王夢(mèng)婷 余瀟楓

【內(nèi)容提要】 基于以人民安全為宗旨的總體國家安全觀和“以人為本、外交為民”的領(lǐng)事保護(hù)理念，受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民的安全是中國海外安保供給體系的首要關(guān)切。后疫情時(shí)代的安全環(huán)境、安全威脅和安保內(nèi)容的新變化凸顯了海外安保的供需落差，如何通過完善海外安保供給體系來應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代的挑戰(zhàn)，成為總體國家安全治理不得不重視的緊迫性議題。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)/焦慮—威脅/恐懼—危機(jī)/恐慌的升級(jí)過程，可將海外安保區(qū)分為預(yù)防、震懾、應(yīng)急三種類型，政府、軍隊(duì)、國際安保公司、社會(huì)組織和海外企業(yè)能夠發(fā)揮各自不同的作用。在明晰中國海外安保“階段—類型”及對(duì)應(yīng)的多元供給主體職能的基礎(chǔ)上，中國海外安保供給體系的完善需要在總體國家安全觀理念指導(dǎo)下，遵循“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化的供給模式，建構(gòu)多元供給主體聯(lián)動(dòng)體系，從而彌補(bǔ)現(xiàn)有供給體系的不足，全面推進(jìn)“海外中國平安體系”建設(shè)。

中國是新型開放大國，海外安保在21 世紀(jì)初開始成為中國總體國家安全治理的重要議題。2004年，阿富汗、伊拉克和蘇丹等地區(qū)發(fā)生多起針對(duì)中國公民尤其是國有企業(yè)的海外勞工重大傷亡事件，海外安保引起中國政府的高度重視并被迅速納入政治議程，特別是此后中國軍事力量在大規(guī)模撤僑行動(dòng)中的參與，表明了國家通過統(tǒng)籌傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全以強(qiáng)化海外安保力量。但是隨著中國在東南亞、南亞、中亞和非洲等“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”（conflict affected and high risk areas）①國際上，對(duì)“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”雖有不同定義，但均強(qiáng)調(diào)其存在廣泛侵犯人權(quán)的現(xiàn)象，對(duì)人身安全有著嚴(yán)重威脅。聯(lián)合國全球契約辦公室認(rèn)為，“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”應(yīng)包括以下四類環(huán)境的國家或地區(qū)：一是目前并沒有經(jīng)歷嚴(yán)重程度的武裝暴力，但政局和社會(huì)仍不穩(wěn)定，并且存在一系列可能構(gòu)成未來動(dòng)亂爆發(fā)的因素；二是目前不存在嚴(yán)重暴力沖突，但有嚴(yán)重的侵犯人權(quán)、政治和公民自由的問題；三是當(dāng)前正在經(jīng)歷暴力沖突，包括內(nèi)戰(zhàn)、武裝叛亂、跨境戰(zhàn)爭(zhēng)和其他類型的有組織暴力；四是當(dāng)前在從暴力沖突向和平進(jìn)程轉(zhuǎn)化，這個(gè)過程有時(shí)被稱作“沖突后”（post-conflict）時(shí)期，然而在這個(gè)時(shí)期，局勢(shì)依然高度不穩(wěn)定并易回到暴力沖突狀態(tài)。參見聯(lián)合國全球契約辦公室：《在受沖突影響與高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)負(fù)責(zé)任商業(yè)實(shí)踐指南：企業(yè)和投資者參考》，劉萌譯，https://icrc.drupal.acw2.website/node/118。的海外利益的快速拓展，以外交部、商務(wù)部、公安部等政府部門為首要行為體的海外安保供給體系已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足中國急劇增長的海外安保需求。特別是全球新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，西方各大國回歸“孤立主義”“單邊主義”“保護(hù)主義”的態(tài)勢(shì)愈演愈烈，國際安全合作面臨前所未有的困境。全球安全局勢(shì)持續(xù)惡化，中國海外安全風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升，亟需進(jìn)一步思考如何完善中國的海外安保供給體系。本文旨在針對(duì)后疫情時(shí)代更加錯(cuò)綜復(fù)雜的海外安保形勢(shì)，通過對(duì)海外安保內(nèi)涵的重新詮釋，提出“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化的中國海外安保供給模式，并基于該模式明晰各海外安保供給主體的職能，進(jìn)而為推動(dòng)中國海外安保供給體系的完善提供理論支持與決策參考。

一 中國海外安?，F(xiàn)有供給體系和后疫情時(shí)代的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，國際安全態(tài)勢(shì)出現(xiàn)了諸多復(fù)雜性變化，如若沒有系統(tǒng)合理的海外安保供給體系，就容易使得中國海外公民和法人的“安保供給不足”現(xiàn)象成為常態(tài)，從而弱化中國進(jìn)一步對(duì)外開放與擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)貿(mào)易往來的先在性保障能力，造成國家總體安全治理的嚴(yán)重缺失。

（一）中國海外安?，F(xiàn)有供給體系

歷史上，由于中國海外公民及企業(yè)是“低政治”主體，其關(guān)涉到的安全往往是“沉默的安全”（silent security），①巴里·布贊與琳娜·漢森認(rèn)為，當(dāng)不安全沒有（或被限制可能）成為一個(gè)安全問題而被討論時(shí)，“沉默的安全”就產(chǎn)生了。參見巴里·布贊、琳娜·漢森：《國際安全研究的演化》，余瀟楓譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，第229 頁。一般“低政治”主體的跨境活動(dòng)往往是自負(fù)風(fēng)險(xiǎn)的行為，并不被納入國家核心利益范圍，②劉蓮蓮：《國家海外利益保護(hù)機(jī)制論析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2017年第10 期，第137-138 頁。因此不僅得不到應(yīng)有的關(guān)切，而且也難以被納入相關(guān)的政治議程。隨著中國改革開放進(jìn)入全方位、高水平階段，“走出去”人員規(guī)模日益龐大且構(gòu)成復(fù)雜，中國政府開始倡導(dǎo)和踐行“以人為本、外交為民”的領(lǐng)事保護(hù)理念，特別是海外利益安全被納入總體國家安全體系，“以人民安全為宗旨”成為海外安保的價(jià)值取向，海外企業(yè)和公民的安全逐漸被納入“高政治”語境進(jìn)行探討和應(yīng)對(duì)。③2011年，中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)（http://cs.mfa.gov.cn）正式開通；2014年，中國外交部領(lǐng)事司官方微信“領(lǐng)事直通車”開通。《中華人民共和國國家安全法》明確規(guī)定，國家依法采取必要措施，保護(hù)海外中國公民、組織和機(jī)構(gòu)的安全和正當(dāng)權(quán)益，保護(hù)國家的海外利益不受威脅和侵害。

隨著“一帶一路”倡議的推進(jìn)，中國海外利益在廣度和深度上不斷向東南亞、南亞、中亞和非洲等資源豐富但形勢(shì)相對(duì)動(dòng)蕩的區(qū)域拓展，這進(jìn)一步加劇了海外安保的復(fù)雜性和難度。④2013—2019年，除阿聯(lián)酋、以色列和俄羅斯等少數(shù)國家，中國對(duì)“一帶一路”沿線國家直接投資主要流向了東南亞、南亞和中亞等地區(qū)，具體包括印度尼西亞、哈薩克斯坦、巴基斯坦、泰國、老撾和柬埔寨等國。另外，隨著2019年中非經(jīng)貿(mào)博覽會(huì)的舉辦和中非“八大行動(dòng)”的逐步落實(shí)，中國對(duì)非投資合作尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和采礦業(yè)的合作將繼續(xù)拓展。參見商務(wù)部：《中國對(duì)外投資合作發(fā)展報(bào)告》（2012—2020年），“走出去”公共服務(wù)平臺(tái)，http://fec.mofcom.gov.cn/article/tzhzcj/tzhz。雖然受新冠肺炎疫情的影響，中國對(duì)外投資有所放緩，但2020年仍增加了對(duì)巴基斯坦、剛果（金）、贊比亞和尼日利亞等國的投資。⑤“Worldwide Chinese Investments & Construction (2005-2021),” American Enterprise Institute, https://www.aei.org/china-global-investment-tracker.根據(jù)國際法的相關(guān)規(guī)定，領(lǐng)土主權(quán)在國際規(guī)范中的優(yōu)先性使得屬地管轄權(quán)成為國家治權(quán)分配中最根本的原則，東道國相對(duì)于國籍國是跨境公民保護(hù)的首要責(zé)任主體。⑥劉蓮蓮：《國家海外利益保護(hù)的主體確認(rèn)和責(zé)任重構(gòu)》，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作評(píng)估報(bào)告（2020）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第24-26 頁?；趪H政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，海外安保供給屬于國際公共產(chǎn)品供給方式中的“最薄弱環(huán)節(jié)型”（weakest links goods），在很大程度上取決于東道國的安全保障能力。①斯科特·巴雷特（Scott Barrett）將國際公共產(chǎn)品供給方式分為三種類型：聯(lián)合努力型（aggregate efforts）、最薄弱環(huán)節(jié)型（weakest links goods）和單一最佳努力型（single best efforts），即不同類型國際公共產(chǎn)品的供給水平分別取決于所有國家、最薄弱國家或單一最強(qiáng)國家。值得注意的是，國內(nèi)公共產(chǎn)品與國際公共產(chǎn)品存在一定程度的重合，即國家、區(qū)域乃至全球均受益于該類公共產(chǎn)品，例如維護(hù)生態(tài)環(huán)境、防治傳染病等。而許多窮國和弱國都無力供給這些國內(nèi)公共產(chǎn)品，由此需要其他國家或者全球合作提供。參見Scott Barrett, Why Cooperate? The Incentive to Supply Global Public Good, Oxford: Oxford University Press, 2007, pp.22-74；黃智虎：《公共產(chǎn)品與國際合作——評(píng)〈合作的動(dòng)力——為何提供全球公共產(chǎn)品〉》，《國際政治科學(xué)》2013年第3 期。然而，處于“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”的東道國往往政治動(dòng)蕩、社會(huì)經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定，缺乏基本社會(huì)秩序，因此這些國家的政府及公共安全部門保護(hù)他國企業(yè)資產(chǎn)和人員的意愿較低、能力不足，無法提供足夠甚至基本的安全保障。無論是從國際法角度還是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，東道國都是最為合法且有效的責(zé)任主體，但是由于“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”的東道國安保供給缺位，迫使國籍國在海外安保供給中需要發(fā)揮更積極的作用?！笆軟_突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”的海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民面臨更為復(fù)合交織的安全威脅，也存在更多的人員傷亡和損失，②亞洲和非洲的很多地區(qū)曾經(jīng)或者當(dāng)前存在一系列“中高風(fēng)險(xiǎn)因素”，未來可能成為“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”，這些區(qū)域也是中國海外企業(yè)和公民遇難人數(shù)最多的地區(qū)。2016—2019年，中國在海外公民遇難人數(shù)達(dá)463 人，其中亞洲地區(qū)238 人、非洲地區(qū)71 人，亞洲和非洲地區(qū)的遇難人數(shù)占總數(shù)的68%。2020年新冠肺炎疫情發(fā)生以來，中國在海外公民遇難人數(shù)為72 人，其中亞洲地區(qū)31 人、非洲地區(qū)24 人，亞洲和非洲地區(qū)的遇難人數(shù)占總數(shù)的76%。參見魏冉：《中國公民的海外安全現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作評(píng)估報(bào)告（2019）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年版，第30-32 頁；魏冉：《2019年中國公民海外安全現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)》，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作估報(bào)告（2020）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第114-116 頁；魏冉：《2020年中國公民海外安全的現(xiàn)狀、成因與對(duì)策》，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作評(píng)估報(bào)告（2021）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第90-93 頁。因此成為海外安保供給體系的首要關(guān)切。

中國政府基于“以人為本、外交為民”的理念，努力填補(bǔ)東道國的安保缺位并建構(gòu)多元主體的海外安保供給體系，以提供安保產(chǎn)品和服務(wù)來滿足海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民的安全需求。在積極推進(jìn)與東道國、區(qū)域組織和國際組織安全合作的基礎(chǔ)上，中國初步建立起以中央政府為主體，地方政府、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等共同參與的海外安保供給體系，領(lǐng)事保護(hù)和外交保護(hù)是現(xiàn)有供給體系的主要內(nèi)容，③楊洋：《中國領(lǐng)事保護(hù)中存在的問題及對(duì)策》，《國際政治研究》2013年第2 期。并且根據(jù)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)探索出了一系列安保制度和機(jī)制。

第一，中央宏觀層面成立了領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)制度。2004年，外交部牽頭成立了境外中國公民和機(jī)構(gòu)安全保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議，由外交部、商務(wù)部和公安部等國務(wù)院相關(guān)部委以及軍事力量共同參與，負(fù)責(zé)制定海外安保工作政策和措施，協(xié)調(diào)重大領(lǐng)事事件的處置以及重大危機(jī)事件的外交解決工作。2010年制定的《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理規(guī)定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了重大境外安全突發(fā)事件的處置需在部際聯(lián)席會(huì)議的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。

第二，縱向?qū)用嫘纬闪恕拔逦灰惑w”聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制。該機(jī)制涵蓋中央政府、地方政府、駐外使領(lǐng)館、海外企業(yè)和公民等五個(gè)層次的行為體，以預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置為主要內(nèi)容。特別是在應(yīng)對(duì)海外安全危機(jī)實(shí)踐中，該機(jī)制呈現(xiàn)了高效有序性：橫向行為體之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作，縱向行為體之間下達(dá)任務(wù)和落實(shí)執(zhí)行。

第三，橫向中微觀層面，初步建立起館內(nèi)外領(lǐng)事保護(hù)（以下簡稱“領(lǐng)?！保┌讣?yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制和領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員機(jī)制。這兩個(gè)機(jī)制推進(jìn)了駐外使領(lǐng)館各部門、駐在國相關(guān)機(jī)構(gòu)、華人華僑團(tuán)體、海外企業(yè)及公民的密切聯(lián)系和合作，一定程度上緩解了領(lǐng)事保護(hù)中人力資源的短缺。其中，領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員機(jī)制于2016年開始由外交部試行。領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員一般由當(dāng)?shù)厝A人華僑、中資企業(yè)員工和海外留學(xué)生擔(dān)任，協(xié)助使領(lǐng)館做好突發(fā)事件處置和預(yù)防性領(lǐng)保工作。

第四，重要行為體內(nèi)部分別建立了各自的預(yù)防預(yù)警和應(yīng)急處置的相關(guān)機(jī)制。如外交部領(lǐng)事司建立了海外安全風(fēng)險(xiǎn)提醒發(fā)布機(jī)制、駐外使（領(lǐng)）館協(xié)助處置對(duì)外投資合作境外安全事件的機(jī)制；商務(wù)部制定了對(duì)外投資合作境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息通報(bào)制度以及境外安全事件應(yīng)急處置機(jī)制。①《對(duì)外投資合作境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息通報(bào)制度》和《對(duì)外投資合作境外安全事件應(yīng)急響應(yīng)和處置規(guī)定》，“走出去”公共服務(wù)平臺(tái)，http://www.jiangyinby.com/jwaq.html。

總體上看，基于行為體多元化和機(jī)制多維化的海外安保供給體系呈現(xiàn)出相對(duì)分散化和碎片化的狀態(tài)，仍無法填補(bǔ)日益膨脹的海外安保供需落差。從現(xiàn)狀看，學(xué)者們基本圍繞單一行為體（如外交部、②② 夏莉萍：《海外中國公民安全風(fēng)險(xiǎn)與保護(hù)》，《國際政治研究》2013年第2 期；夏莉萍：《中國領(lǐng)事保護(hù)需求與外交投入的矛盾及解決方式》，《國際政治研究》2016年第4 期。地方政府、③夏莉萍：《中國地方政府參與領(lǐng)事保護(hù)探析》，《外交評(píng)論》2017年第4 期。軍隊(duì)、④薛桂芳、鄭潔：《中國21 世紀(jì)海外基地建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)》，《國際展望》2017年第4 期；劉新華：《新興國家海外基地建設(shè)模式探析》，《國際觀察》2018年第5 期。社會(huì)組織、⑤呂曉莉、徐青：《構(gòu)建中國海外安全保護(hù)的社會(huì)機(jī)制探析》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2015年第2 期；崔守軍、張政：《海外華僑華人社團(tuán)與“一帶一路”安保體系建構(gòu)》，《國際安全研究》2018年第3 期。海外企業(yè)①趙宏展、楊意峰、賀曉珍：《高社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)海外項(xiàng)目安保管理策略研究》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2014年增刊第2 期；裴巖、宋磊凱：《“一帶一路”戰(zhàn)略下中央企業(yè)海外安保體系建設(shè)》，《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4 期。和國際安保公司②趙可金、李少杰：《探索中國海外安全治理市場(chǎng)化》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2015年第10 期；肖河：《國際私營安保治理與中國海外安全保護(hù)》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2018年第1 期；劉波：《“一帶一路”安全保障體系構(gòu)建中的私營安保公司研究》，《國際安全研究》2018年第5 期。等）提出解決方案，但是缺乏綜合性的分析和建議，尤其是缺少基于行為體聯(lián)動(dòng)的視角來探究后疫情時(shí)代在“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”的海外安保供給體系的具體完善方案。

（二）后疫情時(shí)代的挑戰(zhàn)

新冠肺炎疫情全球暴發(fā)后，不僅給中國的安全環(huán)境、安全威脅和安保內(nèi)容帶來新的變化，也凸顯了海外安保的供需落差，從而對(duì)中國的海外安保供給體系造成巨大挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，后疫情時(shí)代的安全環(huán)境較過往更加惡劣，原有安保供給體系的分散化凸顯，多元行為體間的合作亟待深化。

在東南亞、南亞、中亞和非洲等潛藏或存在“中高風(fēng)險(xiǎn)因素”的地區(qū)，新冠肺炎疫情不僅使傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)因素持續(xù)發(fā)酵，新的不安全因素也在不斷涌現(xiàn)，沖突、動(dòng)亂甚至戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)概率急劇增大。③新冠肺炎疫情以來，緬甸、幾內(nèi)亞發(fā)生軍事政變，白俄羅斯、吉爾吉斯斯坦和埃塞俄比亞等國因選舉發(fā)生了國內(nèi)政治沖突乃至動(dòng)亂。隨著海外安全局勢(shì)惡化而激增的安保需求，只有通過多元行為體間的緊密合作才能得到滿足。但是，現(xiàn)有供給體系的合作機(jī)制（如部際聯(lián)席會(huì)議和“五位一體”聯(lián)動(dòng)保護(hù)機(jī)制）都以國家層級(jí)行為體間的內(nèi)部合作為主，主要在重大、緊急、突發(fā)的海外安全事態(tài)發(fā)生時(shí)才會(huì)啟動(dòng)，因而有相當(dāng)大的局限性。④崔守軍：《中國海外安保體系建構(gòu)芻議》，《國際展望》2017年第3 期，第82-83 頁。通常情況下，海外企業(yè)和公民面臨的是日常、民事的安全威脅，領(lǐng)事保護(hù)領(lǐng)域雖然初步建立了多元行為體間的合作如領(lǐng)保聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，但仍以提供基礎(chǔ)性的“軟服務(wù)”為主，一般只能通過建議、監(jiān)督、敦促等方式來提供協(xié)助而不是直接應(yīng)對(duì)和處理安全威脅。⑤楊洋：《中國領(lǐng)事保護(hù)中存在的問題及對(duì)策》，《國際政治研究》2013年第2 期，第23 頁。外交部、商務(wù)部和軍隊(duì)等國家行為體，與海外企業(yè)、國際安保公司以及社會(huì)組織等非國家行為體有著不同的職能，多元多層次行為體間的緊密合作才能實(shí)現(xiàn)職能互補(bǔ)和體系優(yōu)化，以應(yīng)對(duì)復(fù)合多樣的安全威脅。

第二，全球安全治理受到持續(xù)削弱，恐怖襲擊警示連連，原有安保供給體系的脆弱性上升，國際安全合作需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情及其帶來的國內(nèi)問題是各國的優(yōu)先處理項(xiàng)，因此各國打擊恐怖主義、海盜和跨國有組織犯罪等國際安全問題的合作意愿有所減弱。全球“孤立主義”的抬頭客觀上削弱了中國與東道國的安全合作以及參與全球安全治理的成效，沖擊了原有的安全合作格局，加重了原有安保供給體系的脆弱性。與此相應(yīng)，武裝團(tuán)體、恐怖分子和有組織的犯罪分子利用疫情帶來的恐慌、對(duì)政府的不滿以及國際合作減弱的態(tài)勢(shì)，在疫情掩護(hù)下重建、復(fù)蘇、轉(zhuǎn)移或在局部地區(qū)借機(jī)反彈與升溫。①2020年，西方國家在中東、南亞和非洲持續(xù)收縮反恐兵力，“伊斯蘭國”在伊拉克、敘利亞等地重整旗鼓，向非洲地區(qū)進(jìn)一步滲透，恐怖主義呈現(xiàn)濫用數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)攻擊和生物武器等新特點(diǎn)。幾內(nèi)亞灣和新加坡海峽的武裝搶劫活動(dòng)更加頻繁，海盜行動(dòng)從襲擊偷船擴(kuò)大到綁架船員、索取贖金等。參見《強(qiáng)化多邊合作 打擊恐怖主義》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年7月13日，第16 版； “Piracy and Armed Robbery Against Ships Report (2020),” ICC-IMB, https://www.icc-ccs.org。2021年7月和8月，巴基斯坦連續(xù)發(fā)生兩起針對(duì)中國項(xiàng)目和中國公民的恐怖襲擊，造成9 名中國公民死亡，另有29 名中國公民受傷。疫情影響下的恐怖主義、海盜和跨國有組織犯罪的新趨勢(shì)和新特點(diǎn)，要求中國相關(guān)安全部門加強(qiáng)和深化與東道國及國際社會(huì)的合作，以有力震懾和打擊犯罪分子。

第三，輿情惡化或催化了安全威脅，原有供給體系的不平衡性突出，預(yù)防預(yù)警能力亟待提升。

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，一些東道國因疫情防控不力而力圖轉(zhuǎn)移矛盾，從政府到社會(huì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的“污名化”中國的情況，加之日益高漲的極端民族主義、狹隘種族主義以及排外情緒，造成了巨大的輿情負(fù)面認(rèn)知和反向建構(gòu)，不僅放大了現(xiàn)存的安全威脅，更帶來了新的威脅（如因疫情而詆毀和攻擊中國企業(yè)），歧視、辱罵乃至毆打中國公民，個(gè)別國家甚至出現(xiàn)針對(duì)中國人的“惡意執(zhí)法”行動(dòng)。②印度尼西亞、贊比亞、剛果（金）、南非和緬甸等都出現(xiàn)了明確針對(duì)中國人和中國項(xiàng)目的襲擊事件?，F(xiàn)有威脅和新威脅相互疊加，使得中國的海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民面臨更加惡劣的處境，焦慮、恐慌等主觀“不安全”也在海外公民和企業(yè)中蔓延。

輿情和社情等信息的收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全培訓(xùn)等預(yù)防預(yù)警措施，是海外企業(yè)和員工提高安全防范意識(shí)和安保能力的基礎(chǔ)，也是應(yīng)對(duì)因疫情的負(fù)面輿情而復(fù)雜化的安全威脅的最優(yōu)方式。中國政府主導(dǎo)的海外安保供給體系在應(yīng)急處置方面具有無可替代的制度優(yōu)勢(shì)，但相比應(yīng)急處置機(jī)制，該體系在預(yù)防預(yù)警方面仍較為薄弱。一方面，外交部和商務(wù)部等各部委都有自己的預(yù)防預(yù)警和信息通報(bào)機(jī)制，但是缺乏信息的有效整合與風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一制定，信息及時(shí)共享共商等也有待加強(qiáng)；①夏莉萍：《從利比亞事件透析中國領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)》，《西亞非洲》2011年第9 期。另一方面，海外企業(yè)尤其是中小型企業(yè)由于資金和人力的限制，往往沒有進(jìn)行項(xiàng)目的專項(xiàng)安全培訓(xùn)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，也沒有建立起常態(tài)化的預(yù)防預(yù)警機(jī)制。

第四，安保行為體面臨疫情常態(tài)化背景下的保障對(duì)象與自身安全的雙重考驗(yàn)，原有安保供給體系的效用減弱，專業(yè)知識(shí)和技術(shù)運(yùn)用有待加強(qiáng)。

新冠肺炎疫情打破了原有的海外安保常態(tài)，人力和物力資源的緊張致使安保供給體系難以提供及時(shí)有效的安保服務(wù)。首先，海外企業(yè)同時(shí)面臨保障生產(chǎn)經(jīng)營可持續(xù)和維護(hù)員工身心健康及安全的考驗(yàn)。新冠肺炎疫情直接導(dǎo)致中國與海外的人員、物資和資本流動(dòng)受阻，尤其是勞動(dòng)密集型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不得不停滯或延后，從而可能面臨未能按期施工或者竣工導(dǎo)致的合同違約索賠難題。而這些項(xiàng)目往往位于東南亞、南亞、中亞和非洲等醫(yī)療條件薄弱的地區(qū)，海外企業(yè)既要保障生產(chǎn)經(jīng)營的可持續(xù)性，又要維護(hù)員工的身心健康和安全。其次，各個(gè)層次的海外安保行為體，上至駐外機(jī)構(gòu)人員下至一線安保人員都面臨自身易感染的高風(fēng)險(xiǎn)和不斷增大的安保需求壓力，加之保障措施與條件一時(shí)難以到位與完善，而停航、封閉邊境、全球旅行限制等措施又使海外安保人員的定期輪換難以實(shí)現(xiàn)。

在新冠肺炎疫情期間，公共衛(wèi)生知識(shí)的普及、衛(wèi)生專家的指導(dǎo)以及信息技術(shù)的運(yùn)用，為安保行為體和企業(yè)應(yīng)對(duì)疫情提供了強(qiáng)有力的支持。而在疫情常態(tài)化的背景下，無論是正常生產(chǎn)經(jīng)營的保障還是各類安全威脅的應(yīng)對(duì)，均需要專業(yè)知識(shí)、信息技術(shù)和安防技術(shù)的綜合運(yùn)用，尤其是結(jié)合大數(shù)據(jù)，建立反應(yīng)靈敏的信息收集傳達(dá)機(jī)制以及細(xì)致全覆蓋的數(shù)據(jù)庫和安全網(wǎng)。

面對(duì)新冠肺炎疫情帶來的公共衛(wèi)生安全危機(jī)，政府主導(dǎo)的現(xiàn)有供給體系有著決策快與聯(lián)動(dòng)好的制度優(yōu)勢(shì)。中央政府迅速建立起政府間的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極調(diào)動(dòng)物質(zhì)資源和專業(yè)人員，使海外公共衛(wèi)生安全保障機(jī)制得到加強(qiáng)，海外公民的健康安全也基本得到保障。疫情后惡化的安全局勢(shì)，又讓海外公民產(chǎn)生了不可預(yù)測(cè)的特定“安全真空”的“情境壓力”，境外企業(yè)則持續(xù)擔(dān)負(fù)既要確保運(yùn)營、抵御疫情，又要防控意外安全事件的“責(zé)任壓力”，對(duì)于海外安保供給體系中的多元行為體合作、國際安全合作、預(yù)防預(yù)警能力以及知識(shí)技術(shù)的運(yùn)用等提出了更高要求。由此，如何完善海外安保供給體系以應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代的挑戰(zhàn)，維護(hù)海外企業(yè)和公民的安全，成為總體國家安全治理不得不重視的緊迫性議題。

二 總體國家安全觀和海外安保的“階段—類型”闡析

提升海外安保能力、有效保障海外利益安全，這是維護(hù)總體國家安全的題中之意。在后疫情時(shí)代，中國更需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，構(gòu)建大安全格局，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，①《習(xí)近平在中央政治局第二十六次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持系統(tǒng)思維構(gòu)建大安全格局 為建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)強(qiáng)保障》，新華網(wǎng)，2020年12月12日，http://www.xinhuanet.com/ politics/leaders/2020-12/12/c_1126852702.htm。特別是在“一帶一路”建設(shè)中“要加強(qiáng)海外利益保護(hù)、國際反恐、安全保障等機(jī)制的協(xié)同協(xié)作”。②《習(xí)近平在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào) 以高標(biāo)準(zhǔn)可持續(xù)惠民生為目標(biāo) 繼續(xù)推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展 韓正主持》，新華網(wǎng)，2021年11月22日，http://www.cidca.gov.cn/2021-11/22/c_1211456721.htm。

（一）總體國家安全觀是完善海外安保供給體系的指南

海外安保供給體系建構(gòu)的關(guān)鍵在于統(tǒng)籌國內(nèi)安全與國際安全、統(tǒng)籌安全與發(fā)展，海外安保供給政策的制定和實(shí)施需要統(tǒng)合國家和社會(huì)，東道國和國籍國，國內(nèi)、區(qū)域和國際等多重復(fù)雜的關(guān)系，進(jìn)行多層次和多尺度的安全治理。首先，海外安保對(duì)象既包括國家駐外機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)，又包括私營企業(yè)和公民，既關(guān)涉國籍國的國家安全，又關(guān)涉社會(huì)安全。其次，在安全場(chǎng)域中，海外安保是在東道國維護(hù)國籍國的公民和企業(yè)的生命和財(cái)產(chǎn)安全，既關(guān)涉東道國的安全治理，又關(guān)涉國籍國的安全治理。最后，海外安保面臨的安全威脅既包括社會(huì)沖突、犯罪活動(dòng)等東道國國內(nèi)安全威脅，還包括恐怖主義和海盜等地區(qū)和國際安全威脅，即同時(shí)關(guān)涉東道國國內(nèi)安全治理和區(qū)域及國際安全治理。國籍國的海外安保政策對(duì)于東道國、區(qū)域乃至國際安全有著“正外部性”和“負(fù)外部性”，適當(dāng)?shù)陌脖７?wù)有助于東道國、區(qū)域乃至國際的安全治理，不當(dāng)?shù)陌脖Ｐ袨橐灿锌赡芪：|道國國家主權(quán)，進(jìn)一步惡化東道國、區(qū)域乃至國際安全狀況。新冠肺炎疫情及其政治化，更是加劇了中國外部環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，也使得海外安保統(tǒng)籌多重關(guān)系以及進(jìn)行多層次和多尺度安全治理的難度急劇上升。

以人民安全為宗旨的總體國家安全觀，勾畫出新時(shí)代維護(hù)國家安全的整體布局，凸顯中國領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)安全現(xiàn)實(shí)作“全景式”的思考與研判。中國由中共中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，數(shù)十個(gè)成員單位組成的“聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”高效應(yīng)對(duì)了新冠肺炎疫情，這是對(duì)總體國家安全觀的全面落實(shí)與安全維護(hù)“一體化”實(shí)踐的最優(yōu)示范。①《全力應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染的肺炎疫情——32 個(gè)部門建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制》，《人民日?qǐng)?bào)》2020年1月22日，第10 版。由此，總體國家安全觀應(yīng)是后疫情時(shí)代完善海外安保供給體系的行動(dòng)指南。作為一個(gè)新時(shí)期極具中國特色的價(jià)值理念，總體國家安全觀強(qiáng)調(diào)“外部安全和內(nèi)部安全，國土安全和國民安全，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全，發(fā)展問題和安全問題，自身安全和共同安全”的有機(jī)統(tǒng)一。②《習(xí)近平：堅(jiān)持總體國家安全觀 走中國特色國家安全道路》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年4月16日，第1 版?！皣野踩钡那爸迷~“總體”，體現(xiàn)了安全治理在價(jià)值取向上的整體性、互動(dòng)性與共享性，共同、綜合、合作、可持續(xù)安全是總體國家安全觀的應(yīng)有之義。中國作為新型開放性大國，初步建構(gòu)了以政府為主導(dǎo)的海外安保供給體系，取得了令人矚目的成效，但在應(yīng)對(duì)疫情常態(tài)化所帶來的全方位挑戰(zhàn)中，這一模式仍需進(jìn)一步完善，需要以總體國家安全觀為指導(dǎo)，探究更具整合性和韌性的海外安保供給體系。

（二）海外安保的“階段—類型”闡析

海外安保供給體系既要滿足日益擴(kuò)大的海外安保需求，又要符合總體國家安全觀理念所體現(xiàn)的整體性、互動(dòng)性與共享性。這就需要深入分析海外安保類型和海外安保供給主體的職能，探究供給主體間的互動(dòng)，從而在總體上推進(jìn)海外安保供給體系的完善。

剖析安全內(nèi)涵是探究海外安保類型的前提。巴里·布贊（Barry Buzan）和琳娜·漢森（Lene Hansen）認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)、威脅和危機(jī)等概念可視作安全的“競(jìng)爭(zhēng)性概念”（oppositional concepts）。③為了深入探討安全內(nèi)涵，巴里·布贊和琳娜·漢森提出了三組與安全相應(yīng)的概念：補(bǔ)充性概念（complementary concepts）如威懾、戰(zhàn)略、遏制，平行性概念（parallel concepts）如權(quán)力、主權(quán)、認(rèn)同，競(jìng)爭(zhēng)性概念（oppositional concepts）如和平、風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)等。參見巴里·布贊、琳娜·漢森：《國際安全研究的演化》，余瀟楓譯，浙江大學(xué)出版社2011年版，第14-17 頁。這是對(duì)安全有重要意義的再認(rèn)識(shí)，但這個(gè)概念還可以再擴(kuò)展。事實(shí)上，安全的“競(jìng)爭(zhēng)性概念”還應(yīng)包括主觀上的焦慮、恐懼和恐慌，這些概念在一定程度和范圍內(nèi)與安全概念相互競(jìng)爭(zhēng)甚至可以相互替換。這就意味著，可以通過風(fēng)險(xiǎn)、威脅、危機(jī)以及焦慮、恐懼和恐慌等概念來重新思考海外安保的內(nèi)涵和類型。張海波、童星等根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)害（突發(fā)事件）、危機(jī)將公共安全治理分為風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理和危機(jī)治理，④張海波、童星：《中國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化》，《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第3期，第69-70 頁。埃爾克·克勞曼（Elke Krauman）將安全分為“沒有威脅”（absence of a threat）、“威脅的暫?！保╯uspension of a threat）、“在威脅中生存”（survival of a threat）等三個(gè)階段，并提出“預(yù)防”（prevention）、“威懾”（deterrence）和“保護(hù)”（protection）等相對(duì)應(yīng)的三種安全維護(hù)機(jī)制。①Elke Krahmann, “Security: Collective Good or Commodity?” European Journal of International Relations, Vol.14, No.3, 2008.但是，上述分類只是考慮了客觀威脅，而忽略了主觀層面和主體間的維度。②“主體間”表明即使沒有客觀的威脅或主觀的恐懼，安全威脅也是會(huì)被主體間的不當(dāng)互動(dòng)而建構(gòu)出來。筆者借鑒已有的安全治理研究，結(jié)合海外安保實(shí)踐及新冠肺炎疫情帶來的安全威脅新變化，基于安保的階段性目標(biāo)區(qū)分海外安保的類型，增加安全分析的“主觀—主體間”維度，從“客觀—主觀—主體間”三維度分析海外安保作為一個(gè)有機(jī)過程展開的內(nèi)涵?！半A段—類型”是基于一體化的考慮，把“階段”和“類型”整合起來分析，形成一個(gè)總體性分析框架，從而超越傳統(tǒng)危機(jī)治理的片面性——或者只考慮危機(jī)的階段，或者只重視危機(jī)的不同分類——凸顯了海外安保供給模式建構(gòu)的一體化視角。

從“客觀—主觀—主體間”三維度來剖析海外安保內(nèi)涵的關(guān)鍵是闡明和區(qū)分相關(guān)概念，包括客觀層面的風(fēng)險(xiǎn)、威脅和危機(jī)，主觀層面的焦慮、恐懼和恐慌以及主體間的認(rèn)知與建構(gòu)。風(fēng)險(xiǎn)、威脅和危機(jī)是客觀的不安全現(xiàn)象，它們之間呈逐級(jí)遞進(jìn)的關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)的特征，是普遍性的存在、沒有具體指陳，造成傷害的可能性極低；威脅是風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，且很有可能造成嚴(yán)重傷害；危機(jī)是威脅變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，且造成嚴(yán)重后果。焦慮、恐懼和恐慌是主觀的不安全心理，隨著客觀的不安全現(xiàn)象而變化。焦慮是關(guān)涉普遍性風(fēng)險(xiǎn)的個(gè)人情感狀態(tài)，一般無法完全消解?？謶质菍?duì)特定威脅的心理反應(yīng)，有特定的指涉對(duì)象，能夠通過消除威脅源而得以消解。恐慌是對(duì)于危機(jī)的強(qiáng)烈心理反應(yīng)，使得人們無法思考和應(yīng)對(duì)，而出于本能地戰(zhàn)斗或逃跑。另外，主體間的認(rèn)知與建構(gòu)是人們?cè)趹?yīng)對(duì)安全威脅時(shí)的價(jià)值性選擇，體現(xiàn)為正向和負(fù)向兩個(gè)方面。主體間的認(rèn)同與正向建構(gòu)有助于削弱甚至消減客觀的安全威脅或主觀恐懼，主體間的負(fù)面認(rèn)知與反向建構(gòu)則會(huì)造成基于敵意的不安全現(xiàn)象，同時(shí)惡化安全環(huán)境。理想狀態(tài)的安全是客觀無風(fēng)險(xiǎn)，主觀無焦慮，主體間有認(rèn)同與正向建構(gòu)，但在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”這一現(xiàn)實(shí)語境中只是相對(duì)地存在。安全威脅與安全感復(fù)合的風(fēng)險(xiǎn)/焦慮—威脅/恐懼—危機(jī)/恐慌的升級(jí)過程是區(qū)分海外安?！半A段—類型”的邏輯起點(diǎn)（詳見表1）。

表1 海外安保的“階段—類型”

海外安保的第一階段目標(biāo)是確?！翱陀^上無威脅，主觀上無恐懼”，即在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中，人們認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)的普遍存在，但它還沒有發(fā)展為現(xiàn)實(shí)的威脅，由此要提供預(yù)防型安保，消除威脅的存在條件，將威脅扼殺在搖籃里。但威脅來源往往復(fù)雜多樣且隱蔽，威脅爆發(fā)的時(shí)間和地點(diǎn)具有極大的不確定性，如自然災(zāi)害、傳染病和恐怖襲擊等，甚至存在無源頭威脅，很難徹底消除。所以，預(yù)防型海外安保不僅關(guān)涉威脅源的消除，還包括威脅源的識(shí)別和評(píng)估、威脅預(yù)警、安全培訓(xùn)等內(nèi)容，以消解海外公民的恐懼。識(shí)別和評(píng)估威脅來源及潛在的攻擊者并作出預(yù)警，是預(yù)防型海外安保的核心環(huán)節(jié)，也是最為經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)的安保方式。如外交部實(shí)時(shí)更新的“安全提醒”，為中國企業(yè)和公民在出行前了解目的國的安全信息提供重要參考；國際安全咨詢和風(fēng)險(xiǎn)管理公司為海外企業(yè)和公民制定具有靈活性和個(gè)性化的威脅評(píng)估以及安保方案；國際安保公司為海外企業(yè)員工進(jìn)行安全培訓(xùn)；海外企業(yè)購買政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)、員工綁架險(xiǎn)等保險(xiǎn)產(chǎn)品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控；等等。

海外安保的第二階段目標(biāo)是力?！翱陀^上無危機(jī)，主觀上無恐慌”，即威脅源已經(jīng)存在且無法消除，這就需要通過增強(qiáng)安防基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)安保行動(dòng)等一系列措施來防止現(xiàn)實(shí)的威脅轉(zhuǎn)化為爆發(fā)的危機(jī)，所采取的安全維護(hù)方式是“震懾”。震懾不同于威懾，威懾是傳統(tǒng)國家安全戰(zhàn)略，通常采用增強(qiáng)實(shí)力和能力（如核威懾的方式）震懾潛在攻擊者放棄行動(dòng)，維護(hù)國家安全。而震懾是和施動(dòng)者及威脅受動(dòng)者之間的多向互動(dòng)，既關(guān)涉客觀安全威脅，又關(guān)涉被保護(hù)者的主觀恐懼，還關(guān)涉主體間的負(fù)面認(rèn)知和反向建構(gòu)。震懾是通過安保設(shè)施、行動(dòng)和話語，一方面使得威脅施動(dòng)者考慮到威脅的可行性或者成本收益而放棄將威脅付諸行動(dòng)，另一方面減弱或消解威脅受動(dòng)者的“恐慌”。可見，震懾需要明確潛在的攻擊者和被保護(hù)者，預(yù)防型海外安保中“威脅的識(shí)別和評(píng)估”是實(shí)施震懾型海外安保的前提。無論是客觀威脅還是主觀恐懼，如果攻擊者能夠被識(shí)別和評(píng)估，那么與“震懾”相關(guān)的工具、行動(dòng)和話語才是可行和有效的。

由此，震懾型海外安保尤其適用于能夠識(shí)別出明確威脅源的恐怖主義、海盜、社會(huì)沖突以及其他犯罪活動(dòng)等安全威脅，可以使安全威脅的實(shí)施行為體重新考慮進(jìn)行威脅的可行性和有效性，同時(shí)增強(qiáng)被保護(hù)者的安全感。后疫情時(shí)代，東南亞、南亞、中亞和非洲等地區(qū)經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重受挫，社會(huì)不穩(wěn)，失業(yè)率上升，恐怖主義、海盜、社會(huì)沖突以及其他犯罪活動(dòng)都呈現(xiàn)出更為活躍的趨勢(shì)，強(qiáng)化震懾型海外安保是當(dāng)務(wù)之急。震懾型海外安保的具體方式包括中國在吉布提建立保障基地作為后期保障設(shè)施，方便中國軍隊(duì)在亞丁灣和索馬里海域護(hù)航；中國公安部與東道國公共安全部門開展警務(wù)聯(lián)合巡邏；中國積極參與國際和地區(qū)的反恐和打擊跨國有組織犯罪等領(lǐng)域的合作；海外企業(yè)在項(xiàng)目基地安裝監(jiān)控設(shè)備和雇傭私營安保人員巡邏；等等。

海外安保的第三階段目標(biāo)是“客觀上有危機(jī)，及時(shí)應(yīng)對(duì)處置；主觀上有恐慌，盡量緩解消解”，即威脅發(fā)展為危機(jī)時(shí)的生存考量，這已不是對(duì)威脅的事先防控或事中消除，而是如何直接應(yīng)對(duì)和處理安全危機(jī)，保護(hù)受危機(jī)影響或侵害的對(duì)象，盡量減小危機(jī)造成的傷害。危機(jī)迫使安保供給主體在充滿不確定性和緊迫性的壓力下迅速作出決定并采取行動(dòng)，因此應(yīng)對(duì)危機(jī)的安保方式可稱為“應(yīng)急”。應(yīng)急型海外安保適用于所有安全威脅引發(fā)的危機(jī)，尤其是自然災(zāi)害、政治動(dòng)亂和恐怖主義等安全威脅。這些安全威脅的源頭無法識(shí)別或者根除，預(yù)防型和震懾型海外安保發(fā)揮的作用十分有限，因此只能在危機(jī)發(fā)生時(shí)進(jìn)行被動(dòng)應(yīng)對(duì)來保護(hù)法人和公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全。應(yīng)急型海外安保的具體方式包括國籍國主導(dǎo)的海外撤僑；社會(huì)公益組織參與災(zāi)害事故的應(yīng)急救援；國際安保公司員工提供海上武裝護(hù)航，擊退海盜襲擊；等等。在新冠肺炎疫情期間，中國海外安保以應(yīng)急型為主，駐外使領(lǐng)館24 小時(shí)領(lǐng)保電話、“健康包”的發(fā)放、華人華僑團(tuán)體的互助、醫(yī)療專家組科學(xué)專業(yè)的指導(dǎo)，不僅保護(hù)了海外公民的健康安全，還有利于緩解其長期脆弱緊張的心理狀態(tài)。

應(yīng)急型海外安保不僅包括危機(jī)爆發(fā)的事中應(yīng)對(duì)，還應(yīng)包括事前應(yīng)急預(yù)案的制定和事后的應(yīng)急恢復(fù)。綜合性的應(yīng)急預(yù)案體系的建立是基礎(chǔ)，不僅包括保障人員安全和資產(chǎn)的一般應(yīng)急預(yù)案，還包括各類突發(fā)安全事件的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案如公共衛(wèi)生安全應(yīng)急預(yù)案等。事后的應(yīng)急恢復(fù)是危機(jī)得到初步控制后，為使海外企業(yè)盡快恢復(fù)正常生產(chǎn)和經(jīng)營而采取的措施，具體包括財(cái)產(chǎn)保全和處置，損失狀況評(píng)估和事件調(diào)查，確定復(fù)工復(fù)產(chǎn)方案等。

三 海外安保的多元供給主體及其職能

中國法人和公民在“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”主要面臨自然災(zāi)害、傳染病、政治動(dòng)亂、恐怖主義、海盜、社會(huì)沖突和其他犯罪行為等七類安全威脅，①七類安全威脅是筆者根據(jù)已有海外安全風(fēng)險(xiǎn)類型研究的文獻(xiàn)歸納得出。具體參見夏莉萍：《中國涉非領(lǐng)事保護(hù)分析》，《西亞非洲》2013年第1 期；張杰：《中國在中亞地區(qū)的利益與公民的安全保護(hù)》，《俄羅斯研究》2016年第5 期；張丹丹、孫德剛：《中國在中東的領(lǐng)事保護(hù)：理念、實(shí)踐與機(jī)制創(chuàng)新》，《西亞非洲》2019年第4 期；夏莉萍：《海外中國公民和中資企業(yè)的安全風(fēng)險(xiǎn)——基于中國駐外使館安全提醒之分析》，《國際安全研究》2019年第6 期。政府、軍隊(duì)、國際安保公司、社會(huì)組織和海外企業(yè)等在基于“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”各階段的海外安保類型中發(fā)揮了各自作用。新冠肺炎疫情期間的海外安保以應(yīng)急型為主，進(jìn)一步彰顯了多元供給主體合作的關(guān)鍵性作用。根據(jù)近年來各海外安保供給主體參與海外安保的實(shí)踐，我們可以刻畫出多元供給主體在應(yīng)對(duì)各類海外安全威脅中的印跡，并且勾勒出多元主體在海外安保供給體系中的職能和定位（詳見表2）。

表2 海外安全威脅、安保類型及供給主體

（一）政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全過程的職能范圍內(nèi)的政策制定和特定任務(wù)

第一，外交部主要提供預(yù)防型和應(yīng)急型海外安保。一是政策制定和預(yù)防預(yù)警，外交部負(fù)責(zé)領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助政策的制定，發(fā)布領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助預(yù)警信息，進(jìn)行預(yù)防宣傳。二是海外安全危機(jī)應(yīng)對(duì)和協(xié)調(diào)。海外安全危機(jī)的涉外處理如撤僑等均有外交部的參與。新冠肺炎疫情危機(jī)發(fā)生后，外交部分別成立了應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和防范境外疫情輸入風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急中心，負(fù)責(zé)收集和分析各類信息數(shù)據(jù)，溝通協(xié)調(diào)國外政府和國內(nèi)各職能部門及地方政府，聯(lián)絡(luò)指導(dǎo)各駐外使領(lǐng)館，同時(shí)開展境外海外公民安全維護(hù)和防控疫情輸入工作。

第二，商務(wù)部是預(yù)防型海外安保的重要供給主體，同時(shí)協(xié)助提供應(yīng)急型海外安保。商務(wù)部對(duì)外投資和經(jīng)濟(jì)合作司負(fù)責(zé)境外企業(yè)和對(duì)外投資的安全管理，指導(dǎo)企業(yè)防范和應(yīng)對(duì)各類境外安全風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)助處置各類突發(fā)安全事件。一是建立境外投資企業(yè)、投資項(xiàng)目、“對(duì)外工程承包人員”和“勞務(wù)輸出人員”數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)計(jì)海外企業(yè)、海外勞工以及海外投資的總體信息。二是制定針對(duì)海外企業(yè)的預(yù)防預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)管理政策，包括對(duì)外投資合作境外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和信息通報(bào)制度以及《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》。

第三，公安部主要在反恐、打擊海盜和其他犯罪行為等方面提供預(yù)防型和震懾型海外安保。一是反恐合作。公安部門一方面以打擊境外“東突”恐怖勢(shì)力為重點(diǎn)，持續(xù)推動(dòng)中國與周邊國家及重點(diǎn)國家的反恐合作，加強(qiáng)涉恐情報(bào)信息交流，鞏固和完善雙邊反恐合作機(jī)制建設(shè)；另一方面，深入?yún)⑴c國際刑警組織、上海合作組織、中國與東盟執(zhí)法安全部長級(jí)對(duì)話等多邊反恐機(jī)制。①《多措并舉 堅(jiān)決依法打擊和防范恐怖活動(dòng)——公安部反恐專員劉躍進(jìn)答記者問》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年2月28日，第8 版。二是打擊犯罪行為。公安部不僅通過各種多邊和雙邊機(jī)制加強(qiáng)打擊犯罪行為的警務(wù)協(xié)作，而且通過和東道國當(dāng)?shù)鼐瘎?wù)部門建立信息共享機(jī)制、開展聯(lián)合巡邏、派遣警務(wù)聯(lián)絡(luò)官等方式加強(qiáng)安保合作。例如，湄公河流域執(zhí)法安全合作已從聯(lián)合巡航發(fā)展為綜合執(zhí)法合作模式，從單一合作領(lǐng)域拓展到打擊非法出入境、拐賣人口、網(wǎng)絡(luò)犯罪等新的合作領(lǐng)域。②《我國公安機(jī)關(guān)國際執(zhí)法安全合作成效綜述》，新華網(wǎng)，2017年9月24日，http://www.xinhuanet.com/2017-09/24/c_1121716226.htm。

（二）中國的軍事力量提供重要但有限的震懾型和應(yīng)急型海外安保

海外利益保護(hù)日益成為中國軍事力量的主要任務(wù)之一。③2013年，中國國防白皮書首次提出“中國武裝力量的多樣化運(yùn)用”，強(qiáng)調(diào)“維護(hù)海外利益是人民解放軍維護(hù)國家利益和履行國際義務(wù)的重要方式”。2015年，“維護(hù)海外利益安全”被納入中國軍隊(duì)擔(dān)負(fù)的戰(zhàn)略任務(wù)之一。2019年，《新時(shí)代的中國國防》白皮書繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“維護(hù)海外利益”是新時(shí)代軍隊(duì)擔(dān)負(fù)的重要任務(wù)。中國的軍事力量在境外主要擔(dān)負(fù)非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)任務(wù)，其力量有限地或選擇性地投射到中亞、東南亞和非洲等地區(qū)。

第一，在震懾型海外安保中讓威脅制造者放棄行動(dòng)，同時(shí)消解海外公民的恐懼情緒，包括參加維和行動(dòng)、反恐聯(lián)演、軍艦巡航、駐外保障基地建設(shè)等。在參加維和行動(dòng)方面，據(jù)《中國軍隊(duì)參加聯(lián)合國維和行動(dòng)30年》白皮書統(tǒng)計(jì)，中國是安理會(huì)常任理事國中的第一大出兵國，先后參加了25 項(xiàng)維和行動(dòng)，累計(jì)派出維和官兵4萬余人次。④國務(wù)院新聞辦公室：《中國軍隊(duì)參加聯(lián)合國維和行動(dòng)30年》白皮書，國務(wù)院官網(wǎng)，2020年9月18日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-09/18/content_5544398.htm。維和行動(dòng)的任務(wù)和功能已從最初相對(duì)單一的在“發(fā)生沖突后的國家”監(jiān)督?；?、隔離沖突和監(jiān)督撤軍等，發(fā)展到后來的監(jiān)督選舉、保護(hù)平民、人道主義援助等綜合性的多層面行動(dòng)。在反恐合作方面，中國人民解放軍和武警部隊(duì)與白俄羅斯、印度和巴基斯坦等國開展了近二十次的雙邊反恐聯(lián)演聯(lián)訓(xùn)活動(dòng)，積極參與上海合作組織聯(lián)合反恐軍事演習(xí)。在軍艦巡航方面，中國海軍自2008年開始赴亞丁灣和索馬里護(hù)航，保護(hù)國際重要貿(mào)易航道的安全。護(hù)航的主要任務(wù)是保護(hù)該海域的中國船舶及人員的安全，保護(hù)世界糧食計(jì)劃署等國際組織運(yùn)送人道主義物資船舶的安全，并盡可能為該海域的外國船舶提供安全掩護(hù)，在必要時(shí)參與人道主義救援行動(dòng)。在駐外保障基地建設(shè)方面，2017年8月，中國人民解放軍駐吉布提保障基地正式投入使用以來，已經(jīng)為多個(gè)批次護(hù)航編隊(duì)保障維修器材，為百余名護(hù)航官兵提供醫(yī)療保障服務(wù)，并同外軍開展聯(lián)合醫(yī)療救援演練等活動(dòng)。①國務(wù)院新聞辦公室：《新時(shí)代的中國國防》，國務(wù)院官網(wǎng)，2019年7月24日，http://www.gov.cn/zhengce/2019-07/24/content_5414325.htm。

第二，在國際救援、護(hù)僑撤僑等應(yīng)急型海外安保中擔(dān)負(fù)物資運(yùn)輸、人員撤離等特定行動(dòng)任務(wù)。在國際救援方面，中國人民解放軍積極派遣專業(yè)救援力量赴受災(zāi)國救援減災(zāi)，提供救援物資和醫(yī)療救助，組織或參加馬航MH370 失聯(lián)航班搜救、抗擊西非埃博拉疫情、尼泊爾抗震救災(zāi)等多項(xiàng)行動(dòng)。在護(hù)僑撤僑方面，中國海軍和空軍都參與救援行動(dòng)，將處于海外危機(jī)中的中國公民直接撤回國內(nèi)或暫避安全地點(diǎn)。2011年的利比亞撤僑是中國首次使用軍事力量即護(hù)衛(wèi)艦和遠(yuǎn)程軍用運(yùn)輸機(jī)協(xié)助撤僑，2015年也門撤僑是中國海軍首次協(xié)助撤僑。

（三）國際安保公司提供“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”相應(yīng)的各項(xiàng)安保服務(wù)

國際安保公司是指在境外提供防御性安保服務(wù)的公司，其所提供的服務(wù)主要包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、安全培訓(xùn)、陸上護(hù)衛(wèi)（武裝和非武裝）和海上武裝護(hù)衛(wèi)等。國際安保公司主要應(yīng)對(duì)社會(huì)沖突、海盜和其他犯罪活動(dòng)等有特定威脅指涉對(duì)象和范圍的安全威脅，提供“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”相應(yīng)的各項(xiàng)安保服務(wù)。

國際安保公司可以識(shí)別和評(píng)估安全威脅，并制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全管理方案，運(yùn)用防爆安檢系統(tǒng)、入侵報(bào)警系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、報(bào)警信號(hào)傳輸系統(tǒng)等技術(shù)、設(shè)備以及（非）武裝巡邏等行動(dòng)進(jìn)行震懾，防止威脅升級(jí)為安全事件。在發(fā)生危機(jī)時(shí)，安保專業(yè)人員可以進(jìn)行對(duì)抗或安排撤離，從而保護(hù)企業(yè)資產(chǎn)和員工安全。另外，國際安保公司還可以提供情報(bào)支持、官方溝融、調(diào)查談判、贖金交付、人質(zhì)解救和危機(jī)恢復(fù)等服務(wù)。

21 世紀(jì)初，“走出去”的中國海外企業(yè)通常雇傭西方或東道國本地的安保公司來保護(hù)企業(yè)財(cái)產(chǎn)和員工安全。例如，在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)具有眾多項(xiàng)目的中國石油天然氣集團(tuán)有限公司（中石油）雇傭杰富仕（G4S）等國際安保公司和本地安保公司來保護(hù)海外項(xiàng)目。近年來，隨著中國國際安保的興起和發(fā)展，中石油也開始聘請(qǐng)德威等中國安保公司。從2003年起，中國國際安保公司開始走向海外，現(xiàn)已有三十余家走出國門，2017年海外營業(yè)額約10 億元人民幣。①成錫忠：《民營安?！白叱鋈ァ贝_立民營安保服務(wù)企業(yè)的法律地位》，環(huán)球網(wǎng)，2018年9月18日，https://opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnKcKdr。目前，中國國際安保公司在國際化、屬地化和專業(yè)化等方面與西方安保公司還存在一定差距。

（四）社會(huì)組織在預(yù)防型和應(yīng)急型海外安保中提供協(xié)助

相比于其他海外安保供給主體，社會(huì)組織如華僑華人社團(tuán)和商會(huì)可以憑借語言文化和社會(huì)關(guān)系等方面的優(yōu)勢(shì)，在信息搜集、情報(bào)分析、威脅預(yù)警和護(hù)僑撤僑等安保行動(dòng)中發(fā)揮輔助作用。②崔守軍、張政：《海外華僑華人社團(tuán)與“一帶一路”安保體系建構(gòu)》，《國際安全研究》2018年第3 期，第127-132 頁。目前，“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”的民間商會(huì)逐步將安保救援作為公共服務(wù)的重點(diǎn)內(nèi)容之一。例如，安保救援是中非民間商會(huì)的六大公共服務(wù)平臺(tái)之一。③《會(huì)員服務(wù)》，中非民間商會(huì)官網(wǎng)，http://www.cabc.org.cn/dan.php?cid=27&category_id=28。又如，南非華人警民合作中心多次配合南非當(dāng)?shù)鼐酱驌翎槍?duì)僑胞的違法犯罪活動(dòng)，并在南非建立了十余家省級(jí)中心，成為南非執(zhí)法部門和華人社區(qū)之間的重要橋梁。④《南非全國封禁 華人警民合作中心調(diào)配保安服務(wù)僑胞》，中國僑網(wǎng)，2020年3月25日，http://www.chinaqw.com/hqhr/2020/03-25/250982.shtml。

新冠肺炎疫情增強(qiáng)了華人華僑的凝聚力，也深化了其在海外安保中的杠桿作用。華人華僑社團(tuán)和海外公民一起，通過抵制反華種族主義游行、籌措物資、僑胞互助等形式抗疫，同時(shí)積極與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同抗疫，踐行社會(huì)責(zé)任。他們?cè)谝咔槠陂g的一系列團(tuán)結(jié)互助行為，既努力保護(hù)了海外公民健康安全，消解海外公民恐慌，也展示了良好形象，與“污名化”中國的言行抗?fàn)?，有利于建設(shè)良好的社區(qū)關(guān)系。⑤如南非中資企業(yè)和華僑華人向南非政府捐贈(zèng)300 萬蘭特（約合120.5 萬元人民幣），支援當(dāng)?shù)乜箵粢咔椋话突固谷A僑華人向伊斯蘭堡市政府捐贈(zèng)了2 萬個(gè)口罩。參見《海外僑胞積極支援住在國民眾抗擊疫情》，《人民日?qǐng)?bào)》（海外版）2020年3月25日，第6 版。

（五）海外企業(yè)在自身職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”全過程安保

海外企業(yè)既是安保對(duì)象又是安保主體。政府制定的“誰主管誰負(fù)責(zé)，誰用工誰負(fù)責(zé)”原則，明確了企業(yè)作為境外機(jī)構(gòu)和人員的主要派出方，在海外安全維護(hù)中承擔(dān)主體責(zé)任，需要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和控制。⑥外交部領(lǐng)事司：《中國企業(yè)海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范指南》，外交部網(wǎng)站，2011年11月22日，http://cs.mfa.gov.cn/lsbhzn/t877276.shtml；《境外中資企業(yè)機(jī)構(gòu)和人員安全管理指南》，商務(wù)部網(wǎng)站，2012年2月，http://images.mofcom.gov.cn/ge/accessory/201202/1329201491998.pdf。一般情況下，海外項(xiàng)目較多的國企會(huì)設(shè)立專門的安保部門，特別是能源企業(yè)和大型基礎(chǔ)建設(shè)企業(yè)尤其重視安保投入，在企業(yè)內(nèi)部建立了海外安全管理體系，或者設(shè)有專門的負(fù)責(zé)海外安全事務(wù)的機(jī)構(gòu)或崗位。

中石油集團(tuán)是國內(nèi)具有較強(qiáng)海外安全風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的企業(yè)，建立了一套相對(duì)完善的海外安全管理體系。①中國石油天然氣集團(tuán)有限公司自1993年實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略開展國際化經(jīng)營以來，在全球三十多個(gè)國家和地區(qū)開展油氣業(yè)務(wù)，經(jīng)營九十多個(gè)油氣項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海外項(xiàng)目85%以上的資產(chǎn)和人員位于安全形勢(shì)嚴(yán)峻的國家和地區(qū)如蘇丹、南蘇丹、乍得和敘利亞等。參見《中國石油海外業(yè)務(wù)》，中石油官網(wǎng)，2020年5月23日，http://www.cnpc.com.cn/cnpc/hwyw/shgyhd _index.shtml。首先，在機(jī)制建設(shè)方面，中石油成立了集團(tuán)層面的海外防恐安全以及健康、安全與環(huán)境（HSE）管理辦公室，地區(qū)公司層面的涉外公司防恐工作組以及海外項(xiàng)目層面的基地安保小組等三級(jí)安保管理機(jī)制，②韓樹舉等：《中國石油天然氣集團(tuán)公司海外項(xiàng)目防恐安全管理探索與實(shí)踐》，《中國安全生產(chǎn)科學(xué)技術(shù)》2009年增刊S1 期，第3-7 頁。并于2017年發(fā)布《國際業(yè)務(wù)社會(huì)安全管理五維績效考核暫行辦法》，設(shè)置了包含單位體系建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)急管理、事件管理和績效激勵(lì)五個(gè)方面以及對(duì)應(yīng)的20 項(xiàng)指標(biāo)，將安全管理能力建設(shè)與各單位海外業(yè)務(wù)新項(xiàng)目審批直接掛鉤。③張軍、錢鳳章、李金海：《中資企業(yè)海外社會(huì)安全能力建設(shè)與應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)的實(shí)踐》，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作評(píng)估報(bào)告（2021）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第222-223 頁。其次，在安保經(jīng)費(fèi)投入方面，中石油集團(tuán)明確規(guī)定高風(fēng)險(xiǎn)國家油氣投資項(xiàng)目安保投入比例不低于總投資額的3%，并且規(guī)定了不同風(fēng)險(xiǎn)國家（地區(qū)）項(xiàng)目在基本管理、設(shè)施安全、安保力量、保險(xiǎn)等方面的最低要求。④張軍、錢鳳章、李金海：《中資企業(yè)海外社會(huì)安全能力建設(shè)與應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)的實(shí)踐》，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作評(píng)估報(bào)告（2021）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第223 頁。中石油集團(tuán)在伊拉克項(xiàng)目的安保投入最高時(shí)曾達(dá)到該項(xiàng)目合同額的20%。⑤《中企覆蓋全球 160 多個(gè)國家海外安保投入數(shù)十億美元》，人民網(wǎng)，2017年8月29日，http://world.people.com.cn/n1/2017/0829/c1002-29501804.html。

總之，在預(yù)防型海外安保中，外交部和商務(wù)部等政府部門負(fù)責(zé)信息搜集和情報(bào)分析并作出安全威脅預(yù)警，國際安保公司和海外企業(yè)制定個(gè)性化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全管理方案，社會(huì)組織則起到協(xié)助作用。在震懾型海外安保中，軍隊(duì)和公安部主要通過行動(dòng)震懾諸如恐怖主義、海盜和其他跨國有組織犯罪等威脅源確定、持續(xù)時(shí)間長、影響范圍廣的安全威脅，而國際安保公司的技術(shù)、工具和人員可以震懾社會(huì)沖突、犯罪活動(dòng)等有特定指涉對(duì)象和范圍的安全威脅。應(yīng)急型海外安保則往往需要國籍國政府主導(dǎo)，軍隊(duì)、國際安保公司、社會(huì)組織和海外企業(yè)等多元行為體共同協(xié)作。由此，政府、軍隊(duì)等國家行為體主要在影響范圍廣、無法或難以預(yù)防的自然災(zāi)害、傳染病、政治動(dòng)亂、恐怖主義等安全威脅的預(yù)防、震懾和應(yīng)急過程中發(fā)揮作用，而非國家行為體的安保職能主要體現(xiàn)在有明確指涉對(duì)象和影響范圍的社會(huì)沖突、海盜和其他犯罪活動(dòng)等安全威脅的“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”全過程。

四 中國海外安保供給體系的完善

中國海外安保供給體系的完善，需要在總體國家安全觀理念指導(dǎo)下，基于預(yù)防型、震懾型、應(yīng)急型海外安保類型，建立和優(yōu)化各層次行為體間的關(guān)聯(lián)和銜接，進(jìn)而形成多元供給主體良性互動(dòng)的、“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化的海外安保供給體系，從而彌補(bǔ)現(xiàn)有海外安保供給體系存在的不足，全面有效應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代中國海外安保面臨的新挑戰(zhàn)，保障海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民安全，最終努力實(shí)現(xiàn)國家行為體、社會(huì)行為體和市場(chǎng)行為體之間的“安全互助”，探求東道國和國籍國“安全互?！钡淖罴逊绞?，追求國際和國內(nèi)的“安全共享”。

（一）供給體系完善的一體化框架建構(gòu)

第一，一體化框架的理念設(shè)定與“大安?！备窬值男纬伞：Ｍ獍脖Ｗ鳛榭傮w國家安全治理的重要內(nèi)容，具有長遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義，也是推進(jìn)“一帶一路”倡議和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的重要保障。海外安保供給應(yīng)基于總體國家安全觀理念的指導(dǎo)，通過國家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)即中央國家安全委員會(huì)進(jìn)行“總體性”與“一體化”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中央國家安全委員會(huì)涵蓋國防、外交、情報(bào)、公安、武警、商務(wù)等眾多領(lǐng)域和部門，成為海外安保供給的最高決策和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各海外安保供給主體尤其是國家行為體之間的合作。①《中華人民共和國國家安全法》第四十四條：“中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的國家安全制度與工作機(jī)制?！钡谒氖鍡l：“國家建立國家安全重點(diǎn)領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央有關(guān)職能部門推進(jìn)相關(guān)工作?！钡诹龡l：“發(fā)生危及國家安全的重大事件，中央有關(guān)部門和有關(guān)地方根據(jù)中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一部署，依法啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，采取管控處置措施?！敝醒雵野踩瘑T會(huì)的統(tǒng)籌可以解決部門分立、協(xié)調(diào)困難、多層次行為體之間合作松散的問題，建立起常態(tài)化和長效性的多元行為體聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使得海外安保各行為體形成合力，從而推進(jìn)“大安保”格局的構(gòu)建。

第二，超越相對(duì)分散的供給模式，確立“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化的供給模式。從海外安?！半A段—類型”的復(fù)合邏輯觀照，“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”是相互關(guān)聯(lián)與契合的一體化的遞進(jìn)過程。各類型的安保內(nèi)容與結(jié)果輸出應(yīng)作為其他類型安保的必要輸入，從而形成閉環(huán)式的全過程供給模式。而在當(dāng)前的海外安保供給模式中，預(yù)防、震懾、應(yīng)急是相對(duì)獨(dú)立的。由于危機(jī)往往具有緊迫性和不確定性，現(xiàn)有供給模式偏重于危機(jī)的應(yīng)對(duì)，較欠缺的是威脅的預(yù)防和震懾。預(yù)防是海外安保的首選方式，有助于減少安保對(duì)象即海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民的脆弱性，從而以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)安全保護(hù)。處于“受沖突影響和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域”的企業(yè)和公民往往面臨更為復(fù)合的安全威脅，預(yù)防資源十分有限，預(yù)防型安保措施容易失效，這就需要觸發(fā)一系列更為主動(dòng)的措施，精準(zhǔn)地確定威脅來源和威脅發(fā)生的可能性，從而進(jìn)行有力震懾。所以，預(yù)防要和震懾相結(jié)合，以形成與“大安?！毕喾Q的“大預(yù)防”格局，改變單純預(yù)防、獨(dú)立震懾、被動(dòng)保護(hù)的供給方式，推進(jìn)“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化?！邦A(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化的供給模式強(qiáng)調(diào)將預(yù)防和震懾提高到與應(yīng)急保護(hù)同等重要甚至更為重要的位置，將資源更多投放到前置性的“預(yù)防”和“震懾”上，從而全面增強(qiáng)預(yù)防預(yù)警能力。

第三，轉(zhuǎn)變相對(duì)碎片化的安保格局，建構(gòu)多元供給主體聯(lián)動(dòng)體系，促進(jìn)供給主體間的“安全互助”。鑒于多元供給主體的特征及在海外安保供給體系中的職能定位，中國海外安保供給體系不僅要重視國家行為體之間的內(nèi)部合作，也要重視與國際安保公司、社會(huì)組織、海外企業(yè)等非國家行為體之間的關(guān)系建構(gòu)。首先，提高海外企業(yè)和公民的責(zé)任主體意識(shí)，明確其權(quán)利和義務(wù)，①劉蓮蓮：《國家海外利益保護(hù)的主體確認(rèn)和責(zé)任重構(gòu)》，載張?zhí)N嶺主編：《海外公共安全與合作評(píng)估報(bào)告（2020）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2020年版，第27-28 頁。鼓勵(lì)其在遵守國際法、東道國和國籍國法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，充分了解并合理采用多樣化的海外安保工具，如積極了解安全風(fēng)險(xiǎn)信息、雇傭國際安保公司來提高其安全風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)對(duì)能力。其次，建構(gòu)與非國家行為體間的聯(lián)防機(jī)制，深化和拓展其在海外安保中的參與力度，彌補(bǔ)現(xiàn)有供給體系在知識(shí)和技術(shù)方面的不足。國際安保公司作為安全管理機(jī)構(gòu)，有安防相關(guān)的專業(yè)知識(shí)、技術(shù)和人才，華人華僑社團(tuán)作為當(dāng)?shù)亟M織，熟悉當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)文化，了解社情和輿情。因此，國際安保公司和華人華僑社團(tuán)都是海外安保供給體系中不可或缺的重要專業(yè)力量。

（二）“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化的具體路徑

路徑一：在預(yù)防型海外安保中，建立以外交部和商務(wù)部等政府部門為主體，國際安保公司、社會(huì)組織、海外企業(yè)等積極參與的預(yù)防預(yù)警聯(lián)動(dòng)體系。情報(bào)是預(yù)防型海外安保的關(guān)鍵，也是震懾型和應(yīng)急型海外安保的基礎(chǔ)，各類型的海外安保措施都是因時(shí)因地的，強(qiáng)調(diào)專業(yè)化、個(gè)性化和本地化。建立多元行為體的情報(bào)信息交流網(wǎng)絡(luò)，有助于形成區(qū)域情報(bào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，為海外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公民提供全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的預(yù)防預(yù)警信息，有利于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全管理方案的制定，也有利于應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代的負(fù)面輿情及其他新的威脅挑戰(zhàn)。

首先，整合現(xiàn)有信息交流機(jī)制，建構(gòu)信息交流網(wǎng)絡(luò)。政府部門可以整合已有的情報(bào)信息交流和預(yù)防預(yù)警機(jī)制，如外交部的海外安全風(fēng)險(xiǎn)提醒發(fā)布機(jī)制、商務(wù)部的對(duì)外投資合作境外安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警機(jī)制等，并將海外企業(yè)、國際安保公司、社會(huì)組織等相關(guān)行為體吸納進(jìn)來，拓寬輿情、社情等信息的搜集渠道，探索建立以定期和常態(tài)化的安保會(huì)議機(jī)制或者工作組為節(jié)點(diǎn)的信息交流網(wǎng)絡(luò)。如中國駐外使領(lǐng)館可以在安保三方會(huì)議機(jī)制和雙方工作組的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)建立使領(lǐng)館、駐在國有關(guān)部門、海外企業(yè)、國際安保公司與社會(huì)組織之間的信息交流網(wǎng)絡(luò)。①如中國駐阿富汗、津巴布韋和馬達(dá)加斯加大使館相繼建立了由中國駐當(dāng)?shù)卮笫桂^、東道國相關(guān)安全部門和當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)共同參與的“一帶一路”建設(shè)安全保障三方聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，中國與吉爾吉斯斯坦共建“一帶一路”安全保障聯(lián)合工作組。參見劉樂：《“一帶一路”的安全保障》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第2 期，第120-121 頁。社會(huì)組織和中國企業(yè)可以深入社區(qū)，廣泛參與社區(qū)活動(dòng)，形成良好的社區(qū)關(guān)系，有利于最大程度地搜集信息和消除當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)于中國公民和項(xiàng)目的敵意。

其次，在信息交流網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，可以考慮在各區(qū)域的節(jié)點(diǎn)國家建立情報(bào)信息咨詢協(xié)同機(jī)制，突破多元主體間的溝通障礙，強(qiáng)化國家行為體和風(fēng)險(xiǎn)咨詢公司及社會(huì)性智庫的合作，②大部分中國國際安保公司均有風(fēng)險(xiǎn)咨詢業(yè)務(wù)，也有專門從事海外安全風(fēng)險(xiǎn)咨詢和管理的公司，如安庫咨詢（icover）、東方銳眼、中安華盾等。建立統(tǒng)一、多層次的、基于重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)項(xiàng)目的情報(bào)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)平臺(tái)，解決預(yù)防預(yù)警信息碎片化的問題。由此，海外安保供給體系可以建立統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)施統(tǒng)一的安保風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)，同時(shí)推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)報(bào)預(yù)警的體系化、定期化和精細(xì)化，在政府層面形成年度、季度、月度風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告，并根據(jù)涉密等級(jí)提供部分評(píng)估報(bào)告網(wǎng)上查詢服務(wù)。

路徑二：震懾型海外安保涉及軍隊(duì)、公安等高政治敏感性的行為體，具有較強(qiáng)的外部性。在震懾型海外安保中，要推進(jìn)安保行為體和東道國以及國際社會(huì)之間的合作關(guān)系，尋求東道國和國籍國“安全互?！薄H和國內(nèi)“安全共享”的方式。

首先，在東道國和國籍國“安全互?！睂用?，通過軍隊(duì)、公安等部門與東道國安全部門形成協(xié)同與聯(lián)動(dòng)關(guān)系，以聯(lián)合演習(xí)、警務(wù)協(xié)作等直接或者間接行動(dòng)震懾海外安全威脅源。中國在強(qiáng)化雙邊安全機(jī)制的同時(shí)，外交部可以發(fā)揮更多的溝通協(xié)調(diào)作用，通過與當(dāng)?shù)卣套h或者簽訂條約，將保護(hù)當(dāng)?shù)刂袊窈头ㄈ税踩木唧w措施寫入雙方戰(zhàn)略、項(xiàng)目或者部門合作協(xié)議，如推動(dòng)?xùn)|道國的安全部門加強(qiáng)對(duì)中國企業(yè)和公民聚居區(qū)進(jìn)行安全巡視，從而在強(qiáng)化有關(guān)“利益共同體”的海外認(rèn)知以及震懾威脅制造者的同時(shí)，消解海外企業(yè)和公民的恐慌，提升他們的安全感。①如巴基斯坦政府圍繞中巴經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)已經(jīng)建立一支縱貫央地以及橫跨軍警等不同部門的綜合安保力量；斐濟(jì)警方加強(qiáng)了對(duì)華僑華人集中地區(qū)的安全巡視，實(shí)行24 小時(shí)不定時(shí)抽查巡邏。參見劉樂：《“一帶一路”的安全保障》，《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第2 期，第117-119 頁。

其次，在國際和國內(nèi)“安全共享”層面，中國不僅要深化在聯(lián)合國、上海合作組織、中國與東盟（10+1）等國際和多邊安全治理機(jī)制平臺(tái)參與的國際維和、國際巡航、聯(lián)合巡邏執(zhí)法等行動(dòng)，而且在后疫情時(shí)代全球安全治理弱化甚至失效的態(tài)勢(shì)下，要通過積極支持和參與，以強(qiáng)化在聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織等國際組織中的影響力和領(lǐng)導(dǎo)力。中國可以圍繞“安全共享”推動(dòng)多邊和國際安全治理新規(guī)則的制定，創(chuàng)設(shè)多邊和國際的安全治理新機(jī)制，為軍事力量和公安部門深入?yún)⑴c海外安保提供規(guī)則支持、機(jī)制保障和協(xié)調(diào)平臺(tái)。

路徑三：應(yīng)急型海外安保需要進(jìn)一步向“大安?！钡哪繕?biāo)邁進(jìn)，以國籍國政府為主，加強(qiáng)軍隊(duì)、國際安保公司、社會(huì)組織和海外企業(yè)等多元行為體的協(xié)調(diào)和合作。中國要充分發(fā)揮外交部的協(xié)調(diào)樞紐作用，同時(shí)深化中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民“五位一體”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制?？稍谥醒雽用娴牟侩H聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、地方層面的應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制、駐外使領(lǐng)館的應(yīng)急處理和協(xié)調(diào)機(jī)制、海外企業(yè)內(nèi)部應(yīng)急體系的基礎(chǔ)上，吸納國際安保公司和社會(huì)組織的參與，完善常態(tài)和非常態(tài)相結(jié)合、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急機(jī)制。此外，還應(yīng)建立系統(tǒng)性、常規(guī)化的應(yīng)急聯(lián)防機(jī)制，加強(qiáng)常態(tài)下的危機(jī)預(yù)警、應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備、物流后勤、應(yīng)急預(yù)案制定和演練、應(yīng)急恢復(fù)等各環(huán)節(jié)的工作和協(xié)作，并強(qiáng)化與當(dāng)?shù)亟煌?、醫(yī)療、安保等機(jī)構(gòu)的應(yīng)急救助合作關(guān)系，為非常態(tài)危機(jī)的應(yīng)急處置提供充分支持。

另外，應(yīng)急型海外安?？梢詫⒕惩夥酪呖挂叩膽?yīng)急聯(lián)動(dòng)經(jīng)驗(yàn)機(jī)制化。一方面，將參與此次疫情防治的國家衛(wèi)生健康委員會(huì)等相關(guān)機(jī)構(gòu)納入海外安保應(yīng)急聯(lián)防機(jī)制，推動(dòng)多部門應(yīng)急聯(lián)防機(jī)制的完善，以應(yīng)對(duì)后疫情時(shí)代可能更加惡劣的海外安全環(huán)境；另一方面，將政府與海外華人華僑社團(tuán)、海外企業(yè)等非政府力量形成的臨時(shí)抗疫合作平臺(tái)發(fā)展為海外安保的微觀機(jī)制，如將中國駐菲律賓大使館和在菲的華人華僑社團(tuán)共同成立的菲律賓華社救災(zāi)基金抗疫委員會(huì)拓展為海外安保綜合平臺(tái)，為華僑華人及所有海外公民的健康和安全提供支持和服務(wù)。①菲律賓華社救災(zāi)基金抗疫委員會(huì)下設(shè)后勤物資保障、緊急救援熱線服務(wù)、住院治療協(xié)調(diào)、對(duì)菲政府及醫(yī)療機(jī)構(gòu)聯(lián)絡(luò)四個(gè)工作小組，由三大社團(tuán)和崇仁醫(yī)院分別負(fù)責(zé)，在中國駐菲大使館協(xié)助下開展工作。參見《黃溪連大使與菲華抗疫委共商抗疫良策》，中國駐菲律賓大使館官網(wǎng)，2020年8月10日，http://ph.china-embassy.org/chn/sgdt/t1805204.htm。

結(jié)語

全球新冠肺炎疫情的持續(xù)蔓延帶來了海外安保的新挑戰(zhàn)，也凸顯了原有供給體系的不足與缺失，由此亟需完善海外安保供給體系，即以總體國家安全觀為指導(dǎo)，建構(gòu)起中央國家安全委員會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的基于多元供給主體聯(lián)動(dòng)的“預(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化模式，同時(shí)加強(qiáng)各項(xiàng)具體機(jī)制的創(chuàng)設(shè)與可操作性方案的制定與落實(shí)?！邦A(yù)防—震懾—應(yīng)急”一體化模式既強(qiáng)化了預(yù)防、震懾和應(yīng)急在海外安保中的各自關(guān)鍵作用，又突出了多元供給主體之間的緊密合作與跨類型協(xié)同，使得原有的由政府主導(dǎo)的“金字塔式”的安保供給體系轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮槠矫婊木仃囀桨脖９┙o網(wǎng)絡(luò)。

海外安保供給體系的完善，還需要努力推動(dòng)國際責(zé)任共同體的構(gòu)建，推進(jìn)與東道國之間的安全合作，積極參與全球安全治理機(jī)制建設(shè)，從而最大可能地實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)之間、國籍國和東道國之間、國家與國際社會(huì)之間的多層次和多尺度的“安全互助”“安全互?！焙汀鞍踩蚕怼保尵哂兄袊厣摹昂Ｍ庵袊桨搀w系”為后疫情時(shí)代的全球安全治理作出貢獻(xiàn)。