廣州商學院法學院 嚴斌彬

我國是一個人口基數(shù)大，而人均土地較少地國家。近些年隨著社會經(jīng)濟水平不斷上升，城鎮(zhèn)化發(fā)展不斷加快，城市外延不斷向農(nóng)村延伸，農(nóng)村地區(qū)所面臨的土地問題受到了越來越多的社會關(guān)注，特別是關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題，其不僅關(guān)系到農(nóng)民切身的經(jīng)濟利益，還關(guān)系到社會公平。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）土地資源出現(xiàn)嚴重浪費現(xiàn)象

城市化發(fā)展，在近幾年持續(xù)深入的過程中對生產(chǎn)力提出了越來越高地需求。農(nóng)村地區(qū)的年輕人口大批的涌入城市去謀求生計，獲得更高的收入，這部分農(nóng)村青壯年群體奠定了城市化發(fā)展的生產(chǎn)力基礎(chǔ)。另有一些農(nóng)村居民因居住環(huán)境、便利性等原因也紛紛選擇在城市中購房定居。如此一來在農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量宅基地荒廢的現(xiàn)象，同時還普遍存在著房屋閑置、土地閑置的問題，土地資源被嚴重浪費。

（二）宅基地登記制度實施受阻

關(guān)于登記制度宣貫本身具有一定局限性，加之農(nóng)民意識受傳統(tǒng)觀念根深蒂固的影響，所在農(nóng)村地區(qū)宅基地的性質(zhì)通常會被誤認為與房屋性質(zhì)相同，農(nóng)村居民在自我認識上將其劃分為私有財產(chǎn)，未形成宅基地登記的意識和習慣。這是農(nóng)村地區(qū)宅基地登記制度實施受阻的原因所在。另外，有些地區(qū)對土地和房屋實行分別化管理，那么在宅基地登記制度沒實施的情況下，很容易在轉(zhuǎn)讓手續(xù)辦理環(huán)節(jié)出現(xiàn)各方相互推諉責任的情況，土地劃界也會引發(fā)更多的爭端。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)買賣問題

現(xiàn)存于農(nóng)村宅基地使用權(quán)買賣中最緊要的一個問題，就是認定買賣行為具有的法律效力。在同一個經(jīng)濟組織范圍內(nèi)，農(nóng)民相互間簽訂的房屋買賣合同是有效地，而基于房屋的宅基地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移得到支持。倘若購買方若是城鎮(zhèn)居民就將視為無效。此外存在一種難以認定的情況，即當買賣雙方來自不同的集體經(jīng)濟組織。我國法律未明確規(guī)定來自不同集體經(jīng)濟組織的成員可流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，但從宅基地使用權(quán)的成員權(quán)特征角度出發(fā)，其實質(zhì)上不被允許。如若認定房屋買賣合同無效，就要立馬中止宅基地流轉(zhuǎn)，這一步驟是處理相關(guān)問題的共識[1]。如果一昧不假思索地認定合同有效性，將會導致賣方在征地拆遷之際或者遇到房屋價格大漲之時作出反悔的決定，其嚴重影響整個市場的秩序以及社會的公平。但如果簡單認定合同無效，也難以體現(xiàn)村集體組織、村民之間的意思自治的表達，不利于解決盤中錯雜的農(nóng)村村民和村組織的訴求問題。

（四）宅基地使用權(quán)私下交易陷入混亂

宅基地伴隨房屋一同流轉(zhuǎn)有多個不同的形式，雖然法律并未開辟綠色通道給宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，但長期以來在經(jīng)濟利益與城市發(fā)展用地需求的影響下，早已慢慢形成了不在法律管轄范圍內(nèi)的地下交易市場。其一，私下進行的宅基地流轉(zhuǎn)不在制度管控范圍內(nèi)，其打破了土地原有市場秩序，影響了房地產(chǎn)市場正常運行[2]；其二，如若出現(xiàn)交易糾紛，因為交易本身并不在法律明文規(guī)定內(nèi)，所以法律實踐并不能絕對保證某一方的利益，但往往都是宅基地所有人權(quán)益受損；其四，交易者的利益之心很可能在這種法律規(guī)范以外的交易環(huán)節(jié)中采用別樣手段，例如強行擠占農(nóng)村耕地將其當做宅基地進行交易。在城市土地市場幾近飽和，而農(nóng)村土地市場幾乎空白的情況下，這個宅基地地下交易市場只會越來越活躍，有必要采取有效措施，以避免小問題不斷復雜化。

二、優(yōu)化農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的建議

（一）以逐步開放流轉(zhuǎn)的方式確保宅基地利用率

首先，在因地制宜的前提條件下逐步開放流轉(zhuǎn)，根據(jù)每個區(qū)域不同的經(jīng)濟發(fā)展條件合理劃分比例?？梢赃x擇一些地區(qū)作為試點運行，從試點工作中汲取經(jīng)驗，奠定全面開放農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的堅實基礎(chǔ)。其次，要擴大受讓主體范圍，關(guān)鍵在于放寬受讓主體限制，無論是農(nóng)村居民、城鎮(zhèn)居民、公司法人、各類組織還是個人，都直接全部納入有權(quán)受讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)范圍中[3]，以提高農(nóng)村宅基地的使用效率，發(fā)揮經(jīng)濟效益。與此同時，有必要限制使用面積和再次轉(zhuǎn)讓條件和期限，以避免和打擊囤地違法行為。再次，要適當把握流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的尺度，相比較于集體經(jīng)濟組織以外的居民，本集體組織村民在相同條件下可享受優(yōu)先受讓權(quán)。最后，關(guān)于宅基地的新建與改建，應控制在村集體的總體規(guī)劃條件下，履行法定的報建手續(xù)。

（二）進一步完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范

其一，由于農(nóng)村宅基地使用權(quán)本身就有一定財產(chǎn)屬性，所以有必要從法律層面上規(guī)范明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)用作用益物權(quán)的權(quán)利，并堅決維護農(nóng)村宅基地公有制性質(zhì)。其二，進一步完善確權(quán)登記制度。其三，構(gòu)建價格評估機制，價格平衡容易因為牽涉太多公權(quán)力而變得不穩(wěn)定，為此要高度重視價格評估環(huán)節(jié)，盡可能地避免公權(quán)力機關(guān)在國家征收農(nóng)村集體土地中的定價權(quán)，而應參考價格評估公司的信息，提升流轉(zhuǎn)過程的透明度和公開性，從而凸顯合法與公正。其四，需建立對應的配套監(jiān)督機制，例如建立定期監(jiān)督檢查制度，監(jiān)督宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程和方式，最大限度地維護農(nóng)民合法權(quán)益；再例如可通過公示制度從側(cè)面來防治農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利受損。其五，要對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)所得收益進行合理分配。

（三）構(gòu)建法定租賃權(quán)制度助力農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

宅基地法定租賃權(quán)制度在當前農(nóng)村實際情況下，可以有效地解決村集體福利保障與地方房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓效益的銜接問題。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)，由于其本身的特殊性，使用權(quán)人實際行使的權(quán)益屬于所有權(quán)。所有人在房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓完成之后將不再享有土地創(chuàng)造的任何收益，以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體創(chuàng)收的租金用于土地保障基金，可確保集體組織每位成員的生存需求，這樣就在初次分配上重點凸顯了農(nóng)村村集體的福利基礎(chǔ)，隨后再根據(jù)成員權(quán)制度來充分發(fā)揮保障功能，促進不同性質(zhì)權(quán)利被合理有效的區(qū)分開來，也便于后續(xù)權(quán)利的行使[4]。關(guān)于法定租賃權(quán)制度，需要重視和解決兩個現(xiàn)實存在的問題，一來自不同集體經(jīng)濟組織的雙方可進行農(nóng)村房屋轉(zhuǎn)讓，主要針對的是當下無農(nóng)村宅基地的村民，以及已經(jīng)擁有但所占面積并未達到最高限制的宅基地村民；二并不是只有集體經(jīng)濟組織成員，才能享受購買農(nóng)村宅基地房屋的權(quán)利。只有認識和解決這兩個問題，才能為宅基地法定租賃權(quán)的實施鋪平道路、創(chuàng)造使用空間。

（四）構(gòu)建統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場

由于目前宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到了高度限制，人們訴求的表達和實現(xiàn)受阻，從而逐漸形成了一個秩序不明的地下宅基地使用權(quán)交易市場。這既有損農(nóng)民自身的利益，又破壞了國家與集體組織的利益。對這個隱形市場簡單地使用強制性禁止的辦法，無法根源性解決問題，有必要從機制的角度構(gòu)建一個統(tǒng)一的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。在統(tǒng)一市場構(gòu)建過程中實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控功能最大化發(fā)揮，以及市場配置資源優(yōu)勢最大化體現(xiàn)的關(guān)鍵在于市場與政府配合工作是否協(xié)調(diào)。因此，關(guān)于農(nóng)村統(tǒng)一宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)建，必須要立足于農(nóng)村地區(qū)實際情況和農(nóng)村居民具體需求來考慮，在此基礎(chǔ)上要正確把握市場規(guī)律從而有序推進統(tǒng)一市場的建立。宅基地使用權(quán)問題本身具有一定復雜性，統(tǒng)一市場的構(gòu)建離不開一個具有共享性的農(nóng)村宅基地使用權(quán)信息資源平臺，從市場角度來強化宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場競爭力，以及更加科學規(guī)劃和有效監(jiān)督宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以促使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場正常運轉(zhuǎn)。

（五）進一步完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度

由于我國農(nóng)村宅基地具有社會保障福利功能，而宅基地流轉(zhuǎn)收益的分配直接關(guān)系著這一保障功能的實現(xiàn)，其關(guān)系著農(nóng)民和村集體組織成員的切身利益。當前，由于宅基地流轉(zhuǎn)收益分配制度不健全，造成對農(nóng)民利益的損害，并進而引起村民不滿、甚至村民與村集體組織之間矛盾的現(xiàn)象比較普遍，因此，應進一步健全宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配制度[5]。首先，宅基地使用權(quán)收益分配制度應堅持政府適度干預原則。宅基地流轉(zhuǎn)收益分配，本質(zhì)上屬于村集體組織內(nèi)部的問題，不可直接交由政府全盤掌握，一定要流入市場，以避免政府對農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的自由造成過度干預，或者出現(xiàn)其他有損社會公平與正義的事情，但正因為如此又難以保證宅基地使用權(quán)無償使用的福利性質(zhì)被改變。那么宅基地流轉(zhuǎn)收益分配應堅持政府適度干預的原則，流轉(zhuǎn)價格水平的調(diào)節(jié)在于市場機制，而流轉(zhuǎn)收益分配只有政府的適度干預才能最大化的確保農(nóng)民本身的利益，與此同時要營造一個有利于買賣雙方的市場環(huán)境。其次，宅基地流轉(zhuǎn)收益分配應堅持公平、合理、科學的原則，相關(guān)的土地使用權(quán)人與所有權(quán)人都要對應自身擁有的土地權(quán)利獲得占比性的收益。

三、結(jié)語

總而言之，農(nóng)民切身利益與農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題有著緊密的聯(lián)系，深入研究農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律問題，不僅能進一步奠定完善法律規(guī)定的基礎(chǔ)，還能從理論上給立法完善提供理論性支撐，推動相關(guān)體制機制和行政執(zhí)法落實到位。而關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題的探究與完善并非一朝一夕就可實現(xiàn)，它需要經(jīng)歷一個長期、逐步遞進的過程。