楊丞娟

（武漢輕工大學(xué) 管理學(xué)院，湖北 武漢 430048）

2020 年11 月14 日，習(xí)近平總書(shū)記在江蘇南京召開(kāi)的全面推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)精神，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展。這是繼2016 年在上游城市（重慶）、2018年在中游城市（武漢）之后在長(zhǎng)江下游城市（南京）召開(kāi)的第三次“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)”。在這幾次座談會(huì)中，習(xí)總書(shū)記多次提到“整體性”“系統(tǒng)性”“協(xié)同發(fā)展”“協(xié)調(diào)發(fā)展”“協(xié)同聯(lián)動(dòng)”“協(xié)同治理”等發(fā)展理念與治理路徑，涉及區(qū)域（上、中、下游）生態(tài)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)布局、要素流動(dòng)、城市和城市群、交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、體制機(jī)制等影響長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的方方面面。在“推動(dòng)形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”理念指引下，府際協(xié)同治理不僅是推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的有力抓手，也是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

作為國(guó)際上流域治理的成功典范，歐洲的萊茵河也曾面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾沖突、難以取舍的困境，也曾經(jīng)歷“先污染、后治理”的治理過(guò)程，但其堅(jiān)定的治理決心、長(zhǎng)遠(yuǎn)的治理規(guī)劃、科學(xué)的治理方法、完善的規(guī)則制度，尤其是流域內(nèi)各國(guó)之間密切合作、協(xié)同治理，為其他國(guó)際國(guó)內(nèi)流域治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文從府際協(xié)同治理視角，借鑒萊茵河流域協(xié)同治理經(jīng)驗(yàn)，探索實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的府際協(xié)同機(jī)制和路徑。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展府際協(xié)同治理的邏輯起點(diǎn)

（一）地理上：流域的自然整體性。

地理意義上的流域（drainage basin）是指從河流源頭到河口結(jié)束，由分水線圍合而成的集水區(qū)域①依據(jù)地面集水區(qū)和地下集水區(qū)是否重合為標(biāo)準(zhǔn)，流域可以分為地面集水區(qū)和地下集水區(qū)，通常所說(shuō)的流域一般指地面集水區(qū)。。流域是以水為核心，由水、土地、生物等自然要素與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等人文要素組成的環(huán)境經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)。[1](p232-236)水的自然流動(dòng)引致流域內(nèi)不同地區(qū)之間的先天相關(guān)性，流域的干支流之間、兩岸之間、上中下游之間形成了相互聯(lián)系、相互影響乃至相互制約的關(guān)系，也誘發(fā)了流域內(nèi)各種資源要素的后天聯(lián)動(dòng)性，自然資源、社會(huì)資源、生活要素、生產(chǎn)要素形成了互動(dòng)交流、互為補(bǔ)充以及互相協(xié)調(diào)的需求。流域通過(guò)持續(xù)不斷地與更大的系統(tǒng)、旁系統(tǒng)進(jìn)行物質(zhì)、能量和系統(tǒng)交換，實(shí)現(xiàn)復(fù)合系統(tǒng)的自組織和自維持功能，呈現(xiàn)出典型耗散結(jié)構(gòu)特征②耗散結(jié)構(gòu)理論以開(kāi)放系統(tǒng)為研究對(duì)象，著重闡明開(kāi)放系統(tǒng)如何從無(wú)序走向有序的過(guò)程。具體而言，一個(gè)遠(yuǎn)離平衡態(tài)的開(kāi)放系統(tǒng)通過(guò)不斷地與外界交換物質(zhì)和能量，在外界條件變化達(dá)到一定閾值時(shí)，可以通過(guò)內(nèi)部的作用產(chǎn)生自組織現(xiàn)象，使系統(tǒng)從原來(lái)的無(wú)序狀態(tài)自發(fā)地轉(zhuǎn)變?yōu)闀r(shí)空上和功能上的宏觀有序狀態(tài)，形成新的、穩(wěn)定的有序結(jié)構(gòu)。這種非平衡態(tài)下的新的有序結(jié)構(gòu)就是耗散結(jié)構(gòu)。。因此，整體性是流域的天然與本質(zhì)屬性。[2](p241-244)

（二）經(jīng)濟(jì)上：流域公共資源的外溢性。

流域的水資源是一種典型的公共資源，公共資源是具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的準(zhǔn)公共品，因而也就具有一般公共品的外溢性。在“經(jīng)濟(jì)人”理性的驅(qū)動(dòng)下，流域內(nèi)各個(gè)主體從自身利益最大化的角度出發(fā)，無(wú)序開(kāi)發(fā)、肆意污染的行為必然導(dǎo)致水資源短缺和水環(huán)境污染的負(fù)外部性“公地悲劇”。同時(shí)，流域水資源的外溢性也很容易造成流域治理過(guò)程中的“搭便車”行為，每個(gè)地方都想享受治理成果而不愿意付出相應(yīng)的治理成本。由此造成的流域治理中的“成本—收益”分離導(dǎo)致地方治理主體只重視本地利益而忽視“鄰壁”利益，只重視短期利益而忽視長(zhǎng)期利益，只重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)利益。[3](p18-25)

（三）生態(tài)上：流域治理的復(fù)合生態(tài)性。

流域的整體性與流域資源的準(zhǔn)公共品屬性決定了流域是一個(gè)自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等要素在內(nèi)的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。在這個(gè)“社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然”復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)中，由水、土、氣、生、礦及其相互關(guān)系形成的自然子系統(tǒng)是人類賴以生存、繁衍的生存環(huán)境；由生產(chǎn)、流通、消費(fèi)、還原和調(diào)控構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)是人類得以持續(xù)的有組織有目的活動(dòng)；由知識(shí)、體制和文化構(gòu)成的社會(huì)子系統(tǒng)是復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的核心。通過(guò)三個(gè)子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能整合，形成三者的耦合協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)流域治理協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展。[4](p337-345)

圖1 社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)示意圖

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展府際協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)

（一）因由要素稟賦失衡引發(fā)的協(xié)同治理源動(dòng)力不足。

要素稟賦是經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展府際協(xié)同治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，流域內(nèi)各個(gè)地區(qū)間因要素稟賦不同而造成的發(fā)展不平衡是府際協(xié)同治理源動(dòng)力不足的基本原因。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2021》的相關(guān)數(shù)據(jù)，在包括云南省、貴州省、四川省、重慶市、湖南省、湖北省、江西省、安徽省、江蘇省、浙江省和上海市的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11 個(gè)?。ㄊ校┲?，2020 年GDP 總量最高的江蘇省為102718.98 億元，貴州省為17825.56 億元，前者是后者的近6 倍。究其原因，一方面，源于各地的先天資源稟賦差異，包括氣候、地質(zhì)、地形、水文、環(huán)境、礦產(chǎn)等在內(nèi)的自然地理?xiàng)l件，以及人口、文化、歷史、技術(shù)和工藝等人文社會(huì)基礎(chǔ)，是造成地區(qū)發(fā)展不平衡的初始誘因；另一方面，在市場(chǎng)自由配置資源體制下，包括獲取和加工原料及燃料的費(fèi)用、勞動(dòng)力成本、運(yùn)輸費(fèi)用、集聚、地租、固定資產(chǎn)維修和折舊、借款利率等在內(nèi)的因素，也會(huì)流向生產(chǎn)成本更小的地方，從而強(qiáng)化已有的或者形成新的不平衡。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶因由要素稟賦失衡引發(fā)流域內(nèi)各成員政府間協(xié)同治理的源動(dòng)力不足。

（二）因由傳統(tǒng)區(qū)劃壁壘導(dǎo)致的協(xié)同治理驅(qū)使力不強(qiáng)。

一方面，傳統(tǒng)行政區(qū)行政模式最基本的特征是管理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都被約束在剛性的行政區(qū)劃之中。地方政府行政管轄范圍的行政區(qū)劃界限就如同一堵“看不見(jiàn)的墻”，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化所需要的資源要素按照市場(chǎng)法則進(jìn)行跨區(qū)域的自由流動(dòng)被行政性力量所阻隔，從而出現(xiàn)一種與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程完全相悖的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。[5](p508-514)另一方面，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政中的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系建立在“科層制”基本框架之上，服從自上而下、層級(jí)節(jié)制的基本規(guī)則，是一種“金字塔”式的單一權(quán)威中心結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。隨著中央行政權(quán)力逐漸向地方政府下放，地方政府逐漸擁有制定地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和配置資源的權(quán)力；財(cái)政制度改革使地方政府成為相對(duì)獨(dú)立的利益主體，具備了相對(duì)獨(dú)立的行政決策權(quán)，這就為地方政府間競(jìng)爭(zhēng)提供了制度條件。[6](p92-95)與此同時(shí)，這種權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)體系也造成了地方對(duì)中央的嚴(yán)重依賴，遇到問(wèn)題，地方政府首先考慮的可能并不是與利益相關(guān)方的溝通、合作、協(xié)商或者談判，而是寄希望于上級(jí)的自上而下調(diào)解與調(diào)控。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶因由傳統(tǒng)行政壁壘而引致的地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系導(dǎo)致流域內(nèi)各成員政府間協(xié)同治理的驅(qū)使力不強(qiáng)。

（三）因由橫向協(xié)調(diào)機(jī)制不健全造成協(xié)同治理助推力不夠。

隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的跨行政區(qū)域事務(wù)，諸如流域治理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律制度沖突、流行病防治、地區(qū)穩(wěn)定、區(qū)域發(fā)展等需要地方政府之間協(xié)同治理的問(wèn)題日漸凸顯，這些具有外溢效應(yīng)的問(wèn)題的解決必須通過(guò)區(qū)域公共管理，進(jìn)而通過(guò)區(qū)域公共品的生產(chǎn)與供給來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是區(qū)域公共品在消費(fèi)上的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，使得流域內(nèi)各成員政府普遍存在“搭便車”的想法和行為，都不想付出治理成本，卻希望共享治理成果，從而造成區(qū)域公共品生產(chǎn)與供給的持續(xù)性不足。同時(shí)，隨著我國(guó)治理法治化的推進(jìn)，各級(jí)各類法律法規(guī)體系趨于完善，但有關(guān)政府協(xié)同治理方面的法律法規(guī)還十分欠缺，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中就會(huì)出現(xiàn)成員政府間權(quán)責(zé)不清，出現(xiàn)問(wèn)題推諉扯皮的現(xiàn)象。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶因由橫向協(xié)調(diào)機(jī)制不健全造成各成員政府間協(xié)同治理的助推力不夠。

三、萊茵河流域府際協(xié)同治理的經(jīng)驗(yàn)

萊茵河（Rhine River）發(fā)源于瑞士境內(nèi)阿爾卑斯山北麓，流經(jīng)瑞士、德國(guó)、法國(guó)、奧地利、盧森堡、荷蘭、比利時(shí)、列支敦士登和意大利等9個(gè)國(guó)家，最后在鹿特丹附近注入北海。自1815 年維也納會(huì)議就萊茵河自由航運(yùn)和取消征收通行費(fèi)達(dá)成原則協(xié)議以來(lái)，萊茵河已成為歐洲重要的國(guó)際航道，是世界最繁忙、貨運(yùn)量最大的航運(yùn)通道，被譽(yù)為歐洲的“黃金水道”。但從20 世紀(jì)50 年代末起，隨著沿線國(guó)家工業(yè)化和城市化的高速推進(jìn)，萊茵河水體遭到嚴(yán)重污染，魚(yú)類幾乎絕跡，河水已經(jīng)到了有毒的程度，萊茵河因此一度被稱為“歐洲的下水道”。[7](p329)1986 年11 月1 日，位于瑞士巴塞爾市的桑多茲（Sandoz）化學(xué)公司火災(zāi)事故對(duì)萊茵河造成的致命性打擊讓萊茵河流域國(guó)家幡然醒悟，開(kāi)始對(duì)萊茵河流域進(jìn)行協(xié)同治理。[3](p18-25)

（一）萊茵河流域府際協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)。

為了應(yīng)對(duì)萊茵河流域二戰(zhàn)后因由國(guó)家工業(yè)迅速發(fā)展和相應(yīng)的環(huán)境管理工作滯后造成的污染蔓延、生態(tài)和財(cái)政雙重壓力，1950 年7 月，由荷蘭倡議，與萊茵河干流經(jīng)過(guò)的其他4個(gè)國(guó)家——瑞士、德國(guó)、法國(guó)和盧森堡一起，成立了“保護(hù)萊茵河應(yīng)對(duì)污染國(guó)際委員會(huì)”（International Commission for the Pro?tection of the Rhine against pollution，簡(jiǎn)稱ICPR）①通常所稱的ICPR指的是1994年“保護(hù)萊茵河應(yīng)對(duì)污染國(guó)際委員會(huì)”因由授權(quán)范圍拓展而更名的“保護(hù)萊茵河國(guó)際管理委員會(huì)（International Commission for the Protection of the Rhine）”，德語(yǔ)為IKCR，荷蘭語(yǔ)為ICBR，法語(yǔ)為CIPR。，委員會(huì)主席由各成員國(guó)的部長(zhǎng)輪流擔(dān)任。ICPR 除了在德國(guó)科布倫茨市設(shè)置秘書(shū)處作為常設(shè)機(jī)構(gòu)處理日常事務(wù)之外，還設(shè)置了河流委員會(huì)、航運(yùn)委員會(huì)等政府間的組織，以及由自然保護(hù)和環(huán)境保護(hù)組織、飲用水公司、化學(xué)企業(yè)、食品企業(yè)等非政府間組織成立的觀察員小組，對(duì)各國(guó)工作計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)還設(shè)有許多可將治理、環(huán)保、防洪和發(fā)展融為一體的技術(shù)和專業(yè)協(xié)調(diào)工作組。這些為萊茵河的污染治理提供了基本的組織保障，在其成立之后的短短幾年，ICPR 就從國(guó)際性論壇發(fā)展成為一個(gè)由各國(guó)部長(zhǎng)組成的國(guó)際性協(xié)調(diào)合作組織，經(jīng)過(guò)70多年發(fā)展，已成為全球流域治理領(lǐng)域的一個(gè)多國(guó)間高效合作的典范。

（二）萊茵河流域府際協(xié)同治理的法律保障。

1963年，聯(lián)邦德國(guó)、法蘭西共和國(guó)、盧森堡大公國(guó)、荷蘭王國(guó)和瑞士聯(lián)邦政府在瑞士首都伯爾尼簽訂《保護(hù)萊茵河不受污染國(guó)際委員會(huì)協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱《協(xié)定》），確立了ICPR 的法律地位，制定了萊茵河保護(hù)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和條例，為萊茵河污染治理奠定了法律與合作基礎(chǔ)。1976 年歐盟前身歐洲共同體（EEC）的加入，使ICPR 在歐洲的參與性更廣泛。根據(jù)《協(xié)定》的第二條規(guī)定：ICPR 將籌備、編制和利用為確定萊茵河污染的性質(zhì)、范圍和污染源必要的全部調(diào)查結(jié)果；建議締約國(guó)政府采取適當(dāng)?shù)拇胧┍Ｗo(hù)萊茵河不受污染；在締約國(guó)之間，為今后可能達(dá)成的關(guān)于萊茵河水體保護(hù)方面的協(xié)議奠定基礎(chǔ)。依據(jù)《協(xié)定》第十條規(guī)定：委員會(huì)將與萊茵河及其支流的有關(guān)國(guó)際委員會(huì)合作，并可以決定與其他水保護(hù)組織合作，締約國(guó)政府一致同意：要與保護(hù)摩澤爾（Mosclle）河、薩爾（Saar）河和康斯坦茨（Con?stance）湖的國(guó)際委員會(huì)以及萊茵河航運(yùn)的中央委員會(huì)進(jìn)行合作。在這方面，應(yīng)特別努力保持正常的和完善的信息交流。①保護(hù)萊茵河不受污染國(guó)際委員會(huì)協(xié)定.北大法寶，https://www.pkulaw.com/。

（三）萊茵河流域府際協(xié)同治理的整體規(guī)劃。

第一階段：萊茵河行動(dòng)計(jì)劃（1987—2000），生態(tài)恢復(fù)。1986年，各國(guó)協(xié)商制定《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》（見(jiàn)表1），按照這個(gè)行動(dòng)方案，全流域制定工業(yè)安全法規(guī)，開(kāi)始從海岸線到河源全程治理污染，保護(hù)萊茵河的生態(tài)環(huán)境，恢復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng)。1987年5月各參與國(guó)簽署了《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃（1987—2000）：讓鮭魚(yú)回到萊茵河》。行動(dòng)計(jì)劃的目標(biāo)是，到2000年河流的污染程度減少到1985年一半的水平，生態(tài)恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)是鮭魚(yú)要回到萊茵河，在河流的上游要能夠捕到從大海洄游的鮭魚(yú)。②鮭魚(yú)是一種要在河流上游產(chǎn)卵，到海洋中生活的水生洄游物種，這種魚(yú)對(duì)于水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境十分挑剔，是河流生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的指示性物種。只有在上游的河源部分能夠釣到鮭魚(yú)，才能說(shuō)明，全流域的河流污染治理成果是真實(shí)的。

表1 《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》的目標(biāo)和主要行動(dòng)③高瓊潔，等.《化沖突為合作——?dú)W洲萊茵河流域管理機(jī)制與啟示》，載《環(huán)境保護(hù)》2011年07期第61頁(yè)。

第二階段：萊茵河行動(dòng)計(jì)劃2020，生態(tài)治理。進(jìn)入21世紀(jì)后，ICPR將萊茵河治理目標(biāo)提升為“生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展”。2001年在法國(guó)斯特拉斯堡舉行的萊茵河流域國(guó)家部長(zhǎng)會(huì)議上，總結(jié)了萊茵河流域近50 年流域綜合整治的經(jīng)驗(yàn)，尤其是近10 年來(lái)相繼開(kāi)展的一系列流域管理行動(dòng)計(jì)劃的成果，批準(zhǔn)實(shí)施以萊茵河未來(lái)環(huán)境保護(hù)政策為核心的“萊茵河2020——萊茵河流域可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃”，并制訂了環(huán)境斑塊連通計(jì)劃、萊茵河洄游魚(yú)類總體規(guī)劃、土壤沉積物管理計(jì)劃、微型污染物戰(zhàn)略等一系列的行動(dòng)計(jì)劃。2000年后，這些行動(dòng)計(jì)劃已經(jīng)從當(dāng)初迫在眉睫的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)向更高質(zhì)量環(huán)境的創(chuàng)建和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的開(kāi)發(fā)上來(lái)。①萊茵河流域綜合治理經(jīng)驗(yàn)與啟示https://www.sohu.com/a/244702896_99899283。

經(jīng)過(guò)一系列的努力，萊茵河流域已經(jīng)由“歐洲最浪漫的臭水溝”變成世界上各大河流治理的樣板。萊茵河流域的鉛、銨、氮和磷含量已經(jīng)大大降低，水質(zhì)極大改善，環(huán)境質(zhì)量明顯提高，工業(yè)和船舶污染得到有效控制，生物多樣性得到有力呵護(hù)，一些多年不見(jiàn)的魚(yú)類和水生植物種群重現(xiàn)。2002年，聯(lián)合國(guó)教科文組織將萊茵河中游的賓根到科布倫茨的65千米長(zhǎng)的河段，列為世界文化多樣性景觀自然保護(hù)遺產(chǎn)。

四、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展府際協(xié)同治理的策略要點(diǎn)

（一）沖破行政壁壘，構(gòu)筑組織保障。

萊茵河流經(jīng)數(shù)個(gè)國(guó)家，多國(guó)間合作是流域治理成功的重要保障。萊茵河流域治理的核心機(jī)制ICPR 的成立，這個(gè)超越了國(guó)界的國(guó)際性協(xié)調(diào)合作組織為萊茵河流域治理構(gòu)筑了基本的組織保障，在萊茵河流域治理中發(fā)揮著重要的紐帶作用。目前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶已成立了“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，包括中央層面的“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”②中共中央于2014年成立推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，依托國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)設(shè)立辦公室。和上海市、江蘇省、浙江省、安徽省、湖北省、湖南省、四川省和貴州省推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，以及江西省參與“一帶一路”建設(shè)和推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和重慶市推動(dòng)“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組③地方自2015年起分別成立推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，其組長(zhǎng)均為省委常委或直轄市市委常委成員。。盡管推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室）自成立以來(lái)通過(guò)小組會(huì)議、經(jīng)驗(yàn)交流、工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、專題會(huì)議以及編制發(fā)展規(guī)劃等方式，在統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門(mén)重大事項(xiàng)，督促檢查重要工作的落實(shí)情況等方面做了不少工作。但相比ICPR而言，一方面，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的組織架構(gòu)、權(quán)力配置、人員安排等體制機(jī)制尚不完善；另一方面，橫向跨省級(jí)行政區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制也未充分建立，在應(yīng)對(duì)諸如環(huán)境治理、治安管理、生態(tài)發(fā)展、要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等具有強(qiáng)外溢效應(yīng)的公共問(wèn)題和事務(wù)中仍顯乏力。因此，借鑒萊茵河流域治理的經(jīng)驗(yàn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的首要任務(wù)就是要沖破行政壁壘，構(gòu)筑組織機(jī)制保障。

（二）完善規(guī)則制度，加強(qiáng)治理約束。

萊茵河流域國(guó)家于1963年簽訂的《保護(hù)萊茵河不受污染國(guó)際委員會(huì)協(xié)定》（共十六條內(nèi)容），明確了萊茵河流域治理的對(duì)象（第一條），規(guī)定了ICPR的責(zé)任和權(quán)力（第二條）、運(yùn)作機(jī)制（第三至七條）、組織內(nèi)外資源整合利用（第八至十條）、工作總結(jié)報(bào)告（第十一條）、費(fèi)用分?jǐn)偙壤ǖ谑l）、議事規(guī)則、工作語(yǔ)言等（第十三至十六條）。此后，1976 年制定的《保護(hù)萊茵河免受化學(xué)污染公約》對(duì)萊茵河沿岸國(guó)家的污水排放做了更加具體與嚴(yán)厲的規(guī)定，1987年由各國(guó)部長(zhǎng)簽訂的《萊茵河流域行動(dòng)計(jì)劃》④這是人類歷史上首次在治河觀念上把萊茵河全流域作為一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一治理和規(guī)劃。為萊茵河生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作提供了綱領(lǐng)和指導(dǎo)。此外還有《防治氯化物公約》（1976年）《萊茵河防治化學(xué)污染公約》（1976 年）《防洪行動(dòng)計(jì)劃》（1998 年）《新萊茵河公約》（1998年）《萊茵河保護(hù)公約》（2003年）《地下水行動(dòng)指令》（2006 年）《歐盟防洪行動(dòng)指令》（2007 年）等。這些條約與計(jì)劃的簽訂，為萊茵河流域各國(guó)間的協(xié)同治理提供了重要的法規(guī)制度規(guī)范約束。2020 年12 月26 日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)了事關(guān)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的我國(guó)首部流域立法《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《保護(hù)法》）?！侗Ｗo(hù)法》第四條提出：“國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，審議長(zhǎng)江保護(hù)重大政策、重大規(guī)劃，協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門(mén)重大事項(xiàng)，督促檢查長(zhǎng)江保護(hù)重要工

作的落實(shí)情況”。同時(shí)，《保護(hù)法》還明確了包括國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)（發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理等）的橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，明確了長(zhǎng)江流域從省級(jí)行政區(qū)域到縣級(jí)行政區(qū)域的責(zé)任義務(wù)，為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供了治理規(guī)則約束。借鑒萊茵河流域治理的經(jīng)驗(yàn)，接下來(lái)還需要對(duì)《保護(hù)法》的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行細(xì)化，尤其是涉及不同行政區(qū)域之間的溝通協(xié)商、權(quán)力劃分、責(zé)任機(jī)制，也要用法律法規(guī)的形式進(jìn)一步確定。

（三）做好戰(zhàn)略規(guī)劃，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

在構(gòu)建組織保障和完善規(guī)則約束的基礎(chǔ)上，萊茵河流域各國(guó)通過(guò)制定中長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃和短期行動(dòng)計(jì)劃實(shí)現(xiàn)府際協(xié)同治理。萊茵河流域治理過(guò)程中制定的《伯爾尼公約》《萊茵河行動(dòng)計(jì)劃》（系列）等都從戰(zhàn)略角度規(guī)劃了萊茵河流域的中長(zhǎng)期治理藍(lán)圖，確保了萊茵河流域治理的前瞻性、穩(wěn)定性與可持續(xù)性。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展不是一日之功，不能一蹴而就，而是需要許多年、數(shù)代人的持續(xù)投入與努力，正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)：“要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力，一張藍(lán)圖繪到底，一茬接著一茬干，確保一江清水綿延后世、惠澤人民。”自2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于依托黃金水道推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕39號(hào)）發(fā)布以來(lái)，在國(guó)家層面對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)有了一系列規(guī)劃和戰(zhàn)略（見(jiàn)表2），接下來(lái)要把這些規(guī)劃和戰(zhàn)略一步步一層層落實(shí)，需要流域內(nèi)省市的實(shí)施方案與政策配合。

表2 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家規(guī)劃與戰(zhàn)略

（四）轉(zhuǎn)變激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有序競(jìng)合。

在官員晉升“錦標(biāo)賽”體制下，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是地方政府績(jī)效考核的重心，也是地方保護(hù)主義、合作困境乃至惡性競(jìng)爭(zhēng)的根源。[8](p33-40)要想實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，就要轉(zhuǎn)變激勵(lì)機(jī)制，重塑地方政府間關(guān)系模式，使地方政府從以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴昂献鞴糙A”為目標(biāo)的良性合作。一方面，從公共服務(wù)的質(zhì)量與回應(yīng)性角度建立考核指標(biāo)體系，全面引入生態(tài)、環(huán)保、民生等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制的科學(xué)性；另一方面，加大對(duì)跨行政區(qū)域公共事務(wù)和公共問(wèn)題處理的考核比重，在肯定跨行政區(qū)域公共管理績(jī)效的同時(shí)，要對(duì)漠視、不作為乃至推諉扯皮的跨區(qū)域公共事務(wù)和公共問(wèn)題的處理給予懲罰，并進(jìn)行考核記錄。此外，還要打破上級(jí)政府作為單一考評(píng)主體的局面，要納入公眾、企業(yè)、專家、社會(huì)組織等多元考評(píng)主體，尤其要重視公眾與專家的作用，并培育一些科學(xué)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，促進(jìn)科學(xué)激勵(lì)模式的形成，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域內(nèi)各成員政府間的良性競(jìng)合，從根本上掃清流域府際協(xié)同治理的障礙。

萊茵河流域治理的成功經(jīng)驗(yàn)為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供了重要借鑒和參考。不論從理論上還是實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，涉及國(guó)與國(guó)的萊茵河流域復(fù)雜治理都能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同，那么對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶僅涉及一國(guó)之內(nèi)的不同行政區(qū)之間的關(guān)系來(lái)說(shuō)，應(yīng)該更容易實(shí)現(xiàn)治理上的系統(tǒng)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)流域省市的共同努力與協(xié)同發(fā)展，只有從規(guī)劃、制度、組織、法制、激勵(lì)機(jī)制等多角度打破現(xiàn)有行政區(qū)劃的壁壘，實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)府際協(xié)同治理，才能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。