云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 李元國(guó)，饒雨薇，余云玲

一、引言

應(yīng)急管理體制通常指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的組織形式，即各應(yīng)急機(jī)構(gòu)“各自的法律地位、相互間的權(quán)力分配關(guān)系及組織形式等”[1]。2003年非典時(shí)期，因缺乏系統(tǒng)應(yīng)急管理法律法規(guī)的指引，出現(xiàn)了體制協(xié)調(diào)不足、系統(tǒng)配合混亂等問題，嚴(yán)重影響了疫情的有效應(yīng)對(duì)。2007年《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》應(yīng)運(yùn)而生，該法作為我國(guó)應(yīng)對(duì)災(zāi)害事故的基本法，總體來看較為全面地規(guī)定了災(zāi)害各階段的處置與各項(xiàng)突發(fā)情況的應(yīng)對(duì)方式。但在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布后的實(shí)踐中，無論是在該法生效后發(fā)生的汶川地震，抑或是其他領(lǐng)域的突發(fā)事件中，“該法受到的重視程度和實(shí)際適用都是比較低下的，該法設(shè)置的主要制度基本上沒有發(fā)生規(guī)范作用”[2]。因其調(diào)整范圍過寬過大，過于原則，操作性不強(qiáng)，[3]實(shí)際運(yùn)用時(shí)，大多被《傳染病防治法》《安全生產(chǎn)法》《防震減災(zāi)法》等專門領(lǐng)域應(yīng)急法律所取代，缺乏明確的適用條件。在應(yīng)急體制構(gòu)建方面，該法也僅具有系統(tǒng)性說明的作用，實(shí)際處理應(yīng)急事件時(shí)“應(yīng)急預(yù)案事實(shí)上成為適用力最強(qiáng)的應(yīng)急制度”[4]。作為綜合應(yīng)急管理的基本法，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》理應(yīng)承擔(dān)統(tǒng)籌各部門處理綜合性應(yīng)急事件的作用。本文將基于中緬邊境實(shí)地調(diào)研結(jié)果，選取涉及多領(lǐng)域?yàn)?zāi)害防控的跨境災(zāi)害為切入點(diǎn)，對(duì)我國(guó)應(yīng)急管理事件中部門協(xié)調(diào)的體制進(jìn)行系統(tǒng)研究，探索多部門協(xié)調(diào)配合的應(yīng)急管理立法路徑。

二、我國(guó)應(yīng)急管理體制的發(fā)展

具體而言，應(yīng)急管理體制的發(fā)展分為四個(gè)階段。

（一）第一階段（1949-1978年）：災(zāi)害救助為主，政府主導(dǎo)、特定部門各自管理

此階段應(yīng)急管理對(duì)象簡(jiǎn)單，多為傳統(tǒng)的自然災(zāi)害。為此，黨和政府以分類管理為主，按照突發(fā)事件的類別來設(shè)立職能機(jī)構(gòu)，建立了一系列專業(yè)性職能部門進(jìn)行負(fù)責(zé)管理。在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代背景下，應(yīng)急管理以災(zāi)害的救助為主，政府是應(yīng)急管理的絕對(duì)主體，由中央政府為主導(dǎo)來進(jìn)行部署決策，地方政府充當(dāng)決策的執(zhí)行者。

（二）第二階段（1978-2003年）：風(fēng)險(xiǎn)多樣化、有限放權(quán)、依托議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了顯著的變化，大量新型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)涌現(xiàn)。依照原有的應(yīng)急制度，不能有效應(yīng)對(duì)日益多樣的突發(fā)性事件。由此，綜合災(zāi)害管理制度逐步展開，以“減災(zāi)、防災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)”為基礎(chǔ)的現(xiàn)代災(zāi)害管理制度體系建立。[5]具體來說：一方面，政府向社會(huì)有限放權(quán)，成為應(yīng)急管理的補(bǔ)充；另一方面，中央向地方有限放權(quán)，地方的責(zé)任與作用得到強(qiáng)化。另外，為了應(yīng)對(duì)不斷增多的跨界突發(fā)事件，增強(qiáng)跨部門的協(xié)調(diào)性，設(shè)立了大量的非常設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但總體來看，該階段“應(yīng)急管理體制是碎片化的，各個(gè)應(yīng)急部門的職責(zé)和相應(yīng)的資源分離，各部門、地區(qū)之間也缺少聯(lián)動(dòng)性”[6]。

（三）第三階段（2003—2018年）：“一案三制”為核心

2003年“非典”成了中國(guó)應(yīng)急管理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，以“一案三制”為核心內(nèi)容的應(yīng)急管理體系建立。2014年，習(xí)近平總書記提出了總體國(guó)家安全觀的戰(zhàn)略決策，將應(yīng)急在內(nèi)的整個(gè)公共安全作為國(guó)家治理體系的內(nèi)容一并納入國(guó)家安全的范疇。[7]這一階段，應(yīng)急制度的主要變化是清理冗雜的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由此，主辦部門牽頭進(jìn)行協(xié)商的部際聯(lián)席會(huì)議得到迅速發(fā)展，同時(shí)，各級(jí)地方政府也相繼成立了應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)，形成依托政府應(yīng)急管理辦事機(jī)構(gòu)和部際聯(lián)席會(huì)議制度共同構(gòu)成的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制。

（四）第四階段（2018年后）：依托應(yīng)急管理部進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

2018年，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，組建成為應(yīng)急管理部，作為國(guó)務(wù)院組成部門。同時(shí)，公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)退出現(xiàn)役，與安全生產(chǎn)等應(yīng)急救援隊(duì)伍劃歸到應(yīng)急管理部，建成國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍。[8]這是應(yīng)急管理制度的重大改革，標(biāo)志著中國(guó)的應(yīng)急管理制度開始變?yōu)橐粋€(gè)權(quán)威核心機(jī)構(gòu)為總牽頭，其他相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)配合的管理體制，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)從非常態(tài)化到常態(tài)化的轉(zhuǎn)變。

三、基于中緬跨境災(zāi)害的處置思考

中緬交界地段山水相接，地形地貌豐富，邊境居民商業(yè)往來頻繁，人口交互密切。由于政治動(dòng)蕩、生活習(xí)俗等因素，跨境災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，以疫情防控為例，邊境地區(qū)面臨的除了國(guó)內(nèi)防控外，還要外防輸入，加上緬北長(zhǎng)期以來政治動(dòng)蕩，多有軍事沖突，還有國(guó)防安全的壓力。因此，中緬邊境地區(qū)所面臨的應(yīng)急事件具有一定的復(fù)雜性與不確定性，對(duì)應(yīng)急系統(tǒng)的指揮協(xié)調(diào)功能有較高的要求。本文通過調(diào)研走訪，針對(duì)中緬邊境應(yīng)急管理體制的現(xiàn)狀與法律法規(guī)相的適配性問題，有以下幾點(diǎn)思考。

（一）綜合應(yīng)急中預(yù)案與法律法規(guī)脫節(jié)

在應(yīng)急管理預(yù)案中，應(yīng)當(dāng)秉持依法制定預(yù)案，預(yù)案未涉及的臨時(shí)突發(fā)事件采取臨時(shí)措施應(yīng)對(duì)的思路。而預(yù)案與法律法規(guī)脫節(jié)的問題在實(shí)踐中表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面。

1.綜合應(yīng)急事件中臨時(shí)應(yīng)急的作用大于應(yīng)急預(yù)案的作用

首先，在面對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)多為臨時(shí)組建，缺乏重特大事件的預(yù)案準(zhǔn)備。該問題突出反映在此次疫情防控工作中，政府臨時(shí)組建疫情防控工作小組，臨時(shí)采取內(nèi)外防控措施，出現(xiàn)意外事件臨時(shí)制定應(yīng)對(duì)方案。縱然臨時(shí)應(yīng)急措施采取十分得當(dāng)，機(jī)構(gòu)調(diào)配合理，中緬邊境疫情防控問題在巨大的偷渡人員數(shù)量前也并未失控，但臨時(shí)應(yīng)急指揮問題暴露出了政府應(yīng)急預(yù)案與相關(guān)法律法規(guī)“底線思維不足”[9]的問題。

2.相關(guān)法律法規(guī)沒有融入綜合應(yīng)急事件的治理

在對(duì)云南邊境一線多地州市應(yīng)急管理局的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)呈現(xiàn)出臨時(shí)安排調(diào)配大于預(yù)案，大于法律法規(guī)的適用性優(yōu)先級(jí)排序。在應(yīng)對(duì)災(zāi)情領(lǐng)導(dǎo)小組安排文件中，各邊境地州市文件均未援引法律法規(guī)作為機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)安排的依據(jù)①，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并沒有在一線工作中起到基本法指導(dǎo)綜合應(yīng)急的作用。目前中緬邊境一線能夠保證依法制定預(yù)案的情況下實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮的依然只有單領(lǐng)域?yàn)?zāi)情，例如森林火災(zāi)、安全事故等。

（二）應(yīng)急各階段未形成集中統(tǒng)一的指揮體制

1.指揮主體未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，未明確應(yīng)急管理局在災(zāi)害應(yīng)急中的位置

應(yīng)急管理部在整合多個(gè)部委職責(zé)功能后成立，負(fù)責(zé)指導(dǎo)自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)救援工作，并承擔(dān)著“國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作”。②在部門職責(zé)的表述中，特別將“重特大災(zāi)害指揮工作”與“自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)救援工作”并列表述，進(jìn)一步明確了應(yīng)急管理部在重特大災(zāi)害中應(yīng)當(dāng)具有指揮地位。然而新冠疫情作為應(yīng)急管理部成立以來面臨的第一個(gè)綜合應(yīng)急挑戰(zhàn)，其作用并沒有得到有效發(fā)揮。統(tǒng)一指揮的職責(zé)依然是交由各級(jí)政府牽頭，應(yīng)急管理局僅作為疫情防控中的邊緣部門參與后勤物資保障。機(jī)構(gòu)成立后的職責(zé)分配尚未實(shí)現(xiàn)預(yù)期轉(zhuǎn)型，也缺乏相應(yīng)法律法規(guī)來明確應(yīng)急部的綜合協(xié)調(diào)地位。

2.自然災(zāi)害預(yù)防與災(zāi)害應(yīng)急尚未集中于同一部門領(lǐng)導(dǎo)

在《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》總結(jié)的四種應(yīng)急事件中，安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生與社會(huì)事件大致能實(shí)現(xiàn)“防”和“治”一體化，而自然災(zāi)害的“防”與“救”被分割在不同部門，應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)災(zāi)害的救援，水利部、自然資源部等負(fù)責(zé)日常防范[3]。本文認(rèn)為其主要原因在于自然災(zāi)害與其他三類事件相比，政府參與度有所不同。在安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生以及社會(huì)事件中，政府在日常防范上僅發(fā)揮監(jiān)管作用，而在自然災(zāi)害中，從日常防范到應(yīng)急救災(zāi)，政府都在其中起到了主導(dǎo)作用，為了細(xì)化部門職責(zé)與分擔(dān)部門壓力，有了“防”與“救”分割的體系安排。但結(jié)果就造成了在自然災(zāi)害預(yù)防上各部門均有參與，卻存在分權(quán)不清與行政資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。例如保山市邊境林區(qū)的日常監(jiān)管由林業(yè)與草地局負(fù)責(zé)，同時(shí)應(yīng)急管理局為了預(yù)防森林火災(zāi)又招收了護(hù)林員參與林區(qū)巡防，職責(zé)確定上邊界不明確，未實(shí)現(xiàn)各階段防控的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

我國(guó)高職院校的教育手段普遍較為單一，在學(xué)前教育專業(yè)的課程中，簡(jiǎn)單的講解與藝術(shù)練習(xí)無法使學(xué)生獲得足夠的教學(xué)能力。造成這一問題的原因主要有幾個(gè)方面，首先，部分學(xué)校的師資力量較為薄弱，以至“雙師型”教師較為缺乏，因此課堂中較少涉及與“教學(xué)”相關(guān)的內(nèi)容。這一問題不僅會(huì)使學(xué)生的教學(xué)能力難以增強(qiáng)，也會(huì)使學(xué)生逐漸失去理論課程的學(xué)習(xí)興趣，其學(xué)習(xí)成績(jī)也將受到影響。其次，部分學(xué)校的教學(xué)觀念較為傳統(tǒng)。這部分高職院校將教學(xué)認(rèn)識(shí)停留在技術(shù)培養(yǎng)的層面，而忽視了對(duì)學(xué)生“教學(xué)能力”的培養(yǎng)。這一問題將使學(xué)生在實(shí)踐工作中難以將自身的藝術(shù)才能與教學(xué)工作相對(duì)接，以至學(xué)前兒童無法與其建立有效的溝通。

四、應(yīng)急管理體制立法思路的整合與轉(zhuǎn)變

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》頒布至今已有十余年，加之應(yīng)急管理部的建立，部門職責(zé)的再分配，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》一直以來無法完全成為綜合協(xié)調(diào)各部門依據(jù)法的缺點(diǎn)越發(fā)凸顯。2020年5月應(yīng)急管理部提出的修改《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》意見函第一條就對(duì)應(yīng)急管理機(jī)制法律依據(jù)的缺失進(jìn)行了明確?！笆奈濉币?guī)劃中也提出了“國(guó)家行政體系更加完善”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理制度化，即“在國(guó)家行政管理的各領(lǐng)域、各方面，都要作出法律法規(guī)安排，借以形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家行政制度”[10]。綜合本文調(diào)研的地區(qū)應(yīng)急管理體制以及法條分析，下文將對(duì)體制缺陷成因與立法的轉(zhuǎn)變思路提出見解。

（一）現(xiàn)有應(yīng)急管理機(jī)制缺陷成因

1.《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》立法內(nèi)容過于空泛，缺乏實(shí)踐性

鑒于各類應(yīng)急事件處置有不同的起因、救援、監(jiān)管方式，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》“是在提取自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等四大類突發(fā)事件應(yīng)對(duì)制度最大公約數(shù)的基礎(chǔ)上形成的”[3]，因此該法條僅具有框架規(guī)定的作用。作為《緊急狀態(tài)法》的替代，現(xiàn)有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》底線思維不足[11]，災(zāi)害等級(jí)劃定與應(yīng)急實(shí)踐或者與進(jìn)入緊急狀態(tài)的判定沒有掛鉤，使重大災(zāi)害應(yīng)急措施超出了當(dāng)前立法的權(quán)限范圍；[12]同時(shí)規(guī)定了一般到特別重大的災(zāi)害等級(jí)，而未規(guī)定每級(jí)災(zāi)害承擔(dān)主體及其責(zé)任分配，未實(shí)質(zhì)解決各級(jí)災(zāi)害發(fā)生由誰主導(dǎo)，聽誰指揮的問題。與之相對(duì)比，專門的單領(lǐng)域立法就顯得更加具體且主體明確，具有切實(shí)的可操作性。

2.現(xiàn)有立法結(jié)構(gòu)無意地導(dǎo)向了預(yù)案適用更為頻繁的現(xiàn)狀

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》文本內(nèi)容大致參照2005年制定的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》而起草，其立法結(jié)構(gòu)與預(yù)案形式高度重合③?？梢钥闯?，現(xiàn)有立法思路是讓所有預(yù)案的制定遵循《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的立法結(jié)構(gòu)，保證預(yù)防、監(jiān)測(cè)、事后重建等應(yīng)急管理各個(gè)階段均有相關(guān)的制度保障。其優(yōu)勢(shì)就是廣泛涉及了災(zāi)害管理全流程的同時(shí)，給予較為寬泛的部門自主裁量，根據(jù)各災(zāi)種特點(diǎn)制定合理的應(yīng)急預(yù)案。但缺點(diǎn)也十分明顯，就是法條本身僅行使了“預(yù)案模版”的作用，當(dāng)各領(lǐng)域應(yīng)急預(yù)案成型后，法條本身就很少再具有實(shí)質(zhì)作用，由此導(dǎo)致了基層一線“預(yù)案至上”的情形。而當(dāng)預(yù)案制定底線不足時(shí)，就極其考驗(yàn)當(dāng)?shù)卣男姓Q策能力與處置能力。

3.地方政府主導(dǎo)重特大應(yīng)急管理的思路尚未實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變

應(yīng)急管理局在地方層面，與應(yīng)急管理部整合機(jī)構(gòu)有所不同，能發(fā)揮的調(diào)度權(quán)能也有所差異。地市一級(jí)應(yīng)急管理局僅由地震局、安監(jiān)局、消防等原先負(fù)責(zé)災(zāi)害救援與安全生產(chǎn)的部門合并而成，機(jī)構(gòu)職能尚處于機(jī)械整合階段，沒有額外職權(quán)的延伸，因此地方一級(jí)應(yīng)急管理局的機(jī)構(gòu)職能并不具有承擔(dān)“國(guó)家應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害指揮部工作”的實(shí)力與地位?，F(xiàn)行《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》僅賦予了地方政府綜合協(xié)調(diào)的職權(quán)，加之長(zhǎng)久以來的實(shí)踐習(xí)慣，地方政府在綜合應(yīng)急事件中成立臨時(shí)指揮部，主導(dǎo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方式方法沒有因?yàn)閼?yīng)急管理部的成立而有所改變。同時(shí)以政府為主開展的臨時(shí)應(yīng)急較為考驗(yàn)當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的行動(dòng)決策能力。疫情期間多地出現(xiàn)因疫情防控不力被追責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部，除開追責(zé)領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人因素外，也證明臨時(shí)應(yīng)急并非應(yīng)急管理的最優(yōu)解。現(xiàn)行機(jī)構(gòu)改革缺乏機(jī)構(gòu)職能的立法保障以至于沒有切實(shí)實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。

（二）應(yīng)急管理體制立法思路的轉(zhuǎn)變

1.優(yōu)化應(yīng)急管理基本法“總憲章”的結(jié)構(gòu)

應(yīng)急管理基本法應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)急管理“一案三制”進(jìn)行原則性說明與權(quán)限劃分限定。無論是對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》進(jìn)行修訂抑或是制定《應(yīng)急管理法》，需要從各類災(zāi)害等級(jí)下的統(tǒng)籌指揮、災(zāi)害全流程的行政義務(wù)以及專門領(lǐng)域應(yīng)急立法的銜接等方面進(jìn)行法條的細(xì)化。一是細(xì)化各類災(zāi)害等級(jí)下的統(tǒng)籌指揮。整合單一領(lǐng)域應(yīng)急分類與《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中的災(zāi)害等級(jí)分類，清晰等級(jí)邊界，解決分級(jí)分類不協(xié)調(diào)、不清楚的問題；同時(shí)明確各災(zāi)害等級(jí)下的牽頭指揮部門安排，配合部門義務(wù)等，以“底線思維”賦予政府部門處理重特大應(yīng)急事件的權(quán)限，將應(yīng)急管理體制法條化，盡量避免臨時(shí)應(yīng)急的不確定性。二是健全災(zāi)害全流程管控機(jī)制。在現(xiàn)有《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的基礎(chǔ)上，突出各應(yīng)急階段的工作重心與主體責(zé)任。以階段責(zé)任為原則，全流程管控機(jī)制為指引，強(qiáng)化應(yīng)急管理體制中的部門統(tǒng)籌必要性。這里的主體泛指綜合應(yīng)急事件中的各方關(guān)聯(lián)人，包括各級(jí)政府、應(yīng)急機(jī)構(gòu)、相關(guān)企業(yè)、受災(zāi)群眾等，可借鑒日本《災(zāi)害對(duì)策基本法》思路，對(duì)上至中央下到公民的防災(zāi)責(zé)任義務(wù)以及獎(jiǎng)懲措施都有所明細(xì)[14]，作為各主體的行事準(zhǔn)則加以適用。三是注意與單一領(lǐng)域應(yīng)急立法的銜接?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》與單一領(lǐng)域立法之間缺乏直接聯(lián)系，這也是該法律無法得到適用的重要原因。建立基本法與領(lǐng)域法之間的法律關(guān)系，突出基本法中綜合應(yīng)急體制區(qū)別于單一部門應(yīng)急的特點(diǎn)，以更好指導(dǎo)指揮協(xié)調(diào)系統(tǒng)的運(yùn)行。

2.明確應(yīng)急管理部綜合應(yīng)急“總指揮”的地位

現(xiàn)有應(yīng)急管理體制下，應(yīng)急管理部應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“重特大災(zāi)害指揮”工作，專門負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)各類型應(yīng)急應(yīng)急事件，解決臨時(shí)應(yīng)急的問題。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從應(yīng)急管理部體制內(nèi)與體制外兩個(gè)方面加以著手完善。一是完善應(yīng)急管理部的機(jī)構(gòu)職能。如今應(yīng)急管理部尚處于成立初期，職能工作還處于機(jī)械整合階段，沒有充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)改革后的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)急管理部應(yīng)當(dāng)成為各類重特大災(zāi)害預(yù)案的制定研究單位，承擔(dān)國(guó)家總體應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)研判工作。除了原本負(fù)責(zé)的自然災(zāi)害與安全生產(chǎn)外，還應(yīng)該對(duì)公共衛(wèi)生與社會(huì)事件的應(yīng)對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)估機(jī)制，真正做到全災(zāi)種綜合應(yīng)急管理。二是提高應(yīng)急管理部在重大應(yīng)急事件中的法律地位。以立法的方式明確應(yīng)急管理部在重特大應(yīng)急事件中的統(tǒng)籌指揮職責(zé)，將指揮權(quán)限與災(zāi)害分類等級(jí)掛鉤，重特大災(zāi)害由應(yīng)急管理部門為主，其他部門配合；常態(tài)化災(zāi)害由專門部門為主，應(yīng)急部門輔助兜底，形成“條塊結(jié)合，分類討論”的應(yīng)急管理體制。

注釋

①訪談?dòng)涗?.

②中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部官網(wǎng).http：//www.mem.gov.cn/jg/.

③國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案.http：//www.gov.cn/yjgl/2005-08/07/content_21048.htm.