安徽省亳州市蒙城縣樂土國土資源管理中心所 鄧華

為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，我國先后對土地管理法進(jìn)行三次修訂，五級(jí)土地利用總體規(guī)劃也先后經(jīng)歷三次修編。為貫徹落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)）［2019］18號(hào)文（以下簡稱《若干意見》），“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃正在緊鑼密鼓地進(jìn)行中，結(jié)合這次規(guī)劃，我們主要探討在編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時(shí)應(yīng)注重遇到的問題及舉措。

一、問題

（一）多規(guī)合一，怎么合、誰來合

按照《若干意見》規(guī)定的國土空間規(guī)劃編制規(guī)程、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工作要求和完成時(shí)限，要求業(yè)務(wù)人員要有較高的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，及時(shí)了解和準(zhǔn)確把握以往主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等的規(guī)劃內(nèi)容，這些規(guī)劃的成果怎么融入新編制的同級(jí)國土空間規(guī)劃中、怎么銜接到位。在當(dāng)前，由于業(yè)務(wù)部門的重新組合，基層專業(yè)人員極度缺乏，業(yè)務(wù)不精，這是本次編制工作關(guān)鍵難點(diǎn)，也關(guān)乎這次規(guī)劃編制的質(zhì)量?！岸嘁?guī)合一”不僅合規(guī)劃，而且合人才。

（二）區(qū)域劃定難度大，三大紅線怎么保

國土空間總規(guī)劃師莊少琴指出：我國國土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類”?！拔寮?jí)”是縱向看，對應(yīng)的行政管理體系，分五個(gè)層級(jí)，就是國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。不同層級(jí)側(cè)重點(diǎn)和編制深度不同，國家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性?？茖W(xué)評(píng)估三條控制線，結(jié)合主體功能區(qū)劃分，科學(xué)評(píng)估既有生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等重要控制線的劃定，對將來15年之內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展需要又要有科學(xué)評(píng)估預(yù)測，在此基礎(chǔ)上再進(jìn)行必要調(diào)整完善。理論上走的通，在實(shí)際工作中，受原有規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)的不同，有交叉有重合等因素的制約。按照《若干意見》《市級(jí)國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》中相關(guān)要求，三條控制紅線的劃定，受業(yè)務(wù)量大、涉及領(lǐng)域多、專業(yè)人員少、業(yè)務(wù)不精等因素的影響，直接制約這次規(guī)劃編制的質(zhì)量、可操作性、指導(dǎo)性。

（三）上下職能指導(dǎo)不清晰、材料搜集不準(zhǔn)確

鑒于”多規(guī)合一“的情況，由于不同部門頂層設(shè)計(jì)不同，側(cè)重點(diǎn)不同，功能分區(qū)也不同，有交叉又有重復(fù)。上層規(guī)劃指導(dǎo)不明確，這樣導(dǎo)致在基層遇到問題，上層業(yè)務(wù)指導(dǎo)存在推諉扯皮。同時(shí)由于基層缺乏業(yè)務(wù)骨干，在領(lǐng)略國土空間規(guī)劃編制規(guī)程、相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上把握不清，材料搜集、調(diào)研評(píng)估定位等往往出現(xiàn)偏差，工作反反復(fù)復(fù)，浪費(fèi)時(shí)間精力。這種情況下，業(yè)務(wù)人員也容易出現(xiàn)厭倦情緒和打疲勞戰(zhàn)。結(jié)果就是上下級(jí)指導(dǎo)不清晰，下級(jí)搜集材料信息不準(zhǔn)確，依據(jù)不充分，在紅線的劃定上、專項(xiàng)規(guī)劃上、詳細(xì)規(guī)劃上布局上等出現(xiàn)偏差，嚴(yán)重影響編制的進(jìn)程和質(zhì)量。

（四）村莊規(guī)劃布點(diǎn)仍然是最大的難點(diǎn)

“五級(jí)三類”中的三類是指規(guī)劃的類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃?？傮w規(guī)劃強(qiáng)調(diào)是綜合性，強(qiáng)調(diào)的是行政全域范圍內(nèi)涉及的國土保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性的安排。詳細(xì)規(guī)劃強(qiáng)調(diào)是實(shí)施性，是對具體地塊用途和開發(fā)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃一般指是海洋帶、自然保護(hù)、交通、能源等在某一區(qū)域的專項(xiàng)規(guī)劃。村莊規(guī)劃就屬于詳細(xì)規(guī)劃。近年來隨著農(nóng)村農(nóng)業(yè)合作化推進(jìn)，大量農(nóng)民工外出，農(nóng)民逐步富裕起來，改善住房是農(nóng)民的迫切需求，土地調(diào)整難，同時(shí)也為了出行方便，造成沿路建房居多，配套設(shè)施無法完善。在編制村莊規(guī)劃時(shí)，基礎(chǔ)調(diào)查資料的翔實(shí)、征求意見是否全面、定性是否準(zhǔn)確、論證是否到位、村莊定位和用地規(guī)模是否合理，是這次編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是否成敗的關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)。

（五）當(dāng)前工作中受原規(guī)劃約束存在問題的梳理

第三次鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編制定時(shí)，為了保證縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需要，除了縣城所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)率低以外，其余周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)率都在90%左右，一般耕地，有條件建設(shè)區(qū)的劃定可想而知。在實(shí)施的過程中，設(shè)施農(nóng)用地、養(yǎng)殖用地的備案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的需求嚴(yán)重受到限制；農(nóng)民建房符合村莊規(guī)劃內(nèi)的受耕地指標(biāo)的限制，無法報(bào)批，規(guī)劃外的農(nóng)民建房屬于違法用地，更無法履行報(bào)批手續(xù)，群眾不能理解。特別是農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證，矛盾暴露無疑；在“三調(diào)”基礎(chǔ)上的土地開發(fā)整治的專項(xiàng)規(guī)劃的界定尤為重要。在這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中，結(jié)合當(dāng)前的矛盾點(diǎn)，處理好遺留問題，更好地理順土地管理。

二、舉施

（一）機(jī)制探討，多方參與、夯實(shí)調(diào)查資料基礎(chǔ)

國土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施需要加強(qiáng)專業(yè)人員的隊(duì)伍建設(shè)，需要全社會(huì)的共同參與和各部門的協(xié)同配合，需要有關(guān)部門建立健全人口、資源、生態(tài)環(huán)境、財(cái)政、金融等配套政策，保障規(guī)劃有效實(shí)施。建議利用進(jìn)村入戶，通過無人機(jī)、微信等現(xiàn)代科技與實(shí)地踏勘相結(jié)合，實(shí)事求是地了解當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情，生態(tài)環(huán)境和文化傳承。結(jié)合微信群、抖音平臺(tái)向村民宣傳這次規(guī)劃的相關(guān)政策，積極引導(dǎo)社會(huì)各界大眾獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。以“三調(diào)”數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合現(xiàn)狀與發(fā)展需求，反復(fù)論證，有效整合村莊布點(diǎn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、建設(shè)規(guī)劃等。充分利用大數(shù)據(jù)手段將相關(guān)的業(yè)務(wù)有機(jī)結(jié)合，夯實(shí)基礎(chǔ)調(diào)查資料的準(zhǔn)確性，為規(guī)劃的編制提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。

（二）村莊布點(diǎn)規(guī)劃注重把控環(huán)境治理、生態(tài)宜居的總要求

為發(fā)揮規(guī)劃的前瞻性、指導(dǎo)性、實(shí)用性。村莊布點(diǎn)要把控好環(huán)境治理、生態(tài)宜居的總要求。具體舉措：（1）資料收集要嚴(yán)謹(jǐn)，依據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)底圖，制定標(biāo)準(zhǔn)化村莊基礎(chǔ)資料調(diào)查表和資料收集清單，向縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門、村組織和村民委員會(huì)收集材料，充分掌握村域范圍內(nèi)村莊自然人文狀況、地質(zhì)災(zāi)害、基礎(chǔ)設(shè)施、人口、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)資料。（2）實(shí)地調(diào)研要詳實(shí)，開展駐村入戶調(diào)研、詳細(xì)了解村莊發(fā)展歷史文化背景、自然生態(tài)、風(fēng)土人情，引導(dǎo)村民積極參與。（3）村莊發(fā)展現(xiàn)狀分析要準(zhǔn)確。靈活把握用地規(guī)模和村民需求，當(dāng)前我國常住人口城鎮(zhèn)化率逐年提高，準(zhǔn)確把握制約因素及問題導(dǎo)向，準(zhǔn)確定位好規(guī)劃村莊的位置、用地規(guī)模。（4）村莊發(fā)展定位要有特色。從發(fā)展定位、村域空間布局、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境、生態(tài)保護(hù)等方面著手，打造“一村一景”，杜絕“千村一面”。（5）意見征求要全面。組織相關(guān)行業(yè)專家、村民代表組成評(píng)審小組，充分論證規(guī)劃成果。

（三）嚴(yán)格把控“四個(gè)”控制紅線的界定

在2019年3月5日，習(xí)近平總書記參加十三屆人大二次會(huì)議內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)提出：“要堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”。《若干意見》在這次國土空間規(guī)劃編制中，對劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的劃定、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的邊界做出明確的要求。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)國土空間規(guī)劃編制中，嚴(yán)格按照界定，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展和內(nèi)涵式發(fā)展要求，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田，再劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)守糧食安全、生態(tài)安全、國土安全底線。除了把控好上面三個(gè)紅線的界定，村莊邊界的劃定也是本次規(guī)劃的重點(diǎn)核心。在實(shí)際工作中，除了要扎實(shí)做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料的調(diào)查，還要多方征求意見，充分發(fā)揮群眾的主體作用。在規(guī)劃村莊的位置上、用地規(guī)模上實(shí)事求是做足做透文章，確保規(guī)劃能用、好用、實(shí)用、有效。

（四）做好“多規(guī)合一”“四個(gè)紅線劃定”的有效銜接

對現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實(shí)施中存在矛盾、問題的圖斑，要結(jié)合統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)的建設(shè)，按照《若干意見》的要求作一致性處理。作為國土空間用途管制的基礎(chǔ)，一致性處理不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的2020年建設(shè)用地和耕地保有量等約束性指標(biāo)，不得突破生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，不得突破土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃確定的禁止建設(shè)區(qū)和強(qiáng)制性內(nèi)容。堅(jiān)持“四統(tǒng)一”，統(tǒng)籌推進(jìn)。按照統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺(tái)的要求，上下聯(lián)動(dòng)、區(qū)域協(xié)調(diào)，確保劃定的四條控制線不交叉、不重疊、不沖突，有機(jī)銜接。

（五）對過去土地衛(wèi)片涉及的熱點(diǎn)難點(diǎn)等問題的把控

結(jié)合以往工作實(shí)際，涉及設(shè)施用地、養(yǎng)殖用地備案不能解決的問題，特別是衛(wèi)片涉及的關(guān)乎民生的工程項(xiàng)目，如農(nóng)民剛需住房、土地整治項(xiàng)目等，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過實(shí)地調(diào)研，專家評(píng)估論證，政府批準(zhǔn)，借助這次規(guī)劃解決好遺留問題。但要守住四個(gè)紅線，認(rèn)真區(qū)別對待。

總之，新的國土空間規(guī)劃注重能用、管用、好用，關(guān)鍵是編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃時(shí)注重把控好生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的劃定、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、規(guī)劃村莊的邊界的劃定，把規(guī)劃裝在既定邊界的籠子里，有效推進(jìn)節(jié)約集約用地。同時(shí)有利于合理配套住房、就業(yè)、休閑、娛樂等生產(chǎn)生活設(shè)施，優(yōu)化生態(tài)保護(hù)、歷史文化的保護(hù)格局，達(dá)到了環(huán)境治理、生態(tài)宜居的總要求。特別是全國國土空間規(guī)劃“一張圖”的實(shí)現(xiàn)，將國土空間基礎(chǔ)信息逐步平臺(tái)化，使數(shù)據(jù)共享和信息交流暢通，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的實(shí)施，極大地滿足了人民群眾對美好生活的向往。