胡勇

【關(guān)鍵詞】??國(guó)際發(fā)展合作??三方合作??中美關(guān)系

【中圖分類號(hào)】?D812??????????????【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】?A

【文章編號(hào)】?1006-1568-（2022）01-0115-20

【DOI編號(hào)】?10.13851/j.cnki.gjzw.202201007

2021年11月，習(xí)近平主席同美國(guó)總統(tǒng)拜登（Joe?Biden）舉行視頻會(huì)晤。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，中美應(yīng)“展現(xiàn)大國(guó)的擔(dān)當(dāng)，引領(lǐng)國(guó)際社會(huì)合作應(yīng)對(duì)突出挑戰(zhàn)。在這方面，中美合作也許不是萬(wàn)能的，但沒有中美合作是萬(wàn)萬(wàn)不能的?！?作為當(dāng)今世界最大的發(fā)展中國(guó)家和最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，中美兩國(guó)就國(guó)際發(fā)展議題展開交流始于20世紀(jì)90年代。2015年9月，兩國(guó)有關(guān)部門簽署《關(guān)于發(fā)展合作及建立交流溝通機(jī)制的諒解備忘錄》（以下簡(jiǎn)稱《中美發(fā)展合作備忘錄》），在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域正式建立對(duì)話機(jī)制。2012年以來(lái)，雙方一度在東帝汶開展農(nóng)業(yè)三方合作、面向阿富汗共同培訓(xùn)該國(guó)外交官、在西非聯(lián)手抗擊埃博拉疫情，“成為兩國(guó)協(xié)助第三國(guó)加強(qiáng)能力建設(shè)的范例”。本文將其稱為國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作。三方合作是國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域較晚出現(xiàn)的一種合作方式。?1981年，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）合作實(shí)施發(fā)展中國(guó)家間技術(shù)合作項(xiàng)目（TCDC），開創(chuàng)了中國(guó)參與三方發(fā)展合作的先河。?2016年以來(lái)，中國(guó)與聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署、國(guó)際紅十字會(huì)等十多個(gè)國(guó)際組織和非政府組織，以及瑞士、蓋茨基金會(huì)等官方和非官方援助方開展了三方合作的實(shí)踐。?其中中國(guó)與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）涉非農(nóng)業(yè)三方合作、中歐非三方合作項(xiàng)目等已引起學(xué)界的廣泛關(guān)注;但相較于方興未艾的“中國(guó)—國(guó)際組織+”“中歐+”合作，淺嘗輒止的“中美+”合作當(dāng)前卻少人問津。

本文在既有研究的基礎(chǔ)上首先概述國(guó)際發(fā)展合作與三方合作的特征，然后系統(tǒng)梳理21世紀(jì)初以來(lái)國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域“中美+”合作的進(jìn)程與實(shí)踐，包括兩國(guó)在阿富汗、東帝汶、非洲等發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)開展的三方試點(diǎn)項(xiàng)目合作，最后對(duì)“中美+”合作面臨的雙重挑戰(zhàn)及可能前景進(jìn)行分析。

在國(guó)際關(guān)系學(xué)界，國(guó)際發(fā)展通常被理解為各類行為體旨在改善域外社會(huì)生活標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程與政策。?在國(guó)際發(fā)展學(xué)文獻(xiàn)中，發(fā)展合作（development?cooperation）與發(fā)展援助（development?assistance）、對(duì)外援助（foreign?aid）等術(shù)語(yǔ)經(jīng)常交替運(yùn)用。中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)使用的是對(duì)外援助概念。但是，2018年3月中國(guó)新組建的專門援外機(jī)構(gòu)被命名為國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署。2021年1月發(fā)布的《新時(shí)代的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作》白皮書將中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作界定為“在南南合作框架下，中國(guó)通過(guò)對(duì)外援助等方式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，包括人道主義援助方面開展的多雙邊國(guó)際合作”。美國(guó)也長(zhǎng)期使用對(duì)外援助這一名詞。根據(jù)《1961年援外法案》（Foreign?Assistance?Act?of?1961，?FAA），對(duì)外援助指的是“美國(guó)政府向外國(guó)政府或國(guó)際組織提供的任何有形或無(wú)形的支持，包括但不限于培訓(xùn)、科技指導(dǎo)、不動(dòng)產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品、美元以及美國(guó)政府擁有的任何其他國(guó)家的貨幣”。當(dāng)然，一般意義上的“發(fā)展合作”或“發(fā)展援助”聚焦對(duì)受援方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支持，并不包括軍事或安全援助。

國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的三方合作（triangular?cooperation），又被稱為三方發(fā)展合作。一般認(rèn)為，“三方”的重點(diǎn)不在于參與合作的伙伴數(shù)量是否正好三個(gè)，而是分別表示不同類型的發(fā)展行為體。?比如，聯(lián)合國(guó)南南合作高級(jí)別委員會(huì)（High-level?Committee?on?South-South?Cooperation）將三方合作定義描述為“由南方驅(qū)動(dòng)、兩個(gè)或多個(gè)發(fā)展中國(guó)家在一個(gè)或多個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家或多邊組織的支持下為執(zhí)行發(fā)展合作方案和項(xiàng)目而建立的伙伴關(guān)系”。盡管在三方合作的實(shí)踐中，國(guó)家政府以外的行為體（公民社會(huì)、地方政府、私人部門）作為一方，與發(fā)展中國(guó)家開展三方合作（“南—南—南模式”）的案例與日俱增，但本文主要討論經(jīng)合組織發(fā)展援助委員會(huì)（OECD-DAC）界定的狹義上的三方發(fā)展合作，即至少一個(gè)傳統(tǒng)援助方（主要是DAC成員）與兩個(gè)發(fā)展中行為體（其中一個(gè)是來(lái)自全球南方的新發(fā)展伙伴，另一個(gè)是受援方）之間的發(fā)展伙伴關(guān)系（“北—南—南模式”）。?具體到國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作，就是作為最大新興經(jīng)濟(jì)體與南南合作伙伴的中國(guó)、最大傳統(tǒng)援助國(guó)的美國(guó)，以及來(lái)自發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)的受援方之間的三方發(fā)展合作。

21世紀(jì)初以來(lái)，作為國(guó)際發(fā)展合作的新路徑，三方合作吸引了越來(lái)越多的發(fā)展伙伴加入其中。相比雙邊層面的合作，三方合作在理論上可以綜合南北合作與南南合作的優(yōu)勢(shì)，架起兩種合作模式間的橋梁。在許多情況下，發(fā)展合作的南方伙伴在向其他發(fā)展中國(guó)家提供援助的過(guò)程中，需要多邊和（或）發(fā)達(dá)國(guó)家伙伴的財(cái)政技術(shù)支持和專門知識(shí);北方伙伴則利用不斷加強(qiáng)的南方機(jī)構(gòu)能力和多個(gè)南方伙伴的資源來(lái)增強(qiáng)援助的實(shí)際效果。?首先，在傳統(tǒng)援助國(guó)看來(lái)，通過(guò)與新興經(jīng)濟(jì)體互動(dòng)，三方合作可以優(yōu)化發(fā)展資源配置，提高援助有效性，降低援助成本。其次，對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體而言，通過(guò)三方合作可以分享傳統(tǒng)援助國(guó)的資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)等資源，從而提高自身的援助能力，并擴(kuò)大南方發(fā)展伙伴的影響力，助推全球發(fā)展治理體系變革。再次，對(duì)受援方來(lái)說(shuō)，三方發(fā)展合作可以幫助它們獲得整合的發(fā)展資源，而且南方發(fā)展伙伴的加入不僅有利于相互理解與溝通，也有助于它們爭(zhēng)取更大的發(fā)展自主權(quán)。?此外，三方合作培養(yǎng)出來(lái)的緊密伙伴關(guān)系還可以產(chǎn)生外溢效應(yīng)，“增進(jìn)伙伴方在外交、貿(mào)易等其他領(lǐng)域的交流合作”。

然而，三方發(fā)展合作的實(shí)踐效果并不盡如人意。首先，相比雙邊合作，三方合作的整合難度更大。由于不同類型發(fā)展伙伴的合作理念、政策與操作模式不盡相同，因此需要花費(fèi)更多時(shí)間、精力來(lái)溝通、協(xié)調(diào)，從而大大提高了交易成本。其次，雖然三方合作名義上堅(jiān)持受援方自主原則，但實(shí)踐中往往是由傳統(tǒng)援助國(guó)和新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)定義合作，受援方的實(shí)際需求并未得到足夠重視，遑論由受援方主導(dǎo)合作。再次，一些國(guó)家出于追求外溢效應(yīng)的考慮推動(dòng)三方合作，但政治考量過(guò)多“有可能帶來(lái)較低的發(fā)展效果”。最后，大多數(shù)三方合作項(xiàng)目缺少獨(dú)立的第三方評(píng)估，項(xiàng)目的實(shí)際效果存疑。

相比雙邊層面的國(guó)際發(fā)展合作，三方合作在中國(guó)“起步晚、規(guī)模小、政策分散”。由于三方合作方案的提出背后經(jīng)常隱藏著傳統(tǒng)援助國(guó)的某些政治意圖，因此中國(guó)在回應(yīng)傳統(tǒng)援助國(guó)提出的三方合作方案時(shí)，一度更傾向于同聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)合作。?2011年版的《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書中就完全未提及“三方合作”，而是強(qiáng)調(diào)“中國(guó)的對(duì)外援助以提供雙邊援助為主，同時(shí)在力所能及的前提下支持和參與聯(lián)合國(guó)等多邊機(jī)構(gòu)的發(fā)展援助工作?！?2014年，“三方合作”首次出現(xiàn)在《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書中，表述為“中國(guó)加強(qiáng)在發(fā)展援助領(lǐng)域的國(guó)際合作，并在尊重受援國(guó)意愿的前提下，與其他多雙邊援助方試點(diǎn)開展優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的三方合作”。在2017年8月發(fā)布的《中國(guó)落實(shí)2030年可持續(xù)發(fā)展議程進(jìn)展報(bào)告》中論及了“與聯(lián)合國(guó)等國(guó)際機(jī)構(gòu)和部分發(fā)達(dá)援助國(guó)開展三方合作，調(diào)動(dòng)各類資源促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展議程全球落實(shí)”。在2021年1月發(fā)布的《新時(shí)代的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作》白皮書中，中方立場(chǎng)更加積極，“對(duì)開展國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域交流和三方合作持開放態(tài)度，將繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家定位，積極與有關(guān)各方探討開展三方合作，豐富國(guó)際發(fā)展合作的方式和途徑，提升國(guó)際發(fā)展合作的水平和能力?！?/p>

中美在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的接觸始于20世紀(jì)90年代，但真正開展政策對(duì)話并在第三方付諸合作實(shí)踐則是在進(jìn)入21世紀(jì)以后。2008年1月，時(shí)任美國(guó)副國(guó)務(wù)卿內(nèi)格羅彭特（John?Negroponte）來(lái)華出席第五次中美戰(zhàn)略對(duì)話時(shí)提議中美舉行發(fā)展援助雙邊對(duì)話。?2009年奧巴馬政府執(zhí)政后，發(fā)展合作議題被納入中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話（S&ED）框架的戰(zhàn)略對(duì)話部分。在2012年舉行的第四輪對(duì)話中，雙方表示“可就在第三國(guó)開展符合包括受援國(guó)在內(nèi)的各方意愿和選擇的農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、人力資源項(xiàng)目先行開展可行性研究”。

在2013年舉行的第五輪對(duì)話中，根據(jù)在阿富汗和東帝汶開展三方合作的經(jīng)驗(yàn)，雙方“決定在其他第三國(guó)拓展新的聯(lián)合發(fā)展項(xiàng)目……包括非洲、拉美和亞洲的區(qū)域一體化、糧食安全和營(yíng)養(yǎng)保障、金融穩(wěn)定以及包容、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。不僅如此，雙方還決定建立由中國(guó)商務(wù)部和美國(guó)國(guó)際開發(fā)署共同主持、雙方相關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)共同參加的全球發(fā)展對(duì)話，以評(píng)估中美雙方正在實(shí)施的發(fā)展合作項(xiàng)目，并探討進(jìn)一步合作的可能性。2014年4月，首次中美全球發(fā)展對(duì)話在北京舉行。

在2015年舉行的第七輪對(duì)話中，雙方同意“在受援國(guó)提出、受援國(guó)同意、受援國(guó)主導(dǎo)”的前提下對(duì)雙方已有的合作進(jìn)行評(píng)估，并確定就受援國(guó)要求的、三方共同決定的方案和項(xiàng)目開展可行性研究。??同年9月，中美有關(guān)部門在華盛頓正式簽署《中美發(fā)展合作備忘錄》。為了促進(jìn)共同的發(fā)展目標(biāo)，雙方在兩個(gè)方面達(dá)成一致，一是承認(rèn)“受援國(guó)提出、受援國(guó)同意、受援國(guó)主導(dǎo)”原則是一切合作的前提條件;二是在秉持受援國(guó)自主原則的基礎(chǔ)上，推進(jìn)發(fā)展合作的具體領(lǐng)域?qū)⒂芍忻纼蓢?guó)與受援方共同決定。?雖然備忘錄沒有明確采用“三方合作”的表述，但事實(shí)上為業(yè)已開展的“中美+”合作進(jìn)行了小結(jié)，并為此后的合作確立了規(guī)范。2016年4月，雙方在北京召開了首次副部級(jí)年度發(fā)展合作會(huì)議。

特朗普政府執(zhí)政前期，中美啟動(dòng)了新的合作機(jī)制。在2017年6月舉行的首輪中美外交安全對(duì)話上，雙方重申要加強(qiáng)公共衛(wèi)生和全球衛(wèi)生安全合作，包括強(qiáng)化非洲國(guó)家公共衛(wèi)生能力。?2017年10月，在首輪中美社會(huì)和人文對(duì)話通過(guò)的行動(dòng)計(jì)劃中，雙方表示將繼續(xù)加強(qiáng)中美對(duì)非衛(wèi)生合作，攜手推進(jìn)非洲國(guó)家在后埃博拉時(shí)期的公共衛(wèi)生體系建設(shè)。?截至2018—2019年中美關(guān)系嚴(yán)重下滑之前，國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作的主要實(shí)踐包括“中美+阿富汗”“中美+東帝汶”“中美+非洲”的相關(guān)領(lǐng)域合作。

2001年，美國(guó)在阿富汗發(fā)動(dòng)反恐戰(zhàn)爭(zhēng)，推翻了塔利班政權(quán)。當(dāng)時(shí)的阿富汗百?gòu)U待興，重建這個(gè)國(guó)家亟須培養(yǎng)包括外交精英在內(nèi)的各領(lǐng)域人才，人力資源三方合作成為國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域“中美+”合作的第一個(gè)重要的試點(diǎn)項(xiàng)目。2012年5月，中美聯(lián)合培訓(xùn)阿富汗青年外交官項(xiàng)目首期開班儀式在中國(guó)外交學(xué)院舉行。時(shí)任外交部長(zhǎng)楊潔篪和美國(guó)國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓（Hillary?Clinton）分別就項(xiàng)目啟動(dòng)發(fā)來(lái)賀辭。時(shí)任中國(guó)外交部亞洲司司長(zhǎng)羅照輝、美國(guó)駐華大使駱家輝（Gary?Locke）以及阿富汗駐華大使等出席開班儀式。首期培訓(xùn)為期四周，被選中的阿富汗青年外交官先在華參加15天培訓(xùn)，再赴美學(xué)習(xí)15天。?培訓(xùn)科目涵蓋地區(qū)和國(guó)際形勢(shì)、中美阿富汗政策、中美關(guān)系、外交禮儀、公共外交、談判技巧等。?自2012年以來(lái)，中美共同為阿富汗培訓(xùn)了一批初級(jí)外交官。截至2019年，中美聯(lián)合援阿外交官培訓(xùn)已連續(xù)成功舉辦8年。不僅如此，中美合作培訓(xùn)的對(duì)象已經(jīng)從阿富汗的青年外交官拓展到了農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的獸醫(yī)、高附加值農(nóng)產(chǎn)品技師等人員。?雖然當(dāng)前阿富汗局勢(shì)已經(jīng)出現(xiàn)重大變化，但是今后中國(guó)與包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的有關(guān)援助方在阿繼續(xù)推進(jìn)三方合作仍然可以預(yù)期。

農(nóng)業(yè)是亞太小國(guó)東帝汶八成人口的主要生活來(lái)源，但絕大多數(shù)東帝汶農(nóng)民缺少技術(shù)培訓(xùn)。2013年2月，中美兩國(guó)派出聯(lián)合專家組對(duì)東帝汶進(jìn)行實(shí)地考察。同年10月，中國(guó)商務(wù)部、美國(guó)國(guó)際開發(fā)署和東帝汶農(nóng)業(yè)與漁業(yè)部簽署三方農(nóng)業(yè)合作諒解備忘錄。?在中美東三方農(nóng)業(yè)合作試點(diǎn)一期項(xiàng)目（2013—2014）中，作為發(fā)展合作提供者的中美兩國(guó)負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民及農(nóng)業(yè)技術(shù)人員聯(lián)合開展短期培訓(xùn)，分別傳授玉米、豆類等農(nóng)作物的種植技術(shù)，并試點(diǎn)種植，以改善和增強(qiáng)東帝汶的糧食安全;作為受援國(guó)的東帝汶則負(fù)責(zé)組織學(xué)員報(bào)名，提供后勤保障以及試驗(yàn)用地。2015年11月，時(shí)任中國(guó)駐東帝汶大使劉洪洋會(huì)見時(shí)任美國(guó)國(guó)際開發(fā)署助理署長(zhǎng)，雙方都對(duì)中美東三方農(nóng)業(yè)合作一期項(xiàng)目成果表示肯定，并愿共同推進(jìn)二期合作項(xiàng)目。?2016年10月，中美東三方對(duì)二期項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究，重點(diǎn)討論東帝汶的6處可行地點(diǎn)，舉行了4次三方聯(lián)合會(huì)議，最終確定將東帝汶北部的馬拉圖托（Manatuto）作為項(xiàng)目所在地，將養(yǎng)殖魚種確定為羅非魚，并提交了初步設(shè)計(jì)方案。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中美開始探討在發(fā)展中國(guó)家最密集的非洲大陸試點(diǎn)三方合作的可能性。2008年10月，在北京參加第三次中美非洲事務(wù)磋商的時(shí)任美國(guó)國(guó)務(wù)院非洲事務(wù)助理國(guó)務(wù)卿弗雷澤（Jendayi?Frazer）表達(dá)了對(duì)中美共同促進(jìn)非洲發(fā)展的愿望，并且明確表示“中美在基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域存在合作機(jī)會(huì)”。2014年春，利比里亞、塞拉利昂、幾內(nèi)亞等西非國(guó)家爆發(fā)大規(guī)模埃博拉疫情。中美兩國(guó)不僅各自迅速開展支援，而且嘗試與利比里亞的三方衛(wèi)生合作，協(xié)助西非國(guó)家遏制埃博拉疫情擴(kuò)散。根據(jù)《中美發(fā)展合作備忘錄》，“雙方計(jì)劃與非盟及非盟成員國(guó)合作建設(shè)非洲疾病預(yù)防控制中心，并與西非國(guó)家合作，幫助它們提升國(guó)家公共衛(wèi)生能力”。2016年6月，中、美、非在非盟總部召開非洲疾控中心項(xiàng)目三方合作會(huì)議。中美雙方表示，將在充分尊重非方意愿的前提下，為非方建設(shè)疾控中心提供基礎(chǔ)設(shè)施、配套設(shè)備、專業(yè)人才等方面的幫助。?同年11月，兩國(guó)有關(guān)部門又在華盛頓簽署《關(guān)于共同支持非洲疾病預(yù)防控制中心諒解備忘錄》，決定在“非方提出、非方同意和非方主導(dǎo)”的基礎(chǔ)上，幫助非洲增強(qiáng)公共衛(wèi)生安全能力，共同支持非洲疾控中心建設(shè)。2016年以來(lái)，中美兩國(guó)疾控中心的專家對(duì)非洲疾控中心的儲(chǔ)備人才開展了多次聯(lián)合培訓(xùn)，涵蓋應(yīng)急作業(yè)中心管理、突發(fā)事件監(jiān)測(cè)、疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、電子健康知識(shí)與技能等多個(gè)領(lǐng)域。

作為世界最大南南合作伙伴與最大傳統(tǒng)援助國(guó)，中美在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域開展三方合作不僅能造福受援方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且有利于中美兩國(guó)的了解與信任。首先，雖然“中美+”合作規(guī)模不大，但可以發(fā)揮三方合作優(yōu)勢(shì)，效果良好。比如，“中美+東帝汶”三方農(nóng)業(yè)合作發(fā)揮了中美在技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)、管理等方面各自的優(yōu)勢(shì)，共同幫助東帝汶提升了該國(guó)的糧食安全水平。其次，“中美+”合作的成功試點(diǎn)有利于激發(fā)兩國(guó)在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域擴(kuò)大合作的積極性。有學(xué)者基于中美對(duì)非援助的比較優(yōu)勢(shì)，結(jié)合中美非開展三方合作的意愿，設(shè)計(jì)了在糧食安全、清潔能源等其他領(lǐng)域?qū)嵤爸忻?非洲”三方合作的方案。?再次，三方發(fā)展合作的實(shí)踐強(qiáng)化了中美整體上的伙伴關(guān)系。例如“合作培訓(xùn)阿富汗官員項(xiàng)目是中美在第三國(guó)合作的成功范例，體現(xiàn)了兩國(guó)對(duì)世界和平與繁榮的共同愿景和共同責(zé)任”。?最后，相較日趨激烈的地緣戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，“中美+”發(fā)展合作的敏感性與爭(zhēng)議性較小，在中美關(guān)系中可發(fā)揮積極作用，是可以嘗試進(jìn)一步開拓的新的合作空間。

雖然取得了上述進(jìn)展，但是國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作初現(xiàn)成效即陷入困境。2018年以來(lái)，原本一年一度的中美發(fā)展合作會(huì)議機(jī)制中斷。計(jì)劃中的“中美+東帝汶”農(nóng)業(yè)三方合作第二期項(xiàng)目也無(wú)疾而終。曾經(jīng)承諾與中國(guó)共同支持非洲疾控中心建設(shè)的美國(guó)，不僅出爾反爾，而且造謠中傷，企圖阻撓中國(guó)繼續(xù)幫助非洲建立疾控中心。?推進(jìn)國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作如此坎坷，其挑戰(zhàn)主要來(lái)自“中美+”合作各方在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的摩擦或隔閡，以及美國(guó)對(duì)華政策變化帶來(lái)的政治阻力兩個(gè)方面。

第一，中美在國(guó)際發(fā)展合作的模式上存在差異。中美兩國(guó)的發(fā)展合作模式分別代表了發(fā)展合作的兩種傳統(tǒng)——南南合作與南北合作。兩者從理念到政策都有較大差異，實(shí)踐中更是各具特色。因此，中美在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域開展三方合作協(xié)調(diào)難度較大，合作成本較高，三方合作理論上的優(yōu)勢(shì)在現(xiàn)實(shí)中難以得到全面體現(xiàn)。

在理念上，《新時(shí)代的中國(guó)國(guó)際發(fā)展合作》白皮書明確中國(guó)開展國(guó)際發(fā)展合作屬于南南合作范疇，必須遵循和平共處五項(xiàng)原則，特別是不干涉其他國(guó)家內(nèi)政，不附加任何政治條件等。與之形成鮮明對(duì)照的是，所謂“公正與民主治理”（governing?justly?and?democratically）是美國(guó)對(duì)外援助的五大戰(zhàn)略目標(biāo)之一。?國(guó)際多邊發(fā)展系統(tǒng)力推的很多發(fā)展規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)也反映了以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的價(jià)值觀和發(fā)展取向，如強(qiáng)調(diào)人權(quán)和法治。?因此，美國(guó)等西方國(guó)家在提供發(fā)展援助時(shí)往往堅(jiān)持受援方必須進(jìn)行相應(yīng)的政治或經(jīng)濟(jì)改革。在美國(guó)看來(lái)，中國(guó)的對(duì)外援助不但增加了受援方的債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且破壞了西方在發(fā)展中國(guó)家建立“善治”等規(guī)范的努力。?總之，一邊是追求平等互利的南南發(fā)展合作，另一邊是體現(xiàn)單向和不平等的對(duì)外援助，兩者確實(shí)存在本質(zhì)區(qū)別。?這導(dǎo)致中美在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的合作存在不小的摩擦和隔閡，彼此間信任不充分，行動(dòng)上比較謹(jǐn)慎，三方合作難以全面鋪開。

在操作層面，中美發(fā)展合作模式的差異被進(jìn)一步放大。比較而言，美國(guó)的發(fā)展合作機(jī)制是自下而上的，中國(guó)的則是自上而下的，“這對(duì)于中美官員就當(dāng)?shù)鼐唧w操作的溝通構(gòu)成了挑戰(zhàn)”。比如，美方往往會(huì)要求中方準(zhǔn)備大量書面材料，而且時(shí)間拖得很長(zhǎng)，中方往往難以適應(yīng)美方的繁復(fù)程序。理論上講，三方合作可以節(jié)省項(xiàng)目成本，但實(shí)際情況卻不盡然，三方合作成本反而高于雙邊合作成本，導(dǎo)致各方都沒有耐心促成三邊合作。

第二，中美國(guó)際發(fā)展合作能力失衡。盡管新中國(guó)早在20世紀(jì)50年代就開始了對(duì)亞非發(fā)展中國(guó)家的援助，但相比美國(guó)等傳統(tǒng)援助國(guó)，中國(guó)在國(guó)際發(fā)展合作舞臺(tái)上還是一個(gè)后起之秀。特別是在能力建設(shè)和人才儲(chǔ)備上，中美兩國(guó)的不平衡顯而易見。中國(guó)直到2018年才成立專門的援外機(jī)構(gòu)“國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署”，由其整合商務(wù)部對(duì)外援助工作有關(guān)職責(zé)。此前包括援外司在內(nèi)的整個(gè)商務(wù)部只有500名從事國(guó)際發(fā)展合作的工作人員，如果去除輔助人員，實(shí)際工作人員只有200到300名。?這些工作人員應(yīng)付日常工作就已經(jīng)疲憊不堪，沒有精力開展能力建設(shè)，更不用說(shuō)援助改革了。?美國(guó)國(guó)際開發(fā)署成立于1961年，在全球的雇員超過(guò)3?000人，在非洲就設(shè)有23個(gè)國(guó)家辦事處和4個(gè)地區(qū)辦事處;而中國(guó)仍然主要依賴在受援國(guó)的大使館特別是經(jīng)商處來(lái)處理相關(guān)援助事宜。?此外，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署在援助服務(wù)的具體落地上采取了多樣化的形式，“其中又以政府向其他官方部門、非政府組織、多邊組織、市場(chǎng)組織等主體購(gòu)買服務(wù)的項(xiàng)目制為主”，?這進(jìn)一步放大了美國(guó)提供發(fā)展合作的人力資源優(yōu)勢(shì)。

由此導(dǎo)致的結(jié)果就是中美兩國(guó)在三方合作第一線較難進(jìn)行國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的專業(yè)或技術(shù)對(duì)接，無(wú)形中又推高了合作成本。以“中美+東帝汶”農(nóng)業(yè)合作一期項(xiàng)目為例，盡管中美兩國(guó)官方對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的總體評(píng)價(jià)都很積極，但在項(xiàng)目第一線負(fù)責(zé)與中方協(xié)調(diào)的美方工作人員還是表示兩國(guó)負(fù)責(zé)發(fā)展問題的官員知識(shí)儲(chǔ)備與能力很不平衡。比如，中方多強(qiáng)調(diào)三方合作政治上的意義與影響，美方則更關(guān)心合作成果的市場(chǎng)轉(zhuǎn)化等專業(yè)領(lǐng)域的細(xì)節(jié)問題。

第三，中美兩國(guó)在國(guó)際發(fā)展合作中對(duì)受援方的態(tài)度微妙。既然是三方合作，受援方因素不容忽視。由于擔(dān)心喪失主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，“部分非洲國(guó)家更希望與大國(guó)進(jìn)行雙邊合作”。一些非洲國(guó)家對(duì)中美兩國(guó)在非洲大陸的援助合作設(shè)想感到擔(dān)憂，甚至表示反對(duì)。“非洲對(duì)中美合作的懷疑有其自身考量。比起美國(guó)的有條件援助，非洲各國(guó)政府更傾向于中國(guó)的無(wú)條件援助方式，因?yàn)榍罢哂袝r(shí)要求政府開展不情愿實(shí)施的改革。各國(guó)政府擔(dān)心，如果中國(guó)加入美國(guó)的衛(wèi)生援助，那么這兩個(gè)國(guó)家的援助都會(huì)變成有條件的?！?/p>

不僅如此，部分非洲國(guó)家還擔(dān)心中美合作可能導(dǎo)致中國(guó)偏離其行之有效的基礎(chǔ)設(shè)施援助，轉(zhuǎn)而和美國(guó)一樣重點(diǎn)關(guān)注所謂能力建設(shè)。在一些非洲人士看來(lái)，美國(guó)津津樂道的能力建設(shè)最后往往轉(zhuǎn)化為沒完沒了的研討會(huì)，實(shí)際效果遠(yuǎn)不如中國(guó)援建的醫(yī)院、診所和實(shí)驗(yàn)室等基礎(chǔ)設(shè)施。?此外，還有一些受援國(guó)不希望看到中美在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域開展合作，他們的目的是從中美援助競(jìng)爭(zhēng)中左右逢源，兩邊漁利。?受援方的這種微妙態(tài)度也不利于中美雙方拓展在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的三方合作。

三方合作不僅是國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的功能性議題，也受到政治因素的影響。在以往的三方合作案例中，許多傳統(tǒng)援助國(guó)的主要?jiǎng)訖C(jī)并非追求更好的發(fā)展效果，而是把三方合作當(dāng)作它們“與從OECD-DAC受援方名單中畢業(yè)的南方發(fā)展合作提供者保持合作關(guān)系的一項(xiàng)戰(zhàn)略工具”。而德國(guó)的發(fā)展官員則認(rèn)為，即使三方合作項(xiàng)目與傳統(tǒng)援助方式相比規(guī)模較小，但在政治戰(zhàn)略層面有巨大的影響?！爱?dāng)我們和同事一起找到中國(guó)合作伙伴，大家在同一領(lǐng)域工作時(shí)，很容易找到共同語(yǔ)言，并意識(shí)到在從事同樣的工作，這是很重要的建立信任的過(guò)程?！?美國(guó)在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域?qū)で笈c中國(guó)開展三方合作也是其對(duì)華接觸政策的一部分。“中美在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的三方合作從屬于中美雙邊關(guān)系……積極的中美雙邊關(guān)系有助于雙方在發(fā)展領(lǐng)域的合作，反之則使這種合作寸步難行?！?但是，隨著2017年特朗普政府執(zhí)政，中美關(guān)系整體氛圍嚴(yán)重惡化。2021年1月，拜登政府執(zhí)政后總體上延續(xù)了對(duì)華強(qiáng)硬路線，中美恢復(fù)在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的三方合作仍然面臨較大政治阻力。

盡管中美關(guān)系在奧巴馬政府時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)下滑態(tài)勢(shì)，但在2017年年底發(fā)布的《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》中，特朗普政府首次將中國(guó)公開定性為主要的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，“打破了長(zhǎng)期以來(lái)中美既競(jìng)爭(zhēng)又合作的相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系模式”。不僅如此，該報(bào)告“對(duì)中國(guó)所做的更明確的負(fù)面描述，超過(guò)了美國(guó)1979年1月1日承認(rèn)中華人民共和國(guó)以來(lái)任何重要的外交政策文件”，并且“除了加大對(duì)各方面行為的攻擊，與從前的國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告不同的另一個(gè)地方是，特朗普的文本鮮有提及中美合作的領(lǐng)域”。2018年10月，彭斯（Mike?Pence）代表特朗普政府發(fā)表對(duì)華政策演講，對(duì)中國(guó)的內(nèi)外政策大肆抨擊。?2020年5月和9月，特朗普更是親自上陣，在疫情、環(huán)保、貿(mào)易、涉港等議題上攻擊中國(guó)。?2020年11月，美國(guó)國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃司炮制報(bào)告，全面羅列中國(guó)的“罪狀”。?特朗普的國(guó)家安全事務(wù)助理奧布萊恩（Robert?C.?O’?Brien）甚至公然宣稱：“我們將不再對(duì)中國(guó)的行為視而不見，也不會(huì)關(guān)起門來(lái)掩飾對(duì)中國(guó)的批評(píng)?！?特朗普政府不僅在言辭上不斷挑釁中國(guó)，而且在關(guān)稅等經(jīng)貿(mào)問題、涉臺(tái)等安全問題、涉疆等所謂人權(quán)問題以及中美人文交流等問題上對(duì)中國(guó)全面發(fā)難。

在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)背景下，“對(duì)外援助上升為中美競(jìng)爭(zhēng)的主要抓手”。推崇“美國(guó)優(yōu)先”的特朗普政府對(duì)全球發(fā)展議題興味索然，除了必要的外交場(chǎng)合，美國(guó)高層對(duì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）閉口不提。?在2018年聯(lián)合國(guó)大會(huì)的演講中，特朗普公開抱怨美國(guó)雖然是全球最大援助國(guó)，但卻回報(bào)寥寥。他要求國(guó)務(wù)卿負(fù)責(zé)審查美國(guó)的對(duì)外援助，研究“哪些是有效的，哪些是無(wú)效的，那些得到我們的美元和保護(hù)的國(guó)家是否也關(guān)心我們的利益。”?特朗普政府任內(nèi)不僅一再計(jì)劃大幅削減對(duì)外援助預(yù)算（雖然被國(guó)會(huì)阻止），而且試圖撤銷和扣留國(guó)會(huì)已通過(guò)的援助資金。?同時(shí)，作為美國(guó)對(duì)外政策的三大工具之一，?對(duì)外援助幾乎被特朗普政府完全當(dāng)作了政治籌碼。?其重新評(píng)估對(duì)外援助的結(jié)論是“使對(duì)外援助適應(yīng)大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的新時(shí)代”，更確切地說(shuō)，“美國(guó)實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大對(duì)外援助的唯一可能情景就是當(dāng)它成為對(duì)抗中國(guó)全球影響力的必要工具之時(shí)?！?為此，美國(guó)的一些勢(shì)力一再攻擊中國(guó)的發(fā)展合作模式，鼓噪美國(guó)同中國(guó)展開援助競(jìng)爭(zhēng)。?特朗普政府也很快對(duì)中美援助競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行了具體部署。2019年6月，特朗普政府正式推出“繁榮非洲”（Prosper?Africa）倡議，除了加強(qiáng)美非經(jīng)貿(mào)關(guān)系之外，另一個(gè)目的是凸顯美式透明市場(chǎng)與經(jīng)貿(mào)往來(lái)同中國(guó)特色國(guó)家支持的金融與商業(yè)活動(dòng)之間的差異和競(jìng)爭(zhēng)。

2020年1月，依據(jù)《優(yōu)化投資促進(jìn)發(fā)展法案》（BUILD?Act，又稱“建造法案”）設(shè)立的“美國(guó)國(guó)際發(fā)展融資公司”（USIDFC）正式投入運(yùn)轉(zhuǎn)。其合并了美國(guó)海外私人投資公司（OPIC）與國(guó)際開發(fā)署的發(fā)展信貸局（DCA），運(yùn)用信貸、資本等金融手段增加海外基礎(chǔ)設(shè)施投資，以支持美國(guó)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的發(fā)展合作。該法案雖然未直接提及中國(guó)，但這實(shí)際上是特朗普政府與中國(guó)在發(fā)展中國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)影響力特別是對(duì)沖“一帶一路”建設(shè)的重要手段。在特朗普政府全面對(duì)華施壓的背景下，中美在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域開展三方合作也就顯得“不合時(shí)宜”了。

拜登政府執(zhí)政后雖然對(duì)特朗普政府的對(duì)外政策進(jìn)行調(diào)整，?但在對(duì)華政策上，其與前任并無(wú)本質(zhì)區(qū)別。早在2020年上半年拜登競(jìng)選美國(guó)總統(tǒng)時(shí)，他就刊文闡述其一旦當(dāng)選后的對(duì)外政策構(gòu)想，聲稱“中國(guó)代表了一種特殊的挑戰(zhàn)，美國(guó)需要對(duì)中國(guó)強(qiáng)硬，應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)最有效的方式是組建美國(guó)盟友和伙伴的統(tǒng)一戰(zhàn)線來(lái)對(duì)抗中國(guó)”。2021年2月，拜登上任后首次發(fā)表對(duì)外政策講話，稱中國(guó)是美國(guó)面對(duì)的“最嚴(yán)峻競(jìng)爭(zhēng)者”。?2021年3月，拜登政府發(fā)布《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指引》（Interim?National?Security?Strategic?Guidance），聲稱中國(guó)是對(duì)“穩(wěn)定和開放的國(guó)際體系”構(gòu)成持久挑戰(zhàn)的潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。?與此同時(shí)，美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯（Antony?Blinken）則聲稱中美關(guān)系是美國(guó)在21世紀(jì)面臨的“最大的地緣政治考驗(yàn)”，鼓噪“在應(yīng)該競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)候要跟中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)，在可以合作的時(shí)候就跟它合作，在必要的時(shí)候還要跟中國(guó)對(duì)抗”，“競(jìng)爭(zhēng)、合作、對(duì)抗”三分法的對(duì)華政策框架由此出爐。2021年4月28日，拜登在迎來(lái)執(zhí)政百日之際于美國(guó)國(guó)會(huì)發(fā)表演講，再次強(qiáng)調(diào)“為了贏得21世紀(jì)，我們正在同中國(guó)和其他國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)”。雖然拜登政府上臺(tái)以來(lái)在氣候變化等議題上表現(xiàn)出了與中國(guó)合作的意愿，但其對(duì)華政策總體上延續(xù)了特朗普政府的強(qiáng)硬路線，甚至在新冠病毒溯源以及涉臺(tái)、涉疆、涉港等方面變本加厲，竭力凸顯競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)抗元素。

在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域，拜登政府和特朗普政府的對(duì)外援助政策也大同小異?！叭绻f(shuō)特朗普更關(guān)注現(xiàn)實(shí)、短期利益，其對(duì)外援助政策更加‘工具化’‘政治化’，那么拜登則強(qiáng)調(diào)價(jià)值觀念、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，認(rèn)為對(duì)外援助應(yīng)‘戰(zhàn)略化’。顯然，在拜登政府執(zhí)政的四年，在國(guó)際發(fā)展合作和全球治理領(lǐng)域，其仍將對(duì)中國(guó)保持戰(zhàn)略焦慮，并將反擊中國(guó)對(duì)全球治理的‘攻擊’?！?2021年6月，七國(guó)集團(tuán)（G7）首腦會(huì)議提出“重建更美好世界”（Build?Back?Better?World，?B3W）伙伴關(guān)系倡議。拜登毫不掩飾該倡議與“一帶一路”建設(shè)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，聲稱B3W比“一帶一路”更公平，并可更好滿足發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。

2020年以來(lái)，疫情席卷世界，并重創(chuàng)了全球發(fā)展成果。2021年7月聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)展報(bào)告》（The?Sustainable?Development?Goals?Report?2021）顯示，疫情對(duì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，在某些領(lǐng)域，多年的進(jìn)步化為烏有。其中，2020年全球極端貧困率出現(xiàn)20多年來(lái)的首次上升。該報(bào)告警示，“除非立即采取實(shí)質(zhì)性的政策行動(dòng)，疫情、武裝沖突和氣候變化三重威脅將使2030年消除貧困的全球目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)”。根據(jù)《中美發(fā)展合作備忘錄》，兩國(guó)決定積極支持2030年可持續(xù)發(fā)展議程，一致表示“愿共同致力于消除極端貧困與推動(dòng)全球可持續(xù)發(fā)展，幫助其他國(guó)家實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展目標(biāo)”。鑒于疫情仍在全球肆虐，在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域恢復(fù)和加強(qiáng)“中美+”合作的意義尤其重大。

第一，有合作意義并不意味著就能回到合作軌道。“中美+”合作目前面臨雙重挑戰(zhàn)，特別是拜登政府缺乏推動(dòng)兩國(guó)關(guān)系實(shí)質(zhì)性改善的政治意愿與實(shí)際行動(dòng)，包括國(guó)際發(fā)展在內(nèi)的中美各領(lǐng)域合作的基礎(chǔ)和氛圍遭到嚴(yán)重破壞。2021年7月，美國(guó)常務(wù)副國(guó)務(wù)卿舍曼（Wendy?Sherman）訪華，中國(guó)外交部副部長(zhǎng)謝鋒在會(huì)談中明確指出美方的“競(jìng)爭(zhēng)、合作、對(duì)抗”三分法就是遏制打壓中國(guó)的“障眼法”。在談到中美合作議題時(shí)，謝鋒強(qiáng)調(diào)“合作要以互信為基礎(chǔ)，以互利為前提，要展現(xiàn)誠(chéng)意，美方不能一方面打壓遏制中國(guó)，另一方面又指望中方在熱點(diǎn)問題上給予無(wú)條件合作”。2021年8月，中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)王毅在應(yīng)約與美國(guó)國(guó)務(wù)卿布林肯通話時(shí)重申，中美理應(yīng)合作應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)和地區(qū)熱點(diǎn)問題，“但美方不能一方面處心積慮遏制打壓中國(guó)，損害中方正當(dāng)權(quán)益;另一方面又指望中方支持配合”。由此可見，美國(guó)對(duì)中國(guó)的打壓遏制已經(jīng)影響到中國(guó)的合作意愿，使恢復(fù)和加強(qiáng)國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作前景雪上加霜。

第二，盡管國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域“中美+”合作受挫的責(zé)任不在中方，但作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)仍可發(fā)揮建設(shè)性作用，努力推動(dòng)“中美+”合作早日走出泥潭，重回正軌。首先，根據(jù)2021年2月的中美元首通話精神，中方可向美方主動(dòng)提出具體的對(duì)話清單與合作清單，包括敦促美方重啟雙方在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的交流溝通機(jī)制，通過(guò)對(duì)話準(zhǔn)確了解彼此的政策意圖，避免誤解誤判。按照同年9月兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人通話精神，中方可積極建言雙方在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域挖掘更多合作潛力，為兩國(guó)關(guān)系增添更多積極因素。遵循11月習(xí)近平與拜登視頻會(huì)晤的精神，中方的“全球發(fā)展倡議”對(duì)美方開放，也希望美國(guó)的有關(guān)倡議也對(duì)中方開放。其次，由于拜登政府并不排斥與中國(guó)在氣候變化、全球公共衛(wèi)生等領(lǐng)域的合作，?中方可在合作清單中建議兩國(guó)重新激活《中美發(fā)展合作備忘錄》中的三方合作議程。尤其在公共衛(wèi)生援助領(lǐng)域，“一方面中美醫(yī)療援助模式各有特點(diǎn)，中國(guó)的醫(yī)療隊(duì)模式效果顯著，美國(guó)的資金援助十分必要。另一方面中美醫(yī)療援助重點(diǎn)領(lǐng)域不同，中國(guó)在瘧疾治理方面素有優(yōu)勢(shì)，而防治艾滋病一直是美國(guó)的專長(zhǎng)。特別是如今疫情肆虐，非洲作為可能的受疫情影響最大的地區(qū)，需要全球的共同幫助?！?如果兩國(guó)官方合作仍然存在障礙，不妨鼓勵(lì)私營(yíng)部門、民間團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)等組織另辟蹊徑，在第三國(guó)開展非典型的“中美+”合作?！懊绹?guó)人普遍認(rèn)為，信任應(yīng)該建立在共同攜手解決實(shí)際問題的基礎(chǔ)上，并且以此來(lái)界定。”?中方也認(rèn)為“無(wú)論在雙邊層面，還是在應(yīng)對(duì)氣候變化等全球性問題上，中美雙方都可從點(diǎn)滴做起，從易到難，積少成多，尋求改善關(guān)系的切入點(diǎn)及合作面”。利用好國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作這一敏感性較小的中美合作新元素，或能在一定程度上產(chǎn)生重建中美互信的外溢效應(yīng)。再次，中方還可以謀求兩國(guó)加強(qiáng)在國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的人才交流，特別是中方應(yīng)努力補(bǔ)齊能力建設(shè)的短板。至于受援方的因素，中方應(yīng)加強(qiáng)與受援方的溝通協(xié)調(diào)，努力打消受援方的顧慮，將受援方主導(dǎo)原則進(jìn)一步落到實(shí)處。比如，中方可考慮在中非合作論壇下設(shè)立大使級(jí)的“三方合作協(xié)調(diào)辦公室”;中非可先協(xié)調(diào)，再與第三方（美國(guó)）討論并加以落實(shí)。

聯(lián)合國(guó)《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》呼吁加強(qiáng)全球可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系，支持世界各國(guó)尤其是發(fā)展中國(guó)家可持續(xù)發(fā)展。中美兩國(guó)在其中理應(yīng)發(fā)揮更大作用，如果拜登能夠發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)力，推動(dòng)美國(guó)政府回歸理性務(wù)實(shí)的對(duì)華政策，國(guó)際發(fā)展領(lǐng)域的“中美+”合作有望重回正確軌道。正如2021年11月習(xí)近平主席在與拜登總統(tǒng)視頻會(huì)晤時(shí)所強(qiáng)調(diào)的，“中美應(yīng)該同國(guó)際社會(huì)一道，共同捍衛(wèi)世界和平，促進(jìn)全球發(fā)展，維護(hù)公正合理的國(guó)際秩序?！?中美關(guān)系整體上重回正軌，不僅是兩個(gè)大國(guó)之幸，也將是國(guó)際發(fā)展之福。

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