趙紫薇 李 鑫

(蘇州大學(xué),江蘇 蘇州 215000;中國政法大學(xué),北京 100000)

新冠肺炎疫情堪稱是2020年最大的一只“黑天鵝”,這場疫情阻擊戰(zhàn)是一次“國家大考”?！柏?cái)者,為國之命而萬事之本?！必?cái)政與稅收法律秩序的協(xié)調(diào)關(guān)系著國家的治理能力現(xiàn)代化與社會的長治久安。在抗擊新冠肺炎疫情的過程中,我國的財(cái)稅法律制度發(fā)揮了積極作用,但同時在政府治理層面也暴露出一系列問題和矛盾,并以一定形式折射到了財(cái)稅領(lǐng)域。這既是由財(cái)稅在國家治理中的基礎(chǔ)性地位決定的,也反映出財(cái)稅自身改革的需要。本文以新冠肺炎疫情為研究背景,通過對公共財(cái)政應(yīng)急機(jī)制的探究,剖析財(cái)稅法律在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中存在的問題,進(jìn)而提出改進(jìn)財(cái)稅法律制度的方法,構(gòu)建一套適用于公共危機(jī)的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,包括納稅人知情權(quán)、稅收激勵政策優(yōu)化以及納稅人監(jiān)督權(quán)等。

一、公共衛(wèi)生事件中的稅法現(xiàn)狀與困境

(一)公共衛(wèi)生事件與公共財(cái)政的關(guān)系厘清

公共風(fēng)險(xiǎn)和公共危機(jī)與人類社會的發(fā)展相伴而生,其中社會面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要分為兩個方面：一是來自于自然環(huán)境的不確定性；二是來自于社會發(fā)展內(nèi)部的不確定性；在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,社會中的不確定因素逐漸增多,公共危機(jī)中的各類公共衛(wèi)生事件頻繁發(fā)生,尤其是傳染病突發(fā)等公共衛(wèi)生事件,其來勢之洶涌、蔓延之迅速、破壞之猛烈,嚴(yán)重影響到國民的生命安全,給國家和經(jīng)濟(jì)社會造成巨大損失。在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件中,各國政府都扮演著化解危機(jī)主導(dǎo)者的角色,公共財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱,更是化解公共危機(jī)的重要“武器”。

稅收收入作為現(xiàn)代國家最重要的公共收入形式,一般占各國經(jīng)常性公共財(cái)政收入的60%～90%。國家稅務(wù)總局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,2020年我國稅收收入占財(cái)政收入的比重為75.5%。公共財(cái)政就是國家滿足社會公共需要而進(jìn)行的社會集中性分配。稅收作為國民收入分配的主要形式之一,一方面是國家籌集財(cái)政收入的重要途徑,另一方面由國家將稅收所得通過財(cái)政撥付的方式無償向納稅人提供諸如疫情的疾病救助和產(chǎn)業(yè)恢復(fù)支持等。從稅收的來源和支出歸宿能看出,稅收政策實(shí)現(xiàn)了“取之于民,用之于民”的性質(zhì)。公共財(cái)政在化解公共衛(wèi)生事件中承擔(dān)著重要職能,稅法的性質(zhì)以及其在公共財(cái)政中的重要地位決定了稅法在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時發(fā)揮著不可或缺的作用。

(二)公共衛(wèi)生事件中的稅法現(xiàn)狀分析

2020年初，新冠肺炎疫情席卷全國,政府投入大量財(cái)政資金抗擊疫情,效果顯著,反映出我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和水平。稅收政策作為國家經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的重要手段,不僅在解決確診患者醫(yī)療救助費(fèi)用、采購醫(yī)療防護(hù)物資、前線醫(yī)護(hù)人員工資補(bǔ)助等方面發(fā)揮了重要作用,還能通過出臺臨時稅收優(yōu)惠政策紓緩疫情對各大產(chǎn)業(yè)以及企業(yè)的負(fù)面影響,穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序。

在新冠肺炎疫情期間,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局及時、精準(zhǔn)地回應(yīng)公眾需求,出臺稅收政策。本文檢索匯總了財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等官網(wǎng)發(fā)布的有關(guān)應(yīng)對新冠肺炎疫情的系列稅收優(yōu)惠政策，如表1所示。

表1 新冠肺炎疫情期間國家出臺的部分稅收優(yōu)惠政策

基于表1，本文梳理出以下內(nèi)容:一是防疫進(jìn)口物資免稅政策?？v觀各防疫稅收政策的出臺時間,有關(guān)進(jìn)口物資免稅政策由財(cái)政部、海關(guān)總署、稅務(wù)總局聯(lián)合率先于2020年2月1日發(fā)布公告,足以凸顯各部門聯(lián)合應(yīng)對突發(fā)事件的重視程度。二是相關(guān)企業(yè)增值稅減免政策。對在疫情期間生產(chǎn)重點(diǎn)物資的企業(yè),其購置設(shè)備允許企業(yè)所得稅稅前一次性扣除,并且針對受疫情影響較大的困難行業(yè)企業(yè)2020年度虧損,最長結(jié)轉(zhuǎn)年限延長至8年。三是有關(guān)鼓勵公益捐贈稅收政策。企業(yè)和個人通過公益性社會組織捐贈抗擊疫情的現(xiàn)金和物品,允許在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時全額扣除,同時針對無償捐贈應(yīng)對疫情的貨物免征增值稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等。四是相關(guān)個人所得稅優(yōu)惠政策。對于參加防疫工作的醫(yī)護(hù)人員取得的工資補(bǔ)助、獎金等免征個人所得稅等。同時，國家稅務(wù)總局鼓勵各地通過減免城鎮(zhèn)土地使用稅等助力企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)。

(三)公共衛(wèi)生事件中的稅法困境

縱觀我國現(xiàn)行稅收制度,大部分稅種對抗擊新冠肺炎疫情均有相應(yīng)的優(yōu)惠政策,并且這些政策實(shí)質(zhì)上已經(jīng)在2003年SARS危機(jī)后的多次突發(fā)公共危機(jī)中不同程度地使用過。這表明,針對公共衛(wèi)生事件等公共危機(jī),財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制已經(jīng)形成了一套較為常規(guī)的做法。但是,此類稅收優(yōu)惠政策尚未形成完整體系，仍較為零散,在每次突發(fā)公共衛(wèi)生事件中屬于“特事特辦”“急事急辦”的政策,大部分還未上升至法律制度層面,決策環(huán)節(jié)也是由“人為”因素主導(dǎo),尚未完全構(gòu)建一套能夠隨時應(yīng)對突發(fā)事件、能夠被自動觸發(fā)的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制。

完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制需要各個環(huán)節(jié)的默契配合,結(jié)合新冠肺炎疫情期間的財(cái)稅應(yīng)急現(xiàn)狀,我國的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制還未實(shí)現(xiàn)體系化、規(guī)范化運(yùn)轉(zhuǎn)。以湖北省和武漢市紅十字會出現(xiàn)的問題為例,雖然財(cái)稅部門及時公布了有關(guān)公益捐贈的系列政策,但在防疫物資管理和信息公開等方面仍然有明顯漏洞,引發(fā)社會持續(xù)關(guān)注。該問題背后反映出我國財(cái)稅治理能力的不足,其失常在于行政人員的能力脫節(jié),根源在于我國財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的缺位。本文將著重分析現(xiàn)行財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中存在的問題,并從納稅人知情權(quán)的缺失、稅收法律制度的僵化、納稅人監(jiān)督權(quán)的缺席等三方面展開詳細(xì)論述。

二、我國公共衛(wèi)生事件中稅收制度的審思及問題成因

在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時,我國在財(cái)稅方面通常從稅收政策的“實(shí)體法”和“程序法”兩個方向針對性落實(shí)相關(guān)政策?！皩?shí)體法”是指各稅種中涉及自然災(zāi)害等不可抗力的減免稅條款,在企業(yè)所得稅、個人所得稅、關(guān)稅等稅種中均包含在自然災(zāi)害中進(jìn)行公益捐贈、遇不可抗力減免稅等條款。“程序法”是指在遭受疫情等災(zāi)情時,涉及延期申報(bào)或繳納稅款、優(yōu)化納稅繳費(fèi)等條款。在新冠肺炎疫情期間,財(cái)政部、國家稅務(wù)總局及時、精準(zhǔn)地回應(yīng)公眾需求,出臺一系列稅收政策,但一套完善、系統(tǒng)的應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制仍未建立起來。

財(cái)稅應(yīng)急體制需要各個環(huán)節(jié)的相互配合,在本次疫情“大考”中,湖北省和武漢市紅十字會在慈善捐贈的物資管理和信息公開等方面暴露出極大的問題,反映出我國財(cái)稅治理能力存在不足。稅法的背后是稅收權(quán)利和納稅人權(quán)利,本文以本次事件為切入點(diǎn),縱觀我國財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,分析其存在的主要問題。

(一)透明度缺失:信息公開的淡化

2019年，新修訂的《政府信息公開條例》第六條明確規(guī)定了信息公開是政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)的法定義務(wù)。在新冠肺炎疫情中,武漢市作為疫情的重災(zāi)區(qū)自然成為企業(yè)和公眾慈善捐贈的重點(diǎn)地區(qū),源源不斷的物資捐贈送達(dá)武漢市的同時,武漢市定點(diǎn)醫(yī)院卻面臨醫(yī)療物資緊缺的窘境,其問題的癥結(jié)在于紅十字會等慈善機(jī)構(gòu)在收到捐贈物資后,沒有及時做到信息公開,即納稅人的知情權(quán)沒有得到保障。

信息公開的程度代表政府等機(jī)構(gòu)善治的透明度,信息公開的程度越高,透明度就越大。愛心蔬菜被賣、防疫物資分配不合理、撥款不及時、信息公示不透明等一系列問題將一場全民公益變成了全民問責(zé)。在“武漢紅十字會事件”曝光后,紅十字會等機(jī)構(gòu)的“失語”使得防控疫情物資情況難以實(shí)現(xiàn)共享,甚至演變?yōu)椤靶畔⒐聧u”,而“失語”導(dǎo)致的“失信”就容易陷入“塔西佗陷阱”,納稅人將對以紅十字會為代表的公益機(jī)構(gòu)削減信任,這也會直接降低納稅人進(jìn)行慈善捐贈的意愿。作為典型的突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生事件,公眾對疫情相關(guān)信息的需求程度是隨著疫情的蔓延呈爆炸式增長,信息公開的缺位導(dǎo)致眾多企業(yè)納稅人對疫情物資以及資金的需求程度產(chǎn)生誤差,從而在抗擊疫情的起點(diǎn)阻礙了財(cái)稅在公共衛(wèi)生事件中發(fā)揮作用的效率和程度。

(二)能動性缺位:稅收制度的僵化

在應(yīng)對公共衛(wèi)生事件時,我國稅收制度中的絕大部分稅種均設(shè)立了相應(yīng)的稅收激勵條款,只是這些稅收激勵政策分散在單個稅種中,存在未成體系、規(guī)范性較弱等問題,反映出稅收制度的僵化,其根源在于制定機(jī)關(guān)能動性的缺位。

1.法律法規(guī)層面稅收政策缺位。目前,我國應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的稅收激勵政策多是以臨時性的通知形式公布,法律形式的相關(guān)規(guī)定往往占比小、內(nèi)容籠統(tǒng)。公益性捐贈稅收優(yōu)惠政策是財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中的重要組成部分,但其通常以“特事特辦”的通知形式臨時規(guī)定,缺乏系統(tǒng)性，不夠穩(wěn)定，時間周期性短。在抗擊新冠肺炎疫情期間,2020年2月6日，財(cái)政部、稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)捐贈稅收政策的公告》(財(cái)政部、稅務(wù)總局公告2020年第9號,以下簡稱《公告》),《公告》對疫情期間的企業(yè)捐贈做出了比《企業(yè)所得稅》更大的稅收優(yōu)惠,包括企業(yè)捐贈的抗疫物資和現(xiàn)金可以在應(yīng)稅收入中全額扣除、拓寬企業(yè)的捐贈渠道、延長結(jié)轉(zhuǎn)年限等。類似的稅收優(yōu)惠政策在2003年“非典”疫情、2008年汶川地震等公共危機(jī)中均有實(shí)施,但目前仍未能將其上升至法律法規(guī)的層面。

2.公益性捐贈所得稅扣除政策不完善。公益性捐贈所得稅扣除政策不完善的具體表現(xiàn)為：第一,公益性捐贈稅前扣除門檻過高,企業(yè)享受稅前扣除政策的條件嚴(yán)苛。首先，企業(yè)只能通過向經(jīng)過資格認(rèn)定的公益性組織或政府及其部門等捐贈；其次，企業(yè)捐贈的現(xiàn)金和物資在不同的捐贈組織中有不同的扣除要求。根據(jù)2020年國家稅務(wù)總局公布的2020—2022年公益性社會組織捐贈稅前扣除資格名單中僅有186個符合條件的公益性組織,可見公益性非營利組織獲得稅前扣除資格的數(shù)量之少。第二,公益性捐贈所得稅扣除結(jié)轉(zhuǎn)年限較短。根據(jù)《企業(yè)所得稅》的規(guī)定,企業(yè)捐贈額超過年度利潤12%以上的,允許結(jié)轉(zhuǎn)以后3年內(nèi)扣除。我國公益性捐贈稅前扣除比例低于美國、英國、日本等國家,且結(jié)轉(zhuǎn)年限較短。該項(xiàng)規(guī)定實(shí)質(zhì)上削減了企業(yè)公益性捐獻(xiàn)的積極性,從營利商人逐利的本質(zhì)來看,其愿意捐贈的現(xiàn)金或物資具有局限性,也不利于企業(yè)積極自愿加入抗擊疫情的隊(duì)伍。

3.公益性捐贈區(qū)域聯(lián)動性弱。當(dāng)企業(yè)選擇跨區(qū)域捐贈時,根據(jù)財(cái)政部門規(guī)定,各級政府可以自行制定計(jì)劃提出相應(yīng)的措施。在新冠肺炎疫情期間,湖北省作為疫情的重災(zāi)區(qū),全國各地的企業(yè)、個人紛紛通過線上、線下等方式組織捐贈防疫物資和籌集資金,這本是益事,但當(dāng)納稅人申報(bào)稅前扣除時,往往面臨不同地區(qū)不同的措施,甚至出現(xiàn)有些地區(qū)為了保護(hù)地方財(cái)政收益而拒絕承認(rèn)相應(yīng)的稅前抵扣。公益性捐贈區(qū)域聯(lián)動性的缺位,導(dǎo)致相關(guān)舉措無法突破較為逼仄的制度體系,納稅企業(yè)或個人便會在公益捐助時瞻前顧后,難以實(shí)現(xiàn)公益性捐贈的初衷。

(三)問責(zé)制缺席:問責(zé)機(jī)制的弱化

公共衛(wèi)生事件中問責(zé)機(jī)制的弱化將會嚴(yán)重降低化解危機(jī)的效率,損害納稅人的監(jiān)督權(quán)。湖北省作為國內(nèi)疫情暴發(fā)的起點(diǎn),湖北省和武漢市紅十字會被曝出的物資分配問題,其失常在于行政人員的失職,反映出我國財(cái)稅監(jiān)督制度以及問責(zé)機(jī)制缺少威懾力。隨著“武漢紅十字會事件”被曝光,公眾對事件后續(xù)的關(guān)注持續(xù)高漲,“總臺記者探訪武漢紅十字會”的微博話題閱讀量高達(dá)8.9億,全民捐贈淪為全民問責(zé),當(dāng)出現(xiàn)武漢市紅十字會相關(guān)負(fù)責(zé)人屢次掛斷電話、態(tài)度消極等一系列行為后,公眾的憤怒更是將加快行政問責(zé)呼聲推向高潮。

問責(zé)機(jī)制的缺席將直接影響納稅人監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn),輿論的快速發(fā)酵、政府部門遲遲不作為將會加速公共危機(jī)的惡化速度,公眾也會逐漸喪失對政府部門的信任。構(gòu)建完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,需要保障納稅人的監(jiān)督權(quán),強(qiáng)化異體問責(zé)機(jī)制。

三、公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制理論基礎(chǔ)與研究現(xiàn)狀

(一)公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制理論基礎(chǔ)

稅收政策作為國家應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的宏觀調(diào)控工具,是財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中的重要組成部分。在稅收法律關(guān)系中存在三方主體:納稅人、稅務(wù)機(jī)關(guān)和國家。在納稅人與稅務(wù)機(jī)關(guān)之間有稅收征納關(guān)系,在納稅人與國家之間有稅收憲法性關(guān)系。建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制要在堅(jiān)持稅收法定原則、稅收公平原則的基礎(chǔ)上,處理好稅收征納關(guān)系,即要求稅務(wù)機(jī)關(guān)平等對待所有的納稅人,保護(hù)納稅人的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。作為財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵組成部分,具體的稅收優(yōu)惠政策會產(chǎn)生示范效應(yīng),鼓勵和引導(dǎo)資金流向,為抗擊疫情紓緩財(cái)政壓力。

(二)國內(nèi)外關(guān)于公共衛(wèi)生事件財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的研究現(xiàn)狀

1.財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制研究現(xiàn)狀。我國對于公共衛(wèi)生事件中財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制相關(guān)問題的研究,始于2003年“非典”疫情之后。劉尚希和陳少強(qiáng)(2003)率先提出，公共財(cái)政的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制屬于國家應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制的一個子系統(tǒng),是必不可少的重要組成部分。2008年汶川地震后,又一次掀起國內(nèi)學(xué)者對財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制問題的研究。蘇明和劉彥博(2008)提出，建立財(cái)政支持應(yīng)急管理需要嚴(yán)格界定政府和市場的界限、加強(qiáng)監(jiān)督、跟蹤問效等基本思路和原則?！皯?yīng)急財(cái)政”開始出現(xiàn)在公眾視野中。楊默如(2011)對國外自然災(zāi)害稅收政策進(jìn)行分析探究。李建人(2011)提出稅制完善應(yīng)當(dāng)以實(shí)踐需求為指針,有針對性地加大止血功能的減免稅幅度。呂鋮鋼(2018)認(rèn)為，財(cái)政稅收法律一體化需要以公共財(cái)產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)管,建立統(tǒng)一、權(quán)威的財(cái)稅法律秩序,讓公共財(cái)產(chǎn)權(quán)服膺于財(cái)稅法律規(guī)則的約束。孫玉棟和王強(qiáng)(2020)在分析財(cái)政應(yīng)對新冠肺炎疫情機(jī)制的基礎(chǔ)上,提出了應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的近期、中長期財(cái)稅應(yīng)急制度。

國外許多國家較早建立了核心的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。在美國,聯(lián)邦應(yīng)急管理設(shè)置了聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局作為核心機(jī)構(gòu),這是一個由總統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)、專門負(fù)責(zé)災(zāi)害處置的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。英國政府于2001年設(shè)立非軍事意外事件秘書處,目的是用以協(xié)調(diào)政府內(nèi)外各方應(yīng)對緊急事件的工作。20世紀(jì)90年代開始,日本加快了建立應(yīng)急管理體系的步伐,并逐步形成一套從中央到地方的危機(jī)管理體制。綜上所述,美國、英國、日本等國家均已建立起一套包括財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制在內(nèi)的,較為成熟的應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制。

2.具體制度研究現(xiàn)狀。我國對公共衛(wèi)生事件中的具體制度研究有以下幾個方面。

(1)信息公開法律制度。在公共衛(wèi)生事件中建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,需要財(cái)稅治理能力的支持,其中信息公開機(jī)制是體現(xiàn)納稅人知情權(quán)的關(guān)鍵要素。2008年，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)開始實(shí)施,在《條例》實(shí)施的第10年的節(jié)點(diǎn)上,王錫鋅(2018)評述我國信息公開制度的框架已基本建立。韓菲(2020)通過對新冠肺炎疫情中政府信息公開的調(diào)查研究,指出政府失語導(dǎo)致“信息孤島”,失信易陷入“塔西佗陷阱”,最終會使政府喪失公信力,引發(fā)治理危機(jī)。張麗和李秀峰(2020)在分析新冠肺炎疫情中湖北省和武漢市紅十字會在防疫物資管理和信息公示方面的漏洞后,從構(gòu)建市場化體制和引入?yún)^(qū)塊鏈技術(shù)等兩個維度提出了紅十字會重塑公信力的方案。除此之外,國內(nèi)眾多學(xué)者均探討了在抗擊疫情過程中信息公開的重要性、如何實(shí)現(xiàn)信息公開等問題。

(2)稅收激勵法律制度。作為財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵組成部分,稅收激勵政策會產(chǎn)生示范效應(yīng),鼓勵和引導(dǎo)資金流向,為抗擊疫情紓緩財(cái)政壓力。

在國內(nèi),丁美東(2008)認(rèn)為個人慈善捐贈行為取決于捐贈者自身的資源總量限制以及社會環(huán)境和制度環(huán)境的制約,稅收減免對個人捐贈行為確有實(shí)質(zhì)性的影響。李響(2016)呼吁通過建立慈善捐贈機(jī)制,讓捐贈變成尋常生活中的隨手之舉。今年年初,國家財(cái)稅部門針對公益性捐贈發(fā)布了一系列強(qiáng)有力的稅收激勵政策,引導(dǎo)企業(yè)和社會公眾捐贈。李明和汪曉文(2020)建議國家層面形成系統(tǒng)性的“突發(fā)公共衛(wèi)生事件稅收優(yōu)惠包”。

在國外,Charles T.Clotfelter(2012)認(rèn)為,美國聯(lián)邦稅收制度在很大程度上決定了慈善捐贈的規(guī)模與水平。美國2008年底生效的《國家災(zāi)難救濟(jì)法》將“稅收優(yōu)惠包”嵌入國家災(zāi)難救濟(jì)法律體系,一旦總統(tǒng)宣布某地為“聯(lián)邦受災(zāi)地區(qū)”,一整套相關(guān)的稅收優(yōu)惠即可生效。2000年，英國捐贈修訂法案出臺后,企業(yè)或個人向慈善組織的捐贈可以進(jìn)行全額扣除,沒有數(shù)額限定。韓國稅制(2010版)關(guān)于自然災(zāi)害的稅收政策同時提供“稅收抵免”和“稅前扣除”等兩大優(yōu)惠。

(3)問責(zé)機(jī)制法律制度。在公共衛(wèi)生事件中,行政問責(zé)是化解危機(jī)的重要手段,是納稅人監(jiān)督權(quán)得到保障的重要體現(xiàn),也是建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵因素。盛明科和李悅鳴(2019)指出，新時期干部問責(zé)制度的核心要義是強(qiáng)化干部問責(zé)制度體系的法治思維以及推動干部問責(zé)信息化載體建設(shè)。王若磊(2015)談及在重大事故中,除了對事故責(zé)任人進(jìn)行法律責(zé)任追究和行政問責(zé)外,還應(yīng)對主要領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治問責(zé)。

四、公共衛(wèi)生事件中稅法的完善路徑

(一)構(gòu)建完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制

公共危機(jī)事件具有突發(fā)性和緊迫性,財(cái)政作為國家宏觀調(diào)控的重要支柱在公共危機(jī)事件中的作用不容小覷。要保障財(cái)政部門在公共危機(jī)中獲取信息、制定決策、公開政策的過程暢通無阻,就需要建立一套系統(tǒng)、完善的公共衛(wèi)生事件財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制。近年來,我國為加快建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理機(jī)制,連續(xù)出臺相關(guān)政策。2006年，國務(wù)院發(fā)布《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2008年汶川地震后，各級財(cái)政部門相繼出臺《應(yīng)對突發(fā)事件的財(cái)政應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案》等,這一系列應(yīng)急機(jī)制在歷經(jīng)重大突發(fā)公共事件洗禮后已經(jīng)運(yùn)行得較為成熟。因此,亟須在此基礎(chǔ)上加快構(gòu)建完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,從程序上解決應(yīng)急機(jī)制的法律依據(jù),從實(shí)踐上將不確定性轉(zhuǎn)化為確定性,這也是對財(cái)稅治理能力和體系現(xiàn)代化的必然要求。作為國家公共衛(wèi)生管理體系的重要組成部分,財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一個綜合性的應(yīng)急管理機(jī)制,包括事前預(yù)防、事中處置、事后監(jiān)督等三部分。

事前預(yù)防包括完善應(yīng)急預(yù)算的編制、固化財(cái)稅應(yīng)急政策等。其一,頻發(fā)的公共衛(wèi)生事件表明,有必要在我國的預(yù)算編制中加大事前預(yù)防性財(cái)政投入的占比,每年編制突發(fā)事件公共預(yù)算,以保證應(yīng)急財(cái)政資金撥付有據(jù)可依；其二,應(yīng)對公共危機(jī)時,我國在財(cái)稅方面已經(jīng)逐漸形成了一套較為常規(guī)的做法,當(dāng)務(wù)之急是要盡快將應(yīng)對公共危機(jī)的稅收激勵政策固化為穩(wěn)定的制度,以形成事前的規(guī)則而非事中的“急事急辦”。

事中處置主要包括加強(qiáng)信息的交流和公開、及時足額地?fù)芨敦?cái)政資金、落實(shí)財(cái)稅激勵政策等。在公共危機(jī)發(fā)生時,財(cái)政部門需要及時、精準(zhǔn)地?fù)芨敦?cái)政資金,并盡快根據(jù)危機(jī)程度積極落實(shí)各項(xiàng)財(cái)稅激勵政策。同時，要切實(shí)保障納稅人的知情權(quán),密切跟蹤各項(xiàng)財(cái)稅政策的落實(shí)情況,主動公開財(cái)稅支持保障的相關(guān)信息,避免因?yàn)樾畔⒉黄ヅ涠鸺{稅人恐慌的現(xiàn)象。

事后監(jiān)督主要涵蓋后疫情階段的稅收激勵政策,以及完善應(yīng)急管理機(jī)制中工作績效考評與責(zé)任追究。稅收激勵政策貫穿于財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的全過程,要重視在后疫情階段通過及時調(diào)整稅收政策進(jìn)一步為受疫情影響的企業(yè)和個體紓困,鼓勵投資、促進(jìn)消費(fèi),帶動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。同時,要健全應(yīng)急管理機(jī)制中工作績效考評與責(zé)任追究,切實(shí)保障納稅人的監(jiān)督權(quán)。通過政務(wù)公開、增加問責(zé)主體的異體監(jiān)督等對政府的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行全方位監(jiān)督,從而使財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制更富有邏輯性和體系化。

(二)具體制度的完善建議

1.納稅人知情權(quán):信息公開制度的優(yōu)化。作為財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制中關(guān)鍵的前置環(huán)節(jié),保障納稅人的知情權(quán),切實(shí)做到及時、全面、精準(zhǔn)地公開信息,不僅可以提升政府及相關(guān)組織的公信力,更能激發(fā)納稅人積極投入公益性捐贈的熱情。信息公開制度的優(yōu)化主要從優(yōu)化信息公開法律制度建設(shè)和加強(qiáng)信息反饋機(jī)制常態(tài)化建設(shè)兩方面提出建議。

(1)優(yōu)化信息公開法律制度建設(shè)。信息公開法律制度建設(shè)是完善財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我國在《政府信息公開條例》和《國家突發(fā)事件總體預(yù)案》中對于突發(fā)事件的信息公開規(guī)定得較為籠統(tǒng),“及時向社會公布信息”等籠統(tǒng)的要求極易成為各級組織逃避責(zé)任的條款。我國應(yīng)當(dāng)順應(yīng)法治社會發(fā)展的需求,加快健全公共衛(wèi)生事件中的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,制定公共衛(wèi)生事件信息公開的實(shí)施細(xì)則,對公開主體、公開內(nèi)容、公開事件、公開方式等做細(xì)致規(guī)定。納稅人對疫情信息掌握得越細(xì)致越準(zhǔn)確,就越能夠發(fā)揮納稅人的主觀能動性,主動向最需要慈善捐贈的地區(qū)提供物資或資金等幫助,成為財(cái)稅抗擊疫情的“助力劑”。

(2)加強(qiáng)信息反饋機(jī)制常態(tài)化建設(shè)。疫情信息公開是連接疫情信息供給與公共需求的橋梁,公共需求也是公共利益的直觀體現(xiàn),健全公共衛(wèi)生事件中的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制需要加強(qiáng)疫情信息的管理、公開與共享。加強(qiáng)疫情信息公開中的政府或相關(guān)組織與公眾間的互動,讓納稅人與公益組織進(jìn)行雙向溝通,從而能更準(zhǔn)確地了解防控疫情的一線“需要什么”“哪里需要”“還需要多少”等情況。政府及相關(guān)公益組織利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息公開,并及時接收公眾關(guān)注的信息,高效予以反饋,建立良性循環(huán)互動,構(gòu)建信息反饋機(jī)制常態(tài)化運(yùn)行。

2.稅收激勵政策:公益性捐贈的法治化。稅收激勵政策是財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的重要支柱,稅收收入為公共財(cái)政支持抗擊新冠肺炎疫情提供了雄厚的資金支持,同時稅收激勵政策也紓緩了新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的影響。完善財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制,需要加快健全稅收激勵政策,主要包括以下幾個方面。

(1)健全公益性捐贈法律法規(guī)及相關(guān)稅收激勵政策。健全公益性捐贈法律法規(guī),構(gòu)建以所得稅、增值稅為重點(diǎn),配合其他稅種如房地產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等在內(nèi)的與慈善法、公益事業(yè)捐贈法相配套的稅收激勵體系,提高公益性捐贈法律法規(guī)的體系性、穩(wěn)定性、層級性。慈善法本質(zhì)上是減稅法,我國的《慈善法》中也應(yīng)當(dāng)適時增加以稅收優(yōu)惠措施為主體的靈活激勵機(jī)制以引導(dǎo)慈善事業(yè)。應(yīng)急機(jī)制意味著突破常規(guī),但并不等同于沒有“規(guī)矩”,而是應(yīng)當(dāng)在危機(jī)中建立特殊“機(jī)制”。將應(yīng)對公共危機(jī)的稅收優(yōu)惠條款常態(tài)化、層次化,以便在危機(jī)發(fā)生時迅速分級賦予,并將稅收政策嵌入我國法律體系。法治是國家治理現(xiàn)代化的重要保障,加快健全公益性捐贈的法律法規(guī),明確各法律主體在公共財(cái)政方面的權(quán)利和義務(wù),不僅能夠?yàn)樨?cái)稅應(yīng)急機(jī)制提供法律支撐,提升其權(quán)威性和約束力,還能通過完善相應(yīng)的法律法規(guī)增強(qiáng)稅收激勵政策的邏輯性和嚴(yán)密性。

(2)擴(kuò)大公益性捐贈稅收優(yōu)惠適用范圍。一是降低公益性捐贈的稅前扣除門檻。2021年國家稅務(wù)總局發(fā)布的信息顯示,我國目前只有不到200家公益組織通過了稅前扣除認(rèn)定,其余幾十萬家慈善組織被拒之門外,這在極大程度上削減了納稅人捐贈的積極性。在公共危機(jī)爆發(fā)時,公眾的捐贈意愿在短時間內(nèi)迅速提升,合規(guī)公益性組織的匱乏會使得公眾陷入“無頭蒼蠅”式捐贈,甚至?xí)庥觥按壬圃p騙”。適當(dāng)降低公益性組織免稅資格認(rèn)定的門檻,并配合提升認(rèn)定其資格的效率和簡化相應(yīng)的程序,從而使納稅人在進(jìn)行公益性捐贈時有更多選擇的機(jī)會。二是擴(kuò)大公益性捐贈的范圍,拓寬捐贈渠道。根據(jù)財(cái)政部、稅務(wù)總局《關(guān)于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關(guān)捐贈稅收政策的公告》(財(cái)政部、稅務(wù)總局公告2020年第9號，以下簡稱《公告》),企業(yè)為抗擊新冠肺炎疫情捐贈的全部現(xiàn)金和物品,只要通過合規(guī)部門捐贈,就可以在計(jì)算應(yīng)稅所得時全額扣除。企業(yè)直接向承擔(dān)疫情防治任務(wù)的醫(yī)院捐贈用于抗擊新冠肺炎疫情的物品,允許在計(jì)算應(yīng)稅所得時全額扣除?！豆妗穼{稅人捐贈的防疫物品和現(xiàn)金做了不同程度稅收優(yōu)惠規(guī)定,但并未出臺詳細(xì)的關(guān)于是否屬于防疫物資的清單。捐贈渠道是捐贈者和受助者之間的橋梁,企業(yè)集中捐贈會使善款和物資過多地集中于少數(shù)公益組織,加之公益組織工作人員能力脫節(jié),將使捐贈物資發(fā)揮的效能大打折扣。拓寬捐贈渠道,使企業(yè)捐贈的抗疫物資和善款能夠更快、更準(zhǔn)確地輸送至最需要援助的地區(qū),積極調(diào)動捐贈企業(yè)以及個人的主觀能動性,增加企業(yè)和個人進(jìn)行公益性捐贈的熱情。

3.納稅人監(jiān)督權(quán):行政問責(zé)機(jī)制的落實(shí)。在公共衛(wèi)生事件中,行政問責(zé)是化解危機(jī)的重要手段,是納稅人監(jiān)督權(quán)得到保障的重要體現(xiàn),也是建立完善的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制的關(guān)鍵因素。2003年“非典”疫情的危機(jī)敲開了我國突發(fā)公共事件行政問責(zé)的大門,并構(gòu)建了“以突發(fā)事件為重點(diǎn)的風(fēng)暴式問責(zé)模式”,風(fēng)暴式問責(zé)能在短時間內(nèi)控制、化解危機(jī),具有立竿見影的效果,能平息輿論的壓力、保障公民的權(quán)利。急風(fēng)驟雨般的風(fēng)暴式問責(zé)是典型的事后問責(zé)模式,這種問責(zé)機(jī)制雖能夠高效地化解危機(jī),但卻不能從源頭上遏制突發(fā)公共事件的發(fā)生。

黨的十八大以來,我國致力于建立一套由中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行政問責(zé)機(jī)制,由結(jié)果問責(zé)轉(zhuǎn)向常態(tài)化問責(zé),并加強(qiáng)異體問責(zé)機(jī)制。行政問責(zé)背后代表的是人民的權(quán)利,人民以法律形式授予并監(jiān)督政府行使權(quán)利。公共衛(wèi)生事件的財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制在運(yùn)行過程中,需要切實(shí)保障納稅人的監(jiān)督權(quán),即要加快落實(shí)行政問責(zé)機(jī)制,加強(qiáng)以各級人大、司法機(jī)關(guān)、媒體、公眾等為問責(zé)主體的異體監(jiān)督,以“旁觀者清”的視角對政府的權(quán)利和責(zé)任進(jìn)行全方位監(jiān)督,從而使財(cái)稅應(yīng)急機(jī)制更富有邏輯性和體系化。