā)事件對(duì)全球供應(yīng)鏈的影響，并且涉及美國(guó)政府對(duì)此的回應(yīng)。①?gòu)埓娴?、黃培清：《“9·11”事件對(duì)全球供應(yīng)鏈的影響》，《國(guó)際商務(wù)研究》2002年第1 期。丁俊發(fā)分析了美國(guó)政府2012年將全球供應(yīng)鏈安全列為國(guó)家戰(zhàn)略的緣由，認(rèn)為部分原因是為了防范中國(guó)崛起。②丁俊發(fā)：《美國(guó)全球供應(yīng)鏈安全國(guó)家戰(zhàn)略與中國(guó)對(duì)策》，《中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)》2016年第9 期。特朗普?qǐng)?zhí)政后，中美貿(mào)易摩擦頻仍，關(guān)于美國(guó)政府干預(yù)貿(mào)易并進(jìn)行全球供應(yīng)鏈調(diào)整的研究開始增多，且視角各異。例如，管傳靖以“資本—?jiǎng)趧?dòng)要素競(jìng)爭(zhēng)”為框架，分析了資本要素?fù)碛姓咴诿绹?guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整中的作用。陳定定等采用經(jīng)典的國(guó)內(nèi)—國(guó)際二層分析法，探究了美國(guó)政府調(diào)整對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策的原因。陳子燁等依據(jù)傳統(tǒng)依附理論分析中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，認(rèn)為美國(guó)挑起貿(mào)易爭(zhēng)端的主要?jiǎng)右蚴菫榱俗柚怪袊?guó)在全球生產(chǎn)鏈從中低端角色上升為中高端角色。③管傳靖：《全球價(jià)值鏈與美國(guó)貿(mào)易政策的調(diào)適邏輯》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第11期；陳定定、康曉蒙、夏雨：《“壓艙石”到“導(dǎo)火索”：中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系分析》，《國(guó)際政治科學(xué)》2019年第4 期；陳子燁、李濱：《中國(guó)擺脫依附式發(fā)展與中美貿(mào)易沖突根源》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第3 期。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，中國(guó)學(xué)界掀起了對(duì)美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈議題的研究高潮，集中分析美國(guó)調(diào)整供應(yīng)鏈的主要?jiǎng)右蛞约爸袊?guó)的應(yīng)對(duì)策略。

第一，美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的動(dòng)因。王正毅提出價(jià)值觀念而非物質(zhì)利益決定了各行為體應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的措施。宋國(guó)友從地緣政治經(jīng)濟(jì)視角分析了特朗普政府挑起的中美貿(mào)易爭(zhēng)端以及供應(yīng)鏈部分對(duì)華“脫鉤”政策等。張杰以新冠肺炎疫情為切入點(diǎn)，認(rèn)為美國(guó)基于對(duì)華戰(zhàn)略認(rèn)知的變化而調(diào)整其全球供應(yīng)鏈。李巍等以美國(guó)制裁華為公司為案例，分析了跨國(guó)科技領(lǐng)域供應(yīng)鏈的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，認(rèn)為美國(guó)調(diào)整全球高科技產(chǎn)品供應(yīng)鏈的政策威脅了業(yè)已存在的自由國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序。蘇慶義則基于供應(yīng)鏈本身安全與效率互動(dòng)的關(guān)系，分析了中美兩國(guó)政府調(diào)整供應(yīng)鏈的后果，認(rèn)為美國(guó)調(diào)整供應(yīng)鏈難以兼顧安全與效率。④王正毅：《物質(zhì)利益與價(jià)值觀念：全球疫情下的國(guó)際沖突與合作》，《國(guó)際政治研究》2020年第6 期；宋國(guó)友：《中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系：再融合、強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)、弱脫鉤》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2020年第4 期；張杰：《新冠疫情對(duì)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的影響與應(yīng)對(duì)措施》，《亞太經(jīng)濟(jì)》2020年第4 期；李巍、李玙譯：《解析美國(guó)對(duì)華為的“戰(zhàn)爭(zhēng)”——跨國(guó)供應(yīng)鏈的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，《當(dāng)代亞太》2021年第1 期；蘇慶義：《全球供應(yīng)鏈安全與效率關(guān)系分析》，《國(guó)際政治科學(xué)》2021年第2 期。

第二，中國(guó)政府應(yīng)對(duì)美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的策略。林夢(mèng)等分析了發(fā)達(dá)國(guó)家（包括美國(guó)）政府為確保供應(yīng)鏈安全所采取的國(guó)家戰(zhàn)略；葛琛等從防范外來風(fēng)險(xiǎn)的視角，討論了美國(guó)政府應(yīng)對(duì)全球供應(yīng)鏈外來風(fēng)險(xiǎn)的豐富經(jīng)驗(yàn)?！爸袊?guó)金融四十人曲江報(bào)告”分析在中美貿(mào)易沖突的背景下，中國(guó)政府應(yīng)對(duì)美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的政策選擇。①林夢(mèng)、李睿哲、路紅艷：《實(shí)施供應(yīng)鏈安全國(guó)家戰(zhàn)略：發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體樣本解析》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2020年第4 期；葛琛、葛順奇、陳江瀅：《疫情事件：從跨國(guó)公司全球價(jià)值鏈效率轉(zhuǎn)向國(guó)家供應(yīng)鏈安全》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2020年第4 期；“全球產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)與中國(guó)選擇”課題組：《中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈重構(gòu)與中國(guó)選擇》，中國(guó)金融四十人曲江論壇曲江報(bào)告，2021年5月29日，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1703251238220612512&wfr=spider&for=pc。

（二）西方學(xué)者關(guān)于美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的研究

盡管美國(guó)的貿(mào)易赤字長(zhǎng)期存在，然而西方學(xué)者鮮少將政治（或國(guó)家安全）與美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整之間的聯(lián)系列為研究議題，但是特定的重大事件也會(huì)引導(dǎo)研究者的思路。例如，九一一事件發(fā)生之后，有學(xué)者研究了恐怖主義與全球供應(yīng)鏈之間的關(guān)系。尤西·謝菲（Yossi Sheffi）認(rèn)為，恐怖主義導(dǎo)致全球供應(yīng)鏈發(fā)生部分中斷，美國(guó)汽車制造商面臨窘境，多種車型被迫停產(chǎn)。②Yossi Sheffi,Supply Chain Management Under the Threat of International Terrorism,” The International Journal of Logistics Management, Vol.12, No.1, 2001.隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，中美貿(mào)易快速發(fā)展，兩國(guó)經(jīng)濟(jì)相互依賴程度加深。2004年，保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）以中美貿(mào)易為例，認(rèn)為技術(shù)進(jìn)步有利于后發(fā)國(guó)家整體福利的提升，而美國(guó)卻相應(yīng)地受損，從而提出了“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”（the selective protectionism）的觀點(diǎn)。③薩繆爾森認(rèn)為，他并沒有建議“民主國(guó)家”追逐“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”（the selective protectionism），而是謹(jǐn)慎地進(jìn)行自由貿(mào)易。這實(shí)際上就是“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”。關(guān)于這篇論文的核心論證在本文第二部分將詳細(xì)展開。中國(guó)學(xué)界關(guān)于薩繆爾森這篇論文的觀點(diǎn)并沒有統(tǒng)一命名。李坤望等質(zhì)疑了“薩繆爾森的質(zhì)疑”（即薩繆爾森對(duì)自由貿(mào)易的質(zhì)疑），原倩則稱之為“薩繆爾森之憂”，在具體行文中，又稱之為“‘有條件貿(mào)易’理論”。筆者依據(jù)薩繆爾森在原文中提出的觀點(diǎn)，在此將其主要論證觀點(diǎn)命名為“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”。詳細(xì)參見李坤望、趙興軍：《自由貿(mào)易損害了美國(guó)嗎？——對(duì)薩繆爾森的質(zhì)疑》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2006年第1 期；原倩：《薩繆爾森之憂、金德爾伯格陷阱與美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第10 期；Paul A.Samuelson,Where Ricardo and Mill Rebut and Confirm Arguments of Mainstream Economists Supporting Globalization,” Journal of Economic Perspectives, Vol.18, No.3, 2004。這實(shí)際上就是建議美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在應(yīng)對(duì)危機(jī)中的優(yōu)異表現(xiàn)使得西方學(xué)界開始關(guān)注政治與全球供應(yīng)鏈調(diào)整之間的關(guān)系。④Stephan M.Wagner and Christoph Bode,An Empirical Examination of Supply Chain Performance along Several Dimensions of Risk,” Journal of Business Logistics, Vol.29, No.1, 2008.面對(duì)美國(guó)市場(chǎng)琳瑯滿目的“中國(guó)制造”商品，有學(xué)者分析了美國(guó)制造業(yè)工人、社會(huì)以及政府面臨的影響，建議政府干預(yù)企業(yè)外包，倡導(dǎo)美國(guó)制造業(yè)回歸。戴維·奧特爾（David Autor）等人認(rèn)為，自1999年之后，中國(guó)就成為美國(guó)整體就業(yè)率不斷下滑的最大推動(dòng)因素；失業(yè)也激化了美國(guó)社會(huì)的內(nèi)部矛盾，增加了政府安置、再就業(yè)與培訓(xùn)的相關(guān)費(fèi)用。①David Autor, David Dorn and Gordon Hanson,The China Syndrome: Local Labor Market Effects of Import Competition in the United States,” American Economic Review, Vo.103, No.6, 2013.

特朗普政府的貿(mào)易政策進(jìn)一步推動(dòng)了相關(guān)研究。托馬斯·康威（Thomas Conway）提出，美國(guó)政府要通過干預(yù)鋼鐵產(chǎn)業(yè)的供給以減少來自中國(guó)的進(jìn)口。②Thomas Conway,America Rebounding: Steel in 2017 and Beyond,” United Steelworkers, March 29, 2017, https://www.usw.org/news/media-center/articles/2017/keeping-up-the-fight-for-fairtrade-good-jobs-conway-testifies-in-d-c.羅納德·桑德斯（Ronald Sanders）認(rèn)為，美國(guó)政府應(yīng)引導(dǎo)事關(guān)國(guó)家安全的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)。③Ronald Sanders,Leading the National Security Enterprise,” Journal of Strategic Security, Vol.10, No.4, 2017.彼得·納瓦羅（Peter Navarro）提出，美國(guó)必須調(diào)整全球供應(yīng)鏈，因?yàn)檎{(diào)整本身賦予了美國(guó)新的權(quán)力。④Peter Navarro,Why Economic Security Is National Security,” December 9, 2018, https://www.realclearpolitics.com/articles/2018/12/09/why_economic_security_is_national_security_1 38875.html.邁克爾·吉洛特（Michael Guillot）通過分析2017年《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》，倡導(dǎo)政府支持制造業(yè)回歸。⑤W.Michael Guillot,2017 National Security Strategy Perspective,” Strategic Studies Quarterly, Vol.12, No.1, 2018, pp.22-23.伊恩·奧斯古德（Iain Osgood）則專注于從市場(chǎng)視角分析全球供應(yīng)鏈，他自2018年起開始研究美國(guó)政府在供應(yīng)鏈調(diào)整方面的作用，認(rèn)為政府對(duì)待全球供應(yīng)鏈的態(tài)度直接取決于它對(duì)國(guó)際貿(mào)易的相關(guān)認(rèn)知。⑥Iain Osgood,Globalizing the Supply Chain: Firm and Industrial Support for US Trade Agreements,” International Organization, Vol.72, No.2, 2018.簡(jiǎn)言之，在這些研究者的視域下，特朗普治下的美國(guó)問題都可以從中美貿(mào)易中找到答案，顯然這些觀點(diǎn)偏離了事實(shí)并有失偏頗。

新冠肺炎疫情暴發(fā)后，突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)國(guó)家安全的影響以及“全球供應(yīng)鏈”調(diào)整等問題進(jìn)一步引起學(xué)者廣泛關(guān)注。羅紹文（Shaowen Luo）等利用經(jīng)濟(jì)模型，指出武漢“封城”影響到全球40%的產(chǎn)出。⑦Shaowen Luo and Kwok Ping Tsang,China and World Output Impact of the Hubei Lockdown During the Coronavirus Outbreak,” Contemporary Economic Policy, Vol.38, No.4, 2020.戴維·拉米雷斯（David Ramirez）則預(yù)測(cè)新冠肺炎疫情后戰(zhàn)略性產(chǎn)品制造會(huì)有本地化（localization）和區(qū)域化（regionalization）的趨勢(shì)。他同時(shí)指出，在有關(guān)抗擊新冠肺炎疫情的用品上，美國(guó)幾乎是凈進(jìn)口國(guó)，且這些產(chǎn)品多數(shù)產(chǎn)自中國(guó)，美國(guó)政府需要調(diào)整這些產(chǎn)品的全球供應(yīng)鏈，以使之去中國(guó)化。①David Ramirez,COVID-19: Global Trade and Supply Chains after the Pandemic,” Research Papers of the International Institute for Strategic Studies, August 27, 2020, https://www.iiss.org/blogs/research-paper/2020/08/covid-19-trade-and-supply-chains.雅各布·施萊辛格（Jacob M.Schlesinger）認(rèn)為，新冠肺炎疫情的暴發(fā)表明全球化的程度太深，這已危害了美國(guó)國(guó)家安全；他進(jìn)一步列舉了事關(guān)美國(guó)國(guó)家安全的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)。②Jacob M.Schlesinger,How the Coronavirus Will Reshape World Trade,” The Wall Street Journal, June 19, 2020, https://www.wsj.com/articles/how-the-coronavirus-will-reshape-world-trade-11592592995.《美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》（2021）認(rèn)為，美國(guó)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品的依賴危害了美國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全。③Economic Report of the President,” Council of Economic Advisers, January 2021, https://www.govinfo.gov/app/collection/erp/2021.

通過對(duì)已有研究的梳理，我們可以總結(jié)出美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的思路。西方學(xué)界已開始對(duì)事關(guān)國(guó)家安全的各個(gè)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈進(jìn)行專門研究，美國(guó)政府相關(guān)研究機(jī)構(gòu)亦從國(guó)家安全視角關(guān)注美國(guó)全球供應(yīng)鏈的變革。④例如，隸屬美國(guó)國(guó)會(huì)的國(guó)會(huì)研究處（Congressional Research Service）于2020年11月10日撰寫了“人工智能與國(guó)家安全”、2021年1月15日出籠了“美國(guó)出口管制改革與中國(guó)：國(guó)會(huì)面臨的問題”、2021年3月撰寫了“美國(guó)鋁制造業(yè)：國(guó)家安全與關(guān)稅”等研究報(bào)告，參見美國(guó)國(guó)會(huì) 研 究 處 網(wǎng) 站 ： Artificial Intelligence and National Security,” https://fas.org/sgp/crs/natsec/R45178.pdf;U.S.Export Control Reforms and China: Issues for Congress,” https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF11627.pdf;U.S.Aluminum Manufacturing: National Security and Tariffs,” https://fas.org/sgp/crs/natsec/IF11787.pdf；隸屬美國(guó)總統(tǒng)行政辦公室的經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)（Council of Economic Advisers）撰寫的2021年《美國(guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》開歷史之先河，在其第9章“國(guó)際貿(mào)易”中，有一節(jié)專門論述全球供應(yīng)鏈調(diào)整，認(rèn)為這與美國(guó)國(guó)家安全休戚相關(guān)。參見 Economic Report of the President,” Council of Economic Advisers, January 2021, https://www.govinfo.gov/app/collection/erp/2021。一些專注于經(jīng)貿(mào)關(guān)系的學(xué)者如道格拉斯·歐文（Douglas A.Irwin）等，也開始審視地緣政治之于國(guó)際貿(mào)易的意義。⑤Douglas A.Irwin,Memo to the Director of the National Trade Council/Office of Trade and Manufacturing Policy: Rethinking Industrial Policy,” October 2020, https://www.piie.com/sites/ default/files/documents/irwin-2020-10-rtge-memo.pdf.總之，美國(guó)國(guó)家安全視域下的全球供應(yīng)鏈調(diào)整已成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界的研究重點(diǎn)。

在中國(guó)，學(xué)界亦開始關(guān)注國(guó)家安全在美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整中的地位及其影響，但一般依附于供應(yīng)鏈安全研究，或者是基于中美戰(zhàn)略沖突分析。⑥朱曉樂、黃漢權(quán)：《全球供應(yīng)鏈的演變及其對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響》，《改革》2021年第4 期。實(shí)際上，國(guó)家安全是一國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的底線，應(yīng)在研究中始終占有重要地位。由于“國(guó)家安全”與“全球供應(yīng)鏈”屬于兩門不同的學(xué)科，跨專業(yè)系統(tǒng)分析的難度較大，因此我們不揣簡(jiǎn)陋，在依托已有研究成果的基礎(chǔ)上，借助國(guó)際關(guān)系學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的交叉理論構(gòu)建理論框架，采用國(guó)際關(guān)系中的官僚政治研究法，分析國(guó)家安全視域下的美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的邏輯與路徑。

二 美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的國(guó)家安全邏輯

在展開分析之前，我們首先給出相關(guān)概念的界定以及二者互動(dòng)的圖譜，然后提出國(guó)家安全視域下美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的邏輯依據(jù)。

（一）國(guó)家安全左右美國(guó)全球供應(yīng)鏈的圖譜

美國(guó)國(guó)家安全體系由安全理念、領(lǐng)導(dǎo)體制與決策機(jī)制、法律制度與管理規(guī)范等三部分組成。全球供應(yīng)鏈?zhǔn)侨蚧臉?biāo)志，美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的實(shí)質(zhì)就是實(shí)施新的貿(mào)易保護(hù)主義。傳統(tǒng)的“國(guó)防論”和較新的“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”成為美國(guó)借國(guó)家安全之名調(diào)整全球供應(yīng)鏈的邏輯依據(jù)，其調(diào)整路徑有“硬手段”與“軟手段”兩種：美國(guó)官僚領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制、相應(yīng)的法律制度和管理規(guī)范構(gòu)成硬手段，國(guó)家戰(zhàn)略以及政策說明等為軟手段。

1.國(guó)家安全主導(dǎo)下的美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的理念與路徑

對(duì)于“安全”與“國(guó)家安全”，在相關(guān)學(xué)術(shù)研究中并沒有普遍認(rèn)同的確切含義，只有相對(duì)寬泛的內(nèi)涵。如安全與風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)；安全的兩個(gè)重要目標(biāo)是生存和穩(wěn)定。①倪世雄等：《當(dāng)代西方國(guó)際關(guān)系理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2006年版，第434 頁。“國(guó)家安全”是指一個(gè)國(guó)家處于沒有危險(xiǎn)的狀態(tài)，它是國(guó)家追求的最高目標(biāo)。②周琪、付隨鑫：《中美國(guó)家安全觀的分析與比較》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2014年第6 期，第16 頁。有學(xué)者提出當(dāng)前國(guó)家安全存在泛化的情況。巴里·布贊（Barry Buzan）認(rèn)為，在國(guó)際社會(huì)或者國(guó)內(nèi)政治中，“安全成了一面飄起的旗幟，一個(gè)被使用的標(biāo)簽，而不是一個(gè)有用的概念”。③Barry Buzan, People, States and Fear: An Agenda for International Security Study in the Post Cold War Era (2nd edition), Loughborough: Harvester Wheatsheaf, 1991, p.111.上述內(nèi)涵說明了國(guó)家安全是動(dòng)態(tài)的，而非靜止的。盡管美國(guó)政府格外重視國(guó)家安全，但它沒有以法律形式界定其國(guó)家安全的確切含義，而是直接使用這一詞語。美國(guó)制定了世界上第一部專門關(guān)注國(guó)家安全問題的法律，即1947年《國(guó)家安全法》，但該法律并沒有對(duì)“國(guó)家安全”概念進(jìn)行解釋。④Text of the Original 1947 National Security Act,” https://global.oup.com/us/companion.websites/9780195385168/resources/chapter10/nsa/nsa.pdf.

美國(guó)作為全球性帝國(guó)，其他國(guó)家所普遍關(guān)注的國(guó)家生存問題已不能構(gòu)成美國(guó)的安全風(fēng)險(xiǎn)，其國(guó)家安全更具有特殊性。關(guān)于美國(guó)國(guó)家安全的界定，本文采用石斌教授的觀點(diǎn)，即美國(guó)的國(guó)家安全是一種主客觀的感受認(rèn)知。從客觀上看，它是指國(guó)家的安全利益或價(jià)值處于沒有危險(xiǎn)和不受威脅的狀態(tài)；從主觀上看，即作為行為體的國(guó)家不會(huì)擔(dān)憂或恐慌于其安全價(jià)值受到損害。①石斌：《思想·制度·工具——美國(guó)國(guó)家安全體系的一種分析框架》，《國(guó)際安全研究》2021年第2 期，第9 頁。這一界定的核心詞語為“安全價(jià)值”，說明美國(guó)政府重點(diǎn)關(guān)注無法細(xì)化的價(jià)值觀或意識(shí)形態(tài)問題。2017年版的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告即是最好的佐證，通篇充斥著“利益”和“價(jià)值觀”。②National Security Strategy of the United States of America,” The White House, December 2017, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.以美國(guó)對(duì)華政策為例，其決策者往往根據(jù)主觀認(rèn)知而非客觀事實(shí)認(rèn)定中國(guó)對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全構(gòu)成“威脅”，聲稱美國(guó)的安全利益處于危險(xiǎn)之中，進(jìn)而對(duì)華采取遏制行動(dòng)。③Andrew Stephen Campion,From CNOOC to HUAWEI: Securitization, the China Threat, and Critical Infrastructure,” Asian Journal of Political Science, Vol.28, No.1, 2020.

在上述國(guó)家安全認(rèn)知與國(guó)家法律的共同支撐下，美國(guó)形成了明確的國(guó)家安全體系。這一體系主要包括三部分：安全理念、領(lǐng)導(dǎo)體制與決策機(jī)制、法律制度與管理規(guī)范。④石斌：《思想·制度·工具——美國(guó)國(guó)家安全體系的一種分析框架》，《國(guó)際安全研究》2021年第2 期，第9 頁。其中，安全理念是指導(dǎo)美國(guó)國(guó)家安全的思想與觀念，主導(dǎo)理念就是上述國(guó)家安全概念，側(cè)重安全利益或價(jià)值。安全理念是國(guó)家安全的主導(dǎo)，可謂“靈魂”或“指揮棒”，美國(guó)政府圍繞它提出了相應(yīng)的國(guó)家安全治理內(nèi)容與措施，這些措施成為法律制度與管理規(guī)范。在這三者中，安全理念屬于理論，領(lǐng)導(dǎo)體制、決策機(jī)制以及法律制度與規(guī)范管理則構(gòu)成了美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整路徑中的“硬手段”（參見圖1）。

圖1 美國(guó)國(guó)家安全理念與實(shí)現(xiàn)路徑圖

全球供應(yīng)鏈（Global Supply Chain）是指世界范圍內(nèi)的一個(gè)系統(tǒng)或者網(wǎng)絡(luò)，其功能是制造產(chǎn)品或提供服務(wù)。⑤這一界定參考了如下兩份材料：Pierre David、Richard Stewart：《國(guó)際物流——國(guó)際貿(mào)易中的運(yùn)作管理》（第2 版），王愛虎、樂泓譯，清華大學(xué)出版社2011年版，第23 頁； Global Supply Chains,” The Chartered Institute of Procurement & Supply (CIPS), https://www.cips.org/knowledge/procurement-topics-and-skills/supply-chain-management/global-supply-chains。全球供應(yīng)鏈涵蓋了包括原材料采購(gòu)、外包和轉(zhuǎn)化等過程的全部計(jì)劃與所有物流活動(dòng)，涉及供應(yīng)商、中間商、第三方服務(wù)提供商和顧客等國(guó)內(nèi)或國(guó)外渠道伙伴之間的協(xié)調(diào)與合作（參見圖2）。①Pierre David、Richard Stewart：《國(guó)際物流——國(guó)際貿(mào)易中的運(yùn)作管理》（第2 版），王愛虎、樂泓譯，清華大學(xué)出版社2011年版，第23 頁。

圖2 全球供應(yīng)鏈流程圖

除“全球供應(yīng)鏈”外，我們也常常看到“全球價(jià)值鏈”和“全球生產(chǎn)鏈”的說法，盡管三者之間有著細(xì)微差別，但學(xué)術(shù)界基本視三者為同一概念，本文沿用了這一觀點(diǎn)。①概言之，這三者細(xì)微的不同如下：全球價(jià)值鏈側(cè)重最終產(chǎn)品的“價(jià)值”部分，容易量化。全球供應(yīng)鏈側(cè)重最終產(chǎn)品的整個(gè)產(chǎn)生過程，即“供應(yīng)流程”，特別關(guān)注“鏈”中物流部分。全球產(chǎn)業(yè)鏈則是二者的融合，既包含“價(jià)值創(chuàng)造”，也包含“供應(yīng)流程”。上述內(nèi)容可從相關(guān)經(jīng)典學(xué)術(shù)論文或著作中找到。理查德·鮑德溫（Richard Baldwin）則認(rèn)為三者等同，參見Richard Baldwin,Changing Features of Global Value Chains,” in Deborah K.Elms and Patrick Low, eds., Global Value Chains in A Changing World,Geneva: WTO Publications,2013, https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/ aid4tradeglobalvalue13_e.pdf。全球供應(yīng)鏈最為顯著的特點(diǎn)是因“供”“應(yīng)（需）”“鏈”三者環(huán)環(huán)相扣而導(dǎo)致的“供應(yīng)鏈傳染”（supply chain contagion），即一旦一鏈出現(xiàn)問題，其他各鏈就被迫停工停產(chǎn)。例如，美國(guó)尚未全面暴發(fā)新冠肺炎疫情前，美國(guó)的一些汽車組裝廠實(shí)際已經(jīng)停產(chǎn)，因?yàn)閬喼薜囊恍┕S是這些汽車部件的供應(yīng)商。從這個(gè)意義上看，全球供應(yīng)鏈又具有內(nèi)生脆弱性，來自外界的風(fēng)險(xiǎn)易使之“斷鏈”。因此無論對(duì)于企業(yè)還是國(guó)家，安全且有韌性的全球供應(yīng)鏈對(duì)于經(jīng)濟(jì)收益和國(guó)家發(fā)展都至關(guān)重要。新冠肺炎疫情全球大流行后，美國(guó)政府在其一系列文件中表達(dá)了上述觀點(diǎn)。②Economic Report of the President,” Council of Economic Advisers, January 2021, https://www.govinfo.gov/app/collection/erp/2021;Executive Order on America’s Supply Chains,” The White House, February 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/ 2021/02/24/executive-order-on-americas-supply-chains;Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth: 100-Day Reviews under Executive Order 14017,” The White House, June 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/ uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

美國(guó)國(guó)家安全理念與其全球供應(yīng)鏈發(fā)生互動(dòng)則主要是基于美國(guó)國(guó)家安全理念以及全球供應(yīng)鏈調(diào)整的本質(zhì)。美國(guó)國(guó)家安全理念主要包括內(nèi)涵與外延兩部分。它的內(nèi)涵是穩(wěn)定的，或曰靜態(tài)的，維持著美國(guó)自建國(guó)特別是二戰(zhàn)結(jié)束以來一貫的安全價(jià)值。③石斌：《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略的思想根源》，《國(guó)際政治研究》2021年第1 期。其典型特點(diǎn)是：其一，追求絕對(duì)安全，爭(zhēng)當(dāng)國(guó)際關(guān)系中的“全能冠軍”；其二，捍衛(wèi)它所認(rèn)同的美國(guó)式自由民主理念。在這一靜態(tài)理念的指導(dǎo)下，美國(guó)國(guó)家安全在國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)交往上強(qiáng)調(diào)三種價(jià)值觀。首先，關(guān)注安全價(jià)值，維護(hù)其所代表的西方國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，維護(hù)“以美國(guó)為主導(dǎo)的自由貿(mào)易秩序”。④Adam Breuer and Alastair Iain Johnston,Memes, Narratives and the Emergent US-China Security Dilemma,” Cambridge Review of International Affairs, Vol.32, No.4, 2019, p.430.如果外部勢(shì)力對(duì)這二者構(gòu)成威脅，美國(guó)的國(guó)家安全則處于風(fēng)險(xiǎn)之中，美國(guó)將采取各種類型的經(jīng)濟(jì)脅迫或者制裁措施。其次，關(guān)注國(guó)際貿(mào)易的相對(duì)收益，一定程度上表現(xiàn)為零和博弈的安全觀。最后，在“全能冠軍”理念下，關(guān)注硬實(shí)力特別是軍事實(shí)力。因?yàn)榧夹g(shù)是美國(guó)軍事優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵，高技術(shù)就成為美國(guó)國(guó)家安全的重點(diǎn)關(guān)注議題。

相對(duì)于安全理念內(nèi)涵的靜態(tài)，美國(guó)國(guó)家安全理念的外延則是動(dòng)態(tài)的，隨著國(guó)際體系結(jié)構(gòu)的變動(dòng)而變化，表現(xiàn)為國(guó)家安全范圍的不斷拓展。例如九一一事件發(fā)生后，美國(guó)國(guó)會(huì)認(rèn)為國(guó)家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施就是美國(guó)的國(guó)家安全利益之一，遂于2002年成立國(guó)土安全部以重新界定關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施與國(guó)家安全的關(guān)系。隨著中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，“中國(guó)制造”成為美國(guó)全球供應(yīng)鏈中重要的一鏈，“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”更是成為特朗普政府上臺(tái)后的熱門話題。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，美國(guó)政府認(rèn)為全球供應(yīng)鏈布局已危及其國(guó)家安全，全球供應(yīng)鏈調(diào)整要考慮到美國(guó)國(guó)家安全的因素?！睹绹?guó)總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告》（2021）明確指出，在貿(mào)易與全球供應(yīng)鏈的二者關(guān)系中，美國(guó)國(guó)家安全包含了國(guó)家間的競(jìng)爭(zhēng)以及因突發(fā)事件導(dǎo)致的供應(yīng)鏈意外中斷。①Economic Report of the President,” Council of Economic Advisers, January 2021, p.273, https://www.govinfo.gov/app/collection/erp/2021.

與此同時(shí)，美國(guó)認(rèn)為，全球供應(yīng)鏈的深化發(fā)展也與美國(guó)的國(guó)家安全緊密相連，二者的關(guān)聯(lián)體現(xiàn)為企業(yè)與政府的互動(dòng)認(rèn)知與行動(dòng)。普通貿(mào)易狀態(tài)下，國(guó)家安全不在跨國(guó)公司的考量范圍之內(nèi)，美國(guó)政府也可以坐視不管。②Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth: 100-Day Reviews under Executive Order 14017,” The White House, June 2021, p.7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.全球化供應(yīng)鏈的形成得益于企業(yè)對(duì)于效率與風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，但此時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)往往是來自企業(yè)追求效率的商業(yè)領(lǐng)域。2017年以來的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)與2019年底2020年初以來的新冠肺炎疫情，都促使跨國(guó)公司認(rèn)真思考國(guó)家安全在全球供應(yīng)鏈中的位置。例如，許多跨國(guó)公司在中美貿(mào)易爭(zhēng)端中重新調(diào)整供應(yīng)鏈中間產(chǎn)品的產(chǎn)地，使之更具有多樣化，主要選擇美國(guó)政府沒有施加超常關(guān)稅的地區(qū)或者所謂與美國(guó)有相同價(jià)值觀的國(guó)家。③Supply Chains Are Shifting: How Much and Where?” UBS Evidence Lab, 2020, https://www.ubs.com/global/en/investment-bank/in-focus/covid-19/2020/ supply-chains-are-shifting.html.這樣的做法可以同時(shí)兼顧效率與安全，實(shí)際數(shù)據(jù)也支持了這一觀點(diǎn)。2019年度美國(guó)制成品進(jìn)口比率較2018年度數(shù)值下降了1.0%，在這一下降幅度中，來自中國(guó)的占比為17%，而亞洲其他低勞動(dòng)力成本的國(guó)家則在出口美國(guó)制成品的占比迅速提高。④Economic Report of the President,” Council of Economic Advisers, January 2021, p.279, https://www.govinfo.gov/app/collection/erp/2021.

從美國(guó)政府視角看，全球供應(yīng)鏈除上述風(fēng)險(xiǎn)外，還有來自于對(duì)“鏈”上其他經(jīng)濟(jì)體的依賴所造成的供應(yīng)鏈脆弱，包括過度依賴、供應(yīng)鏈斷供和經(jīng)濟(jì)脅迫，均可危及國(guó)家安全。在上述方面，市場(chǎng)是失靈的，政府需要介入以保證美國(guó)全球供應(yīng)鏈的安全與韌性。新冠肺炎疫情以及隨后出現(xiàn)的大量相關(guān)用品的短缺，凸顯了美國(guó)全球供應(yīng)鏈的安全問題，供應(yīng)鏈上的國(guó)家安全議題曝之于公眾、企業(yè)與政府面前。

圖3 美國(guó)國(guó)家安全理念指導(dǎo)下調(diào)整全球供應(yīng)鏈的邏輯依據(jù)

在上述背景下，國(guó)家安全因此成為政府和企業(yè)均需考量的全球供應(yīng)鏈調(diào)整的影響因素。

2.美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的理念

美國(guó)政府試圖在國(guó)家安全的名義下進(jìn)行全球供應(yīng)鏈的調(diào)整，主要通過國(guó)家安全理念制定指導(dǎo)思想，借助美國(guó)官僚機(jī)制及法律與管理規(guī)范，通過硬、軟兩種手段實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全（參見圖1）。

美國(guó)時(shí)下調(diào)整全球供應(yīng)鏈的根本目標(biāo)在于確保其全球供應(yīng)鏈的安全和韌性。這里的“安全”是指原材料、供貨、制造、分銷與零售等鏈接各個(gè)環(huán)節(jié)（參見圖2）面臨損害或破壞等風(fēng)險(xiǎn)時(shí)所表現(xiàn)出來的有效替換能力。而“韌性”（resilience）則是指在經(jīng)歷了一段困難時(shí)期或一件困難事情后，某一事物重新變得強(qiáng)大、愉悅或成功的能力。①Longman Dictionary of Contemporary English, Essex: Pearson Education Limited, 2003, p.1399.“一個(gè)有彈性的供應(yīng)鏈?zhǔn)强梢詮耐蝗槐l(fā)的意外事件中迅速?gòu)?fù)原的類型”。②Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth: 100-Day Reviews under Executive Order 14017,” The White House, June 2021, p.7, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

那么，如何在確保供應(yīng)鏈安全和韌性的目標(biāo)下調(diào)整全球供應(yīng)鏈呢？依據(jù)市場(chǎng)原理，供應(yīng)鏈可以簡(jiǎn)單歸結(jié)為供給與需求兩條曲線，美國(guó)設(shè)想全球供應(yīng)鏈上的供給比現(xiàn)存場(chǎng)景更有彈性，從而確保供應(yīng)鏈安全。影響供給的主要因素為價(jià)格、替代性產(chǎn)品（或服務(wù)）、互補(bǔ)品和收入等，其中對(duì)于需求方來說，它可以控制調(diào)整的只有替代性產(chǎn)品這一項(xiàng)。③N.Gregory Mankiw, Principles of Economics (9th edition), Singapore: Cengage Learning Asia Pte Ltd, 2021, pp.62-82.因此，在全球供應(yīng)鏈調(diào)整中，美國(guó)政府的可用選項(xiàng)只有用替換性產(chǎn)品（或服務(wù)）來保障其全球供應(yīng)鏈的安全與韌性。從國(guó)家安全的視角看，美國(guó)在確定全球供應(yīng)鏈的可替換性產(chǎn)品（或服務(wù)）上有兩個(gè)選擇，最優(yōu)選擇是本土化即自給自足，其次才是繼續(xù)從國(guó)外購(gòu)買，即國(guó)際貿(mào)易。但在全球化的今天，實(shí)現(xiàn)所有鏈節(jié)的完全本土化幾乎是不可能的，只能實(shí)現(xiàn)部分本土化。④Fact Sheet: The Biden-Harris Administration’s New Approach to the U.S.-China Trade Relationship,” Office of the United States Trade Representative, October 4, 2021, https://ustr.gov/aboutus/policy-offices/press-office/press-releases/2021/october/fact-sheet-biden-harris-administrations-newapproach-us-china-trade-relationship.因此，如何在國(guó)家安全目標(biāo)下塑造全球供應(yīng)鏈調(diào)整后的國(guó)際貿(mào)易至關(guān)重要。

依據(jù)國(guó)家利益價(jià)值觀，美國(guó)將全球供應(yīng)鏈上的國(guó)家分為兩類：一類是同觀念國(guó)家（like-minded countries），即同美國(guó)享有共同價(jià)值觀或利益的同盟或伙伴；另一類是其他國(guó)家，即非同觀念國(guó)家。然而，美國(guó)對(duì)國(guó)家的分類充滿歧視性，其國(guó)家安全就成為無形貿(mào)易壁壘，左右著美國(guó)全球供應(yīng)鏈的調(diào)整。全球供應(yīng)鏈的健康發(fā)展依賴于國(guó)際貿(mào)易的深化程度。⑤Economic Report of the President,” Council of Economic Advisers, January 2021, p.271, https://www.govinfo.gov/app/collection/erp/2021.這就造成了一種對(duì)立關(guān)系，一方面是美國(guó)人為限制全球供應(yīng)鏈按市場(chǎng)規(guī)律發(fā)展，另一方面是全球供應(yīng)鏈自身需要深化發(fā)展。因此，美國(guó)的政策就是實(shí)施貿(mào)易保護(hù)，借助自我界定的國(guó)家安全阻止國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展。

在貿(mào)易保護(hù)主義理論中，“國(guó)防論”（National Defense）與“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”就成為美國(guó)政府借國(guó)家安全之名調(diào)整全球供應(yīng)鏈的邏輯理念。首先，在絕對(duì)安全和美式自由民主的理念下，中國(guó)等非同觀念國(guó)家是美國(guó)政府的防范對(duì)象。傳統(tǒng)貿(mào)易保護(hù)的“國(guó)防論”在此發(fā)揮作用，主要針對(duì)高科技產(chǎn)品和具有國(guó)防意義的一般商品的貿(mào)易。其次，在技術(shù)理性思維下，“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”為“國(guó)防論”提供了理論支撐與補(bǔ)充。傳統(tǒng)“國(guó)防論”主要側(cè)重軍事高科技，而“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”則論述了一般產(chǎn)品貿(mào)易中比較劣勢(shì)方的科技進(jìn)步所造成的美國(guó)福利的永久流失，從而導(dǎo)致美國(guó)利益受損。由于幾乎所有貿(mào)易產(chǎn)品都在隨著技術(shù)進(jìn)步而發(fā)展，這一理論既可以限制非同觀念國(guó)家，也可以限制同觀念貿(mào)易伙伴。由于美國(guó)與同觀念國(guó)家間的貿(mào)易摩擦易在“價(jià)值觀”的名義下得以化解，因此，“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”主要針對(duì)的依然是非同觀念國(guó)家。

（二）“國(guó)防論”與美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整

在所有限制國(guó)際貿(mào)易的理論中，“國(guó)防論”可謂借國(guó)家安全干預(yù)自由貿(mào)易的典范理論。“國(guó)防論”從現(xiàn)實(shí)主義出發(fā)，認(rèn)為國(guó)際體系是無序的霍布斯?fàn)顟B(tài)，每個(gè)國(guó)家為了生存而處于競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。為求自助，各國(guó)政策優(yōu)先考量國(guó)家安全。因此，將該理論應(yīng)用到國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域，政府必須保證具有國(guó)防意義產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售，針對(duì)關(guān)鍵產(chǎn)品設(shè)置必要的貿(mào)易壁壘。從這一觀點(diǎn)出發(fā)，事關(guān)軍事的高科技產(chǎn)品極為關(guān)鍵，但普通產(chǎn)業(yè)也有意義，因?yàn)樽鲬?zhàn)人員需要吃穿住行。①Cletus C.Coughlin, K.Alec Chrystal and Geoffrey E.Wood,Protectionist Trade Policies: A Survey of Theory, Evidence, and Rationale,” in Jeffry A.Frieden and David A Lake, eds., International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, Beijing: Peking University Press, 2003, p.315；李淑?。骸睹绹?guó)貿(mào)易保護(hù)主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，時(shí)事出版社2016年版，第10-11 頁。

傳統(tǒng)“國(guó)防論”分為限制進(jìn)口和限制出口兩種觀點(diǎn)。限制進(jìn)口針對(duì)的是國(guó)際危機(jī)或者戰(zhàn)時(shí)對(duì)國(guó)防有戰(zhàn)略意義的普通商品。這一普通商品常常屬于本國(guó)較之世界其他國(guó)家生產(chǎn)效率較低的行業(yè)，按照經(jīng)典自由貿(mào)易理論屬于可以從他國(guó)進(jìn)口的產(chǎn)品，即所謂的“夕陽產(chǎn)業(yè)”或傳統(tǒng)制造業(yè)，在美國(guó)主要指“鐵銹地帶的制造業(yè)”?！皣?guó)防論”認(rèn)為，不能單純用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論詮釋美國(guó)某種產(chǎn)品沒有比較優(yōu)勢(shì)就不再生產(chǎn)，因?yàn)檫@種產(chǎn)品具有國(guó)防意義。與此同時(shí)，這些產(chǎn)業(yè)的壟斷資本家也在國(guó)防論的支撐下，展現(xiàn)出超強(qiáng)的政治動(dòng)員力，以減少或者杜絕美國(guó)進(jìn)口此類產(chǎn)品。例如，他們會(huì)憑借手中的選票推動(dòng)國(guó)會(huì)議員與總統(tǒng)采取行動(dòng)，支持其訴求，減少或者杜絕競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)品的進(jìn)口，其經(jīng)典案例是美國(guó)鋼鐵產(chǎn)業(yè)等制造業(yè)。2017年，特朗普上任伊始就提出“美國(guó)制造業(yè)”回歸的口號(hào)，呼吁購(gòu)買美國(guó)貨，雇傭美國(guó)人。此時(shí)，鋼鐵產(chǎn)業(yè)對(duì)特朗普施加壓力，指出面對(duì)來自中國(guó)等國(guó)的“競(jìng)爭(zhēng)”，如果不能對(duì)中國(guó)產(chǎn)品實(shí)施貿(mào)易保護(hù)措施，則在戰(zhàn)時(shí)無法提供美國(guó)軍隊(duì)所需鋼鐵、國(guó)防需要的鋼材以及供給軍隊(duì)的鋼管。①《特朗普限制鋼鐵進(jìn)口可能變成“核選項(xiàng)”》，《金融時(shí)報(bào)》（中文網(wǎng)絡(luò)版），2017年6月14日，https://www.ftchinese.com/story/001072986?archive。特朗普就此啟動(dòng)“國(guó)家安全”調(diào)查，并在2018年3月以此加征中國(guó)相關(guān)產(chǎn)品的關(guān)稅。②Thomas Conway,America Rebounding: Steel in 2017 and Beyond,” United Steelworkers, March 29, 2017, https://www.usw.org/news/media-center/articles/2017/keeping-up-the-fight-for-fairtrade-good-jobs-conway-testifies-in-d-c.納瓦羅對(duì)此撰文解釋，“鋼鐵與鋁關(guān)稅”以及嚴(yán)格“購(gòu)買美國(guó)貨”是美國(guó)國(guó)防工業(yè)的兩大支柱。③Peter Navarro,Why Economic Security Is National Security,” December 9, 2018, https://www.realclearpolitics.com/articles/2018/12/09/why_economic_security_is_national_security_1 38875.html.

傳統(tǒng)“國(guó)防論”亦限制出口，主要針對(duì)兩類商品：一類是特殊時(shí)期（如戰(zhàn)時(shí)、突發(fā)自然災(zāi)害或公共衛(wèi)生危機(jī)發(fā)生時(shí)）的普通產(chǎn)品，例如上述“夕陽產(chǎn)業(yè)”產(chǎn)品。經(jīng)典案例是新冠肺炎疫情導(dǎo)致的普通醫(yī)療產(chǎn)品短缺，2020年年初美國(guó)政府曾以國(guó)家安全為由限制3M 公司出口口罩。另一類屬于軍事高科技產(chǎn)品。傳統(tǒng)“國(guó)防論”限制高技術(shù)產(chǎn)品貿(mào)易最能反映美國(guó)的國(guó)家安全理念。它源于冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)和西方盟國(guó)擔(dān)憂蘇聯(lián)等東方國(guó)家獲得西方國(guó)家先進(jìn)的武器設(shè)備等，進(jìn)而獲得技術(shù)進(jìn)步而“威脅”其國(guó)家安全，美國(guó)出口管制制度據(jù)此出籠。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)并沒有取消這一制度，反而將其提升至一個(gè)新高度。例如自1990年起，美國(guó)開始實(shí)施限制對(duì)中國(guó)在《國(guó)際武器貿(mào)易條例》（International Traffic in Arms Regulations）項(xiàng)下的國(guó)防產(chǎn)品和服務(wù)的出口。

特朗普政府時(shí)期，“國(guó)防論”被賦予了新的現(xiàn)實(shí)內(nèi)涵與意義。面對(duì)新技術(shù)的迅猛發(fā)展，美國(guó)的國(guó)家安全外延隨之更新?！皣?guó)防論”在限制進(jìn)口與出口方面進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。首先，限制進(jìn)口。2020年8月，美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)卿邁克·蓬佩奧（Mike Pompeo）提出“清潔供應(yīng)鏈”（The Clean Network）計(jì)劃，包括五部分內(nèi)容：清潔運(yùn)營(yíng)商（Clean Carrier）、清潔應(yīng)用商店（Clean Store）、清潔移動(dòng)應(yīng)用（Clean Apps）、清潔云（Clean Cloud）以及清潔電纜（Clean Cable）。④The Clean Network,” U.S.Department of State, https://2017-2021.state.gov/the-cleannetwork/index.html.該“清潔供應(yīng)鏈”試圖從技術(shù)產(chǎn)品（或服務(wù)）產(chǎn)業(yè)鏈上限制美國(guó)和同觀念國(guó)家進(jìn)口來自非同觀念國(guó)家的相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)，以扼殺地緣政治競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手出口的高于美國(guó)水平的產(chǎn)品或服務(wù)，例如美國(guó)針對(duì)華為公司產(chǎn)品的全球“追殺”。美國(guó)一方面訴求本土或者盟國(guó)制造，另一方面也冀望與美國(guó)同觀念國(guó)家之間進(jìn)行貿(mào)易。其次，擴(kuò)大美國(guó)高端技術(shù)出口的限制范圍。主要目的在于防止尖端高科技產(chǎn)品落入競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家，阻止競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和國(guó)防水平的提高，例如美國(guó)政府限制美國(guó)公司對(duì)華為公司出口高端芯片。

（三）“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”與美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整

“國(guó)防論”主要限制美國(guó)軍事或軍民兩用高科技產(chǎn)品的出口，簡(jiǎn)單的托辭即高科技產(chǎn)品出口威脅了美國(guó)國(guó)家安全，但對(duì)于“為什么威脅”并沒有給出令人信服的理由。2004年，薩繆爾森分析中美貿(mào)易的文章成為美國(guó)政策研究界和政策制定者的部分理論依據(jù)，實(shí)際上也為“國(guó)防論”提供了貌似客觀的學(xué)理解釋。

薩繆爾森在批判自由貿(mào)易理論的基礎(chǔ)上，給出了“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”的理由。其經(jīng)驗(yàn)分析的起點(diǎn)為案例研究即中美貿(mào)易，雙邊貿(mào)易因中國(guó)在貿(mào)易產(chǎn)品上發(fā)生技術(shù)變化而導(dǎo)致兩國(guó)貿(mào)易收益發(fā)生變化。在他描述的“客觀”場(chǎng)景預(yù)設(shè)中，中美存在如下貿(mào)易場(chǎng)面：雙邊無貿(mào)易（封閉狀態(tài)，我們?cè)诖朔Q之為“場(chǎng)景A”）、無技術(shù)進(jìn)步的雙邊自由貿(mào)易（我們?cè)诖朔Q之為“場(chǎng)景B”）以及中國(guó)貿(mào)易產(chǎn)品發(fā)生技術(shù)變化的雙邊自由貿(mào)易（我們?cè)诖朔Q之為“場(chǎng)景C”）。

他的研究表明，盡管自由貿(mào)易可以給落后國(guó)家?guī)砑夹g(shù)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但技術(shù)進(jìn)步帶來的貿(mào)易收益，有可能被落后一方（如中國(guó)）單方面占有，而另外一方即技術(shù)密集型國(guó)家（如美國(guó)）卻永久性受損。因此，“在自由貿(mào)易世界，不斷變化的比較優(yōu)勢(shì)可以真實(shí)地傷害一個(gè)民主經(jīng)濟(jì)體”。①Paul A.Samuelson,Where Ricardo and Mill Rebut and Confirm Arguments of Mainstream Economists Supporting Globalization,” Journal of Economic Perspectives, Vol.18, No.3, 2004, p.145.他的具體論證可以表述為：中國(guó)是勞動(dòng)密集型國(guó)家，在貨物1（勞動(dòng)密集型產(chǎn)品，簡(jiǎn)稱“G1”）有比較優(yōu)勢(shì)，美國(guó)是技術(shù)密集型國(guó)家，在貨物2（技術(shù)密集型產(chǎn)品，簡(jiǎn)稱“G2”）具有比較優(yōu)勢(shì)，但美國(guó)在G1 與G2 上均占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。如果只有一種生產(chǎn)要素（勞動(dòng)）投入，在如下四種貿(mào)易場(chǎng)景中則會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果：

場(chǎng)景A 即封閉狀態(tài)下，中美之間沒有貿(mào)易發(fā)生，G1 和G2 沒有進(jìn)行交換。較之中國(guó)，美國(guó)在G1 和G2 兩種產(chǎn)品的勞動(dòng)生產(chǎn)率都有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，國(guó)民福利狀態(tài)優(yōu)于中國(guó)。

場(chǎng)景B即自由貿(mào)易狀態(tài)下，中美互相貿(mào)易，但G1和G2均沒發(fā)生技術(shù)變化，兩國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率因之沒有變化。中美雙方以及世界整體都從這種貿(mào)易狀態(tài)受益，但中美貿(mào)易得利不同。在同一貨幣單位下，美國(guó)相對(duì)收益更大。從中美兩國(guó)看，屬于雙贏貿(mào)易場(chǎng)景。

場(chǎng)景C1即雙邊自由貿(mào)易狀態(tài)下，中國(guó)在G1上取得技術(shù)進(jìn)步。較之場(chǎng)景B，中國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，美國(guó)沒有發(fā)生變化。此時(shí)，中美雙邊實(shí)際國(guó)民收入均有提升，屬于雙贏的貿(mào)易結(jié)果，但美國(guó)依然相對(duì)收益更大。

場(chǎng)景C2 即雙邊自由貿(mào)易狀態(tài)下，中國(guó)在G2 取得技術(shù)進(jìn)步。薩繆爾森認(rèn)為，由于G2 屬于美國(guó)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域產(chǎn)品，中國(guó)的技術(shù)進(jìn)步將會(huì)導(dǎo)致美國(guó)永久性的人均國(guó)民收入減少，甚至回到封閉狀態(tài)時(shí)的福利水平。與之相對(duì)比，中國(guó)卻是人均國(guó)民收入比封閉狀態(tài)提升了近十倍，較之場(chǎng)景B 提升了四倍，較之場(chǎng)景C1 提升了兩倍。①數(shù)據(jù)來源于薩繆爾森原文，意在直觀說明這種貿(mào)易場(chǎng)景下貿(mào)易收益變化情況。參見Paul A.Samuelson,Where Ricardo and Mill Rebut and Confirm Arguments of Mainstream Economists Supporting Globalization,” Journal of Economic Perspectives, Vol.18, No.3, 2004。因此，盡管世界整體福利提高，但只要這種技術(shù)還存在有效性，美國(guó)來自于中美雙邊貿(mào)易的損失就一直存在。從美國(guó)視角看，這是零和貿(mào)易場(chǎng)景。

雖然薩繆爾森并沒有提出相應(yīng)的政策建議，但他的研究卻廣受貿(mào)易保護(hù)主義者的推崇。在學(xué)術(shù)界，貿(mào)易保護(hù)主義者長(zhǎng)期處于守勢(shì)，90%以上的學(xué)者支持自由貿(mào)易，②N.Gregory Mankiw, Principles of Economics (9th edition), Singapore: Cengage Learning Asia Pte Ltd, 2021, p.31.薩繆爾森的分析猶如雪中送炭。在文章中，薩繆爾森聲稱其研究目的是為了檢驗(yàn)“一項(xiàng)發(fā)明或技術(shù)進(jìn)步對(duì)貿(mào)易雙方全職且高收入工人工資的影響”。③Paul A.Samuelson,Where Ricardo and Mill Rebut and Confirm Arguments of Mainstream Economists Supporting Globalization,” Journal of Economic Perspectives, Vol.18, No.3, 2004, p.136.但實(shí)際上，他得出的結(jié)論涉及政策研究者與制定者基于國(guó)家視角關(guān)心的主要問題：國(guó)際貿(mào)易、技術(shù)進(jìn)步與國(guó)家整體福利之間的關(guān)系。貿(mào)易保護(hù)主義者從薩繆爾森的四種場(chǎng)景中得出了如下結(jié)論：自由貿(mào)易本身可能促進(jìn)兩國(guó)的福利水平提高，但如果中國(guó)出現(xiàn)快速的技術(shù)進(jìn)步則可能降低美國(guó)的福利水平。因此，最優(yōu)的選擇是不讓中國(guó)在美國(guó)具有相對(duì)優(yōu)勢(shì)的高科技產(chǎn)業(yè)追趕美國(guó)，而為實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)需要約束對(duì)中國(guó)的貿(mào)易，特別是高科技產(chǎn)品的進(jìn)步。這就是所謂“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”。

薩繆爾森堅(jiān)稱，其結(jié)論并不是提倡貿(mào)易保護(hù)，而是探究中美貿(mào)易可能發(fā)生的結(jié)果。但如果結(jié)合他的研究思想，他的確為美國(guó)政府以國(guó)家安全之名調(diào)整全球供應(yīng)鏈提供了貌似客觀的理論支撐。薩繆爾森的經(jīng)濟(jì)哲學(xué)思想主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是他維護(hù)自由世界的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式，反對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)資料公有制，這契合了美國(guó)國(guó)家安全的價(jià)值觀；二是作為凱恩斯主義的信徒，他支持混合經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)政府干預(yù)，對(duì)自由放任政策持悲觀態(tài)度。①Paul A.Samuelson,My Life Philosophy,” The American Economist, Vol.61, No.1, 2016.此外，他對(duì)技術(shù)進(jìn)步的分析也更加印證了技術(shù)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用?！百Q(mào)易對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展大有裨益，因?yàn)樗梢砸M(jìn)多種多樣的技術(shù)”。②Jeffrey Frankel and David Romer,Does Trade cause Growth,” American Economic Review, Vol.89, No.3, 1999.而技術(shù)對(duì)于一國(guó)爭(zhēng)奪國(guó)際經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)具有乘數(shù)作用，與維護(hù)美國(guó)軍事領(lǐng)先地位和全球領(lǐng)導(dǎo)地位密切相關(guān)。③冷戰(zhàn)后，新國(guó)際關(guān)系理論之一的地緣經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，用來衡量一個(gè)國(guó)家實(shí)力的克萊因公式應(yīng)該是：國(guó)家實(shí)力=（領(lǐng)土+工農(nóng)業(yè)+軍事+政府質(zhì)量）×人的素質(zhì)×科技水平。參見倪世雄等：《當(dāng)代西方國(guó)際關(guān)系理論》，復(fù)旦大學(xué)出版社2006年版，第398-409 頁。

三 美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的路徑：以中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系為例

在明晰了美國(guó)決策者借國(guó)家安全之名調(diào)整全球供應(yīng)鏈的邏輯依據(jù)后，我們需要進(jìn)一步研究決策者如何調(diào)整其全球供應(yīng)鏈。在這一部分中，我們從歷史的視角分析美國(guó)國(guó)家安全認(rèn)知中的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，并對(duì)美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的兩條路徑加以考察。

（一）二戰(zhàn)后美國(guó)國(guó)家安全認(rèn)知中的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系

時(shí)下，美國(guó)對(duì)華政策正在日益全方位的安全化，地緣政治與經(jīng)濟(jì)之間的界限趨于模糊。如果觀察美國(guó)每日政治生活議題，不難發(fā)現(xiàn)，“中國(guó)威脅了美國(guó)國(guó)家安全”或類似問題已經(jīng)成了主要議題。④Andrew Stephen Campion,From CNOOC to HUAWEI: Securitization, the China Threat, and Critical Infrastructure,” Asian Journal of Political Science, Vol.28, No.1, 2020, p.47.但是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系并非一直如此。美國(guó)對(duì)中國(guó)在其國(guó)家安全中的地位以及雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的認(rèn)知，經(jīng)歷了從中美建交后的友好時(shí)期到時(shí)下的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手甚至“脫鉤”的演化歷程。

冷戰(zhàn)時(shí)期，美蘇兩個(gè)超級(jí)大國(guó)爭(zhēng)霸，雙方在政治、意識(shí)形態(tài)和軍事上展開全面競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)際體系主要特點(diǎn)是兩極對(duì)立，美蘇之間的平衡手段是核威懾，而技術(shù)在其中發(fā)揮了決定性作用。

1949年，以美國(guó)為首的西方國(guó)家成立了巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“巴統(tǒng)”），限制對(duì)蘇聯(lián)等社會(huì)主義國(guó)家的高科技出口，國(guó)家安全主導(dǎo)了各自集團(tuán)的供應(yīng)鏈，互相獨(dú)立。此外，由于兩極對(duì)立，美國(guó)亦擔(dān)憂可能突然爆發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)會(huì)導(dǎo)致美國(guó)日用品以及戰(zhàn)時(shí)品的稀缺，因此倡導(dǎo)制造業(yè)至少部分可以自給自足，限制進(jìn)口。美國(guó)的理論基礎(chǔ)就是我們上文所闡述的“國(guó)防論”。但美國(guó)學(xué)界對(duì)這一部分供應(yīng)鏈調(diào)整持批評(píng)態(tài)度，認(rèn)為美國(guó)戰(zhàn)時(shí)可以從盟國(guó)或者友好國(guó)家進(jìn)口。①Cletus C.Coughlin, K.Alec Chrystal and Geoffrey E.Wood,Protectionist Trade Policies: A Survey of Theory, Evidence, and Rationale,” in Jeffry A.Frieden and David A Lake, eds., International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, Beijing: Peking University Press, 2003, p.316.

在這樣的國(guó)際體系結(jié)構(gòu)下，中美未建交之前的美國(guó)對(duì)華政策基本與對(duì)蘇政策相仿，經(jīng)濟(jì)制裁與遏制為其政策核心，美國(guó)阻止中國(guó)獲取與工業(yè)和軍事相關(guān)的技術(shù)與產(chǎn)品，以限制中國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特別是中國(guó)的軍事現(xiàn)代化進(jìn)程。

中國(guó)改革開放以及1979年中美正式建交后，中美之間有了共同的國(guó)家安全利益，美國(guó)樂見中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也冀望幫助中國(guó)有限發(fā)展軍事力量，同時(shí)保持對(duì)中國(guó)的絕對(duì)軍事優(yōu)勢(shì)。在這種背景下，美國(guó)市場(chǎng)對(duì)中國(guó)產(chǎn)品開放，中國(guó)成為美國(guó)一般貿(mào)易供應(yīng)鏈中的一部分，并且美國(guó)向中國(guó)提供了一些軍事技術(shù)援助。在軍事高科技出口控制方面，美國(guó)認(rèn)為中國(guó)屬于低風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段，1991年至2001年九一一事件，美國(guó)單極獨(dú)霸時(shí)期。美蘇兩極爭(zhēng)霸歷史終結(jié)，美國(guó)進(jìn)入單極獨(dú)秀的時(shí)期，主要國(guó)家之間沒有明顯的政治、意識(shí)形態(tài)和軍事沖突。在此時(shí)段，巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)于1994年宣布解散，但出于國(guó)家安全考慮，美國(guó)于1996年主導(dǎo)簽署了《關(guān)于常規(guī)武器和兩用物品及技術(shù)出口控制的瓦森納安排》（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies，簡(jiǎn)稱《瓦森納協(xié)定》），防止軍民兩用技術(shù)落入恐怖主義和有核武器擴(kuò)散威脅的國(guó)家。

在上述國(guó)際體系下，克林頓政府將中國(guó)界定為“戰(zhàn)略伙伴”。小布什政府初期，中國(guó)則被視為美國(guó)的“戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者”，美國(guó)的安全政策主要集中防范來自中國(guó)等新興國(guó)家對(duì)其地位和力量的“挑戰(zhàn)”。②吳心伯：《論中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第5 期，第105-106 頁。在此階段，美國(guó)對(duì)華軍事處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，美國(guó)對(duì)其信奉的經(jīng)濟(jì)模式也充滿信心。雖然來自中國(guó)的商品影響了美國(guó)部分工人的就業(yè)，但絕大多數(shù)政界、商界和公眾人士贊同中美之間建立更緊密的經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系，冀望美國(guó)模式最終引導(dǎo)中國(guó)實(shí)現(xiàn)“政治和經(jīng)濟(jì)自由化”。

在這個(gè)階段，全球供應(yīng)鏈業(yè)已形成，中美貿(mào)易依然分為兩部分：軍事高科技領(lǐng)域和一般貿(mào)易領(lǐng)域。在軍事高科技領(lǐng)域，中國(guó)從巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)的低風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家被列入《瓦森納協(xié)定》的較高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家。①巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)以及《瓦森納協(xié)定》有關(guān)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)類別的劃分，參見林桂軍、Tatiana Prazeres：《國(guó)家安全問題對(duì)國(guó)際貿(mào)易政策的影響及改革方向》，《國(guó)際貿(mào)易問題》2021年第1 期，第5-7 頁。1999年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過法案，要求總統(tǒng)在出口“特定空間技術(shù)”前，需向國(guó)會(huì)解釋此行為是否威脅美國(guó)安全，這進(jìn)一步限制了中美高技術(shù)貿(mào)易的發(fā)展。

在一般貿(mào)易領(lǐng)域，中國(guó)在美國(guó)全球供應(yīng)鏈中的地位提升，中美貿(mào)易不平衡性不斷升高（參見圖4），中美貿(mào)易摩擦開始出現(xiàn)，“在政治領(lǐng)域，一直存在著這種舊式思維習(xí)慣，分清貿(mào)易供應(yīng)鏈中的‘他們’與‘我們’”。②Pascal Lamy,Forward,” in Deborah K.Elms and Patrick Low, eds., Global Value Chains in a Changing World, Geneva: WTO Publications, 2013, p.xvii.

第二階段，2001年九一一事件至2008年全球金融危機(jī)時(shí)期。美國(guó)在此階段最為重要的國(guó)家安全任務(wù)是打擊制造九一一恐怖襲擊的恐怖分子，美國(guó)的國(guó)家安全外延不斷擴(kuò)大。中國(guó)支持美國(guó)全球反恐，小布什政府也調(diào)整了對(duì)華認(rèn)知，淡化了兩國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)因素。概言之，此階段美國(guó)對(duì)中國(guó)的政策具有兩面性：既合作也提防。合作是為了反恐，提防則是阻止中國(guó)軍事力量的快速上升。2006年，小布什政府《四年防務(wù)評(píng)估報(bào)

告》認(rèn)為，中國(guó)軍事技術(shù)的發(fā)展將挫敗美國(guó)傳統(tǒng)的軍事優(yōu)勢(shì)。①吳心伯：《論中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2020年第5 期，第107 頁。

2001年，中國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織成員。中國(guó)是美國(guó)全球供應(yīng)鏈中一般商品貿(mào)易中重要的一環(huán)，中美貿(mào)易不平衡在此階段不斷攀高（參見圖4）。與此同時(shí)，國(guó)家安全開始成為美國(guó)干預(yù)中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的借口。典型案例是，中國(guó)海洋石油集團(tuán)有限公司2005年在競(jìng)購(gòu)美國(guó)優(yōu)尼科公司（Unocal Corporation）時(shí)被美國(guó)政府以國(guó)家安全為由展開調(diào)查，最終投資失敗?！皣?guó)防論”繼續(xù)約束著美國(guó)對(duì)中國(guó)高科技出口。2005年6月，中國(guó)被列入美國(guó)的制裁名單之中，一旦美國(guó)出口產(chǎn)品含有的美國(guó)成分價(jià)值總和超過25%，需經(jīng)美國(guó)政府額外批準(zhǔn)才能出口中國(guó)。②林桂軍、Tatiana Prazeres：《國(guó)家安全問題對(duì)國(guó)際貿(mào)易政策的影響及改革方向》，《國(guó)際貿(mào)易問題》2021年第1 期，第6 頁。

第三階段，2008年全球金融危機(jī)至今。此時(shí)段國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)取代反恐，成為美國(guó)主要的國(guó)家安全問題，并被美國(guó)界定為“新的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”（Renewed Great Power Competition）。③Ronald O’Rourke,Renewed Great Power Competition: Implications for Defense - Issues for Congress,” CRS Report 43838, August 3, 2021.美國(guó)認(rèn)為，國(guó)際環(huán)境發(fā)生了根本性改變，其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)際秩序面臨自二戰(zhàn)結(jié)束以來最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)新局面出現(xiàn)。這里的大國(guó)主要指美國(guó)、俄羅斯和中國(guó)，競(jìng)爭(zhēng)形式主要為軍事、準(zhǔn)軍事、信息和網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)（cyber operations），并且“所有的競(jìng)爭(zhēng)都是科技驅(qū)動(dòng)的，國(guó)家安全必須關(guān)注高科技領(lǐng)域”。④拜登2021年2月19日在慕尼黑安全會(huì)議上的講話所言。參見 Remarks by President Biden at the 2021 Virtual Munich Security Conference,” The White House, February 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/19/remarks-by-president-biden-at-the-2021-virtual-munich-security-conference/。

中國(guó)逐漸成為美國(guó)國(guó)家安全的首要關(guān)注對(duì)象。首先，美國(guó)學(xué)界與決策者不斷反思過去20年的對(duì)華接觸政策，其主導(dǎo)結(jié)論認(rèn)為美國(guó)對(duì)華政策是失敗的。⑤Ronald O’Rourke,Renewed Great Power Competition: Implications for Defense - Issues for Congress,” CRS Report 43838, August 3, 2021; Kurt M.Campbell and Jake Sullivan,Competition Without Catastrophe--How America Can Both Challenge and Coexist With China,” Foreign Affairs, September/October 2019.在他們看來，中國(guó)是“修正主義國(guó)家”和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；中國(guó)與俄羅斯試圖塑造一個(gè)與美國(guó)價(jià)值和利益相抗衡的世界；中國(guó)正在執(zhí)行將美國(guó)“踢出”印太地區(qū)的政策；中國(guó)正在全球推廣它的國(guó)家驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)模式，這使得世界經(jīng)濟(jì)更加“不自由”和“不公平”；中國(guó)借助其經(jīng)濟(jì)成果發(fā)展軍事，控制信息和數(shù)據(jù)；中國(guó)也利用經(jīng)濟(jì)交往制衡貿(mào)易伙伴，“反對(duì)”美國(guó)倡導(dǎo)的戰(zhàn)后秩序等。這些觀點(diǎn)的核心認(rèn)為中國(guó)“威脅”了美國(guó)的國(guó)家安全。在這些觀點(diǎn)的影響下，中美經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域不再是兩國(guó)合作的領(lǐng)域和“壓艙石”。

奧巴馬政府重點(diǎn)從國(guó)家安全視角審視中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系，關(guān)注貿(mào)易領(lǐng)域特別是在制造業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性零和博弈。①羅斯瑪麗·富特、艾米·金：《評(píng)估中美關(guān)系的惡化：美國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)——安全關(guān)聯(lián)的看法》，載北京大學(xué)國(guó)際戰(zhàn)略研究院：《中國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略評(píng)論》2019（下），第35 頁，http://www.iiss.pku.edu.cn/research/discuss/201902/3879.html。自任期開始，奧巴馬政府就一直倡導(dǎo)制造業(yè)“回歸”，并試圖調(diào)整其全球供應(yīng)鏈，構(gòu)建以美國(guó)為主導(dǎo)的區(qū)域供應(yīng)鏈，典型案例即打造《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（Trans-Pacific Partnership Agreement，簡(jiǎn)稱TPP）。2012年，奧巴馬政府出臺(tái)了《全球供應(yīng)鏈安全國(guó)家戰(zhàn)略》（National Strategy for Global Supply Chain Security）。2015年版的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告則提出，國(guó)家安全就是新的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，并將全球供應(yīng)鏈安全列為美國(guó)的國(guó)家安全戰(zhàn)略之一。

特朗普政府奉行“美國(guó)優(yōu)先”，在經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全的名義下，特朗普政府對(duì)華挑起全方位貿(mào)易摩擦，試圖重新布局美國(guó)全球供應(yīng)鏈。在2017年的《國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，美國(guó)將大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)視為國(guó)家安全政策的中心，認(rèn)為中國(guó)是其大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)與戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)者，并明確提出“經(jīng)濟(jì)安全”就是“國(guó)家安全”。②Ronald O’Rourke,Renewed Great Power Competition: Implications for Defense — Issues for Congress,” CRS Report 43838, August 3, 2021.在《2018年貿(mào)易政策議程和2017年年度報(bào)告》中，國(guó)家安全被列為貿(mào)易政策的首位。③2018 Trade Policy Agenda and 2017 Annual Report,” Office of the United States Trade Representative, March 2018, pp.1-2, https://ustr.gov/sites/default/files/files/Press/Reports/2018/AR/ 2018%20Annual%20Report%20FINAL.PDF.在科技產(chǎn)品貿(mào)易領(lǐng)域，美國(guó)全球科技供應(yīng)鏈調(diào)整頻仍并努力與中國(guó)“脫鉤”。新冠肺炎疫情使得美國(guó)意識(shí)到全球供應(yīng)鏈存在的風(fēng)險(xiǎn)及與國(guó)家安全的密切關(guān)系。全球供應(yīng)鏈安全問題遂成為美國(guó)國(guó)家安全的核心，而中國(guó)處于核心中的焦點(diǎn)，因?yàn)樵谑玛P(guān)疫情防控的相關(guān)用品上，美國(guó)幾乎是凈進(jìn)口國(guó)，其中90%左右的相關(guān)產(chǎn)品依賴進(jìn)口，且多數(shù)來自于中國(guó)。④David Ramirez,COVID-19: Global Trade and Supply Chains after the Pandemic,” Research Papers of The International Institute for Strategic Studies, August 27, 2020, p.3, https://www.iiss.org/blogs/research-paper/2020/08/covid-19-trade-and-supply-chains.

拜登政府則延續(xù)了奧巴馬政府與特朗普政府的對(duì)華政策主線，其《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略綱要》正式將中國(guó)定義為體系性“競(jìng)爭(zhēng)者”，是美國(guó)國(guó)家安全的最大“挑戰(zhàn)”。2021年2月，拜登簽署行政命令審查美國(guó)全球供應(yīng)鏈，特別是關(guān)系國(guó)家安全的四大關(guān)鍵供應(yīng)鏈。①這四大供應(yīng)鏈?zhǔn)前雽?dǎo)體芯片制造和先進(jìn)封裝（Semiconductor manufacturing and advanced packaging）、大容量電池、關(guān)鍵礦產(chǎn)與原料、藥品與活性藥品成分（Pharmaceuticals and active pharmaceutical ingredients）。2021年6月，根據(jù)這一行政命令出籠的100 天研究報(bào)告已經(jīng)提交給拜登政府。參見 Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth: 100-Day Reviews under Executive Order 14017,” The White House, June 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf。拜登認(rèn)為，“未來取決于誰實(shí)際上能擁有未來科技，這涉及技術(shù)、量子計(jì)算以及醫(yī)學(xué)等一系列領(lǐng)域”。②Joseph R.Biden, Jr.,Interim National Security Strategic Guidance,” The White House, March 2021, p.15, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.這預(yù)示著美國(guó)將繼續(xù)調(diào)整科技產(chǎn)品全球供應(yīng)鏈。

（二）美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全的路徑

如何合理地設(shè)計(jì)和組織官僚機(jī)構(gòu)和決策程序以達(dá)到預(yù)定目的，是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要議題之一。作為世界性強(qiáng)國(guó)，美國(guó)有成熟的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制以實(shí)現(xiàn)其國(guó)家安全理念下的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作。此外，這一領(lǐng)導(dǎo)體制和決策機(jī)制也導(dǎo)引出相應(yīng)的法律制度與管理規(guī)范。上述二者提供了“國(guó)家安全”約束“美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整”的國(guó)內(nèi)路徑。從全球供應(yīng)鏈的每一“鏈”即每個(gè)企業(yè)的視角看，這兩個(gè)路徑及其輸出的“產(chǎn)品”是相關(guān)企業(yè)必須接受的，即缺乏彈性的（inflexible）“硬手段”。在硬手段治下，美國(guó)政府也輸出有彈性的（flexible）、引導(dǎo)性的和不具有法律強(qiáng)制性的手段，企業(yè)可以靈活接受的“軟手段”。從實(shí)施結(jié)果的強(qiáng)度上看，硬手段高于軟手段。

1.“硬手段”下的府會(huì)合作

美國(guó)政治制度的基石為三權(quán)分立和權(quán)力制衡。國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制與決策也主要依此構(gòu)建，實(shí)施主體主要是以白宮為首的行政部門（美國(guó)政府）、國(guó)會(huì)以及立法機(jī)構(gòu)。根據(jù)涉及議題的不同，不同行為體也會(huì)加入其中（例如產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等利益集團(tuán)，或者州和地方政府機(jī)構(gòu)以及它們的分支機(jī)構(gòu)），但主要是府會(huì)之間的運(yùn)作和決策。

美國(guó)憲法賦予了總統(tǒng)首席外交官的角色，因之他主導(dǎo)著美國(guó)對(duì)外政策，并且也得到了最高法院屢次判決的支持。有鑒于此，在外交與安全問題上，總統(tǒng)及行政部門更容易占據(jù)主導(dǎo)地位。美國(guó)憲法第一條賦予國(guó)會(huì)唯一擁有“監(jiān)管對(duì)外貿(mào)易”的權(quán)力，授權(quán)國(guó)會(huì)“制定和征收……關(guān)稅”，因此從法理上看，貿(mào)易權(quán)屬于國(guó)會(huì)。但國(guó)會(huì)吸取歷史教訓(xùn)，通過立法授權(quán)，在一定的時(shí)限內(nèi)，賦予總統(tǒng)全部的貿(mào)易權(quán)。通過上述二者的結(jié)合，在國(guó)家安全背景下，美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈，以總統(tǒng)為首的內(nèi)閣擁有很大的行政權(quán)力。此外，在安全與貿(mào)易議題特別是涉華議題上，府會(huì)更容易達(dá)成協(xié)議，總統(tǒng)作出的安全與貿(mào)易的立法議案或者是行政決定，國(guó)會(huì)往往會(huì)給予支持。

國(guó)會(huì)最重要的功能是立法和控制“錢袋子”。國(guó)會(huì)議員提出議案并在兩院通過后，總統(tǒng)簽字就成為法律，約束美國(guó)境內(nèi)的所有行為體。例如，在國(guó)家安全的名義下，2018年12月19日，眾議院提出了議案（H.R.7327）限制美國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)中的外國(guó)軟件產(chǎn)品使用。①The Strengthening and Enhancing Cyber-capabilities by Utilizing Risk Exposure (SECURE) Technology Act, H.R.7327 - 115th Congress (2017-2018): Strengthening and Enhancing Cybercapabilities by Utilizing Risk Exposure Technology Act | Congress.gov | Library of Congress,” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/7327?次日，參議院也支持了此提案，12月21日，特朗普簽署該議案，使之正式成為美國(guó)法律。這一提案從提出到成為法律僅僅3 天時(shí)間，反映了府會(huì)合作全力對(duì)抗中國(guó)，也意味著中國(guó)科技公司的軟件被排除在美國(guó)政府供應(yīng)鏈外，理由是要維護(hù)美國(guó)的國(guó)家安全。②參見https://www.govinfo.gov/app/details/BILLS-115hr7327enr/。

此外，國(guó)會(huì)也會(huì)借助其財(cái)政權(quán)力幫助總統(tǒng)推進(jìn)國(guó)家安全下的全球供應(yīng)鏈調(diào)整，為其增設(shè)機(jī)構(gòu)或者組建團(tuán)隊(duì)。2018年12月，國(guó)會(huì)通過《2018年聯(lián)邦采購(gòu)供應(yīng)鏈安全法》（The Federal Acquisition Supply Chain Security Act of 2018），授權(quán)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦收購(gòu)安全委員會(huì)”，由管理與預(yù)算辦公室（the Office of Management and Budget）主管，監(jiān)管外國(guó)產(chǎn)品在聯(lián)邦政府采購(gòu)中的使用。

2.“硬手段”下的法律制度和管理規(guī)范

法律制度和管理規(guī)范的實(shí)施主體主要是以白宮為首的行政部門，表現(xiàn)在兩個(gè)方面：總統(tǒng)行為和其他行政部門的行為。

第一，有關(guān)國(guó)家安全的法律文本為美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈提供了路徑。法律制定的初衷之一就是維護(hù)國(guó)家安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)行為的法律也不例外。③沈偉：《中美貿(mào)易摩擦中的法律戰(zhàn)——從不可靠實(shí)體清單制度到阻斷辦法》，《比較法研究》2021年第1 期，第180 頁。美國(guó)憲法第二條第三款規(guī)定總統(tǒng)“應(yīng)負(fù)責(zé)使法律切實(shí)執(zhí)行”。在特朗普政府時(shí)期，美國(guó)以國(guó)家安全之名調(diào)整全球供應(yīng)鏈，主要使用了如下法律：（1）《1950年國(guó)防工業(yè)生產(chǎn)法》（The Defense Production Act of 1950）。該法主要賦予總統(tǒng)在國(guó)內(nèi)外以國(guó)家安全的名義采取行動(dòng)的權(quán)力。它規(guī)定在緊急狀態(tài)時(shí)，準(zhǔn)許聯(lián)邦政府直接指揮工業(yè)生產(chǎn)，以儲(chǔ)備戰(zhàn)時(shí)物資。新冠肺炎疫情暴發(fā)之后，特朗普就援引該法禁止3M 公司出口N95級(jí)別的防護(hù)口罩。①Anshu Siripurapu,What Is the Defense Production Act?” January 26, 2021, https://www.cfr.org/in-brief/what-defense-production-act.（2）《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》（The Trade Expansion Act of 1962）第232 節(jié)國(guó)家安全章節(jié)。例如，2018年，特朗普對(duì)進(jìn)口鋁與鐵施加的關(guān)稅就是引用了此法律。（3）1976年頒布的《國(guó)家緊急狀態(tài)法》（The National Emergencies Act）和1977年頒布的《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（The International Emergency Economic Powers Act），主要授予美國(guó)總統(tǒng)在國(guó)家緊急狀態(tài)期間管理各種經(jīng)濟(jì)交易的廣泛權(quán)力。這兩個(gè)法律經(jīng)常聯(lián)合使用。例如，特朗普總統(tǒng)先后于2019年5月15日簽署的行政命令《確保美國(guó)信息和通訊技術(shù)和服務(wù)供應(yīng)鏈》以及2020年8月6日發(fā)布的延期上述行政命令，禁止來自中國(guó)的TikTok（即抖音）短視頻軟件在美國(guó)使用，這兩個(gè)行政命令都是根據(jù)以上兩部法律出臺(tái)的。（4）其他聯(lián)邦法律。例如，在事關(guān)空中飛行器等問題上，為了減少來自中國(guó)的產(chǎn)品或服務(wù)，2021年1月，特朗普政府采用了《2016年聯(lián)邦航空管理局?jǐn)U展、安全和安保法案》（FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016）以約束美國(guó)政府的采購(gòu)活動(dòng)。

第二，總統(tǒng)的“立法權(quán)力”為美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈提供了路徑。國(guó)會(huì)允許總統(tǒng)發(fā)布具有法律效力的行政命令和備忘錄。行政命令是總統(tǒng)執(zhí)行法律、推行國(guó)家政策的重要手段，具體來說就是總統(tǒng)簽字、下達(dá)給聯(lián)邦政府的具有法律效力的命令。行政命令的目的在于實(shí)施國(guó)會(huì)通過的法令，規(guī)定或修改行政管理機(jī)構(gòu)的規(guī)章和行為。行政命令只能向聯(lián)邦或州政府機(jī)關(guān)、部門主管或其他政府雇員發(fā)出，不直接針對(duì)公民個(gè)體或?qū)嶓w，但顯然會(huì)對(duì)公民個(gè)體或?qū)嶓w產(chǎn)生間接影響。由于行政命令短平快，深受總統(tǒng)喜愛。例如，特朗普總統(tǒng)在其卸任前的最后20 天時(shí)間簽署了14 個(gè)行政命令，其中涉及國(guó)家安全背景下調(diào)整美國(guó)對(duì)華全球供應(yīng)鏈的就有5 個(gè)。②數(shù)據(jù)來源于美國(guó)白宮網(wǎng)站。2021年特朗普簽發(fā)的5 個(gè)事關(guān)中國(guó)的行政命令為：（1）2021年1月5日，禁止中國(guó)8 款手機(jī)應(yīng)用程序在美國(guó)使用；（2）1月13日，禁止投資中國(guó)共產(chǎn)黨所屬的軍事企業(yè)；（3）1月14日，購(gòu)買美國(guó)貨，特別是在鋼鐵產(chǎn)品等；（4）1月18日，禁止美國(guó)政府采購(gòu)的飛行器含有中國(guó)等“敵對(duì)國(guó)家”制造的零部件；（5）1月19日，調(diào)整美國(guó)全球科技供應(yīng)鏈，以防美國(guó)科技產(chǎn)品以及基礎(chǔ)設(shè)施含有不安全因素。

總統(tǒng)也可采用備忘錄模式，記錄參與政策商討的利益相關(guān)方，表明政府在相關(guān)議題上的政策態(tài)度。備忘錄無需在聯(lián)邦紀(jì)事（Federal Register）上公布注冊(cè)，依據(jù)總統(tǒng)嗜好決定是否公布。備忘錄與行政命令一樣，與國(guó)會(huì)通過并由總統(tǒng)簽署的立法具有相同效力。2021年1月15日，特朗普政府在白宮網(wǎng)站公布備忘錄，記錄特朗普召集相關(guān)部門，研究政府采購(gòu)減少中國(guó)商品與服務(wù)的可行性。①M(fèi)emorandum on Space Policy Directive 7,” The White House, January 15, 2021, https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/memorandum-space-policy-directive-7.

第三，行政部門的管理規(guī)范亦為美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈提供了路徑。所謂管理規(guī)范，指相關(guān)行政部門依據(jù)美國(guó)已有法律制定的操作規(guī)范或習(xí)慣做法。通常這些利益部門身處事關(guān)國(guó)家安全與供應(yīng)鏈運(yùn)作的前沿，它們的做法雖然不是法律但是具有實(shí)踐意義，一旦違反，美國(guó)政府將采取懲罰性措施。

（1）操作性規(guī)范。操作性規(guī)范出現(xiàn)的原因是美國(guó)已有法律的模糊性，身處一線的執(zhí)行部門和各種利益行為體不知道應(yīng)該如何執(zhí)行這一法律，在這種情境下，美國(guó)行政部門作出了操作界定。2017年12月20日，特朗普簽署13817 號(hào)行政命令，即《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全和可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》（A Federal Strategy to Ensure Secure and Reliable Supplies of Critical Minerals），以保證美國(guó)國(guó)家安全和充足的礦產(chǎn)品供應(yīng)鏈，解決關(guān)鍵礦產(chǎn)品的高進(jìn)口依存度。為支持上述行政命令，2018年2月，國(guó)家科學(xué)技術(shù)委員會(huì)（the National Science and Technology Council）主導(dǎo)的跨部門機(jī)構(gòu)撰寫了《關(guān)鍵礦物評(píng)估：篩選方法的最新應(yīng)用》（Assessment of Critical Minerals: Updated Application of Screening Methodology）政策指南，提供關(guān)鍵礦產(chǎn)品的最新操作方法。2018年5月，美國(guó)內(nèi)政部撰寫了《關(guān)鍵礦物清單草案》（Draft List of Critical Minerals）指南，明確了35 種關(guān)鍵礦物產(chǎn)品的種類。②Presidential Executive Order on a Federal Strategy to Ensure Secure and Reliable Supplies of Critical Minerals,” December 20,2017,https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidentialactions/presidential-executive-order-federal-strategy-ensure-secure-reliable-supplies-critical-minerals/;Assessment of Critical Minerals: Updated Application of Screening Methodology,” February 2018, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2018/02/Assessment-of-Critical-Minerals-Update-2018.pdf;Interior Releases 2018’s Final List of 35 Minerals Deemed Critical to U.S.National Security and the Economy,” May 18, 2018, https://www.usgs.gov/news/interior-releases-2018-s-finallist-35-minerals-deemed-critical-us-national-security-and.

（2）管理?xiàng)l例。管理?xiàng)l例也是從美國(guó)法律引申而出，最為典型的是美國(guó)商務(wù)部依據(jù)《2018年出口管制改革法》（Export Control Reform Act of 2018）修訂并執(zhí)行的《出口管制條例》（Export Administrative Regulation），③美國(guó)《出口管制條例》在《2018年出口管制改革法》之前，依據(jù)的上位法是《1979年出口管制法》（Export Control Act of 1979）和《1949年出口管制法》（Export Control Act of 1949）。商務(wù)部下屬的工業(yè)與安全局（The Bureau of Industry and Security，縮寫B(tài)IS）負(fù)責(zé)具體執(zhí)行。BIS 經(jīng)常公布的實(shí)體清單就是以“國(guó)家安全”為主要借口，決定美國(guó)企業(yè)可以出口以及外國(guó)企業(yè)可以獲得的美國(guó)技術(shù)類型。因此，BIS 實(shí)際運(yùn)作和調(diào)整美國(guó)全球供應(yīng)鏈。2020年以來，BIS 不斷調(diào)整《出口管制條例》內(nèi)容，在其負(fù)面實(shí)體清單上增加中國(guó)企業(yè)名單。2020年4月28日，BIS 對(duì)《出口管制條例》進(jìn)行了修訂，其中規(guī)定因國(guó)家安全原因受到管制的商品再次出口中國(guó)時(shí)，需特殊申請(qǐng)，逐項(xiàng)審查。2020年5月15日，BIS 限制華為公司使用美國(guó)技術(shù)。2020年8月1日，BIS 直接以國(guó)家安全為由，將38 家中國(guó)實(shí)體列入實(shí)體清單。8月17日，收緊對(duì)華為等科技公司上游供應(yīng)鏈的限制。8月26日，以軍事原因?yàn)榻杩冢瑢?4 家中國(guó)國(guó)有企業(yè)列入實(shí)體清單。12月18日，繼續(xù)以國(guó)家安全為由，將60 家中國(guó)企業(yè)和個(gè)人加入實(shí)體清單。12月21日，以軍事安全為主要借口，將58 家中國(guó)企業(yè)列入實(shí)體清單。①以上案例系作者根據(jù)BIS 網(wǎng)站資料統(tǒng)計(jì)而得，BIS 網(wǎng)址為https://www.commerce.gov/bureaus-and-offices/bis。外國(guó)企業(yè)一旦進(jìn)入美國(guó)實(shí)體清單，意味著其與美國(guó)全球供應(yīng)鏈的徹底隔離，而脫離這個(gè)實(shí)體清單，則需付出經(jīng)濟(jì)與法律程序的巨大代價(jià)。

3.“軟手段”治下的全球供應(yīng)鏈調(diào)整路徑

所謂“軟手段”，是相對(duì)“硬手段”而言的，意指以白宮為首的美國(guó)行政部門將國(guó)家安全作為借口，誘導(dǎo)或迫使企業(yè)或其他利益相關(guān)方接受美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的意圖。這些軟手段不具有法律后果，相對(duì)具有彈性，執(zhí)行部門具有巨大的自我裁量權(quán)。“軟手段”的出現(xiàn)依賴的是“硬手段”的嚇阻，意即一旦“軟手段”沒有達(dá)到調(diào)整供應(yīng)鏈的目的，則會(huì)使用“硬手段”。

“軟手段”包括兩方面的內(nèi)容：一是前面所論述的國(guó)家安全戰(zhàn)略或者國(guó)家貿(mào)易政策議程和戰(zhàn)略，二是白宮或其他行政部門發(fā)表政策說明。政策說明主要體現(xiàn)在演講（remark）、聲明（statement）、信息（message）、信函（letter）、布告（notice）、文章或者報(bào)告等。相較其他方式，這些政策說明操作簡(jiǎn)單，對(duì)發(fā)出者和受眾約束程度均較低，沒有法律責(zé)任，僅僅輔助解釋政府政策。第一，演講。2020年8月7日，特朗普在俄亥俄州造訪一制造業(yè)工廠時(shí)提出，美國(guó)需要的是愛國(guó)主義，而不是全球主義。②President Trump: ‘We Have Rejected Globalism and Embraced Patriotism’,” The White House, August 7, 2020, https://www.whitehouse.gov/articles/president-trump-we-have-rejected-globalism-andembraced-patriotism.這說明了特朗普試圖調(diào)整全球供應(yīng)鏈，以實(shí)現(xiàn)美國(guó)本土制造的目的。第二，信函。在簽署行政命令后，美國(guó)總統(tǒng)會(huì)給參眾兩院議長(zhǎng)發(fā)送信函加以說明。2020年8月6日，特朗普簽署行政命令，調(diào)整美國(guó)關(guān)鍵醫(yī)療品供應(yīng)鏈，降低美國(guó)對(duì)外國(guó)產(chǎn)品的依賴。特朗普隨即分別寫信給參眾兩院議長(zhǎng)說明行政命令情況。第三，撰寫文章。在美國(guó)對(duì)華經(jīng)貿(mào)政策遭到質(zhì)疑的情況下，2020年10月30日，時(shí)任特朗普國(guó)家安全事務(wù)助理羅伯特·奧布萊恩（Robert C.O’Brien）在《外交事務(wù)》撰文《為什么中國(guó)威脅了美國(guó)的民主》，解讀中國(guó)模式，倡導(dǎo)中美貿(mào)易“脫鉤”。①Robert C.O’Brien,How China Threatens American Democracy: Beijing’s Ideological Agenda Has Gone Global,”Foreign Affairs, October 21, 2020, https://www.foreignaffairs.com/articles/ china/2020-10-21/how-china-threatens-american-democracy.第四，研究報(bào)告。2019年11月5日，美國(guó)海軍發(fā)布報(bào)告，認(rèn)為美國(guó)正處于危險(xiǎn)中，因?yàn)槊绹?guó)涉及軍事的供應(yīng)鏈過度依賴于中俄，例如中國(guó)的電子設(shè)備、稀土原料和無人機(jī)等。②Ronald O’Rourke,Renewed Great Power Competition: Implications for Defense - Issues for Congress,” CRS Report 43838, August 3, 2021, p.14.此外，在特朗普?qǐng)?zhí)政期間，其推特常常處于引導(dǎo)輿論和告知公眾的前沿。

綜上所述，“硬手段”與“軟手段”是美國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)全球供應(yīng)鏈調(diào)整的國(guó)家安全邏輯的兩大路徑。其中，“硬手段”更多體現(xiàn)了美國(guó)政治體制與它所謂的法治精神，也具有嚇阻功能，“軟手段”則表現(xiàn)在政策性的說明等，重在引導(dǎo)，具有靈活性?？傊?，在這些路徑下，美國(guó)企業(yè)調(diào)整供應(yīng)鏈的步伐不斷加快，美國(guó)貿(mào)易逆差不斷擴(kuò)大，但中美貿(mào)易逆差卻在不斷下調(diào)。

結(jié)語

美國(guó)是第一個(gè)以國(guó)家安全為由調(diào)整全球供應(yīng)鏈的國(guó)家。③引自山東大學(xué)張?zhí)N嶺教授在2020年11月29日中國(guó)亞太學(xué)會(huì)東北亞研究會(huì)主辦、吉林大學(xué)承辦的中國(guó)亞太學(xué)會(huì)東北亞研究會(huì)2020年年會(huì)暨“后疫情時(shí)代東北亞區(qū)域合作的現(xiàn)狀及前景”研討會(huì)上的發(fā)言。學(xué)者們基于不同視角和不同理論，就國(guó)家安全視域下的美國(guó)全球供應(yīng)鏈調(diào)整提出了深刻的洞見。在中美貿(mào)易爭(zhēng)端不斷加劇和新冠肺炎疫情全球蔓延的情況下，這一研究呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。就此議題的理論分析而言，多數(shù)學(xué)者多采用單學(xué)科的思維模式，例如，在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域，研究成果多基于權(quán)力政治理論或單純的依附（相互依存）理論，而經(jīng)濟(jì)研究者多基于國(guó)際貿(mào)易中的貿(mào)易保護(hù)理論。實(shí)際上，作為一個(gè)典型的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)議題，它更需要國(guó)際關(guān)系與國(guó)際貿(mào)易的跨學(xué)科研究。此外，多數(shù)的研究也是將國(guó)家安全納入一個(gè)更寬泛的研究框架中，鮮少將之視為單獨(dú)視角加以分析，而這顯然更符合時(shí)下美國(guó)對(duì)華調(diào)整全球供應(yīng)鏈日益全方位安全化的現(xiàn)狀。在這兩個(gè)認(rèn)知的基礎(chǔ)上，本文借助國(guó)際關(guān)系與貿(mào)易保護(hù)的理論交叉，分析了美國(guó)政府以國(guó)家安全之名調(diào)整全球供應(yīng)鏈的邏輯依據(jù)及實(shí)現(xiàn)路徑。

在分析美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的國(guó)家安全動(dòng)因時(shí)，論文基于全球供應(yīng)鏈發(fā)展的必要條件是全球化的深化發(fā)展，因而調(diào)整全球供應(yīng)鏈就是貿(mào)易保護(hù)，同時(shí)結(jié)合美國(guó)國(guó)家安全理念的特殊性，認(rèn)為二者交叉形成的“國(guó)防論”最能說明美國(guó)調(diào)整全球供應(yīng)鏈的動(dòng)因。此外薩繆爾森的“選擇性貿(mào)易保護(hù)主義”進(jìn)一步從理論上補(bǔ)充和支撐了“國(guó)防論”，也為美國(guó)政府調(diào)整全球一般科技產(chǎn)品供應(yīng)鏈提供了邏輯依據(jù)。

在闡釋美國(guó)政府調(diào)整全球供應(yīng)鏈的路徑時(shí)，我們采用了官僚政治的分析方法，認(rèn)為有軟硬兩種手段。將領(lǐng)導(dǎo)體制與決策體制（二者體現(xiàn)為府會(huì)合作）以及在這一制度下相應(yīng)的法律制度與管理規(guī)范視為硬手段，而背依硬手段的國(guó)家戰(zhàn)略以及政策說明等視為軟手段。硬手段無彈性，供應(yīng)鏈上的各企業(yè)行為體必須遵循；硬手段也具有嚇阻作用。軟手段則具有彈性，實(shí)施主體具有較大的自我裁量權(quán)。在軟硬手段的合力下，美國(guó)全球供應(yīng)鏈布局發(fā)生了變化，盡管美國(guó)整體貿(mào)易逆差不斷攀升，但自2018年起，中美貿(mào)易逆差卻緩慢下降。

自中國(guó)改革開放以來，美國(guó)始終是中國(guó)最為重要的貿(mào)易伙伴之一，一直位居中國(guó)最為重要的市場(chǎng)前三名。但當(dāng)國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)問題相關(guān)聯(lián)，國(guó)家之間的合作將變得不太可能，①羅伯特·基歐漢：《霸權(quán)之后：世界政治經(jīng)濟(jì)中的合作與紛爭(zhēng)》，蘇長(zhǎng)和等譯，上海人民出版社2006年版，第239 頁。因之美國(guó)已成為中國(guó)發(fā)展面臨的最為重要的外部不確定因素。時(shí)下美國(guó)對(duì)華政策中的國(guó)家安全考量越來越多，厘清美國(guó)以國(guó)家安全為由進(jìn)行全球供應(yīng)鏈調(diào)整的理論與實(shí)現(xiàn)路徑，就為我們思考與應(yīng)對(duì)中美貿(mào)易爭(zhēng)端提供了有益的視角，有助于形成未來更為開放的中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系。