北京林業(yè)大學(xué) 張?zhí)K元

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)正在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，居民的生產(chǎn)生活質(zhì)量也得到了穩(wěn)步提高，因此環(huán)境治理也凸顯出它的重要性。一方面，經(jīng)濟(jì)的超高速發(fā)展導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，另一方面，人們生活質(zhì)量的提升也要求高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境。因此，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行源頭治理的步伐不可阻擋。生態(tài)環(huán)境保護(hù)的源頭治理將預(yù)防和監(jiān)控設(shè)置貫穿治理的事前、事中和事后，堅(jiān)持標(biāo)本兼治的同時(shí)，將治本提到更加重要的位置。

一、源頭治理的思想淵源

對(duì)比應(yīng)急治理，無(wú)論是從保護(hù)生態(tài)的角度，還是從解決環(huán)境群體性問(wèn)題的角度來(lái)看，源頭治理都更具前瞻性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和根本性。從古至今，我們就有“安而不忘?！钡膽n患意識(shí)，《黃帝·內(nèi)經(jīng)》中亦曾提出了“是故圣人不治已病治未病，不治已亂治未亂”的思想[1]，這句話旨在告訴我們要在危機(jī)未發(fā)生之前就進(jìn)行預(yù)防和治理。當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)矛盾層出不窮，由于生態(tài)環(huán)境破壞而發(fā)生的群體性事件與日俱增，因此，完善源頭治理機(jī)制變得更加迫切。為了樹(shù)立起安全發(fā)展的理念，我們要堅(jiān)持治標(biāo)也治本，完善源頭治理機(jī)制，最大力度地保護(hù)當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，解決環(huán)境群體性事件造成的社會(huì)問(wèn)題。

二、源頭治理的主要實(shí)現(xiàn)路徑

近些年，針對(duì)治理生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題，我國(guó)已經(jīng)積累了一些成熟的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上，我們可以從源頭治理出發(fā)，結(jié)合黃河重點(diǎn)支流源頭區(qū)現(xiàn)狀，提出切實(shí)可行的源頭治理建議，為源頭治理在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面提供一些新的想法。

黃河擁有許多支流，有補(bǔ)充黃河水的作用，每個(gè)支流都十分重要。此外，許多大型水庫(kù)都建立在黃河的支流上，這些水庫(kù)不僅保障了黃河支流周?chē)牡谝欢a(chǎn)業(yè)發(fā)展的水源需求，還是城市重要的水源地。近幾年，生態(tài)脆弱區(qū)的環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，究其原因，在于人們不合理的耕作方式、過(guò)度放牧、破壞地表草皮等。除此之外，國(guó)家大型開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施導(dǎo)致各個(gè)支流的林草覆蓋率銳減,水土流失程度加劇,水源涵養(yǎng)功能下降,徑流量增加減少,流域內(nèi)的水資源沖突問(wèn)題更加凸顯。因而，政府更應(yīng)該強(qiáng)化對(duì)黃河支流地區(qū)的源頭治理工作[2]。

（一）黃河重點(diǎn)支流源頭區(qū)存在的主要問(wèn)題

1.當(dāng)?shù)厝罕娚鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)觀念淡薄

重點(diǎn)支流區(qū)所處地理位置相對(duì)偏僻，當(dāng)?shù)孛癖姷纳鷳B(tài)保護(hù)意識(shí)沒(méi)有完全建立，他們更加缺乏科學(xué)可持續(xù)的環(huán)保觀念，與此同時(shí)，當(dāng)?shù)亟?jīng)常出現(xiàn)過(guò)度放牧的現(xiàn)象。過(guò)度放牧、水土脆弱區(qū)進(jìn)行耕種等不科學(xué)現(xiàn)象層出不窮，不僅打破了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)平衡，污染了地表土壤，還導(dǎo)致包括地震在內(nèi)的自然災(zāi)害頻發(fā)。

2.監(jiān)督管理不到位，重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)

目前，少數(shù)地方政府對(duì)施工單位在源頭區(qū)的監(jiān)管不到位，秉承著過(guò)分強(qiáng)調(diào)建設(shè)的觀念，忽略了環(huán)境保護(hù)的重要性。有關(guān)建設(shè)部門(mén)不重視水土保持工作，很多建設(shè)單位錯(cuò)誤地認(rèn)為水土保持方案獲得批復(fù)，水土保持工作就算完成。但其實(shí)他們的方案與水土保持法的要求還有很大差距。各重點(diǎn)支流源頭區(qū)雖逐步開(kāi)展了監(jiān)督執(zhí)法工作，但起步較晚，追查典型環(huán)境污染案件、征收相應(yīng)的水土保持規(guī)費(fèi)等工作進(jìn)展不平衡，個(gè)別地方尚未全面展開(kāi)。水土保持預(yù)防保護(hù)機(jī)構(gòu)尚不健全，缺乏專(zhuān)職水土保持技術(shù)人員，現(xiàn)有執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不高、執(zhí)法裝備不足且較為落后，工作經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，缺乏系統(tǒng)的基礎(chǔ)性觀測(cè)，各重點(diǎn)支流源頭區(qū)預(yù)防保護(hù)工作基礎(chǔ)薄弱，嚴(yán)重制約了預(yù)防保護(hù)工作的有效開(kāi)展。

（二）加強(qiáng)黃河重點(diǎn)支流區(qū)源頭治理的幾點(diǎn)建議

針對(duì)上述幾點(diǎn)問(wèn)題，我們應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注社會(huì)治理的前端治理和預(yù)防，將著手點(diǎn)擺在解決問(wèn)題的次序上。從這一視角入手，改變之前在問(wèn)題發(fā)生后進(jìn)行處理的傳統(tǒng)思維，在治理手段中融入前瞻和預(yù)見(jiàn)性，實(shí)現(xiàn)黃河重點(diǎn)支流區(qū)的水土保持源頭治理。

1.轉(zhuǎn)變對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的治理觀念

轉(zhuǎn)變生態(tài)環(huán)境治理觀念，首先就要做到從事后治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪群驮搭^治理，即從原本污染問(wèn)題發(fā)生后再治理的觀念，變?yōu)樵谖廴締?wèn)題還未發(fā)生時(shí)就進(jìn)行高效治理。堅(jiān)持源頭治理旨在對(duì)當(dāng)前社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行深入了解和剖析，準(zhǔn)確地預(yù)見(jiàn)社會(huì)未來(lái)的發(fā)展動(dòng)向。針對(duì)黃河流域居民生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念薄弱的問(wèn)題,我們應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)水土保持相關(guān)法律法規(guī)的宣傳,各個(gè)重點(diǎn)支流源頭地區(qū)的環(huán)保部門(mén)一定要將對(duì)水土保持相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作做到制度化,每年要組織人員制定具體的宣傳和培訓(xùn)方案,并安排相應(yīng)的宣傳資金以及專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，運(yùn)用傳單、固定標(biāo)語(yǔ)、廣播電視等各種形式對(duì)環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)立法，宣傳當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法律法規(guī)、經(jīng)典案件,進(jìn)而激發(fā)培養(yǎng)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕妼?duì)環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)的相關(guān)法律、政策意識(shí)及依法對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題防控的自覺(jué)性[3]。

2.堅(jiān)持通過(guò)政策引導(dǎo)來(lái)強(qiáng)化源頭治理的力度

保護(hù)生態(tài)環(huán)境是政府的重要職能之一。在政策導(dǎo)向上，政府要不斷使發(fā)布的相關(guān)政策更加適應(yīng)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，認(rèn)真實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)源頭控制的目標(biāo)。通過(guò)頒布和落實(shí)有關(guān)環(huán)境政策，政府可以引導(dǎo)企業(yè)參與到環(huán)境保護(hù)的源頭治理工作中。在具體的發(fā)展目標(biāo)上，建立黃河生態(tài)保護(hù)區(qū)和相關(guān)的生態(tài)功能示范區(qū)，從而保護(hù)區(qū)域內(nèi)的效益，杜絕一切造成環(huán)境惡化的行為，停止附近一切高污染項(xiàng)目建設(shè)。要對(duì)本地區(qū)人口進(jìn)行監(jiān)測(cè)和控制，隨時(shí)準(zhǔn)備根據(jù)最新趨勢(shì)采取移民安置政策和措施。

同時(shí)還要加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，加強(qiáng)各個(gè)重點(diǎn)支流源頭區(qū)的水土保持和監(jiān)測(cè)工作,在發(fā)生裸地、水土流失、沙化的情況下布設(shè)一些觀察點(diǎn),對(duì)裸地、沙化的擴(kuò)散速度、沙化嚴(yán)重程度、植被和森林毀壞的嚴(yán)重性以及沙地和周邊草地和動(dòng)植物種類(lèi)和群落的發(fā)育與演變進(jìn)行定期或不定期的觀察,為源頭地區(qū)水土流失的科學(xué)治理提供基本信息,為源頭地區(qū)生態(tài)建設(shè)的宏觀決策發(fā)揮作用提供可靠的依據(jù)[4]。

3.強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)源頭治理的政府監(jiān)管

對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的來(lái)源性治理應(yīng)該以政府部門(mén)為主體,強(qiáng)化政府的權(quán)威性，充分發(fā)揮政府的監(jiān)督管理職能,引導(dǎo)企業(yè)自愿實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，從源頭上進(jìn)行有效整合。這就必然需要在政策和體系等方面進(jìn)行一些改革,轉(zhuǎn)變政府的職能,增強(qiáng)其對(duì)公民利益的服務(wù)職責(zé),加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略性的創(chuàng)新機(jī)制,改善環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的力度和效力。具體而言，各重點(diǎn)支流源頭區(qū)水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)支流源頭區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督管理，做到監(jiān)督檢查經(jīng)?；?，對(duì)未編報(bào)水土保持方案、違法開(kāi)工建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)立即糾正，對(duì)已經(jīng)造成了嚴(yán)重水土流失者要立即制止他們的破壞性犯罪行為,加大整改和治理力度,對(duì)一些老大難工程和行政干涉嚴(yán)重、當(dāng)?shù)夭块T(mén)查處困難、情節(jié)嚴(yán)重、影響很大的犯罪案件應(yīng)當(dāng)逐級(jí)向社會(huì)上報(bào),并充分發(fā)揮好人大、群眾和媒體的監(jiān)督作用。同時(shí)對(duì)封禁地區(qū)進(jìn)行了加強(qiáng)監(jiān)督,盡可能多地杜絕農(nóng)牧民在封禁地區(qū)對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染和破壞,建立水土保持等違法犯罪案件的舉報(bào)懲戒獎(jiǎng)勵(lì)制度,切實(shí)遏止人為的破壞及不合理的活動(dòng)。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)源頭治理的公眾參與

公眾參加環(huán)境保護(hù)的源頭管理主要涉及社會(huì)公眾的參與和管理公共事業(yè)，其中包含保護(hù)生態(tài)環(huán)境的公共服務(wù)。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)直接影響著生態(tài)環(huán)境,也影響著那些長(zhǎng)期以來(lái)在這個(gè)生態(tài)環(huán)境之中生存的人。生態(tài)環(huán)境保護(hù)從本質(zhì)上體現(xiàn)了人與自然之間的和諧相處。因此,作為一個(gè)具有較強(qiáng)主觀能動(dòng)性的個(gè)體，我們必須積極地參與到生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，從源頭上進(jìn)行控制。人們不僅應(yīng)該是環(huán)保的實(shí)施者和管理監(jiān)督者，還應(yīng)該對(duì)環(huán)境的維護(hù)和生態(tài)保持者。因此，政府必須充分集中公眾力量,控制黃河流域水土流失成因。一是地方政府廣泛推進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)，保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)。第二，公民有監(jiān)督違法項(xiàng)目和清理污染的權(quán)利。因此，必須優(yōu)化監(jiān)管形式并適應(yīng)最新的技術(shù)發(fā)展，比如，關(guān)注官方微信公眾號(hào)，匿名舉報(bào)水土流失，聯(lián)系媒體了解情況。三是地方政府通過(guò)政策引導(dǎo)、技術(shù)引導(dǎo)、資金支持等方式，積極建設(shè)水土保持大戶，參與水土保持、水土流失治理。最后，要充分發(fā)揮環(huán)保團(tuán)體的積極作用。地方政府對(duì)有關(guān)社會(huì)組織和環(huán)保組織給予政治保障，使他們能夠有序、高效地開(kāi)展工作。加強(qiáng)環(huán)保團(tuán)體的培訓(xùn)監(jiān)測(cè)和環(huán)保團(tuán)體的監(jiān)督，鼓勵(lì)環(huán)保志愿者有序參與水土保持工作。

總體而言，黨的十九屆四次全會(huì)提出，要通過(guò)四維整合、互聯(lián)互通，加強(qiáng)制度治理、法治治理、全球治理、資源管理。其中，資源管理很重要，從源頭上精準(zhǔn)捕捉環(huán)保管理的源頭，解決環(huán)保問(wèn)題的根本問(wèn)題，提出針對(duì)性的措施，用長(zhǎng)遠(yuǎn)的前瞻性規(guī)劃和措施的實(shí)施確保國(guó)家持續(xù)健康發(fā)展。