萬佑卿，謝 煜

(南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，南京 210037)

1 引言

中國自改革開放以來，經(jīng)濟總量不斷提升，逐步擺脫了貧窮落后的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在經(jīng)濟發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了溫室氣體排放量過大問題。為了順應(yīng)“綠色”發(fā)展理念[1]，在2021年的“兩會”上，碳中和、碳達(dá)峰首次被寫入政府工作報告，承諾在2030年之前實現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年之前實現(xiàn)碳中和。

國內(nèi)目前正在嘗試的減排政策有兩種：碳交易機制和雙積分政策。這些政策是實現(xiàn)碳中和、碳達(dá)峰目標(biāo)的重要手段。碳交易是指政府設(shè)置全年二氧化碳總排量，受控單位要在配額內(nèi)排碳，盈余配額允許交易的市場化機制[2]。2020年12月，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，吹響了建設(shè)全國性碳市場的號角。雙積分政策則是借鑒美國加利福尼亞州“零排放汽車法案”(ZEV)制定的舶來品，鼓勵廠商提高新能源車型的生產(chǎn)比例，是在汽車行業(yè)實行的減排交易制度。由于兩國市場環(huán)境、監(jiān)管體制等方面的差異，雙積分政策在中國實施效果不佳，沒有達(dá)到預(yù)期效果。有權(quán)威專家甚至表示要適時將雙積分轉(zhuǎn)化為碳交易的機制[3]。美國加利福尼亞州已將汽車行業(yè)納入碳交易市場，中國的碳交易市場仍處在起步階段，公路運輸行業(yè)的碳排放管理及交易體系研究尚不完備。因此，很有必要借鑒加州的成功經(jīng)驗來研究國內(nèi)的減排機制。

2 國內(nèi)減排機制及存在的問題

2.1 國內(nèi)碳交易機制

中國碳交易市場從試點建設(shè)到全國鋪開，一路走來，不斷學(xué)習(xí)國外碳市場優(yōu)秀經(jīng)驗同時審視己身，吸取試點市場的經(jīng)驗教訓(xùn)。

圖1 試點市場單位成交價趨勢圖

這些年來試點市場二氧化碳排放權(quán)的交易金額、交易量均呈現(xiàn)出上升趨勢，覆蓋的行業(yè)越來越寬，參與企業(yè)越來越多。在眾多碳交易試點市場中，廣東省碳交易市場最具代表性。廣東省碳交易市場于2013年12月正式啟動，六年來碳排放權(quán)累積成交量共計1.69億t。在全國碳排放權(quán)交易總量中占比38%，穩(wěn)居全國第一。廣東碳市場發(fā)展發(fā)展速度快，達(dá)到了試點市場建設(shè)的預(yù)期目標(biāo)，基于試點市場試運行階段具有不穩(wěn)定性且交易數(shù)據(jù)較少，因此本研究選取了廣東碳排放權(quán)交易市場2017年1月至今4年的交易數(shù)據(jù)，共計51個交易期間的交易數(shù)據(jù)做分析。根據(jù)數(shù)據(jù)得知：在2017年1月至2021年3月，廣東省碳交易市場的二氧化碳排放權(quán)的單位成交價由16.2元/t上升到33.33元/t，四年來穩(wěn)步增長。

2017—2020年，成交金額由2.37億元躍升至8.34億元。企業(yè)參與度提升，交易量和單價同步提高，碳排放權(quán)的供需關(guān)系逐漸平衡，在試點市場中，有八成受控企業(yè)加大了研發(fā)支出用以開發(fā)低碳技術(shù)。有六成企業(yè)減少了高碳項目?；剂闲袠I(yè)因為自身的行業(yè)特殊性，受控企業(yè)的二氧化碳排放量沒有發(fā)生顯著變化，其余受控行業(yè)的二氧化碳排放量均呈現(xiàn)出下降趨勢。交易數(shù)字增長的背后帶來了企業(yè)投資、經(jīng)營決策的改變，碳交易啟動之后，超排、多排都會增加成本。一些高碳產(chǎn)品將被悄然淘汰在激烈的市場競爭中。在市場建設(shè)早期，碳配額不會過緊，價格也不會很高，作用會慢慢發(fā)揮[4]。

2.2 雙積分政策的運作機制

2013年至2019年，國內(nèi)為了激勵車企改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、擴大新能源車型生產(chǎn)比例，出臺過“千億”資金的補貼政策。單一的貨幣補貼并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，甚至出現(xiàn)了企業(yè)騙補的行為，在這樣的背景下，中國借鑒美國ZEV和歐盟排放交易體系(EUETS)，從2014年開始籌備，由工信部于2017年9月發(fā)布了《乘用車企業(yè)平均燃料與汽車積分并行管理辦法》(簡稱“雙積分”政策)。

“雙積分政策”的制定并非一蹴而就，起先由“燃料消耗積分政策”對汽車行業(yè)做合規(guī)約束，后來考慮到擴展減排效用，將“新能源汽車政策”并入，兩項政策共同組成了“雙積分政策”。在此之前，車企的發(fā)動機達(dá)標(biāo)就可以投入生產(chǎn)，不達(dá)標(biāo)就會受到監(jiān)管部門的處罰[5]。后來又頒布了新能源汽車積分，進一步管控了汽車車型的生產(chǎn)比例。

2018年7月2日，雙積分管理平臺正式上線，乘用車的雙積分交易正式啟動。不過，政策未對積分單價進行規(guī)定，而是由企業(yè)之間自主定價，這也使得積分交易很難有參考指標(biāo)。

在車型管控方面，受控單位生產(chǎn)三類車型可以滿足雙積分政策的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，分別是純電動車(EV)、油電混動車(PHEV)和氫氧燃料電池車(FCV)。一臺純電動車的續(xù)航里程如果可以達(dá)到200 km，可以得到3.2分，在此基礎(chǔ)上，如果百公里電耗可以達(dá)到工信部的標(biāo)準(zhǔn)，則可以得到3.8個積分。一臺插電混動車型可以得到的積分近乎只有純電動車型的一半，并且需要車輛能耗需要達(dá)到很高的要求。因為國內(nèi)沒有加氫站等配套的基礎(chǔ)設(shè)施，而且也沒有汽車廠商生產(chǎn)FCV。短期來看，發(fā)展燃料電池車在國內(nèi)行不通。所以，雙積分政策實質(zhì)就是鼓勵廠商以發(fā)展純電動車型為主要技術(shù)路線。降低燃油車的比例，扶持零排放汽車，控制尾氣排放而實施的宏觀調(diào)控手段。

2.3 國內(nèi)碳減排機制運行中存在的問題

國內(nèi)碳交易市場正從試點建設(shè)過渡到全國鋪開，在這一過程中，碳市場的覆蓋力度尚未得到充分釋放。從目前情況看，只囊括了重點污染行業(yè)和大型國有企業(yè)，中小型企業(yè)不在管控范圍內(nèi)，市場承載力沒有充分利用。為了適應(yīng)全國控碳總體戰(zhàn)略規(guī)劃，碳市場的管控單位絕不能局限于重污染行業(yè)和大型國企。盡快將更多的企業(yè)納入碳交易機制是當(dāng)下需要重點考慮的問題。拓寬碳市場的覆蓋面，需要從實際出發(fā)，制定并完善具有普適性的市場運作機制。充分考慮不同行業(yè)、不同體量的企業(yè)特點，在不阻礙企業(yè)正常運營前提下納入更多的受控單位。 鼓勵更多企業(yè)參與碳交易，推動企業(yè)加大研發(fā)投入、淘汰落后產(chǎn)能。逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級和清潔生產(chǎn)。

雙積分機制所存在的問題主要表現(xiàn)為：違規(guī)處罰不夠強、市場流動不夠快、管控力度不夠大等方面。企業(yè)違規(guī)受罰所帶來的經(jīng)濟成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)研發(fā)成本，在逐利的商業(yè)原則下鮮有企業(yè)會下大成本改變自身生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。積分允許關(guān)聯(lián)企業(yè)和母子公司之間自由流通，這在一定程度上促進了跨行業(yè)的企業(yè)并購，同時也削弱了積分市場存在的作用和價值，企業(yè)完全可以通過合并控股“高積分盈余型企業(yè)”彌補自身積分赤字，在成本可控的前提下沒必要通過積分市場購買積分。管控力度不大則體現(xiàn)為監(jiān)管交叉且混亂，不同的部門交叉管理帶來的不僅僅是效率低下，還有監(jiān)管不到位的后遺癥。

碳交易機制的主要痛點表現(xiàn)為覆蓋面小，發(fā)展速度不夠快；雙積分機制的不足則體現(xiàn)為機制運作效果低，沒能達(dá)到既定的目標(biāo)。兩者互有不足，如果考慮將二者融入并行或可取長補短，發(fā)揮出1+1>2的減排效應(yīng)。

3 美國加州的減排機制

3.1 ZEV和C&T實施背景

美國加利福尼亞州的污染問題由來已久，曾是美國環(huán)境污染最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，廢氣、污水隨意排放，不僅延緩了經(jīng)濟增長還嚴(yán)重干擾了當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ?。為此，加利福尼亞州政府決心狠抓環(huán)境問題，出臺了一系列政策法規(guī)，其中的“零排放汽車法案”(ZEV)和“總量控制與交易法案”(C&T)取得的效果顯著。

“零排放汽車法案”(ZEV)是加利福尼亞州空氣資源委員會(CARB)于20世紀(jì)90年代推行的低碳汽車減排項目中的一部分，最初目的是為了減少汽車尾氣排放[6]。 如今ZEV已經(jīng)成為了美國減排體系中的重要角色?！翱偭靠刂婆c交易法案”(C&T)于2013年執(zhí)行，目的在于推動清潔能源的發(fā)展，C&T是著眼于排放總量控制的市場交易體系。

ZEV與C&T兩政策方案雖然沒有直接聯(lián)系，但它們?yōu)榍鍧嵔煌òl(fā)展創(chuàng)造了良好的協(xié)同管理機制：ZEV扶持綠色創(chuàng)新型企業(yè)，C&T則對燃料生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行碳約束；ZEV著眼于尾氣排放控制，總量控制與交易則從油井到車輪全燃料鏈實施監(jiān)管。自實施以來為美國的減排目標(biāo)做出了不菲的貢獻，同時也推動了低碳企業(yè)的成長，這一點在加州本土車企特斯拉身上得到了很好的體現(xiàn)，文中將對ZEV和C&T的協(xié)同效應(yīng)和特斯拉的企業(yè)案例進行分析。

3.2 ZEV和C&T的減排機制

ZEV詳細(xì)規(guī)定了企業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。生產(chǎn)什么車型、生產(chǎn)多少汽車不再由企業(yè)把控。在ZEV法案的管控下，每年必須生產(chǎn)一定比例的零排放汽車，并且據(jù)此計算積分。監(jiān)管部門會公布最低積分標(biāo)準(zhǔn)，企業(yè)本年度積分低于標(biāo)準(zhǔn)值則會被監(jiān)管機構(gòu)處以巨額罰款，積分不足的企業(yè)可以向其他企業(yè)購買，積分盈余的企業(yè)可以出售積分謀利。ZEV政策詳細(xì)規(guī)定了政策覆蓋的企業(yè)范圍、排放標(biāo)準(zhǔn)、積分的計算和交易使用規(guī)則、合規(guī)、違規(guī)的認(rèn)定及懲處，具體可以分為六步：確定企業(yè)規(guī)模、確定排放量標(biāo)準(zhǔn)、確定合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、計算積分、使用積分以及合規(guī)和違規(guī)。

C&T設(shè)定了一個二氧化碳排放總量，受控實體可通過無償分配或拍賣的方式獲得一定的排放配額。排放配額就是企業(yè)的排碳參考值，實際排放量大于配額的，需要在碳市場購買配額來彌補赤字。實際排放量小于配額，就可以在碳市場出售配額獲利。額度分配根據(jù)每個受控實體歷年的排放數(shù)據(jù)以及未來排放量的預(yù)測值為基礎(chǔ)確定。配額可以通過兩種方式獲得，一是政府無償分配，二是參與市場競價購買。盈余的碳額度通過交易獲得的收入，會用來補償消費者，不會納入企業(yè)囊中。受控企業(yè)每年都需要向監(jiān)管部門提交合規(guī)報告，報告中需要詳細(xì)記錄當(dāng)年的實際排放量和信用額度余額，合規(guī)報告必須經(jīng)過會計師事務(wù)所審核。

起初，ZEV和C&T并沒有直接關(guān)聯(lián)，但是在實踐中他們共同組建了更具包容性的監(jiān)理機制，并產(chǎn)生了良好的減排效果。ZEV作用在汽車生產(chǎn)環(huán)節(jié)，提升新能源車型的生產(chǎn)比例。 C&T作用在汽車使用環(huán)節(jié)，推動研發(fā)清潔能源，降低了因燃料而產(chǎn)生的二氧化碳排放。兩項政策通過市場化機制，實現(xiàn)了新能源汽車增產(chǎn)，燃料、能源清潔化，創(chuàng)新型企業(yè)融資等。其中，ZEV是通過強制性市場機制來達(dá)到推動零排放汽車技術(shù)更迭的創(chuàng)新方案，而C&T則借助市場力量，刺激低碳能源。二者側(cè)重點雖然有所不同，最終目標(biāo)都指向了“碳減排”。

3.3 特斯拉企業(yè)案例分析

2020年是特殊的一年，新冠病毒席卷全球，各行各業(yè)生產(chǎn)停滯，很多企業(yè)都發(fā)生了虧損，在這樣的情況下有企業(yè)卻可以通過碳市場獲利。

特斯拉在成立之初就極其重視ZEV交易，并且成立了了獨立工作組，在全球碳中和建設(shè)的進程中成為第一批吃到碳交易紅利的企業(yè)。由于美國汽車企業(yè)之間碳交易此前處于保密狀態(tài)，目前特斯拉財報上只公布了2018年、2019年、2020年三年的碳交易數(shù)據(jù)。因此本文只以特斯拉三年來營收數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)做分析。各類分支收入如表1所示。

表1 單位收入比重變化表

截至2020年12月31日的財務(wù)報告年度，特斯拉汽車銷售收入比2019年度增加了62.3億美元，增幅為31%;其中，碳交易增收9.86億美元，增幅為156%。汽車租賃收入較2019年12月31日末增長1.83億美元，增幅為21%， 服務(wù)和其他收入增加了 8 000 萬美元。2018—2020年，碳交易占汽車銷售收入比率分別是2.38%、2.98%、6.03%。2019年，碳交易收入占總收入2.42%，較上年增長23.79%，2020年碳交易占總收入5.01%，較上年增長107.31%。特斯拉2020年歸母公司凈利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于碳交易收入，除去此項凈利潤將降為負(fù)數(shù)。特斯拉能夠在2020年首次實現(xiàn)盈利，最主要的貢獻就是來自碳交易的15.8億美元。這說明企業(yè)從事碳交易可以開辟新的創(chuàng)收渠道，這會在某種程度上促進碳交易市場的建設(shè)進程， 碳交易對綠色創(chuàng)新型企業(yè)的扶持效果好，將進一步刺激企業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。

4 中美減排機制的差異分析

不論是哪種政策，在什么地區(qū)實施，其出發(fā)點都是為了“碳減排”，改善大氣環(huán)境。雙積分政策和碳交易政策各自獨立運行，在政策實施過程中碳交易制度初顯成效，雙積分政策卻困難重重。對比美國加州的減排制度我們可以發(fā)現(xiàn)：我們的政策協(xié)同性差，二者間不能兼收并蓄。ZEV和C&T在實踐中組建了更具包容性的監(jiān)理機制，ZEV作用在汽車生產(chǎn)環(huán)節(jié)：提升新能源車型的生產(chǎn)規(guī)模，C&T作用在汽車使用環(huán)節(jié)，推動研發(fā)清潔能源，降低了因燃料而產(chǎn)生的二氧化碳排放。這兩個方案的聯(lián)合實施就是為了減少二氧化碳排放、改善大氣環(huán)境、實現(xiàn)減排目標(biāo)。

根據(jù)Elazar咨詢公司估算，目前美國ZEV積分單價在 3 300 美元左右[7]，中國的雙積分交易機制因為牽扯了較多管理部門，需要平衡各方利益，交易機制過于復(fù)雜。工信部于2020年發(fā)布的《關(guān)于修改〈乘用車企業(yè)平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法〉的決定》，規(guī)定了燃料消耗量正積分只能在關(guān)聯(lián)企業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)讓或企業(yè)內(nèi)部結(jié)轉(zhuǎn)，這種內(nèi)部結(jié)轉(zhuǎn)模式并不利于提高積分價格，積分交易價格目前維持在 1 000～2 000 元人民幣左右，對比美國的ZEV積分單價最高相差了20倍。不同的監(jiān)管部門交叉管理雙積分政策，牽涉面廣，利益主體復(fù)雜，不確定性大。ZEV政策只規(guī)定了企業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)的合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，目標(biāo)明確。由于雙積分政策允許關(guān)聯(lián)企業(yè)內(nèi)部交易，這在很大程度上拉低了積分交易價格和交易透明性，背離了政策實施的初衷。加州ZEV政策中規(guī)定了強制性經(jīng)濟處罰手段，這一規(guī)定也直接大幅提升了ZEV積分的價值。不合規(guī)企業(yè)必須向合規(guī)企業(yè)購買積分，這會促使車企改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，多生產(chǎn)零排放汽車，降低傳統(tǒng)燃油車的比例。中國的“雙積分政策”對不合規(guī)單位很少處以高額罰款，懲處機制不能讓企業(yè)產(chǎn)生“痛感”。寬松的政策自然就會造就“懶惰”的環(huán)境。

5 結(jié)論與建議

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的推進，經(jīng)濟發(fā)展綠色化、可持續(xù)化要求越來越高，發(fā)展綠色經(jīng)濟的同時需要兼顧經(jīng)濟穩(wěn)步增長，探討減排機制也要立足于自身國情，從過去經(jīng)驗出發(fā)，辯證地借鑒加州模式。

完善國內(nèi)減排機制，一方面可以考慮將雙積分政策轉(zhuǎn)化為碳交易機制，轉(zhuǎn)換范圍不能局限于汽車行業(yè)，需要一些更積極的措施將汽車生產(chǎn)的上下游行業(yè)也納入碳交易監(jiān)管體制。同時，在一線城市開展試點評估工作，確保市場活躍度。加州的ZEV政策為發(fā)展低碳技術(shù)的創(chuàng)新型公司和高科技企業(yè)提供和豐富的利潤和市場回報率，此類收益對公司的成長起到了舉足輕重的作用。試點市場交易數(shù)據(jù)和企業(yè)個體盈利增長體現(xiàn)了碳交易對企業(yè)增收的重要性，在越來越嚴(yán)格的排放監(jiān)管條例下，碳交易市場的管控范圍也會被逐步拓寬。我國碳市場的建立，將會帶來足足上千億的市場份額，在穩(wěn)定經(jīng)濟增長和碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的實現(xiàn)上都能發(fā)揮出巨大的作用。另一方面，我國的碳市場建設(shè)尚未成熟，從碳市場的固有弊病出發(fā)，針對碳市場問題，本文提出3點建議：一是要加快制定完善碳會計準(zhǔn)則。2015年之前，國內(nèi)并沒有統(tǒng)一的碳會計準(zhǔn)則對企業(yè)和監(jiān)管者參與碳交易進行規(guī)范，只有試點市場發(fā)布了在各試點范圍內(nèi)運行的會計處理規(guī)范。當(dāng)下鋪開了全國性碳市場的建設(shè)工作，應(yīng)該建立健全碳會計準(zhǔn)則、完善企業(yè)財務(wù)披露制度，為市場參與主體提供完備的準(zhǔn)則指導(dǎo)，將碳交易真實有效的體現(xiàn)到財務(wù)報表中；二是要加強監(jiān)管，目前針對企業(yè)的監(jiān)管懲處機制不完善。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部第19號令的規(guī)定，對受控企業(yè)虛報、瞞報碳排放報告或是拒絕履行碳排放披露義務(wù)的處以1到3萬元罰款，對碳排放配額清繳不合格企業(yè)處以2到3萬元罰款。這種輕量級懲處機制與碳市場的建設(shè)需求不相適應(yīng)，罰金過低不僅會拉低碳配額交易價格而且會打擊受控單位的參與積極性。在碳市場的建設(shè)進程中，必須把控好監(jiān)管環(huán)節(jié)，嚴(yán)厲控制合規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和合規(guī)流程。用強有力的監(jiān)管手段為碳市場建設(shè)保駕護航；三要進一步研究碳排放權(quán)配額的期初分配和期末結(jié)轉(zhuǎn)問題。期初獲得的免費碳排放權(quán)額度對不同類型的企業(yè)應(yīng)該有不同的標(biāo)準(zhǔn)。碳配額的分配要以企業(yè)實際情況為標(biāo)準(zhǔn)[8]，在實現(xiàn)國家減排目標(biāo)的前提下，按需分配額度。分配額應(yīng)當(dāng)可以滿足企業(yè)一定的生產(chǎn)經(jīng)營活動，同時給企業(yè)成本控制帶來壓力。要通過碳配額的科學(xué)分配逐漸促進企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)升級和改造。我國目前政策沒有規(guī)定配額在期末是否可以結(jié)轉(zhuǎn)、如何結(jié)轉(zhuǎn)的問題，還需要對相關(guān)制度做研究。