門鈺璐 王叢虎

一、引言

政府采購起著引導消費導向、促進科技創(chuàng)新的作用，是優(yōu)化資源配置、推動經(jīng)濟發(fā)展的有效政策工具，同時也是社會信用體系建設的關鍵領域。但是，政府采購領域的信用問題卻影響著政府采購的質(zhì)量、資源配置水平以及信用體系的建設。2018年12月，國家發(fā)改委、人民銀行、財政部等多部門聯(lián)合印發(fā)《關于對政府采購領域嚴重失信主體開展聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》的通知，提出健全失信聯(lián)合懲戒機制，推進政府采購信用體系建設。目前，全國各地均在致力于政府采購領域的信用建設，懲戒政府采購失信行為，推進政府采購信用體系全面建設，這是維持市場秩序、保障政府采購質(zhì)量的關鍵。2021年，“十四五”規(guī)劃綱要中提出，要推進社會信用體系建設，制定失信懲戒措施清單，加強信用監(jiān)管，以建設高標準、高質(zhì)量的市場體系。因此，信用問題影響著市場的健康發(fā)展，而政府采購是一個涉及多方主體利益、影響資源配置水平的重要領域，該領域信用問題的解決，能夠為建設公平競爭的市場環(huán)境、推動信用體系的健全發(fā)展奠定堅實的基礎。

二、文獻綜述

目前，企業(yè)信用問題的相關研究主要從兩個方面予以展開。一是企業(yè)失信行為的影響因素，有學者認為企業(yè)失信行為主要受微觀因素和宏觀因素的雙重影響，微觀因素包括企業(yè)自身、企業(yè)的戰(zhàn)略伙伴以及利益相關者等因素；宏觀因素包括政治、經(jīng)濟、社會、文化等，其中，企業(yè)自身因素是影響企業(yè)失信的決定因素(1)盧勇：《企業(yè)失信：影響因素、機理、分類與治理》，《企業(yè)經(jīng)濟》2020年第10期。。而其他學者認為，企業(yè)自身因素是導致企業(yè)失信行為的表面原因，不平等的產(chǎn)權主體結構則是深層原因(2)蘇小方、張方方：《企業(yè)失信行為的制度經(jīng)濟學分析及治理思路》，《經(jīng)濟社會體制比較》2020年第2期。。另外，還有學者從新制度經(jīng)濟學視角出發(fā)，探討企業(yè)失信背后的原因(3)祝嘉悅：《產(chǎn)權、交易成本和制度變遷與企業(yè)失信行為》，《東北財經(jīng)大學學報》2020年第6期。。二是企業(yè)的信用監(jiān)管，一些學者提出要加強企業(yè)的信用體系建設，提升失信懲戒機制的作用(4)李東俠、郝磊：《企業(yè)信用體系建設的法治化思考》，《國家行政學院學報》2015年第3期。(5)許勝飛：《企業(yè)誠信制度建設：社會治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)》，《改革與戰(zhàn)略》2020年第7期。。而有些學者認為，失信懲戒機制在一定程度上抑制了非國有企業(yè)的技術創(chuàng)新，應適度調(diào)整失信懲戒機制的處罰力度(6)尹建華、弓麗棟、王森：《陷入“懲戒牢籠”:失信懲戒是否抑制了企業(yè)創(chuàng)新?——來自廢水國控重點監(jiān)測企業(yè)的證據(jù)》，《北京理工大學學報(社會科學版)》2018年第6期。。同時，政府對企業(yè)的信用監(jiān)管工作應該采取剛柔并濟的方式，建立行政處罰的法治化指標，規(guī)范行政處罰行為(7)錢弘道、徐博峰：《企業(yè)信用監(jiān)管中行政處罰的法治化指標研究》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2017年第4期。。

以上研究主要關注企業(yè)失信行為的成因以及信用監(jiān)管問題，而聚焦于政府采購領域來說，相關研究更加關注企業(yè)失信行為的方式、途徑及其原因，研究更加細化。從企業(yè)與政府之間的關系來看，企業(yè)通過賄賂行為獲取更多的資源配置(8)李捷瑜、黃宇豐：《轉型經(jīng)濟中的賄賂與企業(yè)增長》，《經(jīng)濟學(季刊)》2010年第4期。(9)Cai H, H Fang ,LC Xu.，“Eat, Drink, Firms and Government: An Investigation of Corruption from Entertainment and Travel Costs of Chinese Firms”,Journal of Law and Economics, 2011, 54(1)，pp.55-78.，如通過招待費這一手段獲取大量的政府或國有企業(yè)訂單(10)黃玖立、李坤望：《吃喝、腐敗與企業(yè)訂單》，《經(jīng)濟研究》2013年第6期。。D’Souza & Kaufman根據(jù)問卷調(diào)查數(shù)據(jù)分析得出，在125個國家共11000家企業(yè)的受訪經(jīng)理人中，有1/3的經(jīng)理人根據(jù)主觀判斷認為，“像他們那樣的企業(yè)”可能會通過賄賂行為獲取政府訂單(11)D’Souza A, D Kaufmann.，“Who bribes in public contracting and why: worldwide evidence from firms”, Economics of Governance, 2013(14),pp.333-367.。同時，公共采購中的腐敗行為難以甄別，這也給監(jiān)督造成了一定困難(12)Reinikka R , J Svensson.,“Using Micro-Surveys to Measure and Explain Corruption”, World Development, 2006, 34(2),pp.359-370.。因此，需要建立反腐敗監(jiān)督體系(13)劉小川：《構建政府采購的反腐敗監(jiān)督鏈制度》，《理論探討》2007年第2期。，不僅要加強紀檢監(jiān)察對政府部門的監(jiān)管力度，也要提高相關部門對企業(yè)的監(jiān)督和處罰力度。同時，秉持行賄與受賄并重的懲治理念，提高對企業(yè)行賄行為的打擊力度(14)劉圃君、曹富國：《論公共采購領域中的腐敗犯罪風險與消減思路——以“長春長生生物毒疫苗”事件為切入點》，《東北大學學報(社會科學版)》2020年第2期。。從企業(yè)與企業(yè)之間的關系來看，串通招投標是企業(yè)慣用的手段也是政府采購領域的頑疾(15)高重迎：《政府采購中串通招投標行為的治理對策探析》，《河南社會科學》2015年第2期。，企業(yè)利益最大化的內(nèi)部誘因與失信成本偏低的外部誘因可能會增強企業(yè)失信的觀念并驅動失信行為的產(chǎn)生(16)黃民錦：《政府采購信用的理論邏輯和制度構建》，《中國政府采購》2016年第3期。。因此，應建立政府采購公益訴訟機制，提高社會監(jiān)督水平(17)唐開元：《政府采購公益違法行為分析及其法治對策》，《社會科學家》2007年第1期。，同時，構建政府采購信用體系，實施守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，以規(guī)范各主體的行為(18)王曉鵬、王叢虎：《新時代政府采購信用體系的構建及發(fā)展》，《中國政府采購》2019年第6期。。除此之外，企業(yè)的失信行為還有來自自身的一系列違規(guī)操作，如標書作假、成交后拒絕合作、生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品等(19)吳曉棟：《政府采購供應商失信行為的歸類分析》，《智庫時代》2019年第2期。。

那么，在政府采購領域企業(yè)與企業(yè)的不正當合作以及企業(yè)自身違規(guī)操作等行為之中，企業(yè)主要通過哪些不當手段謀取自身利益呢？監(jiān)管部門又該如何規(guī)范他們的失信行為呢？也就是說，企業(yè)的失信行為主要有哪些？監(jiān)管部門的處罰方式主要有哪些？這些處罰方式的力度如何、又存在哪些問題呢？解決這些問題有助于我們更深入了解企業(yè)的失信行為和相應的處罰方式，以更好地約束和規(guī)范他們的行為。而目前關于政府采購領域企業(yè)信用問題的相關研究中，對于企業(yè)失信行為及其處罰方式的類型化分析較少，深入的實證分析欠缺。因此，文章依據(jù)政府采購領域的信用記錄這一數(shù)據(jù)基礎，將企業(yè)的失信行為和監(jiān)管部門的處罰方式進行類型化分析，并根據(jù)這些特征事實探究如何規(guī)范信用主體的信用行為，為政府采購信用體系的建設奠定基礎。具體來說，本文首先描述我國政府采購領域企業(yè)的具體信用情況，即企業(yè)失信行為及其特征、監(jiān)督管理部門的處罰方式及其特征。然后，根據(jù)處罰中存在的問題，提出政府采購領域企業(yè)失信行為的規(guī)范策略，促進該領域信用問題的有效解決，以推進信用體系建設。

三、數(shù)據(jù)與研究方法

本文以財政部主辦的中國政府采購網(wǎng)上發(fā)布的“政府采購嚴重失信行為記錄名單”為研究對象，選取處罰日期為2019年的企業(yè)失信行為記錄，即搜集在中國政府采購網(wǎng)上公布的各地執(zhí)法部門于2019年進行處罰的數(shù)據(jù)，時間范圍從2019年1月1日到12月31日，在這個時間段內(nèi)予以處罰的信息都將納入選取范圍。“政府采購嚴重失信行為記錄名單”中的數(shù)據(jù)由政府采購領域供應商和采購代理機構的基本信息、失信記錄和處罰記錄構成，具體包括企業(yè)名稱、統(tǒng)一社會信用代碼、企業(yè)地址、嚴重失信行為的具體情形、處罰結果、處罰依據(jù)、處罰日期、公布日期、公布截止日期以及執(zhí)法單位。其中，處罰日期是指執(zhí)法單位的處罰時間，公布日期是指在中國政府采購網(wǎng)上公示的時間，公布截止日期一般是指處罰期限屆滿的日期。該名單中2019年的處罰記錄共有541條，其中供應商的處罰記錄是539條，本文研究的企業(yè)失信行為是指供應商的失信行為。

內(nèi)容分析法是通過對文獻、音視頻、圖片等研究對象中的“內(nèi)容”進行編碼分析，從而獲得結論的一種研究方法(20)劉偉：《內(nèi)容分析法在公共管理學研究中的應用》，《中國行政管理》2014年第6期。。本文采用Nvivo質(zhì)性分析軟件對“政府采購嚴重失信行為記錄名單”中的內(nèi)容進行編碼，從而將其轉變?yōu)榻y(tǒng)一的、標準化的、可視化的信息以獲得結論。本文運用Nvivo軟件對這539條數(shù)據(jù)進行編碼，采用內(nèi)容分析法對數(shù)據(jù)內(nèi)容進行歸納，從而分析政府采購領域供應商的失信行為以及相應處罰方式的類型和特征，進而探究如何規(guī)范信用主體的失信行為。

“政府采購嚴重失信行為記錄名單”是以列表方式來呈現(xiàn)數(shù)據(jù)的，由一條條的失信行為記錄組成，具有結構化較強、主觀判斷較少的特點。因此，本文采取開放式編碼，根據(jù)數(shù)據(jù)結構和內(nèi)容制定編碼節(jié)點，一級節(jié)點基本是由該數(shù)據(jù)各列的主題衍生出來的，二級和三級節(jié)點是在編碼過程中通過對材料的閱讀而確定的，它們隨著對材料內(nèi)容閱讀的增加而不斷增加直至達到飽和狀態(tài)。通過對該名單中2019年的信用記錄進行編碼，共得到8個一級節(jié)點，分別是失信企業(yè)所在地、失信方式、處罰部門層級、處罰部門所在地、處罰方式、處罰力度、處罰依據(jù)、處罰日期。其中，按我國地理區(qū)域劃分來看，該“政府采購嚴重失信行為記錄名單”中的失信企業(yè)所在地以及處罰部門所在地基本遍布了全國各個區(qū)域(21)注釋：該名單的2019年數(shù)據(jù)中不包含香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)以及臺灣地區(qū)的數(shù)據(jù)。，包括東北地區(qū)、華東地區(qū)、華北地區(qū)、華中地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)以及西北地區(qū)。雖然內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)、西藏自治區(qū)三地的數(shù)據(jù)缺少，但該名單中的數(shù)據(jù)基本涵蓋了全國大部分地區(qū)。因此，該數(shù)據(jù)具有一定的代表性，能夠刻畫全國政府采購領域企業(yè)失信行為的主要方式和特征以及相應的處罰方式和特征。

四、政府采購中企業(yè)失信行為的問題剖析

(一)政府采購中企業(yè)失信行為及其處罰方式的歸類

1.政府采購中企業(yè)的失信行為方式

在政府采購領域的市場交易活動中，供應商的失信行為多種多樣，主要包括提供虛假材料、串通投標、無正當理由拒簽政府采購合同、無正當理由放棄成交供應商資格、拒絕配合財政部門監(jiān)督檢查、提供假冒偽劣產(chǎn)品、將政府采購合同轉包、未按約定提供合格產(chǎn)品、虛假或惡意投訴以及擅自變更、中止或終止政府采購合同。其中，提供虛假材料和串通投標同時存在的情況也時有發(fā)生。從圖1可以看出，在眾多失信行為中，供應商“提供虛假材料”的參考點數(shù)最多，共有269條，占比49.91%。接下來參考點數(shù)較多的是“串通投標”“無正當理由拒簽合同”以及“擅自變更、中止或終止合同”，它們分別占比34.69%、11.69%以及2.23%，其他違法方式占比不足1%?？梢钥闯觯淌判袨榉绞揭蕴峁┨摷俨牧虾痛ㄍ稑藶橹?，其他失信行為占比較少，展現(xiàn)出故意隱瞞和暗中聯(lián)合的行為特征。

圖1 政府采購中企業(yè)的失信行為方式

按供應商中標前后對企業(yè)失信行為進行分類，可以分為三類：在中標之前，供應商會想方設法謀取中標，這時容易出現(xiàn)提供虛假材料、串通投標、虛假或惡意投訴等失信行為；在供應商獲取中標資格之時，可能發(fā)生的失信行為是無正當理由拒簽政府采購合同、無正當理由放棄成交供應商資格等，這主要是由于該中標供應商將資格轉賣給第二中標候選人或是事前與其他供應商串通投標而自身不具備履約能力(22)吳曉棟：《政府采購供應商失信行為的歸類分析》，《智庫時代》2019年第2期。；在中標之后，容易出現(xiàn)提供假冒偽劣產(chǎn)品、將政府采購合同轉包、未按約定提供合格產(chǎn)品、拒絕配合財政部門監(jiān)督檢查以及擅自變更、中止或終止政府采購合同等失信行為。因此，應該在事前、事中、事后加強企業(yè)的信用監(jiān)管，以減少失信行為的發(fā)生。

2.政府采購中企業(yè)失信行為的處罰方式

針對供應商形式多樣的失信行為，財政監(jiān)督部門最普遍的處罰方式就是將其列入不良行為記錄名單，同時處以罰款并限制參加政府采購活動，這依據(jù)的是《中華人民共和國政府采購法》第77條的規(guī)定。該條款指出，供應商存在提供虛假材料、惡意串通、詆毀或排擠其他供應商、向采購人或代理機構行賄、拒絕配合有關部門監(jiān)督檢查等情形之一的，處以以下處罰：(1)處以采購金額5‰以上10‰以下的罰款；(2)列入不良行為記錄名單；(3)在1—3年內(nèi)禁止參加政府采購活動；(4)有違法所得的需要沒收違法所得；(5)違法情節(jié)嚴重的將由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照；(6)構成犯罪的需要依法追究刑事責任。從該條款中可以看出，對于失信企業(yè)的處罰，前三項是執(zhí)法部門應該采取的處罰，后三項是根據(jù)違法情況決定是否采取。因此，執(zhí)法部門對于失信供應商的處罰，最經(jīng)常的且法律規(guī)定的處罰組合方式就是資金處罰、列入不良行為記錄名單以及在規(guī)定時間內(nèi)禁止參加政府采購活動，視情況可在此組合上繼續(xù)增加處罰手段，本文將其簡化為“罰款+列入名單+限制參加”，從對539條失信記錄的編碼結果中可予以證明(見圖2)。

圖2 政府采購中企業(yè)失信行為的處罰方式

編碼結果顯示，執(zhí)法部門對于失信供應商的處罰方式主要包括罰款、列入不良行為記錄名單、在1—3年內(nèi)禁止參加政府采購活動、沒收違法所得、沒收保證金。以上處罰方式可以分為三類：一是經(jīng)濟性處罰，包括罰款、沒收違法所得以及沒收保證金；二是資格處罰，即限制參加政府采購活動；三是警示性懲戒，即列入失信黑名單，多部門對失信主體開展聯(lián)合懲戒。同時，這三類處罰方式都屬于行政性處罰，而企業(yè)的失信行為也可能會引起市場性懲戒、社會性懲戒以及道德懲戒(23)王偉：《失信懲戒的類型化規(guī)制研究——兼論社會信用法的規(guī)則設計》，《中州學刊》2019年第5期。。另外，執(zhí)法部門一般都會采取兩種以上的處罰方式組合，并不會單一使用某一種處罰方式，多樣的處罰方式會產(chǎn)生更大的威懾力。在這些處罰方式的組合中，“罰款+列入名單+限制參加”的參考點數(shù)最多，共有434條，占比80.52%，是執(zhí)法部門最為普遍的處罰方式組合。其次是“限制參加+列入名單”組合，共有72條，占比13.36%。其他處罰方式組合的占比都不足3%，在折線圖上基本與橫坐標重合。從編碼結果來看，約82.37%的處罰結果基本按照法律執(zhí)行，符合基礎處罰方式組合“罰款+列入名單+限制參加”。只有約17.63%的處罰結果未完全按照法律執(zhí)行，多為一種或兩種處罰，處罰手段單一、處罰力度不足。

(二)政府采購中企業(yè)信用監(jiān)管的問題所在

1.處罰力度間的不匹配

多樣的處罰方式是對失信企業(yè)全方位的處罰，而處罰力度直接關系著對失信企業(yè)的震懾力度。財政監(jiān)督部門對政府采購領域失信供應商的最經(jīng)常的處罰方式組合是“罰款+列入名單+限制參加”(見圖2)，那么這些處罰方式的力度該如何把握呢？

對于“罰款”這一處罰方式而言，根據(jù)編碼結果顯示，有幾十元、百元、千元、萬元、十萬元以上不等的罰款，這不是處罰部門任意處之，是根據(jù)《政府采購法》第77條中的“處以采購金額5‰以上10‰以下的罰款”這一規(guī)定進行處罰的。而對于采購金額5‰—10‰的罰款范圍，處罰部門是擁有自由裁量權的，同時，“1—3年禁止參加政府采購活動”的限制范圍也是擁有裁量權的。實際上，不論是何種處罰方式，其處罰力度都應與違法失信的情形和嚴重程度相匹配，同時，各種處罰方式之間的處罰力度也應該相匹配，否則會出現(xiàn)重經(jīng)濟處罰輕行為處罰的現(xiàn)象發(fā)生。

各地的處罰依據(jù)是《政府采購法》及其實施條例(24)注釋：深圳市依據(jù)的是《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》及其實施細則，表1中“千分之15+1年”“千分之15+2年”“千分之20+3年”這三項都是深圳市的處罰數(shù)據(jù)。，同時參照各地的行政處罰裁量權執(zhí)行標準進行處罰。而參照行政處罰裁量權執(zhí)行標準進行處罰，本是為了規(guī)范政府采購行政處罰自由裁量權，但有些地方的處罰標準卻模糊不清，并沒有起到規(guī)范裁量權的作用，無法確保處罰的公平公正。從罰款和“限制參加”這兩種處罰方式的組合來看(見表1)，“千分之5罰款+1年限制參加”的參考點數(shù)最多，占一半以上。由于一些地方并沒有明確細致的處罰標準，因此不能判斷這一處罰力度是否合理，也不能確定這一處罰力度是否與違法失信程度相匹配。但是，從處罰方式之間的匹配性來看，每個處罰方式的力度把握應是一致的或是適當合理的，即罰款的力度和“限制參加”的力度應是相匹配的。如若二者的處罰力度不一，可能會造成重罰款的情況發(fā)生。如表1 中，“千分之8罰款+1年限制參加”這一欄中，其罰款的處罰力度處以中間層次，而“限制參加”的處罰力度處于最低層次。罰款是經(jīng)濟處罰，“限制參加”是行為上的處罰，只有二者相得益彰，才能保證處罰力度的得當以及處罰的公平公正。因此，處罰力度的匹配性不僅包括處罰方式的力度與失信程度相匹配，還包括不同處罰方式之間的力度匹配性。這就需要各地根據(jù)違法失信情節(jié)的嚴重性劃分處罰標準、出臺明確的處罰細則，以規(guī)范執(zhí)法人員的裁量權。

表1 政府采購中企業(yè)失信行為的處罰力度

2.處罰結果不明晰

從表1中可以看出，在539條企業(yè)信用記錄中，只有188條信用記錄公布了罰款標準，即處罰采購金額的“千分之幾”，其他信用記錄并未公布罰款比例數(shù)、采購金額等處罰明細，那么它們的處罰力度也不能獲知。

從編碼結果中可以看出，目前各地公布的失信企業(yè)的處罰結果不夠明晰，有很多地方在處罰結果中只公布了罰款金額數(shù)，未公布處罰金額的具體明細，以及清晰的處罰依據(jù)和處罰標準等。編碼結果顯示只有35%的信用記錄中公布了處罰金額的具體明細，如處以“采購金額的千分之5”的罰款，也就是將具體的采購金額、罰款標準、最終罰款數(shù)額都予以公布。而其他地方僅是公布了最終的罰款金額，并未公布罰款比例數(shù)或采購總金額，則采購金額的5‰—10‰的罰款都將成為可能。同時，只有極少數(shù)地方在“處罰依據(jù)”一欄中公布了其所參照的行政處罰裁量權執(zhí)行標準，而大多數(shù)地方只注明了處罰依據(jù)是《政府采購法》及其實施條例，增加了公眾的信息獲取難度，公眾很難得知監(jiān)督部門的裁量標準。那么，處罰結果的不明晰、不透明，將給執(zhí)法人員濫用裁量權提供可能，也使得社會主體與政府主體的信息不對稱，無法更好地進行社會監(jiān)督。

3.處罰信息發(fā)布不及時

關于公布政府采購中企業(yè)失信行為信息的要求，即在中國政府采購網(wǎng)上予以公示的日期要求，財政部發(fā)布的《關于報送政府采購嚴重失信行為信息記錄的通知》規(guī)定，省級財政部門應該在行政處罰決定形成或變更之日起20個工作日內(nèi)，在中國政府采購網(wǎng)的“政府采購嚴重失信行為記錄名單”專欄中完成相關處罰信息的發(fā)布管理工作。

而數(shù)據(jù)編碼結果顯示，在20個工作日內(nèi)公布處罰信息的占多數(shù)，但仍有一些地方的處罰信息公布時間間隔長達幾個月以及半年以上，甚至個別地方超過一年之久。而處罰信息發(fā)布的不及時，一方面使得公眾不能及時地進行社會監(jiān)督，一方面也使得失信聯(lián)合懲戒機制不能及時發(fā)揮作用。也就是說，處罰信息的及時發(fā)布和同步，有利于其他相關部門針對失信黑名單上的企業(yè)采取聯(lián)合懲戒行動，市場主體、行業(yè)主體以及社會主體也可以及時采取懲戒行動。但是，信息更新的緩慢、信息同步的不及時，使得一些失信企業(yè)游離于部門聯(lián)合懲戒和社會監(jiān)督之外，不利于政府采購市場的健康發(fā)展以及有效的信用監(jiān)管體系的構建。

五、政府采購中企業(yè)失信行為的規(guī)范策略

(一)提高制度內(nèi)容的完善性和可執(zhí)行性

通過以上政府采購中企業(yè)失信行為的現(xiàn)狀分析以及監(jiān)管部門處罰方式的分析來看，一些地方在企業(yè)失信行為的處罰力度方面存在問題，包括處罰方式的力度與失信程度不相匹配、不同處罰方式之間的力度匹配性問題等，這很大程度是由于一些地方的處罰標準過于模糊、處罰細則規(guī)范不合理所致。也就是說，一些地方對于政府采購中失信行為的處罰細則、處罰標準等制度內(nèi)容規(guī)定模糊，以致于執(zhí)法操作空間較大。因此，需要加強制度內(nèi)容的完善性和可操作性，以規(guī)范處罰裁量權、便于執(zhí)法操作、提高執(zhí)法水平。

目前，全國各地的處罰依據(jù)是《政府采購法》及其實施條例，然后在此基礎上，各地再依據(jù)地方性法規(guī)和規(guī)范性文件細化處罰標準，規(guī)范執(zhí)法裁量權。但是，有一些地區(qū)的地方規(guī)范性文件不夠完備，缺乏合理性，比如罰款范圍太過模糊、罰款和“限制參加”的匹配性問題等，這說明有些地方在政府采購信用方面法律制度的銜接性、完備性和合理性不夠，操作性不強，那么執(zhí)法裁量權沒有得到制度規(guī)范，也無法給予公眾應有的制度信任。另外，缺乏完善度和可執(zhí)行性的制度內(nèi)容也無法有效規(guī)范執(zhí)法人員的自由裁量權，比如，有些地方關于采購金額5‰—10‰的罰款范圍的處罰標準并未詳細規(guī)定，這就給予執(zhí)法人員很大的裁量權，難以保證處罰結果的公平公正。同時,不同處罰方式之間以及處罰方式與失信程度之間的力度應該做到合理匹配，而缺乏完善的制度內(nèi)容和處罰細則，使得制度的可執(zhí)行性不強，也難以規(guī)范執(zhí)法人員的裁量權。相較于全國其他地方來說，深圳市的處罰力度更大，處以10‰罰款的最輕力度卻是其他地區(qū)罰款力度的上限，同時，處罰標準也更具體完善、分類明確(見表2)。它直接依據(jù)《深圳經(jīng)濟特區(qū)政府采購條例》及其實施細則，根據(jù)供應商的違法失信情形和所涉及的采購金額來劃分不同層級的處罰標準，將罰款比例和限制參加的年限相對應，使得政府采購失信行為的處罰標準具體細化，制度內(nèi)容得以完善和可操作。因此，制度內(nèi)容的完善、處罰標準的詳細規(guī)定、處罰力度的合理匹配需要予以注意和完善。

表2 深圳市政府采購領域違法失信行為的處罰標準

總體來說，制度內(nèi)容的完善、合理和可操作至關重要，這決定著行政人員如何正確理解制度規(guī)定以及規(guī)定是否便于操作。因此，應該從頂層設計上為政府采購失信行為的規(guī)范提供切實可行的制度保障，加強制度信用建設，提高制度內(nèi)容的完善度以及制度的可執(zhí)行性(25)程秀波：《制度信用與倫理信用》，《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2006年第6期。。也就是說，涉及某項事物或問題的法律制度之間要具備銜接性和完備性，同時，制度規(guī)則也應該具體化、可操作化。因此，各地應在法律制度基礎上，細化處罰細則，根據(jù)違法失信情形和嚴重程度劃分不同的處罰標準，并將不同處罰方式的處罰力度相對應，即罰款比例和限制參加的年限相對應，以規(guī)范裁量權的行使。

(二)加強執(zhí)法人員的制度執(zhí)行力

在提高制度內(nèi)容的完善性和可執(zhí)行性的同時，還要加強執(zhí)法人員的制度執(zhí)行力，保障執(zhí)法的公平公正，這樣才能保證制度的有效性和政府的公信力。

一方面，完善的制度內(nèi)容和可執(zhí)行的制度規(guī)則需要通過制度的最終落實方能顯現(xiàn)其效用和價值，即制度的最終執(zhí)行才能保障制度的有效性和可信性。同時，法律制度的落實執(zhí)行不僅包括法律制度的切實執(zhí)行，還包括法律制度本意的體現(xiàn)。這就要求執(zhí)法人員按照法律制度的規(guī)定及其原則嚴格執(zhí)法，防止執(zhí)法不嚴、過度執(zhí)法、選擇性執(zhí)行等現(xiàn)象的發(fā)生，嚴格公正規(guī)范行為主體的失信行為。比如，從法律的本意以及編碼結果得出，“罰款+列入名單+限制參加”是最常用的處罰方式組合，但仍有部分數(shù)據(jù)顯示，一些地方只采用個別處罰方式，這難以產(chǎn)生多樣處罰方式所帶來的震懾作用。另一方面，在落實執(zhí)行法律制度的同時，還要保證執(zhí)法的公平公正，防止執(zhí)法不公、差別對待等現(xiàn)象的發(fā)生。財政部出臺的《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》中，規(guī)定執(zhí)法人員應該公平公正對待當事人，合理適當行使裁量權。信用體系建設以信用信息為數(shù)據(jù)基礎，而嚴格公正執(zhí)法是確保信用信息質(zhì)量的基礎。因此，執(zhí)法人員的法治意識、依法行政理念以及行政倫理責任的培養(yǎng)至關重要。另外，由于信用主體存在故意隱瞞和暗中聯(lián)合的行為特征，這也使得各政府部門的聯(lián)合懲戒成為必然，市場主體的聯(lián)合失信也需要政府主體的聯(lián)合懲戒予以應對，包括采取資格限制、人身自由懲戒等多元聯(lián)合懲戒手段。

(三)提高處罰信息的公開力度

處罰信息的公開透明有助于提高政府部門的公信力，同時，精細、及時、便捷的信息公開也可以促使執(zhí)法人員落實執(zhí)行法律制度的規(guī)定，起到規(guī)范執(zhí)法人員裁量權以及引導規(guī)范信用主體行為的作用。

《財政部門行使行政處罰裁量權指導規(guī)范》中規(guī)定，財政部門應當公開行政處罰裁量權的程序和裁量標準。從以上分析中可以看出，有一些地方公布的處罰結果并不明晰、透明。倘若執(zhí)法部門模糊公布處罰明細和裁量標準，這就給執(zhí)法人員濫用裁量權提供可能。而詳細清晰的處罰明細和裁量標準的公開會提升公眾與政府部門的信息對稱性，提高公眾對政府部門的信任度，也為公眾的有效監(jiān)督提供信息基礎。精細化的信息公開在提高公民信任度的同時，也為各主體信用行為的規(guī)范起到示范作用。同時，可執(zhí)行的制度內(nèi)容以及精細化的信息公開，可以有效規(guī)范執(zhí)法人員的裁量權，促使執(zhí)法人員落實執(zhí)行制度規(guī)定，再結合各部門的失信聯(lián)合懲戒手段，能夠有效震懾和規(guī)范信用主體的失信行為。

另外，各地政府采購領域失信行為的行政處罰信息也應按照財政部的要求及時報送到中國政府采購網(wǎng)的“政府采購嚴重失信行為記錄名單”專欄中，保證信息更新和同步的及時、便捷、全面，方便相關主體以及公眾及時獲取相關信用信息，如信用服務機構可以根據(jù)發(fā)布的信用信息及時對信用主體進行信用評價和誠信等級劃分。因此，不僅要注重信息公開的透明、準確和全面，還要注重信息公開的精細化、及時性和便捷性，以及信息更新同步的及時性。

(四)培養(yǎng)個體的道德自律和誠信意識

從個體層面來說，行為人的道德自律和誠信意識是強有力的軟性約束，即要加強道德信用建設。從政府采購供應商的信用行為來看，根據(jù)上述編碼結果顯示，其失信行為以造假和串通為主，而造假和串通有很強的行為人主動失信意愿。

個體的行為受其主觀意愿的影響，而主觀意愿受制度他律和個體自律的影響。制度他律主要表現(xiàn)為法律法規(guī)的制定和執(zhí)行，即法制約束和監(jiān)督執(zhí)法，而個體自律是行為人的內(nèi)在約束。因此，僅靠法律制度的強制約束以及執(zhí)法人員的嚴格執(zhí)法并不能有效解決政府采購領域的信用問題，信用主體的道德自律和誠信意識是重要的內(nèi)在約束。實際上，信用體系的構建就是將制度性他律逐漸內(nèi)化為個體道德自律的一種信用機制(26)姜涌：《社會信用體系的他律性建構》，《廣東社會科學》2019年第2期。。也就是說，政府采購信用體系的構建能夠培養(yǎng)主體的道德自律，而主體遵守道德規(guī)范又能推進政府采購信用體系建設，二者是相輔相成的。因此，要加強信用體系建設和誠信宣傳力度，推動行為人的道德自律和誠信意識的培養(yǎng)，從根本上解決企業(yè)信用問題。

總體來看，要從法律制度的完善、政策制度的切實執(zhí)行、信息公開的及時透明以及道德規(guī)范的培養(yǎng)四方面出發(fā)，規(guī)范政府采購中企業(yè)的失信行為，減少政府采購領域信用問題的發(fā)生，為推進信用體系建設奠定基礎。其中，完善的法治建設是規(guī)范企業(yè)行為的制度基礎，政策法規(guī)的切實執(zhí)行和信用信息的及時公開是規(guī)范企業(yè)行為的監(jiān)管基礎和數(shù)據(jù)基礎，而道德自律的培育是規(guī)范企業(yè)行為的道德基礎和核心所在。在規(guī)范信用主體行為的過程中，如果只有法律制度的詳細制定和嚴格執(zhí)行，是無法使制度性的他律完全轉化為個體的自律。并非法律制度越完善、監(jiān)督處罰越嚴厲，行為人就會越講信用(27)張維迎：《法律制度的信譽基礎》，《經(jīng)濟研究》2002年第1期。。因為沒有道德規(guī)范的約束，行為人和組織可以通過捕捉政策法規(guī)漏洞的方式讓自己獲利。在這種情形下，法律制度的威懾力有限，它的執(zhí)行成本也會增加，無法起到真正規(guī)范信用行為的作用。因此，道德規(guī)范這一核心要素加上法制規(guī)范的約束和有效執(zhí)行以及及時詳細的信息公開，才能真正規(guī)范信用主體的失信行為，推進和完善信用體系建設。

六、結論與討論

政府采購領域良好的信用建設，能夠推動政府采購充分發(fā)揮資源配置作用、驅動經(jīng)濟發(fā)展，同時，該領域信用問題的解決有利于提高政府采購質(zhì)量并推動信用體系的建設。那么，目前政府采購領域企業(yè)的失信行為及其處罰方式都有哪些？處罰中存在哪些問題？又該如何予以規(guī)范呢？研究發(fā)現(xiàn)：(1)政府采購領域供應商的違法失信行為主要包括提供虛假材料、串通投標、無正當理由拒簽政府采購合同、無正當理由放棄成交供應商資格、拒絕配合財政部門監(jiān)督檢查、提供假冒偽劣產(chǎn)品、將政府采購合同轉包、未按約定提供合格產(chǎn)品、虛假或惡意投訴以及擅自變更、中止或終止政府采購合同，其中，提供虛假材料和串通投標占多數(shù)，展現(xiàn)出故意隱瞞和暗中聯(lián)合的行為取向和特征。因此需要加強材料審查，落實執(zhí)行相關法律制度，并加強各部門的失信聯(lián)合懲戒行動，依法打擊和震懾違反市場競爭規(guī)則的行為。(2)處罰方式主要包括罰款、列入不良行為記錄名單、在1—3年內(nèi)禁止參加政府采購活動、沒收違法所得、沒收保證金、取消中標資格，展現(xiàn)出“罰款+列入名單+限制參加”的多元處罰方式組合傾向。同時，處罰力度的匹配性、處罰結果的清晰性、信息公開的及時性等方面需要予以注意和完善。因此，應該在制度建設、政府執(zhí)行力、信息公開和誠信建設上共同規(guī)范信用主體的失信行為。

總體來看，本研究的意義在于，通過對政府采購供應商的失信行為及其處罰方式的類型化分析，探究如何規(guī)范信用主體的失信行為，為政府采購信用問題的解決提供對策建議。本文的局限性在于主要研究了供應商的失信行為，而采購人、采購代理機構和評審專家也是政府采購交易市場中的重要主體，今后的研究可考慮分析包括供應商、采購代理機構以及評審專家在內(nèi)的多信用主體的失信行為及其處罰方式，以更好地解決政府采購領域的信用問題。