管傳靖

【內(nèi)容提要】 2021年美國拜登政府施政伊始就推動了一系列關(guān)于供應鏈的新政策，特別是以“國家安全”為敘事手段強化國內(nèi)產(chǎn)業(yè)政策，扶持先進制造業(yè)和新興技術(shù)研發(fā)，并聯(lián)合安全盟友構(gòu)建關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)國際供應鏈聯(lián)盟。與特朗普政府相比，拜登政府的新供應鏈政策進一步強調(diào)了經(jīng)濟安全和國家安全并重的原則。對于這種政策轉(zhuǎn)變的本質(zhì)，相關(guān)研究出現(xiàn)了戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變和功能性轉(zhuǎn)變等兩種觀點。從理論邏輯看，經(jīng)濟政策的安全化分析路徑，可以剖析全球供應鏈的安全效應，明晰經(jīng)濟和安全策略組合的類型，從而進一步揭示美國新供應鏈政策“混合式安全化操作”的生成機制。從政策實踐看，拜登政府針對供應鏈問題的安全化操作主要呈現(xiàn)兩個新的特點，一是新冠肺炎疫情沖擊之下的兼顧供應鏈安全與大國戰(zhàn)略競爭，二是以國內(nèi)投資重塑產(chǎn)業(yè)鏈，并配合國際運作以形成關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈聯(lián)盟，從而對戰(zhàn)略對手實施經(jīng)濟權(quán)術(shù)。這些新政策面臨著戰(zhàn)略利益和市場力量之間的張力，存在諸多制約，其帶來的政策沖擊也為后疫情時代全球經(jīng)濟的穩(wěn)定和復蘇增加了不確定性。

一 問題的提出

自2018年美國挑起中美貿(mào)易摩擦和華為5G 爭端以來，全球供應鏈問題成為中美經(jīng)濟關(guān)系的一個沖突焦點。美國政府以“國家安全”為借口，對華采取芯片斷供、市場排擠和技術(shù)封鎖等脅迫手段，這些進攻性單邊主義政策成為中國經(jīng)濟外交需要應對的風險。①任琳、孫振民：《經(jīng)濟安全化與霸權(quán)的網(wǎng)絡性權(quán)力》，《世界經(jīng)濟與政治》2021年第6 期。對此，中國堅持供應鏈問題市場化，抵制美國將供應鏈政治化和安全化的行為。②國務院新聞辦公室：《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實與中方立場》，《人民日報》2018年9月25日，第10 版。2021年，拜登政府施政伊始就密集推動一系列關(guān)于供應鏈的新政策，這些新政策不僅以“購買美國貨”和扶持先進制造業(yè)為手段重塑關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的供應鏈，還以美國、日本、印度和澳大利亞構(gòu)成的“四邊機制”為平臺，嘗試構(gòu)建以美國為核心的國際供應鏈聯(lián)盟。

在這些復雜的政策變動之下，有一個趨勢尤為值得關(guān)注，即供應鏈問題在美國對外戰(zhàn)略設計中不斷被安全化，并成為其全球安全戰(zhàn)略的一個核心關(guān)注點。例如，《2021年戰(zhàn)略競爭法案》（Strategic Competition Act of 2021）和《無盡邊疆法案》（Endless Frontier Act）是美國國會的重要議程，這些動議都是將中國作為美國的“假想敵”，并將維系關(guān)鍵供應鏈的優(yōu)勢作為與中國進行戰(zhàn)略競爭的重要目標。③刁大明、馬嘉帥：《美國對華戰(zhàn)略的“全政府”方式：概念、邏輯與現(xiàn)實》，《當代美國評論》2021年第2 期。2021年6月，美國參議院通過了一個綜合版的《2021年美國創(chuàng)新與競爭法》（USICA 2021），該法案勾勒出了美國對華全面戰(zhàn)略競爭的主要綱領(lǐng)，關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的競爭是其關(guān)注的重要內(nèi)容，并且專門設置以維護供應鏈安全為目標的“供應鏈彈性計劃”條款。④“Statement of President Joe Biden on Senate Passage of the U.S.Innovation and Competition Act,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/ 2021/06/08/statement-of-president-joe-biden-on-senate-passage-of-the-u-s-innovation-and-competition-act.

審視該政策動向可以發(fā)現(xiàn)，供應鏈議題不僅是拜登政府總體經(jīng)濟政策的重要內(nèi)容，還成為美國進行大國戰(zhàn)略競爭的關(guān)鍵手段，這將會導致全球供應鏈問題成為大國戰(zhàn)略競爭的新戰(zhàn)場。從相關(guān)研究看，自特朗普政府以來，美國全球供應鏈政策的頻繁調(diào)整也引起了較多關(guān)注，對于這種調(diào)整的本質(zhì)，存在功能性轉(zhuǎn)變和戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變兩種觀點。

一是功能性轉(zhuǎn)變。美國自特朗普政府以來圍繞全球供應鏈而采取的系列動作，主要目的是通過刺激關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈本土化的方式緩解去工業(yè)化對社會秩序的沖擊。特朗普政府推動的《美墨加協(xié)議》（USMCA）對本土鋼鐵和汽車產(chǎn)業(yè)的嚴格保護，以及拜登政府標榜的服務中產(chǎn)階層的貿(mào)易政策，都可以說明其調(diào)整供應鏈政策的主要目的是適應國內(nèi)社會需要。此外，2020年新冠肺炎疫情期間醫(yī)療設備的短缺和應急生產(chǎn)能力的不足，進一步強化了美國決策者將關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈本土化的政策偏好。①Gary Gereffi, “What does the COVID-19 Pandemic Teach Us about Global Value Chains? The Case of Medical Supplies,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.3, 2020.在正常時期，美國企業(yè)將部分生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包并憑借品牌或技術(shù)優(yōu)勢獲利被認為是一種全球競爭力的體現(xiàn)，但是在供應鏈突然斷裂之時，這種外包也會造成短時期內(nèi)關(guān)鍵產(chǎn)品的外部供給不足和內(nèi)部產(chǎn)能乏力等難題，難以快速滿足國內(nèi)應急的需要。②Dabo Guan et al., “Global Supply-Chain Effects of COVID-19 Control Measures,” Nature Human Behaviour, Vol.4, No.6, 2020.隨著新冠肺炎疫情的蔓延，增強供應鏈彈性和進行關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)備份已經(jīng)成為現(xiàn)實要求，拜登政府順勢將提高供應鏈彈性作為目標，并將其融合到經(jīng)濟復蘇的總體政策之中。③“Biden-?Harris Administration Announces Supply Chain Disruptions Task Force to Address Short-Term Supply Chain Discontinuities,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/08/fact-sheet-biden-harris-administration-announcessupply-chain-disruptions-task-force-to-address-short-term-supply-chain-discontinuities.基于這一邏輯，拜登政府高度重視供應鏈安全，主要是為了應對新冠肺炎疫情的沖擊，并以“安全”為論據(jù)推動供應鏈本土化，這是一種迎合國內(nèi)經(jīng)濟和社會需要的應變式功能性調(diào)整。

二是戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。特朗普政府和拜登政府主要基于戰(zhàn)略利益考慮而重視供應鏈安全問題。美國憑借技術(shù)和市場優(yōu)勢成為關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應鏈的操控者，它長期占據(jù)著這種優(yōu)勢地位，并通過制定國際規(guī)則獲取超額利潤，但是新興大國的崛起沖擊著這一利益格局，特別是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的供應鏈格局已發(fā)生了分工地位的結(jié)構(gòu)性變化。④Linda Weiss, “Re-emergence of Great Power Conflict and US Economic Statecraft,” World Trade Review, Vol.21, No.2, 2021.為應對新興大國對其霸權(quán)優(yōu)勢的挑戰(zhàn)，拜登政府延續(xù)了特朗普政府時期將供應鏈問題與國家安全戰(zhàn)略相關(guān)聯(lián)的政策。從政策操作角度看，美國將供應鏈問題安全化，樹立假想敵并在國內(nèi)渲染“地位焦慮”，采用關(guān)稅戰(zhàn)或技術(shù)戰(zhàn)等激進方式脅迫和圍堵競爭對手。①Daniel W.Drezner, “Economic Statecraft in the Age of Trump,” The Washington Quarterly, Vol.42, No.3, 2019.同時，美國還利用技術(shù)優(yōu)勢，將供應鏈中的非對稱相互依存關(guān)系武器化，以實現(xiàn)經(jīng)濟利益之外的安全戰(zhàn)略目的。②Henry Farrell and Abraham L.Newman, “Weaponized Interdependence: How Global Economic Networks Shape State Coercion,” International Security, Vol.44, No.1, 2019, p.77.基于這一邏輯，美國新供應鏈政策的目標已經(jīng)不限于經(jīng)濟領(lǐng)域而是外溢到安全領(lǐng)域，其本質(zhì)也不僅是應變式的功能性調(diào)整，而是成為應對大國競爭的戰(zhàn)略性調(diào)整。

這兩種視角都有相應的政策經(jīng)驗作為論據(jù)，各自反映著美國全球供應鏈政策變化的一個側(cè)面，這也說明美國的全球化戰(zhàn)略已經(jīng)進入深度調(diào)整期，其動因、方式和政策影響愈加復雜?？傮w而言，美國作為全球供應鏈的重要節(jié)點，在一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)憑借市場、資本或技術(shù)優(yōu)勢占據(jù)高附加值環(huán)節(jié)，操縱著全球市場?；谶@種國際分工體系，美國自冷戰(zhàn)結(jié)束后長期采取市場開放、放松資本規(guī)制和強化跨國資本利益保護的對外經(jīng)濟政策。③管傳靖：《全球價值鏈與美國貿(mào)易政策的調(diào)適邏輯》，《世界經(jīng)濟與政治》2018年第11 期，第146 頁?？墒请S著美國的社會極化和大國權(quán)力格局的變動，美國的這一戰(zhàn)略面臨著內(nèi)外壓力。④Thomas M.Flaherty and Ronald Rogowski, “Rising Inequality as a Threat to the Liberal International Order,” International Organization, Vol.75, No.2, 2021.特朗普政府和拜登政府的全球供應鏈政策調(diào)整正是發(fā)生于這一大背景之下，以上兩種觀點都關(guān)注到了這些結(jié)構(gòu)性條件變化帶來的政策影響，只是“功能性轉(zhuǎn)變論”更多地關(guān)注去工業(yè)化和新冠肺炎疫情沖擊導致的應變性政策，而“戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變論”更多地是關(guān)注其中的供應鏈優(yōu)勢競爭和技術(shù)民族主義等大國戰(zhàn)略競爭的維度。因此，如果想要認識其供應鏈政策轉(zhuǎn)變的本質(zhì)，就需要進一步分析拜登政府系列新供應鏈政策的不同驅(qū)動力量以及與之配合的政策操作手段。

從以上政策變化的實踐看，“安全敘事”是特朗普政府和拜登政府供應鏈政策中的一個共同點。既有相關(guān)研究也強調(diào)美國供應鏈政策調(diào)整的兩個維度，即經(jīng)濟安全和戰(zhàn)略利益。但是，安全敘事如何進入美國供應鏈政策的決策和實施過程，如何影響其政策的方式選擇，相關(guān)的研究并未展開。這就需要進一步從理論上明晰全球供應鏈的安全效應及其形成機理，對大國經(jīng)濟政策安全化的策略進行類型化研究，進而將這兩者結(jié)合起來形成一個分析框架，用以理解美國全球供應鏈政策的安全化機制。

二 霸權(quán)護持與美國全球供應鏈政策的混合式安全化操作

為了維護其霸權(quán)優(yōu)勢，特朗普政府和拜登政府頻頻以各種安全化操作破壞或修正國際經(jīng)濟秩序，干預正常的國際經(jīng)濟活動。這種現(xiàn)象的根源在于全球供應鏈內(nèi)在的安全效應，美國用來操控或應對這種安全效應的策略包括產(chǎn)業(yè)扶持、經(jīng)濟脅迫、經(jīng)濟權(quán)術(shù)以及經(jīng)濟政策與安全戰(zhàn)略融合等。隨著新興大國崛起和大國之間的權(quán)力轉(zhuǎn)移，美國的霸權(quán)焦慮促使其對全球供應鏈采取了混合式安全化操作。

（一）霸權(quán)力量與全球供應鏈的安全效應

全球供應鏈或全球產(chǎn)業(yè)鏈作為一種深度的專業(yè)化國際生產(chǎn)分工模式，是不同國家或地區(qū)的市場主體基于利益驅(qū)動而共同參與和分工協(xié)作的產(chǎn)物，協(xié)作性是其基本特點。同時，這種協(xié)作性使其具有了一定程度的公共產(chǎn)品屬性。①Gary Gereffi, John Humphrey and Timothy Sturgeon, “The Governance of Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.12, No.1, 2005, p.79; Christopher Findlay and Bernard Hoekman, “Value Chain Approaches to Reducing Policy Spillovers on International Business,” Journal of International Business Policy, Vol.4, No.3, 2021.因為，全球供應鏈在市場力量驅(qū)動之下形成了開放性、廣泛參與和發(fā)展促進功能等特征，特別是資本的跨國流動將分散在不同地區(qū)的勞動力和市場聯(lián)系起來，發(fā)展中經(jīng)濟體可以憑借自身特定比較優(yōu)勢而快速進入全球市場和推動工業(yè)化。②Peter Gibbon, “Upgrading Primary Production: A Global Commodity Chain Approach,” World Development, Vol.29, No.2, 2001, p.347; Jeffrey Neilson, “Value Chains, Neoliberalism and Development Practice: The Indonesian Experience,” Review of International Political Economy, Vol.21, No.1, 2014.但是，全球供應鏈的發(fā)展促進作用在地理上的分布高度不均衡，其本質(zhì)是資本在全球地理空間上組織生產(chǎn)的一種新表現(xiàn)，仍難超越傳統(tǒng)的“南北模式”或“中心—外圍”的等級性國際生產(chǎn)分工模式。③Gary Gereffi, “The Global Economy: Organization, Governance, and Development,” in Neil J.Smelser and Richard Swedberg, eds., The Handbook of Economic Sociology, Princeton: Princeton University Press, 2010, p.161.這種等級性突出表現(xiàn)為不同分工位置的主體在議價權(quán)力和利潤分配等方面的不平等，其中，擁有技術(shù)、市場權(quán)力或品牌優(yōu)勢的跨國企業(yè)在供應鏈治理中位于主導地位，操縱著生產(chǎn)、供應和利潤分配。④Mark P.Dallas, Stefano Ponte and Timothy J.Sturgeon, “Power in Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.26, No.4, 2019, p.669.總之，全球供應鏈協(xié)作性和等級性的這兩種特性都是基于經(jīng)濟力量而形成的，它們與國際政治關(guān)系結(jié)合以后，就會產(chǎn)生四種相應的安全效應（參見表1）。

表1 全球供應鏈的雙重特性與安全效應

從協(xié)作性角度看，全球供應鏈作為一種不同國家或地區(qū)的市場主體參與的跨國生產(chǎn)模式，本身就具有一定的風險性。①Ila Manuj and John T.Mentzer, “Global Supply Chain Risk Management Strategies,” International Journal of Physical Distribution & Logistics Management, Vol.38, No.3, 2008.結(jié)合2020年全球新冠肺炎疫情以來的經(jīng)驗可以發(fā)現(xiàn)，其風險性主要表現(xiàn)在兩個方面。其一，供應鏈彈性風險，即關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的斷裂會直接影響整個產(chǎn)品的生產(chǎn)，甚至還可能引發(fā)經(jīng)濟或社會危機，這種彈性風險的影響因素包括戰(zhàn)爭、恐怖襲擊或是交通阻斷，也包括疫情或地震等自然沖擊。②Mansoor Shekarian and Mahour Mellat Parast, “An Integrative Approach to Supply Chain Disruption Risk and Resilience Management: A Literature Review,” International Journal of Logistics Research and Applications, Vol.24, No.5, 2021.市場主體為了避免斷鏈造成的損失，需要加強供應鏈安全風險的識別、評估與管理，以合理的備份和合作伙伴多元化等策略強化供應鏈彈性。在此過程中，政府可以憑借公共權(quán)力，調(diào)動資源在供應鏈安全應急管理中發(fā)揮協(xié)調(diào)者的角色以穩(wěn)定生產(chǎn)，包括提供全球供應鏈安全風險的評估、預測與引導等服務，動用資源激活國內(nèi)產(chǎn)能以修補供應鏈，以及通過產(chǎn)業(yè)政策推動關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的本地化等。③Angappa Gunasekaran, Nachiappan Subramanian and Shams Rahman, “Supply Chain Resilience: Role of Complexities and Strategies,” International Journal of Production Research, Vol.53, No.22, 2015, p.6812.其二，脆弱性依存的風險，即在一個供應鏈中如果關(guān)鍵零部件集中在特定國家或地區(qū)，其他國家或地區(qū)的參與者難以在短期內(nèi)自主研發(fā)或從第三方獲得替代品，那么其他參與者就對這個關(guān)鍵零部件供給者形成了脆弱性依賴，從而給生產(chǎn)帶來風險。①Christian O.Fj?der, “National Security in a Hyper-connected World: Global Interdependence and National Security,” in Anthony J.Masys, ed., Exploring the Security Landscape: Non-Traditional Security Challenges, Cham, Switzerland: Springer, 2016, pp.44-46.特別是對大國而言，如果這種關(guān)鍵生產(chǎn)能力流失，則不僅會影響其抵抗外部經(jīng)濟風險的能力，還可能因為這種脆弱性依存而在國際戰(zhàn)略競爭中被脅迫，從而成為國家安全風險。②Hayato Kato and Toshihiro Okubo, “Market Size in Globalization,” Journal of International Economics, Vol.111, March 2018, p.34; Sébastien Miroudot, “Reshaping the Policy Debate on the Implications of COVID-19 for Global Supply Chains,” Journal of International Business Policy, Vol.3, No.4, 2020, p.435.

由于全球供應鏈的協(xié)作性而衍生的兩種風險具有一定的普遍意義，無論是發(fā)達經(jīng)濟體還是中小經(jīng)濟體，都會在全球分工中面臨這些經(jīng)濟安全風險，其解決思路也主要側(cè)重于市場力量和政府干預的結(jié)合。對于全球供應鏈的等級性所產(chǎn)生的安全效應，則主要集中于國際關(guān)系層面，并且需要進一步結(jié)合美國霸權(quán)戰(zhàn)略進行分析。

全球供應鏈的等級性是市場導向的經(jīng)濟全球化和追求霸權(quán)優(yōu)勢的美國全球戰(zhàn)略共同塑造的產(chǎn)物。1967年，美國推動的“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”（GATT）框架內(nèi)肯尼迪回合談判大幅度削減了工業(yè)品關(guān)稅，促進了北美和西歐地區(qū)經(jīng)濟相互依存，加速了全球供應鏈模式的發(fā)展。③Robert C.Feenstra, “Integration of Trade and Disintegration of Production in the Global Economy,” Journal of Economic Perspectives, Vol.12, No.4, 1998, p.40.20 世紀90年代，GATT 烏拉圭回合帶來的全球關(guān)稅削減，國際貨幣基金組織（IMF）推動的資本賬戶自由化和跨國企業(yè)的大規(guī)模擴張帶動著全球供應鏈不斷深化。④William Milberg and Deborah Winkler, Outsourcing Economics: Global Value Chains in Capitalist Development, Cambridge: Cambridge University Press, 2013.與此同時，美國將實力優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)閲H剝削手段，逐漸從“生產(chǎn)性力量”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆匙庑粤α俊薄＂軲ark Rupert, Producing Hegemony, Cambridge: Cambridge University Press, 1995; Beverly J.Silver and Giovanni Arrighi, “Polanyi’s ‘Double Movement’: The Belle époques of British and US Hegemony Compared,” Politics & Society, Vol.31, No.2, 2003, p.346.特別是隨著美國霸權(quán)與跨國資本實現(xiàn)合謀，冷戰(zhàn)結(jié)束后美國霸權(quán)失去有效制衡，以及信息技術(shù)革命與其全球技術(shù)優(yōu)勢的強化，使得美國霸權(quán)的食利性進一步增強。⑥管傳靖：《霸權(quán)異化與貿(mào)易政策的選擇》，《世界經(jīng)濟與政治》2020年第2 期，第143 頁。因而，以市場權(quán)力與霸權(quán)力量維護其全球供應鏈的分工地位優(yōu)勢和食利特權(quán)，就成為美國全球經(jīng)濟戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。這種生產(chǎn)關(guān)系等級性與美國霸權(quán)戰(zhàn)略結(jié)合所催生的安全效應，集中體現(xiàn)在美國將市場力量驅(qū)動的國際分工優(yōu)勢競爭進行安全化。

其一，全球供應鏈的生產(chǎn)模式增強了美國在國際經(jīng)濟中的市場權(quán)力和政治權(quán)力等優(yōu)勢，使其可以影響全球性的生產(chǎn)過程與規(guī)則標準。①Nicola Phillips, “Power and Inequality in the Global Political Economy,” International Affairs, Vol.93, No.2, 2017, p.432.因此，在其擁有競爭優(yōu)勢之時，美國對大國之間經(jīng)濟合作所產(chǎn)生相對收益的敏感度降低，并且會為了構(gòu)建反映其利益偏好的國際經(jīng)濟秩序而采取承擔相應的談判或吸引支持者的成本。②Michael Mastanduno, “System Maker and Privilege Taker: US Power and the International Political Economy,” World Politics, Vol.61, No.1, 2009, p.122.可是，對于美國而言，新興大國同樣可以借助穩(wěn)定的國際經(jīng)濟秩序?qū)崿F(xiàn)快速發(fā)展，從而沖擊其全球優(yōu)勢地位，進而形成阿瑟·斯坦（Arthur A.Stein）所描述的“霸權(quán)兩難”的經(jīng)典情形，即破壞現(xiàn)有秩序會損害自身利益，維護現(xiàn)有秩序則更有利于新興大國。③Arthur A.Stein, “The Hegemon’s Dilemma: Great Britain, the United States, and the International Economic Order,” International Organization, Vol.38, No.2, 1984, p.384.面對這種相對收益和絕對收益的兩難，基于分工地位競爭或戰(zhàn)略對抗需要，美國會選擇有限度破壞或重塑全球供應鏈的修正主義戰(zhàn)略，并且在實施的過程中傾向于利用安全化操作為其破壞或修改現(xiàn)有國際經(jīng)濟秩序的行為提供依據(jù)。隨著霸權(quán)國采取修正主義策略并將國際經(jīng)濟交往安全化，全球供應鏈的公共產(chǎn)品屬性將會被削弱。

其二，全球供應鏈等級性所帶來的利益，導致美國不僅順應市場力量以推動維護供應鏈有效治理的國際規(guī)則，還借助霸權(quán)力量維護在供應鏈分工中形成的“租金”，包括因技術(shù)差距而形成的“租金”，或者因為市場權(quán)力而創(chuàng)造的“租金”，維護和汲取“租金”等也成為一種新型的“不平等交換機制”，成為跨國利潤轉(zhuǎn)移的主要渠道。④Dennis Davis, Raphael Kaplinsky and Mike Morris, “Rents, Power and Governance in Global Value Chains,” Journal of World-Systems Research, Vol.24, No.1, 2018; Andrea Ricci, “Unequal Exchange in the Age of Globalization,” Review of Radical Political Economics, Vol.51, No.2, 2019.隨著經(jīng)濟全球化的深化，美國霸權(quán)已經(jīng)高度全球化，完成了與全球經(jīng)濟的“深度接觸”，⑤Stephen G.Brooks, G.John Ikenberry and William C.Wohlforth, “Don’t Come Home, America: The Case Against Retrenchment,” International Security, Vol.37, No.3, 2012, p.11; G.John Ikenberry and Daniel H.Nexon, “Hegemony Studies 3.0: The Dynamics of Hegemonic Orders,” Security Studies, Vol.28, No.3, 2019, p.413.這種霸權(quán)力量與全球化力量糾纏的狀態(tài)，使得全球供應鏈的租金轉(zhuǎn)移機制成為美國霸權(quán)秩序的關(guān)鍵支柱之一。為了維護這種特權(quán)地位，美國常規(guī)的策略是保持技術(shù)創(chuàng)新活力以確保全球技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢，并通過技術(shù)出口控制、國際技術(shù)聯(lián)盟或國際技術(shù)保護規(guī)則進行關(guān)鍵技術(shù)壟斷，從而確保其他大國的供應鏈升級不會從根本上挑戰(zhàn)其獲取租金的地位。①Cédric Durand and Wiliiam Milberg, “Intellectual Monopoly in Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.27, No.2, 2020, p.423.但是，國際經(jīng)濟互動帶來的技術(shù)擴散、新技術(shù)革命浪潮、新興大國的科技創(chuàng)新戰(zhàn)略等因素，都可能沖擊美國所偏好的國際技術(shù)等級，引起特定產(chǎn)業(yè)供應鏈結(jié)構(gòu)的變化。②Gary Gereffi, “Global Value Chains in a Post-Washington Consensus World,” Review of International Political Economy, Vol.21, No.1, 2014, p.18; Gary Gereffi, “Global Value Chains, Development, and Emerging Economies,” in Peter Lund-Thomsen, Michael W.Hansen and Adam Lindgreen, eds., Business and Development Studies, London: Routledge, 2019.美國則會將新興大國的技術(shù)創(chuàng)新和供應鏈升級視作對其霸權(quán)秩序的威脅，從而傾向于將大國之間正常的經(jīng)濟競爭或者新興大國的特定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略進行安全化操作。

（二）霸權(quán)護持與經(jīng)濟政策安全化的一般策略

以上借助全球供應鏈的雙重特性分析了它在國際關(guān)系中形成的安全效應。安全化的核心在于行為體通過安全敘事（話語）將非安全議題轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩h題，從而按照安全的邏輯對這些非安全議題進行治理（政策行為）。③Barry Buzan and Lene Hansen, The Evolution of International Security Studies, Cambridge: Cambridge University Press, 2009, p.214.在這一轉(zhuǎn)化過程中，最為關(guān)鍵的是政策思維的變化，因為一般功能性議題的治理會遵循常規(guī)程序且注重成本收益的權(quán)衡，而安全議題的治理具有緊迫性，對成本的敏感度會降低，并且傾向于動用緊急權(quán)力以打破常規(guī)程序或規(guī)則。④Matt McDonald, “Securitization and the Construction of Security,” European Journal of International Relations, Vol.14, No.4, 2008, p.567.此外，安全化還有一個優(yōu)勢是可以借助公眾對安全的擔憂而進行政策動員，并將緊急政策進行正當化操作。⑤Michael C.Williams, “Words, Images, Enemies: Securitization and International Politics,” International Studies Quarterly, Vol.47, No.4, 2003, p.513.基于這些功能，現(xiàn)實中行為體會基于理性原則營造安全威脅，對非安全議題進行安全化操作以獲得這些政策便利。⑥魏志江、鄭宇晴：《論公共衛(wèi)生的“安全化”與“去安全化”：中日抗擊新冠肺炎疫情的模式論析》，《國際安全研究》2020年第5 期，第136 頁。雖然以主體間建構(gòu)為研究路徑的哥本哈根學派認為，在特定場景之中，安全化操作的這些功能還受到觀眾的影響以及正當性邏輯的制約，⑦Rita Floyd, “Can Securitization Theory be Used in Normative Analysis? Towards a Just Securitization Theory,” Security Dialogue, Vol.42, No.4-5, 2011, p.428.但是政策便利的激勵也會促使行為體不顧現(xiàn)實環(huán)境和觀眾感知而濫用安全化。⑧Adam C?té, “Agents without Agency: Assessing the Role of the Audience in Securitization Theory,” Security Dialogue, Vol.47, No.6, 2016, p.542.

可見，安全化操作的關(guān)鍵在于政策思維的“轉(zhuǎn)化”，這是安全化操作區(qū)別于經(jīng)濟權(quán)術(shù)的重要標準。①Holger Stritzel, “Security as Translation: Threats, Discourse, and the Politics of Localisation,” Review of International Studies, Vol.37, No.5, 2011, p.2494.同時，兩者也存在聯(lián)系，因為經(jīng)濟權(quán)術(shù)主要關(guān)注對外戰(zhàn)略中經(jīng)濟和安全策略的組合關(guān)系，這種“組合”需要借助安全化進行黏合。特別是對美國而言，基于霸權(quán)護持動機而組合經(jīng)濟與安全議題是其戰(zhàn)略設計的常態(tài)，這種戰(zhàn)略組合主要關(guān)乎手段和目標的排序問題，即以經(jīng)濟手段實現(xiàn)安全目標，或以安全力量實現(xiàn)經(jīng)濟利益訴求。②Michael Mastanduno, “Economics and Security in Statecraft and Scholarship,” International Organization, Vol.52, No.4, 1998, p.827.如果以政策偏好排序和主導政策手段的差異作為分類依據(jù)，那么經(jīng)濟政策與安全政策的組合一般可以分為產(chǎn)業(yè)干預、經(jīng)濟脅迫、經(jīng)濟權(quán)術(shù)和安全戰(zhàn)略，其中產(chǎn)業(yè)干預和經(jīng)濟脅迫主要是借助安全敘事以實現(xiàn)經(jīng)濟目標，經(jīng)濟權(quán)術(shù)和安全戰(zhàn)略則以經(jīng)濟手段實現(xiàn)安全目標，并輔之安全敘事作為手段（參見表2）。

表2 經(jīng)濟政策安全化的策略

因此，基于上述對安全化概念的分析，如果這四種組合采用了安全敘事并有相應的行為，并且目標是為了獲取安全化帶來的政策便利，那么這四種組合就因為安全化而被黏合。而且，不同類型策略的安全化水平會存在一個梯度，安全化水平較低的為產(chǎn)業(yè)干預，安全化水平最高的則為經(jīng)濟政策，且成為總體安全戰(zhàn)略的一部分。 在經(jīng)濟利益優(yōu)先的策略中，“安全”主要作為一種敘事手段，其目的在于借助安全議題在政策議程中的天然優(yōu)先性以促進政策的動員和正當化。在此種情形之中，如果美國以安全威脅作為借口，主要采取產(chǎn)業(yè)補貼、有針對性地限制特定外資或商品的市場準入、扶持本國企業(yè)在國際市場上競爭等經(jīng)濟手段為主的方式，那么則屬于產(chǎn)業(yè)干預策略，其安全化操作的目的主要是實現(xiàn)特定的經(jīng)濟利益。如果美國動用軍事力量、盟友或者外交手段，或者直接以戰(zhàn)略力量脅迫競爭對手以實現(xiàn)特定的經(jīng)濟目標，則屬于經(jīng)濟脅迫策略。

在安全目標優(yōu)先的策略中，“安全”是戰(zhàn)略行為的目標，也是一種敘事手段，動用經(jīng)濟資源主要是為了服務安全利益。在此種情形中，常見的策略為經(jīng)濟權(quán)術(shù)，即利用經(jīng)濟資源或經(jīng)濟關(guān)系以實現(xiàn)特定的安全利益或戰(zhàn)略目標。經(jīng)濟權(quán)術(shù)的表現(xiàn)方式多樣，包括增加與目標對象的經(jīng)濟相互依存以提高沖突的成本，加強與合作伙伴的非對稱經(jīng)濟依存以獲得安全方面的議價權(quán)力，以經(jīng)濟合作或援助為利益刺激，從而改變目標對象的外交或安全政策，或者利用經(jīng)濟圍堵等烈度較高的沖突性方式進行戰(zhàn)略威懾。①Michael Mastanduno, “Economic Statecraft, Interdependence, and National Security: Agendas for Research,” Security Studies, Vol.9, No.1-2, 1999, p.288.經(jīng)濟權(quán)術(shù)的核心特點在于實施者通過改變與目標對象的經(jīng)濟關(guān)系，促使目標對象在安全政策方面妥協(xié)，它對實施者的經(jīng)濟優(yōu)勢有著非常高的要求，包括對關(guān)鍵技術(shù)或資源的壟斷、市場權(quán)力的強度以及對第三方國家干擾行為的制約能力等。如果戰(zhàn)略競爭趨向于對抗或戰(zhàn)爭，那么經(jīng)濟權(quán)術(shù)作為一種見效緩慢的策略就會變得難以應對，此時的經(jīng)濟手段就可能會成為總體安全戰(zhàn)略的一部分，從而實現(xiàn)完全的經(jīng)濟政策安全化。在經(jīng)濟政策納入安全戰(zhàn)略以后，雖然政策實施的經(jīng)濟成本會提高，但是在現(xiàn)實安全威脅或安全焦慮的影響下，決策者對經(jīng)濟成本的敏感度會降低。

（三）霸權(quán)焦慮與混合式安全化操作的生成機制

對于美國而言，對外經(jīng)濟政策的安全化操作是其全球戰(zhàn)略的一個重要特點，這些安全化操作的利益權(quán)衡與其對霸權(quán)優(yōu)勢的焦慮強度密切相關(guān)。②Richard Higgott, “US Foreign Policy and the ‘Securitization’ of Economic Globalization,” International Politics, Vol.41, No.2, 2004.因為霸權(quán)焦慮的本質(zhì)是對于相對地位的關(guān)切，并外在地表現(xiàn)為美國自我設定的在全球經(jīng)濟、技術(shù)和軍事等領(lǐng)域的保持優(yōu)勢的目標。③William C.Wohlforth, “Unipolarity, Status Competition, and Great Power War,” World Politics, Vol.61, No.1, 2009, p.38.可是，大國之間的經(jīng)濟發(fā)展速度不均等和技術(shù)競爭是一種常態(tài)，不同歷史時期總會有大國借助技術(shù)革命或發(fā)展模式變革而實現(xiàn)崛起，從而引起國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化，打破霸權(quán)國所偏好的均衡狀態(tài)。④Janice B.Mattern and Ay?e Zarakol, “Hierarchies in World Politics,” International Organization, Vol.70, No.3, 2016, p.637.

結(jié)合以上分析可以發(fā)現(xiàn)，美國特朗普政府與拜登政府對供應鏈的安全化操作，主要受全球供應鏈的安全效應和大國權(quán)力競爭帶來的霸權(quán)焦慮這兩個關(guān)鍵因素的影響，而國際權(quán)力結(jié)構(gòu)作為更為深層次的因素，它決定著美國對于全球供應鏈安全效應的認知和霸權(quán)焦慮的強度。在國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的驅(qū)動之下，全球供應鏈安全效應影響著安全化操作的目標選擇和排序，霸權(quán)焦慮的強度則影響著安全化操作的手段選擇，兩者結(jié)合在一起構(gòu)成了美國全球供應鏈政策安全化的機制。

第一，安全化操作的目標設定。如表1 所示的全球供應鏈產(chǎn)生的四種安全效應中，供應鏈彈性風險主要受自然性因素沖擊，地區(qū)性的動亂、沖突或相關(guān)安全風險以及市場供需或資源依存關(guān)系等因素的影響，與國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化的關(guān)聯(lián)度較低。脆弱性依存的風險與這些因素相關(guān)，同時也受大國戰(zhàn)略競爭的影響，因為戰(zhàn)略關(guān)系的緊張會促使大國降低關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的脆弱性依存風險以維護經(jīng)濟安全。供應鏈的地位競爭與租金沖突本身就在一定程度上反映了國際權(quán)力結(jié)構(gòu)的狀態(tài)，大國之間實力對比的變化會直接激化這兩種安全效應，促使霸權(quán)國將它們設定為優(yōu)先的政策目標。這種激化作用的邏輯在于不同權(quán)力結(jié)構(gòu)之下霸權(quán)國對從國際經(jīng)濟合作獲得的相對收益和自身實力地位的關(guān)切程度存在差異，①Joanne Gowa and Edward D.Mansfield, “Power Politics and International Trade,” American Political Science Review, Vol.87, No.2, 1993.在其他地區(qū)大國難以對霸權(quán)國形成有效制衡之時，霸權(quán)國將構(gòu)建和維護體現(xiàn)其特權(quán)的國際經(jīng)濟秩序作為主要戰(zhàn)略目標。②Kenneth N.Waltz, Theory of International Politics, Reading: Addison-Wesley, 1979, p.204; William C.Wohlforth, “The Stability of a Unipolar World,” International Security, Vol.24, No.1, 1999, p.8.在大國戰(zhàn)略競爭趨向激烈之時，關(guān)乎霸權(quán)秩序的供應鏈租金特權(quán)就會成為其優(yōu)先政策關(guān)切，促使霸權(quán)國采取激進政策。

第二，安全化操作的策略選擇。如上文所析，經(jīng)濟政策安全化可選擇的四個策略的成本存在差異，美國對這四個策略的選擇主要受成本敏感度的影響。新興大國崛起帶來的國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化會加劇美國的霸權(quán)焦慮，導致它對大國之間經(jīng)濟合作的相對收益高度敏感，從而將競爭對手的正常經(jīng)濟政策視作需要在戰(zhàn)略上作出反應的威脅。③Michael Mastanduno, “Do Relative Gains Matter? America’s Response to Japanese Industrial Policy,” International Security, Vol.16, No.1, 1991, p.74.特別是大國之間權(quán)力轉(zhuǎn)移帶來的美國對霸權(quán)衰落的焦慮，還可能會刺激其采取激進的進攻性戰(zhàn)略，在這種情形之下，全球供應鏈的分工地位競爭和租金分配沖突會削弱其對經(jīng)濟成本的考慮。④Thomas Chadefaux, “Bargaining over Power: When do Shifts in Power Lead to War?” International Theory, Vol.3, No.2, 2011; Brandon K.Yoder, “Hedging for Better Bets: Power Shifts, Credible Signals, and Preventive Conflict,” Journal of Conflict Resolution, Vol.63, No.4, 2019.此時，霸權(quán)國對經(jīng)濟政策安全化操作的成本敏感度會降低，并且不會注重安全化操作的正當性約束，而是綜合運用可行的策略，包括利用戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)政策以增強經(jīng)濟競爭力，利用經(jīng)濟脅迫以針對競爭對手、維護對其有利的國際經(jīng)濟合作模式或規(guī)則體系，利用經(jīng)濟權(quán)術(shù)以爭取戰(zhàn)略伙伴或?qū)崿F(xiàn)其他安全目標，甚至將經(jīng)濟戰(zhàn)略融合到安全戰(zhàn)略中，最終導致經(jīng)濟戰(zhàn)略的總體安全化。

這種多重目標設定和多元策略綜合運用的“混合式安全化操作”，正反映了特朗普政府和拜登政府圍繞供應鏈所采取的一系列政策的本質(zhì)特點。新興大國崛起所推動的國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，刺激了美國對于全球供應鏈安全效應的關(guān)注，從而重新設定關(guān)于供應鏈政策的目標，逐步納入了增強供應鏈彈性、削弱脆弱性依存、提升關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)本土制造能力和維護其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應鏈的特權(quán)等多重目標?；趯Π詸?quán)優(yōu)勢衰落的焦慮，美國將維護其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應鏈的地位作為霸權(quán)戰(zhàn)略的一部分，從而刺激其運用從國內(nèi)到國際層面以及從經(jīng)濟到安全維度的策略組合。這種混合式安全化操作具有應激性，它塑造著政策制定的思維、過程和風格，導致美國全球供應鏈政策從市場邏輯轉(zhuǎn)向戰(zhàn)略邏輯（參見圖1）。

圖1 美國全球供應鏈政策的安全化機制

三 經(jīng)濟安全與戰(zhàn)略利益：拜登政府新供應鏈 政策的多重目標設定

拜登政府在執(zhí)政之初就改變了特朗普時期的單邊主義政策，在全球公共衛(wèi)生治理和應對氣候變化方面回歸多邊主義，但其對外經(jīng)濟政策仍延續(xù)了特朗普政府的部分政策特點，即重振國內(nèi)制造業(yè)和維護全球競爭優(yōu)勢，并動用戰(zhàn)略力量去實現(xiàn)這些目標。面對新冠肺炎疫情沖擊和大國戰(zhàn)略競爭狀態(tài)的變化，美國不僅重視經(jīng)濟安全，還高度重視全球供應鏈優(yōu)勢所帶來的戰(zhàn)略利益，而這種雙重壓力進一步導致拜登政府在對供應鏈政策的安全化操作時設定了多重目標。

（一）應對疫情沖擊的供應鏈安全思維

2020年新冠肺炎疫情在美國大規(guī)模蔓延，但在治理過程中卻出現(xiàn)了特朗普利用政治權(quán)力對科學防控的干預，包括聯(lián)邦政府和州政府之間的摩擦、醫(yī)療設備的短缺和調(diào)配沖突以及社會層面的疫情政治化等，這些問題讓特朗普政府備受指責。①Steffie Woolhandler et al., “Public Policy and Health in the Trump Era,” The Lancet, Vol.397, No.10275, 2021.其中，防疫物資的供應成為考驗其應急治理能力的關(guān)鍵，特別是個人防護器具、測試設備和呼吸機的短缺，導致了搶購風潮和各州之間的調(diào)配摩擦，即使美國食品藥品管理局（FDA）動用戰(zhàn)略儲備，也難以應對各方激增的救援需求。②“Medical Device Shortages during the COVID-19 Public Health Emergency,” USFDA, May 4, 2021, https://www.fda.gov/medical-devices/coronavirus-covid-19-and-medical-devices/medical-device- shortages-during-covid-19-public-health-emergency.

造成這種防疫設備短缺狀態(tài)的因素比較復雜，實際上美國醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)發(fā)達，產(chǎn)能系統(tǒng)也比較完善，根據(jù)FDA 的統(tǒng)計，2019年8月，美國市場上原料藥（API）有28%來自國內(nèi)，26%來自歐盟。FDA 同時也指出，由于勞動力成本差距，中國和印度在美國原料藥市場的份額從10%不斷上升，因此FDA 認為美國為了應對可能的供應鏈安全風險，需要通過政府干預以重塑醫(yī)藥供應鏈，增強國內(nèi)制造能力和降低對外部醫(yī)療資源的依賴。③“Safeguarding Pharmaceutical Supply Chains in a Global Economy,” USFDA, October 29, 2019, https://www.fda.gov/news-events/congressional-testimony/safeguarding-pharmaceutical-supply-chainsglobal-economy-10302019.突如其來的新冠肺炎疫情印證了FDA 的擔憂，國內(nèi)產(chǎn)能的激活需要時間，而在各國防疫資源緊張的情況下，美國又難以獲得及時和充足的進口。2020年3月，美國聯(lián)邦緊急事務管理局（USFEMA）啟動“防疫供應鏈穩(wěn)定工作計劃”，其目的是在外部進口不足的條件下全方位激活國內(nèi)產(chǎn)能。④“Coronavirus (COVID-19) Pandemic: Supply Chain Stabilization Task Force,” USFEMA, March 30, 2020, https://www.fema.gov/fact-sheet/coronavirus-covid-19-pandemic-supply-chainstabilization- task-force.特朗普政府借助《國防生產(chǎn)法》動員了通用汽車、波音、福特和霍尼韋爾等大型企業(yè)加入防疫設備生產(chǎn)，并協(xié)調(diào)進口國外物資。⑤“Remarks by President Trump in a Meeting with Supply Chain Distributors on COVID-19,” The White House, March 29, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/briefings-statements/remarkspresident-trump-meeting-supply-chain-distributors-covid-19.拜登競選團隊目睹了疫情之中的關(guān)鍵防疫物資短缺和國內(nèi)企業(yè)應急能力不足帶來的亂象，這讓其認識到高度全球化條件之下美國在一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的脆弱性，從而刺激其團隊將供應鏈政策作為新貿(mào)易議程的關(guān)鍵點。①Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan to Combat Coronavirus (Covid-19) and Prepare for Future Global Health Threats,” https://joebiden.com/covid-plan.

由于新冠肺炎疫情的肆虐，在2020年的大選中，貿(mào)易議題并未如2016年大選那般引起激烈爭論，根據(jù)哈佛大學哈里斯民調(diào)在2020年6月的訪談數(shù)據(jù)顯示，疫情防控是全體選民都高度關(guān)切的議題。②“Monthly Harvard-Harris Poll: June 2020,” Harvard CAPS, June 2020, https://harvardharrispoll.com/wp-content/uploads/2020/07/HHP_June2020_Topline_RegisteredVoters.pdf.因而，拜登在競選中頻繁地指責特朗普政府對防疫物資的生產(chǎn)和調(diào)配的低效，他在競選綱領(lǐng)中提出了一個增強美國供應鏈彈性的計劃，該計劃表示要“利用聯(lián)邦政府的力量來重建關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的國內(nèi)制造能力”，包括利用《國防生產(chǎn)法》和聯(lián)邦政府的采購等方式，實現(xiàn)關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的本地化。③Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan to Rebuild U.S.Supply Chains and Ensure the U.S.Does Not Face Future Shortages of Critical Equipment,” https://joebiden.com/supplychains.2021年1月，拜登政府啟動了“可持續(xù)公共衛(wèi)生供應鏈”評估，要求美國國務院、國防部、衛(wèi)生與公眾服務部等機構(gòu)評估防疫物資生產(chǎn)供應鏈的安全狀況和疫情中外部供應鏈的穩(wěn)定性，并依據(jù)疫情防控的需要啟動“防疫供應鏈彈性戰(zhàn)略”。④“Executive Order on a Sustainable Public Health Supply Chain,” The White House, January 21, 2021,https://www.whitehouse.gov/briefing-room/presidential-actions/2021/01/21/executive-order-asustainable-public-health-supply-chain.拜登政府對供應鏈彈性的重視，還反映在美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）發(fā)布的《2021 貿(mào)易議程》之中，該議程指出，美國政府有必要通過長期投資以強化和擴大國內(nèi)的基礎醫(yī)療設備生產(chǎn)能力，并在醫(yī)療設備貿(mào)易中推動供應鏈彈性計劃。⑤“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report,” USTR, March 1, 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2021/march/fact-sheet-2021-trade-agenda-and-2020-annual-report.當然，拜登政府這種基于全球供應鏈協(xié)作性的目標設定，并不僅僅只是對彈性風險的考慮，還反映了拜登政府對脆弱性依存風險的擔憂。例如，新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)也成為其供應鏈政策關(guān)注的重點，特別是保證半導體產(chǎn)業(yè)的供應鏈安全更是成為優(yōu)先的政策關(guān)切。⑥“Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki and National Security Advisor Jake Sullivan,” The White House, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/03/12/ press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-march-12-2021.

（二）強化供應鏈競爭優(yōu)勢的戰(zhàn)略訴求

與以上兩個應急的關(guān)切相比，基于全球供應鏈等級性的目標在特朗普政府和拜登政府的貿(mào)易政策議程中都占據(jù)著關(guān)鍵位置。特朗普政府不斷渲染中國在貿(mào)易、科技和先進制造業(yè)等方面對美國的“挑戰(zhàn)”，進而采取關(guān)鍵零部件斷供、聯(lián)合盟友對中國的高技術(shù)產(chǎn)品進行市場排擠、直接挑起大規(guī)模貿(mào)易爭端等方式，力圖維護其在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應鏈中的優(yōu)勢地位。2020年10月，特朗普政府發(fā)布的《關(guān)鍵與新興技術(shù)戰(zhàn)略》明確將中國作為全球科技領(lǐng)導權(quán)的競爭對象，并提出美國需要維護科技領(lǐng)域的供應鏈安全。①“National Strategy for Critical and Emerging Technologies,” The White House, October 15, 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/10/National-Strategy-for-CET.pdf.拜登政府同樣延續(xù)了這一思維方式，將應對中國在科技和全球市場對美國的“挑戰(zhàn)”作為其新全球經(jīng)濟戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標，并且據(jù)此制造戰(zhàn)略焦慮，將供應鏈議題進一步安全化。

拜登團隊在競選綱領(lǐng)中指出制造業(yè)是美國維護安全和全球優(yōu)勢的根基，可這一根基卻被全球化和去工業(yè)化所侵蝕。②Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan for American Manufacturing and Innovation,” https://joebiden.com/made-in-america.這表明，拜登政府對供應鏈安全的重視不僅基于應對新冠肺炎疫情沖擊和重振制造業(yè)的考慮，更主要在于全球供應鏈的重塑關(guān)乎國家安全。2021年1月，拜登在評估供應鏈彈性行動中，突出強調(diào)了半導體產(chǎn)業(yè)的重要性，并認為競爭對手已經(jīng)對美國半導體產(chǎn)業(yè)形成了挑戰(zhàn)，美國需要轉(zhuǎn)變投資政策以維護創(chuàng)新優(yōu)勢。③“Fact Sheet: Securing America’s Critical Supply Chains,” The White House, February 24, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/24/fact-sheet-securing-americas- critical-supply-chains.隨后，拜登在以“美國制造”為主題的“強化制造業(yè)”會議上表示，將會與盟友合作實施新經(jīng)濟政策以維護供應鏈安全，并以政府主導的投資計劃促進供應鏈的本地化。④“Remarks by President Biden at Signing of Executive Order on Strengthening American Manufacturing,” The White House, January 25, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/ speeches-remarks/2021/01/25/remarks-by-president-biden-at-signing-of-executive-order-on-strengtheni ng-american-manufacturing.沿著這一政策思維，美國貿(mào)易代表辦公室在2021年3月的新貿(mào)易議程中認可了特朗普政府時期達成的《中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議》，并且將與中國的科技競爭作為重點，表示要以提高國內(nèi)投資增強在大國科技競爭中的優(yōu)勢地位。⑤“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report,” USTR, March 1, 2021, p.4, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/fact-sheets/2021/march/fact-sheet-2021-trade-agenda-and-2020-annual-report.6月，美國公布了對半導體、藥品、關(guān)鍵礦物質(zhì)和大容量電池等四類關(guān)鍵產(chǎn)品供應鏈風險的安全評估報告，明確提出“更加安全和具有彈性的供應鏈對美國的國家安全、經(jīng)濟安全和技術(shù)領(lǐng)導權(quán)都至關(guān)重要”，這就需要政府激活國內(nèi)制造業(yè)基地和多元化國際供應商以維護全球供應鏈安全。①“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/ 2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

與拜登政府的系列政策相比，美國國會的表現(xiàn)更為激進。2021年4月，參議院提出的《戰(zhàn)略競爭法案》將中國作為戰(zhàn)略性競爭對手，該法案提出了一個從政治、經(jīng)濟和軍事等領(lǐng)域與中國進行全面競爭的行動計劃。此外，還制定了將供應鏈問題武器化的方案，包括推動美國公司實現(xiàn)全球供應鏈的多元化，將供應鏈轉(zhuǎn)移至中國以外的其他地區(qū)，在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)降低對中國供應商的依賴，與盟友合作提高關(guān)鍵技術(shù)供應鏈安全等內(nèi)容。②“S.1169 - Strategic Competition Act of 2021,” The US Congress, April 15, 2021, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1169.與《戰(zhàn)略競爭法案》的供應鏈“脫鉤”戰(zhàn)略相比，參議院在同年5月提出的《無盡邊疆法案》則淋漓盡致地體現(xiàn)了美國政治精英對其科技競爭力的焦慮。該法案在目標中明確指出科技優(yōu)勢不僅是刺激美國經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素，還能增強國家安全。因此，該法案不僅要求對科技資助體系和撥款制度進行改革，對關(guān)乎先進制造業(yè)發(fā)展的研發(fā)進行大規(guī)模投資，還強調(diào)要利用研發(fā)投資支持企業(yè)在國內(nèi)發(fā)展供應鏈和創(chuàng)造新的商業(yè)模式，特別是在新興技術(shù)領(lǐng)域開發(fā)供應鏈。③“S.3832 - Endless Frontier Act,” The US Congress, May 21, 2020, https://www.congress.gov/ bill/116th-congress/senate-bill/3832.

綜合而言，以上美國拜登政府和國會的新政策動向，清晰地表明美國已經(jīng)將供應鏈問題作為其全球經(jīng)濟戰(zhàn)略的關(guān)鍵議題，并且確定了保持供應鏈彈性、確保關(guān)鍵供應鏈安全和維護在全球供應鏈中的技術(shù)優(yōu)勢以及領(lǐng)導力的政策目標。只是美國霸權(quán)已經(jīng)高度全球化，其自身發(fā)展已經(jīng)和全球經(jīng)濟形成了“深度接觸”的關(guān)系，如果美國采取去全球化政策就意味著霸權(quán)收縮，而如果采取全球化戰(zhàn)略并放任去工業(yè)化就意味著實力的虛化。這也導致拜登政府的新供應鏈政策包含了兩個互相沖突的目標，即按照去全球化的邏輯推動關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈本地化，又要按照全球化的邏輯去增強全球經(jīng)濟領(lǐng)導力。從經(jīng)濟角度看，這一有著內(nèi)在沖突的新供應鏈政策在某些條件之下并不符合效率原則，因為一些關(guān)鍵產(chǎn)品的零部件雖然可以借助政府產(chǎn)業(yè)政策的扶持而實現(xiàn)本土化，但其成本可能會高于向更具比較優(yōu)勢的國外供應商進口。但是，特朗普政府在《關(guān)鍵與新興技術(shù)戰(zhàn)略》中將供應鏈安全和科技競爭力作為維持其全球霸權(quán)的關(guān)鍵政策選項，拜登政府亦將供應鏈安全作為優(yōu)先政策目標，并認為一個穩(wěn)定和健全的制造業(yè)是美國安全的重要支柱?？梢?，從特朗普政府開啟到拜登政府不斷完善的新供應鏈政策框架，主要是受戰(zhàn)略驅(qū)動的調(diào)整，并且隨著新冠肺炎疫情沖擊和黨派輪替而融合了多重目標。

四 投資國內(nèi)與協(xié)調(diào)盟友：拜登政府新供應鏈 政策的多元策略組合

實際上，隨著經(jīng)濟全球化從大規(guī)模擴張走向深化，政府在全球供應鏈中的角色隨著實踐的發(fā)展而被不斷再認識。美國政府在全球分工中的角色早已不僅是為跨國企業(yè)擴張?zhí)峁┍憷?，而是承擔著治理者、購買者和投資者等多重角色。①Neil M.Coe and Henry Wai-chung Yeung, “Global Production Networks: Mapping Recent Conceptual Developments,” Journal of Economic Geography, Vol.19, No.4, 2019, p.784.在全球供應鏈的分工優(yōu)勢競爭激烈之時，美國政府會走到前臺，以霸權(quán)力量參與到市場競爭，利用其市場和技術(shù)優(yōu)勢制定國際交易和利益分配規(guī)則。②Frederick W.Mayer and Nicola Phillips, “Outsourcing Governance: States and the Politics of a ‘Global Value Chain World’,” New Political Economy, Vol.22, No.2, 2017.基于多重目標的設定，拜登政府的新供應鏈政策的安全化操作正是體現(xiàn)了這一特點，即對內(nèi)以“經(jīng)濟安全”和“國家安全”為由，采取產(chǎn)業(yè)干預策略以重塑供應鏈，對外則利用霸權(quán)力量組建國際供應鏈聯(lián)盟，以經(jīng)濟權(quán)術(shù)針對新興的市場競爭者。

（一）產(chǎn)業(yè)干預與強化供應鏈安全

拜登團隊在2020年大選時一個主要的政策承諾就是以大規(guī)模的國內(nèi)投資重塑供應鏈，拜登認為，特朗普政府的“制造業(yè)回流”計劃不僅沒有取得效果，反而進一步刺激了離岸外包的發(fā)展。對此，他的團隊提出了“投資美國”“美國制造”和“購買美國貨”的口號，并且特別提出要“將關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈從海外轉(zhuǎn)移回國內(nèi)”以擺脫關(guān)鍵產(chǎn)品對國外供應商的依賴。③Joseph R.Biden Jr., “The Biden Plan for American Manufacturing and Innovation,” https://joebiden.com/made-in-america.為了吸引產(chǎn)業(yè)工人的支持，拜登還提出了“中產(chǎn)階級外交”的承諾，表示要全方位改變美國的全球經(jīng)濟戰(zhàn)略以服務國內(nèi)中產(chǎn)階層的利益。在供應鏈政策方面該原則體現(xiàn)為，拜登承諾利用政府的力量以對抗經(jīng)濟全球化和生產(chǎn)自動化對美國制造業(yè)的沖擊，通過貿(mào)易政策重振國內(nèi)中產(chǎn)階層，讓新的供應鏈政策修復經(jīng)濟全球化對美國社會的破壞。①Joseph R.Biden Jr., “Why America Must Lead Again: Rescuing U.S.Foreign Policy after Trump,” Foreign Affairs, Vol.99, No.2, 2020, p.68.作為對這個政策承諾的實施，美國貿(mào)易代表辦公室《2021年貿(mào)易政策議程和2020年年度報告》突出強調(diào)了修正全球化和調(diào)整供應鏈政策對美國產(chǎn)業(yè)工人的意義，決定推動“以工人為中心的貿(mào)易政策”，提高工會在貿(mào)易決策中的參與度和話語權(quán)。從經(jīng)濟全球化戰(zhàn)略調(diào)整的角度看，拜登政府的這些政策口號比特朗普政府更進一步，但是它們的本質(zhì)并無區(qū)別，只是論證方式不同，特朗普政府《2017年貿(mào)易政策議程和2016年年度報告》主要以“公平”為論據(jù)，拜登政府《2021年貿(mào)易政策議程和2020年年度報告》則以“安全”為論據(jù)。②“2021 Trade Policy Agenda and 2020 Annual Report,” USTR, https://ustr.gov/about-us/policyoffices/press-office/fact-sheets/2021/march/fact-sheet-2021-trade-agenda-and-2020-annual-report; “2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report,” USTR, https://ustr.gov/sites/default/files/ files/reports/2017/AnnualReport/AnnualReport2017.pdf.特朗普政府以“公平貿(mào)易”敘事為動員手段，重新談判《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA），并簽訂了新的《美墨加協(xié)定》，該協(xié)定通過修改勞工標準和原產(chǎn)地規(guī)則等方式重塑北美地區(qū)汽車供應鏈，迎合了“鐵銹帶”產(chǎn)業(yè)工人的利益需要。③Thomas J.Schoenbaum, “The Art of the Deal and North American Free Trade: Advantage for the United States?” Ohio State Business Law Journal, Vol.14, No.1, 2020, p.117.拜登政府將“安全”作為貿(mào)易政策的論據(jù)，不僅可以重塑供應鏈以強化經(jīng)濟安全，還可以通過大規(guī)模產(chǎn)業(yè)干預政策創(chuàng)造的國內(nèi)經(jīng)濟機會以迎合產(chǎn)業(yè)工人。

自2021年1月起，拜登政府先后推出了“購買美國貨”和“美國就業(yè)計劃”，綜合設計制造業(yè)振興政策。同時，國會也提出或通過了與基礎設施、科技研發(fā)中心和先進制造業(yè)相關(guān)的系列撥款。在這些政策制定過程中，拜登在白宮頻繁會晤國會的兩黨議員，注重與共和黨的政策溝通以尋求支持。④“Readout of Oval Office Meeting with Bipartisan, Bicameral Members of Congress,” The White House, April 19, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/19/ readout-of-oval-office-meeting-with-bipartisan-bicameral-members-of-congress-2.安全化操作成為拜登政府動員跨黨派支持的一個重要手段，民主黨不斷在國會炒作大國科技競爭給美國帶來的安全風險，特別是利用安全敘事渲染威脅。這種安全化操作，為其采取高成本的產(chǎn)業(yè)干預政策爭取到了支持，例如參議院民主黨領(lǐng)袖查爾斯·舒默（Charles E.Schumer）于2021年4月提出《無盡邊疆法案》，其共同發(fā)起人中有3名民主黨參議員和4 名共和黨參議員；同期，民主黨參議員羅伯特·梅內(nèi)德斯（Robert Menendez）推動《2021年戰(zhàn)略競爭法案》，有4 名民主黨和2 名共和黨參議員作為共同發(fā)起人。這種一定程度的黨派合作狀態(tài)，是拜登政府能夠提出和推動大規(guī)模投資計劃以重塑供應鏈的重要基礎。

2021年2月，拜登政府發(fā)布了增強美國制造業(yè)的計劃，該計劃的一個關(guān)鍵措施是要求聯(lián)邦政府在采購中貫徹“購買美國制造”的原則。對此，拜登的理由是，新冠肺炎疫情的沖擊表明，在緊急時期依賴進口會損害國家安全，這就需要在國內(nèi)激活關(guān)鍵產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。拜登還表示新的“購買美國制造”比以往總統(tǒng)的類似政策更加明確和有約束力，他會在白宮管理和預算辦公室設立專門的部門以貫徹這一原則。①The White House, “Executive Order 14005 of January 25, 2021, Ensuring the Future Is Made in All of America by All of America’s Workers,” Federal Register, Vol.86, No.17, January 28, 2021.拜登的這些政策話語表明其理念相較于特朗普政府已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，特朗普政府也重視“購買美國制造”的宣傳作用，其論證的主要依據(jù)是保護國內(nèi)就業(yè)和振興美國制造，②The White House, “Proclamation 9908 of July 14, 2019, Made in America Day and Made in America Week, 2019,” Federal Register, Vol.84, No.138, July 18, 2019, p.34255.拜登政府在宣布該政策之時同樣強調(diào)制造業(yè)工人的就業(yè)，但其重點在于提高該政策推動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)備份以重塑供應鏈。這種變化反映出拜登政府已經(jīng)不只是將“購買美國制造”作為一種動員支持的口號，而是將其與經(jīng)濟安全聯(lián)系在一起，作為改變美國與國際市場關(guān)系的一種方式。

如果說拜登政府的“購買美國制造”政策表明其對經(jīng)濟全球化的態(tài)度轉(zhuǎn)向謹慎，那么美國就業(yè)計劃中的大規(guī)模投資就表明，拜登政府要著手解決奧巴馬政府“再工業(yè)化”和特朗普政府“制造業(yè)回流”政策中未能實現(xiàn)的供應鏈重構(gòu)問題。按照拜登政府的規(guī)劃，美國就業(yè)計劃的目標包括更新基礎設施，提高制造業(yè)的競爭力，扶持高科技研發(fā)和支持供應鏈重構(gòu)。對于關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的國內(nèi)化，拜登政府將重點放在了半導體產(chǎn)業(yè)，提出與共和黨一起通過跨黨派芯片法案，投資500 億美元以強化美國在全球半導體產(chǎn)業(yè)的主導地位。③“Fact Sheet: The American Jobs Plan,” The White House, March 31, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/31/fact-sheet-the-american-jobs-plan.2021年6月，美國商務部和國防部等機構(gòu)也在《百日供應鏈評估報告》中指出，全球外包的發(fā)展導致一些關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈集中于勞動密集型的少數(shù)經(jīng)濟體，這種關(guān)鍵零部件生產(chǎn)能力在地理上的集中分布會給美國國家安全造成風險，美國需要在就業(yè)計劃中進一步加強關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈本地化的投資。①“Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth,” The White House, June 8, 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/ 06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.對于拜登政府的這些大規(guī)模產(chǎn)業(yè)政策計劃，國務卿安東尼·布林肯（Antony J.Blinken）也認為這種政府主導的產(chǎn)業(yè)干預是維護美國全球?qū)嵙?yōu)勢的關(guān)鍵，因為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)競爭力和美國的霸權(quán)實力交織在一起，在大國競爭中私人領(lǐng)域的創(chuàng)造力固然重要，但是政府的產(chǎn)業(yè)政策也不可或缺。②Antony J.Blinken, “Domestic Renewal as a Foreign Policy Priority,” U.S Department of States, August 9, 2021, https://www.state.gov/domestic-renewal-as-a-foreign-policy-priority.為了配合國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)干預政策，美國財政部推出“美國制造稅收計劃”，包括降低企業(yè)離岸投資的激勵，大幅度減少企業(yè)的利潤轉(zhuǎn)移，打擊針對企業(yè)稅率的稅收競爭。③“The Made in America Tax Plan,” U.S.Department of the Treasury, April 2021, https://home.treasury.gov/system/files/136/MadeInAmericaTaxPlan_Report.pdf.當然，這種以稅收改革吸引制造業(yè)回流的政策，特朗普政府時期就已經(jīng)采用，拜登政府這項政策的效果尚待觀察。

（二）協(xié)調(diào)盟友與利用供應鏈實施經(jīng)濟權(quán)術(shù)

大國之間供應鏈地位優(yōu)勢的競爭在特朗普政府時期就已經(jīng)趨向激烈。拜登在2020年大選中指出，特朗普的進攻性政策無助于美國維系在全球經(jīng)濟中的地位，他承諾將采取多邊主義的方式，加強與盟友的協(xié)作。2021年2月，拜登政府陸續(xù)制定了與盟友重新協(xié)作的系列新政策，其中具有指導性的是2月24日啟動的“美國供應鏈”行動。按照這個行動規(guī)劃，美國將強化與盟友的合作以確保供應鏈安全，包括動用外交、經(jīng)濟和安全等手段加強與盟友的供應鏈政策協(xié)調(diào)，同時改革國際貿(mào)易規(guī)則或協(xié)定，以支持供應鏈的安全。④The White House, “Executive Order 14017 of February 24, 2021, America’s Supply Chains,” Federal Register, Vol.86, No.38, March 1, 2021, p.11853.從政策實踐看，拜登政府為了實現(xiàn)這些目標，主要利用了包括七國集團（G7）和美日印澳四邊機制等渠道。

第一，利用G7 和美日歐三邊協(xié)作機制為新供應鏈戰(zhàn)略尋求國際層面的支持。2021年3月，美國貿(mào)易代表戴琪（Katherine Tai）在G7 的第一次貿(mào)易部長會議上表明拜登政府采取“自由和公平貿(mào)易政策”的態(tài)度，以及其貿(mào)易政策將會以工人為中心的新原則，該政策宣示的目的在于，尋求戰(zhàn)略伙伴對拜登政府“購買美國制造”和關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈本土化政策的理解。⑤“Statement from USTR Spokesman Adam Hodge on Ambassador Katherine Tai’s Participation in the First G7 Trade Ministers Meeting,” USTR, March 31, 2021, https://ustr.gov/about-us/policyoffices/press-office/press-releases/2021/march.最終的會議宣言則體現(xiàn)了美國和歐盟的共同偏好，即拜登政府堅持的“公平貿(mào)易”原則和應對氣候變化的理念被G7 認可，G7 還將著力推動世界貿(mào)易組織改革和制定“現(xiàn)代貿(mào)易規(guī)則”，并且重新激活多邊貿(mào)易合作。①“G7 Trade Ministers’ Meeting Chair’s Statement,” G7 UK 2021, March 31, 2021, https://www.g7uk.org/g7-trade-ministers-meeting-chairs-statement.同時，為了配合拜登政府的投資計劃，美國財政部在2021年6月推動召開了G7 財政部長和央行行長會議，并達成了一個關(guān)鍵性承諾，即將全球最低企業(yè)稅設定為15%，以結(jié)束國家間最低企業(yè)稅的競爭和限制跨國企業(yè)的利潤轉(zhuǎn)移，從而擴大國內(nèi)財政的稅基。②“Statement from Secretary of the Treasury Janet L.Yellen on G7 Finance Ministers’ Commitment to Global Minimum Tax,” U.S.Department of the Treasury, June 5, 2021, https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0214.2021年11月，美國貿(mào)易代表辦公室重啟特朗普政府時期形成的美日歐三邊貿(mào)易政策協(xié)調(diào)機制，這一機制主要關(guān)注的是產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等議題。③Chuanjing Guan and Qinyi Xu, “The Boundary of Supranational Rules: Revisiting Policy Space Conflicts in Global Trade Politics,” Journal of World Trade, Vol.55, No.5, 2021.該機制重啟后，三方代表不僅支持更新三邊伙伴機制以應對全球挑戰(zhàn)，還將共同向不符合它們利益偏好的經(jīng)濟和貿(mào)易政策實踐聯(lián)合施加壓力。④“Joint Statement by the Trade Ministers of the United States, Japan, and the European Union,” USTR, November 17, 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/ november/joint-statement-trade-ministers-united-states-japan-and-european-union.

第二，利用盟友組建美國掌控的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈國際聯(lián)盟。2021年1月，國會通過的《2021 財年國防授權(quán)法》納入了共和黨參議員約翰·科寧（John Cornyn）提出的《美國芯片法案》（CHIPS for America Act），它不僅要求國防部和商務部就半導體供應鏈的安全進行評估和制定相關(guān)本土化的計劃，還要求建立“多邊微電子安全基金”，制定關(guān)于半導體企業(yè)的補貼透明度標準，并聯(lián)合參與伙伴對非成員采取一致的政策。⑤“H.R.6395 - National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021,” The US Congress, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/house-bill/6395/actions.2021年3月，拜登政府主導召開美日印澳“四邊機制”首腦峰會，溝通有關(guān)抗擊新冠肺炎疫情、應對氣候變化和國際技術(shù)競爭的政策。這次峰會承諾設立關(guān)鍵與新興技術(shù)政策協(xié)調(diào)機制，促進它們之間技術(shù)標準的合作、電信設備的采購合作與實現(xiàn)供應商多元化，并開展關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的國際對話。⑥“Fact Sheet: Quad Summit,” The White House, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/fact-sheet-quad-summit.可見，美國不僅試圖利用“四邊機制”在大國之間的技術(shù)標準競爭、5G 市場競爭和全球供應鏈的再布局等問題上爭取支持，還意圖拉攏日本、澳大利亞和印度在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)供應鏈上聯(lián)合針對中國，這些政策協(xié)調(diào)具有強烈的經(jīng)濟權(quán)術(shù)色彩。在利益集團和黨派的壓力之下，拜登政府實際上沿襲了特朗普政府在信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)與中國進行全方位競爭的政策。2021年4月，“白宮芯片峰會”在美國半導體產(chǎn)業(yè)協(xié)會（SIA）的呼吁下召開，參與會議的有英特爾、格羅方德、美光科技、恩智浦、三星和臺積電等半導體相關(guān)企業(yè)的代表。SIA 認為，美國自1990年以來在全球半導體產(chǎn)業(yè)中的產(chǎn)能已經(jīng)下降了25%，主要原因在于聯(lián)邦政府的微薄撥款難以應對日益激烈的國際競爭，因而SIA 要求拜登政府增加對半導體產(chǎn)業(yè)研發(fā)的扶持。①“White House Chip Summit Builds Momentum for Federal Investments in U.S.Chip Manufacturing and Research,” SIA, April 12, 2021, https://www.semiconductors.org/white-house-chipsummit-builds-momentum-for-federal-investments-in-u-s-chip-manufacturing-and-research.拜登對SIA 的呼吁表示支持，他將把“美國芯片計劃”作為美國就業(yè)計劃系列投資的一部分進行扶持，并且強調(diào)了國際聯(lián)合的重要性。②“Remarks by President Biden at a Virtual CEO Summit on Semiconductor and Supply Chain Resilience,” The White House, April 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speechesremarks/2021/04/12/remarks-by-president-biden-at-a-virtual-ceo-summit-on-semiconductor-and-supply- chain-resilience.

總之，從政策實施角度看，拜登政府延續(xù)了特朗普政府的一些政策手段，著力重振國內(nèi)制造業(yè)，試圖通過稅收政策吸引制造業(yè)回流，以及重視關(guān)鍵和新興技術(shù)的研發(fā)投資，增強先進制造業(yè)在全球供應鏈中的競爭力。同時，與特朗普政府單邊主義的政策風格不同，拜登政府的供應鏈政策形成了一些新的風格。一是注重利用盟友，無論是推動關(guān)鍵行業(yè)的供應鏈多元化和再分布，組建半導體產(chǎn)業(yè)的國際聯(lián)盟，還是大規(guī)模的基礎設施投資計劃，拜登政府都注重與盟友的政策協(xié)調(diào)，以爭取盟友的支持與配合；二是注重以國內(nèi)投資重塑供應鏈和增加就業(yè)，將實現(xiàn)政策目標的重點放在基礎設施、新興技術(shù)和先進制造業(yè)，以及環(huán)境保護和低碳轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域；三是注重意識形態(tài)，雖然拜登政府不像特朗普政府那樣采取“侵略性”的單邊主義，而是逐步回歸多邊主義，但是卻將環(huán)境保護和市場化改革等議題融入新供應鏈政策框架之中，這種結(jié)合也導致拜登政府的新政策具有很強的進攻性。

五 美國全球供應鏈政策安全化操作的沖擊與限度

基于以上理論邏輯和政策經(jīng)驗的分析，可以發(fā)現(xiàn)拜登政府密集的新供應鏈政策總體上呈現(xiàn)出兩個特點：一是涵蓋經(jīng)濟安全、國內(nèi)就業(yè)和大國戰(zhàn)略競爭等多重目標；二是產(chǎn)業(yè)干預和經(jīng)濟權(quán)術(shù)等并用的多元策略選擇。在霸權(quán)焦慮驅(qū)使之下，拜登政府以“供應鏈安全”為口號的混合式安全化操作反映了美國利用霸權(quán)力量重塑全球化的企圖，導致了美國的全球供應鏈政策出現(xiàn)明顯的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向，這種轉(zhuǎn)變必然會影響已經(jīng)因新冠肺炎疫情而脆弱的全球供應鏈。

（一）戰(zhàn)略利益優(yōu)先與美國新供應鏈政策的沖擊

美國作為主要產(chǎn)業(yè)全球供應鏈的關(guān)鍵節(jié)點，其供應鏈政策調(diào)整不僅影響著國際經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，還會改變主要大國之間的經(jīng)濟關(guān)系。從特朗普政府到拜登政府，美國的供應鏈政策不斷內(nèi)向化和安全化，企圖借助國家力量干預全球供應鏈的布局，這種態(tài)勢并不符合經(jīng)濟全球化中比較優(yōu)勢原則和市場效率導向，將會給國際經(jīng)濟秩序帶來一系列沖擊。

第一，加劇全球供應鏈的內(nèi)部化。全球價值鏈的擴張自2011年起逐漸低迷，這也成為逆全球化的一個重要標志。①Sébastien Miroudot and H?kan Nordstr?m, “Made in the World? Global Value Chains in the Midst of Rising Protectionism,” Review of Industrial Organization, Vol.57, No.2, 2020, p.205.特朗普政府于2017年起挑起的一系列關(guān)稅爭端擾亂了全球市場，跨國企業(yè)為了規(guī)避政策風險而重新布局，刺激了供應鏈的本地化和多元化。②Gary Gereffi, Hyun-Chin Lim and Joonkoo Lee, “Trade Policies, Firm Strategies, and Adaptive Reconfigurations of Global Value Chains,” Journal of International Business Policy, March 16, 2021, https://link.springer.com/content/pdf/10.1057%2Fs42214-021-00102-z.pdf.2020年暴發(fā)的全球新冠肺炎疫情則直接沖擊了全球供應鏈模式，它讓一些國家意識到高度依賴國外供應商會在緊急時期對經(jīng)濟安全造成損害，因此一些主要大國開始重視供應鏈彈性存在的風險。③Alain Verbeke, “Will the COVID-19 Pandemic Really Change the Governance of Global Value Chains?” British Journal of Management, Vol.31, No.3, 2020, p.445.而拜登政府的“購買美國制造”，扶持重點產(chǎn)業(yè)的供應鏈本地化等政策，將會進一步加劇全球供應鏈的內(nèi)部化，大國之間的經(jīng)濟“脫鉤”趨勢將會更加明顯。

第二，增強全球科技的壟斷性。高度等級性的全球供應鏈本身就是一個利潤轉(zhuǎn)移機制，美國利用技術(shù)優(yōu)勢在國際分工中獲得高額的“技術(shù)租”，并且通過多邊、地區(qū)或雙邊層次的國際規(guī)則保護這種技術(shù)的壟斷性。④Cédric Durand and Wiliiam Milberg, “Intellectual Monopoly in Global Value Chains,” Review of International Political Economy, Vol.27, No.2, 2020.但是，全球供應鏈也具有一定的公共產(chǎn)品屬性，其擴張的一個重要動力是發(fā)展中國家可以借助國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機會嵌入國際生產(chǎn)分工體系，并通過跨國投資的技術(shù)外溢效應逐步實現(xiàn)資本和技術(shù)的積累，從而增強經(jīng)濟發(fā)展的能力。①Bruno Carballa Smichowski, Cédric Durand, and Steven Knauss, “Participation in Global Value Chains and Varieties of Development Patterns,” Cambridge Journal of Economics, Vol.45, No.2, 2021.可是，面對這種本就不平等的全球供應鏈，拜登政府還不斷利用七國集團和“四邊機制”等渠道，組建盟友參與的國際關(guān)鍵技術(shù)聯(lián)盟或供應鏈聯(lián)盟，在技術(shù)標準和高新技術(shù)產(chǎn)品市場等方面對非盟友進行排擠，防止新興技術(shù)向非盟友擴散，這些強化科技壟斷的政策可能會進一步加劇一些先進制造業(yè)領(lǐng)域全球供應鏈的“集團化”趨勢。

第三，刺激國際經(jīng)濟關(guān)系的安全化。冷戰(zhàn)結(jié)束后國際經(jīng)濟關(guān)系的一個重要變化是“去安全化”，即意識形態(tài)或安全陣營在主要大國經(jīng)濟關(guān)系中的重要性相對減弱。但是，奧巴馬政府推動的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）表明，貿(mào)易協(xié)定已經(jīng)成為一種大國戰(zhàn)略競爭的重要工具。②Ann Capling and John Ravenhill, “Multilateralising Regionalism: What Role for the Trans-Pacific Partnership Agreement?” The Pacific Review, Vol.24, No.5, 2011, p.553.2017年，特朗普政府不僅以“國家安全”為借口不斷挑起大國之間的經(jīng)濟摩擦和破壞多邊貿(mào)易體系的運作，還利用外交和安全力量強行推動“供應鏈排斥”，使其盟友或戰(zhàn)略伙伴不采用中國企業(yè)的5G 設備。③Madison Cartwright, “Internationalising State Power through the Internet: Google, Huawei and Geopolitical Struggle,” Internet Policy Review, Vol.9, No.3, 2020.2021年，拜登政府推動“四邊機制”的關(guān)鍵技術(shù)供應鏈合作和組建“多邊微電子安全基金”等政策，進一步將安全關(guān)系引入國際市場，其本質(zhì)是以戰(zhàn)略關(guān)系為標準分割供應鏈，這種行為將會刺激大國之間的經(jīng)濟關(guān)系再度安全化。

（二）多重力量制約與美國新供應鏈戰(zhàn)略的限度

從《2021年美國創(chuàng)新與競爭法》在美國參議院的順利通過來看，拜登政府重塑供應鏈的政策目標在國內(nèi)不同黨派和利益集團中間存在一定共識，這和美國戰(zhàn)略界對霸權(quán)地位的焦慮、特朗普和拜登政府不斷將科技和經(jīng)濟議題安全化等因素密切相關(guān)。但是，其頗具野心的系列計劃在實施過程中也會遇到國內(nèi)和國際層面多重力量的制約。

第一，戰(zhàn)略利益與市場力量的對抗。拜登指責特朗普政府的財稅政策未能吸引制造業(yè)回流，其大規(guī)模投資計劃的實際效果仍存在不確定性，因為供應鏈的本土化需要跨國資本的配合?？鐕髽I(yè)的生產(chǎn)布局是市場力量、政策成本和安全風險等因素綜合作用的結(jié)果，在美國勞動力和其他生產(chǎn)成本無實質(zhì)變化，國際安全環(huán)境未出現(xiàn)劇烈變動的條件下，制造業(yè)回流和供應鏈重構(gòu)尚不具備經(jīng)濟基礎。拜登政府大規(guī)模的干預性投資只是改變了其中的政策成本，雖然這些投資計劃還配合著“美國制造稅收計劃”和全球最低企業(yè)稅的承諾，但對跨國企業(yè)稅收的有效治理仍是一個難題。而且以經(jīng)濟利益實現(xiàn)戰(zhàn)略利益的經(jīng)濟權(quán)術(shù)策略有著嚴格的條件，要求權(quán)力精英和資本精英之間存在高水平的合謀，或者權(quán)力對資本有著較強的規(guī)制能力。①Jean-Marc F.Blanchard and Norrin M.Ripsman, “A Political Theory of Economic Statecraft,” Foreign Policy Analysis, Vol.4, No.4, 2008.美國的資本力量通過游說、滲透等方式影響著政治權(quán)力，拜登政府借助供應鏈實施經(jīng)濟權(quán)術(shù)的政策，一定程度上符合跨國資本利用霸權(quán)力量維護全球競爭優(yōu)勢的目標，但是在實施過程中也會存在戰(zhàn)略利益和資本利益之間的沖突，這些都增加了拜登政府對外經(jīng)濟權(quán)術(shù)的不確定性。

第二，霸權(quán)利益與盟友利益的沖突。拜登最大限度地利用“戰(zhàn)略性多邊主義”來實施新供應鏈政策，“四邊機制”的技術(shù)合作、七國集團的貿(mào)易政策協(xié)作和美國倡導的“多邊微電子安全基金”等都遵循這一思路，并涵蓋了其關(guān)鍵的戰(zhàn)略伙伴。然而，全球供應鏈本身就是國際經(jīng)濟高度相互依存的體現(xiàn)，作為全球性貿(mào)易大國，中國已經(jīng)成為東亞地區(qū)主要產(chǎn)業(yè)供應鏈的中心節(jié)點以及信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要生產(chǎn)基地和主要市場。②WTO, “Global Value Chain Development Report 2019: Technological Innovation, Supply Chain Trade, and Workers in a Globalized World,” Geneva: World Trade Organization, 2019, p.29.美國利用戰(zhàn)略力量促使其安全伙伴與中國的供應鏈進行“脫鉤”，不可避免地會損害其中一些與中國經(jīng)濟依存度較高盟友的利益。雖然拜登政府不斷強化與這些戰(zhàn)略伙伴的政策協(xié)調(diào)，并且制定了行動方案，但這些政策效果還取決于其戰(zhàn)略伙伴的配合程度。奧巴馬政府時期，美國還可以通過大幅度開放市場以吸引一些亞太地區(qū)經(jīng)濟體參與《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》，可拜登政府在“中產(chǎn)外交”的原則下難以采取這種沖擊國內(nèi)制造業(yè)工人換取國際戰(zhàn)略支持的利益交換方式。如果美國不能提出其他有足夠利益刺激的方式，那么這種通過安全化營造焦慮，采用戰(zhàn)略對話增進協(xié)調(diào)的模式就具有較強的不確定性，從而影響其借助供應鏈實施經(jīng)濟權(quán)術(shù)的效果。

總之，拜登政府的新供應鏈政策要求同時實現(xiàn)國內(nèi)制造業(yè)振興和維護美國在關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)全球供應鏈中控制力的目標，還要借助經(jīng)濟優(yōu)勢打擊戰(zhàn)略競爭對手。這一戰(zhàn)略性調(diào)適面臨著諸多制約因素。因此，全球供應鏈問題的安全化就成為拜登政府動員國內(nèi)支持和爭取外部安全伙伴配合的關(guān)鍵手段。這種針對供應鏈的混合式安全化操作是美國精英對霸權(quán)優(yōu)勢動搖所產(chǎn)生戰(zhàn)略焦慮的產(chǎn)物，它的內(nèi)向性和進攻性會破壞國際經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定。同時，全球供應鏈協(xié)作性和等級性之間的張力，也會刺激市場力量與戰(zhàn)略利益以及美國霸權(quán)利益與盟友利益的沖突，從而影響這種混合式安全化操作的效果。

結(jié)論

為了綜合評估美國全球供應鏈政策的戰(zhàn)略性調(diào)適，本文選取經(jīng)濟政策安全化作為理論視角，明晰了具有協(xié)作性和等級性的全球供應鏈所產(chǎn)生安全效應的表現(xiàn)和根源。在此基礎上，本文細化了經(jīng)濟政策安全化可選擇的主要策略，并且構(gòu)建了一個分析框架，揭示國際權(quán)力結(jié)構(gòu)變革條件下美國為了維護霸權(quán)優(yōu)勢而將經(jīng)濟政策安全化的機制，闡述了霸權(quán)焦慮會促使美國采取成本較高的混合式安全化操作的邏輯。

利用這些理論工具，本文以特朗普政府時期的供應鏈政策為參照，解讀了拜登政府全球供應鏈的相關(guān)新政策。拜登政府在新冠肺炎疫情沖擊和大國戰(zhàn)略競爭等因素的驅(qū)動之下，逐步形成了以供應鏈安全為主要原則的新供應鏈政策，該原則包括兩個維度，即針對新冠肺炎疫情沖擊的經(jīng)濟安全和針對新興大國競爭壓力的供應鏈優(yōu)勢維護?；谶@一原則，拜登政府的供應鏈政策設定了增強供應鏈彈性，改變關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)供應鏈的脆弱性依存，強化關(guān)鍵生產(chǎn)能力的本土化以及應對新興大國的供應鏈競爭等多重目標，對內(nèi)以大規(guī)模投資優(yōu)化基礎設施和刺激關(guān)鍵供應鏈的本土化，對外通過“戰(zhàn)略性多邊主義”聯(lián)合主要盟友，組建排他性的國際關(guān)鍵科技和供應鏈聯(lián)盟，不斷將供應鏈問題安全化。

拜登政府的系列新供應鏈政策將中國作為主要競爭對手。為應對美國這些新政策動向可能帶來的風險，中國的經(jīng)濟外交可以采取話語構(gòu)建、多重接觸和內(nèi)外對接等策略。第一，針對美國將供應鏈問題安全化的挑戰(zhàn)，中國可以利用多邊和區(qū)域經(jīng)濟合作機制，倡導全球供應鏈的公共產(chǎn)品屬性，聯(lián)合發(fā)展中成員在多邊貿(mào)易體系中抵制美國以“國家安全”為借口、肆意破壞和修改國際規(guī)則的行動。第二，針對美國推動供應鏈內(nèi)部化和促使跨國企業(yè)再布局的挑戰(zhàn)，中國可以積極開展多重接觸的供應鏈外交，利用貿(mào)易或投資協(xié)定等方式，增強與主要貿(mào)易伙伴和跨國企業(yè)的利益依存度。第三，針對拜登政府構(gòu)建國際供應鏈聯(lián)盟的壓力，中國可以進一步統(tǒng)籌新發(fā)展格局和“一帶一路”倡議之間的關(guān)系，以增強全球和國內(nèi)供應鏈的互補性，促進全產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展模式，并大力培育國內(nèi)市場以增強應對外部風險的能力。