◎蔡之兵

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是黨中央提出的重大戰(zhàn)略，是支撐我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的重要基礎(chǔ)和根本要求。當(dāng)下出現(xiàn)的包括大中小城市發(fā)展關(guān)系失衡、生態(tài)屏障型地區(qū)和資源型城市發(fā)展較慢、南北區(qū)域差距越發(fā)明顯、省內(nèi)“一市獨(dú)大”弊端不斷加深等一系列問題，對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。若要成功緩解和解決上述問題，就必須按照黨的十九屆五中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）的部署，加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，從制度層面為解決上述問題和實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)提供支撐。

加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的重大意義

自十八大以來，黨中央針對(duì)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和階段的變化，提出了一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略，目前已經(jīng)形成了以構(gòu)建國土空間保護(hù)開發(fā)新格局為基礎(chǔ)、以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為框架、以區(qū)域重大戰(zhàn)略為抓手的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系。健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制對(duì)上述三大戰(zhàn)略布局都具有重要意義。

（一）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)目標(biāo)的必經(jīng)之路

實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的根本目的。在當(dāng)前我國區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中，絕大多數(shù)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展依賴于各級(jí)政府之間的溝通和磋商，相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立也多體現(xiàn)于規(guī)劃和文件層面，制度層面的協(xié)調(diào)體制機(jī)制并不完善（汪陽紅，2009）。然而，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及區(qū)域發(fā)展關(guān)系的調(diào)整，由此也會(huì)影響區(qū)域發(fā)展利益的再調(diào)整，倘若缺乏制度層面的約束和引導(dǎo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)程很容易因?yàn)榈胤筋I(lǐng)導(dǎo)的變更、局部領(lǐng)域的沖突、相似產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)等問題而放緩步伐甚至直接中斷。因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)不能僅僅依靠地方政府層面的溝通和協(xié)商，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)從制度層面搭建能夠?yàn)閰^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供強(qiáng)有力約束的制度體系，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長期化、固定化和制度化。從這個(gè)角度分析，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略根本意圖的必經(jīng)之路。

（二）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是區(qū)域重大戰(zhàn)略順利發(fā)揮重大作用的前提條件

與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略關(guān)注多個(gè)區(qū)域的發(fā)展關(guān)系不同，區(qū)域重大發(fā)展戰(zhàn)略更強(qiáng)調(diào)單個(gè)區(qū)域在實(shí)現(xiàn)重要國家戰(zhàn)略目標(biāo)過程中的作用。比如黨中央分別賦予深圳和上海浦東中國特色社會(huì)主義先行示范區(qū)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的重大功能定位，就是希望深圳和上海能夠分別在探索中國特色社會(huì)主義制度和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)路徑方面發(fā)揮重要作用。又如被定位為“千年大計(jì)、國家大事”的雄安新區(qū)，黨中央希望將其打造成新時(shí)代社會(huì)主義現(xiàn)代化樣板城市（蔡之兵，2017）。其他的類似于賦予海南自由貿(mào)易港的戰(zhàn)略定位；賦予重慶和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位；賦予福建省、江西省和貴州省生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位，無不希望這些地區(qū)能夠在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。

然而，這些地區(qū)被賦予重大戰(zhàn)略使命后，往往也會(huì)獲得比其他地區(qū)更高、更好、更多的政策待遇，在這種情況下，如何處理好這些地區(qū)與其他地區(qū)的關(guān)系就成為影響發(fā)展公平和區(qū)域協(xié)調(diào)的關(guān)鍵問題。從這個(gè)角度出發(fā)，區(qū)域重大戰(zhàn)略想要成功發(fā)揮重大作用，不僅需要自身發(fā)展能力和國家政策予以支撐，而且需要通過健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制來處理好這些地區(qū)與其他沒有獲得重大戰(zhàn)略支撐區(qū)域的關(guān)系，這是保障區(qū)域重大戰(zhàn)略順利發(fā)揮重大作用的前提條件。

（三）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是國土空間開發(fā)保護(hù)新格局順利形成的制度基礎(chǔ)

《建議》明確提出要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局。相比區(qū)域這一概念，國土空間概念的范疇更廣，包含的空間類型不僅僅包括行政區(qū)域，也包括自然區(qū)域、生態(tài)區(qū)域、流域區(qū)域、交通區(qū)域等多種不同類型。構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局需要處理好這些不同類型區(qū)域如生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護(hù)地區(qū)、流域上游地區(qū)與下游地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、資源輸出地與輸入地之間的利益關(guān)系（馮宗憲、陳永華，1997）。面對(duì)如此之多的區(qū)域關(guān)系類型，倘若缺乏健全完備的協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制，國土空間開發(fā)保護(hù)新格局必然難以順利形成。因此，健全全方位和系統(tǒng)性的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)新格局的制度基礎(chǔ)。

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的實(shí)施原則

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要重視整體區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，它也是一項(xiàng)精準(zhǔn)工程，必須關(guān)注個(gè)體區(qū)域的健康發(fā)展。除此之外，推動(dòng)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)和共贏發(fā)展也是健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的原則之一。因此，從具體屬性和本質(zhì)目標(biāo)出發(fā)，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要堅(jiān)持以下四大原則。

（一）立足先天優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)因地制宜

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開個(gè)體區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。在影響和決定個(gè)體區(qū)域發(fā)展質(zhì)量的諸多因素中，個(gè)體區(qū)域能否選擇與自身發(fā)展階段、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展稟賦最為契合的發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。然而，一個(gè)地區(qū)能否選擇與自身實(shí)際情況高度匹配的發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是否健全密切相關(guān)。在我國的區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中，由于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制不完善，很多地方在發(fā)展過程中多考慮如何在短時(shí)間內(nèi)取得更高的發(fā)展水平。同時(shí)，由于缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的引導(dǎo)和約束，在選擇發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，這些地方并不會(huì)從自身實(shí)際情況這一起點(diǎn)開始考慮發(fā)展戰(zhàn)略，而是會(huì)從如何提升最終發(fā)展水平這一終點(diǎn)來制定發(fā)展戰(zhàn)略。這就使得我國部分地區(qū)和城市往往不顧自身的生態(tài)承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展能力等實(shí)際情況，盲目制定過高、過快、過大的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，最終導(dǎo)致發(fā)展質(zhì)量和效率難以提高（蔡之兵、張可云，2019）。因此，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的首要原則就是基于各地區(qū)實(shí)際情況，充分發(fā)揮各地區(qū)的先天優(yōu)勢(shì)，從發(fā)展起點(diǎn)規(guī)范單個(gè)區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵(lì)各地區(qū)因地制宜，制定與自身實(shí)際情況高度契合的發(fā)展戰(zhàn)略，避免區(qū)域發(fā)展關(guān)系因各個(gè)區(qū)域制定過度超過自身承載能力的發(fā)展戰(zhàn)略而陷入僵局。

（二）立足比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的第二個(gè)原則是要立足于比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。與先天優(yōu)勢(shì)不同，比較優(yōu)勢(shì)指的是不同地區(qū)在過去發(fā)展過程中所形成的相比于其他地區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。從一般邏輯分析，任何地區(qū)既有比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，也有比較劣勢(shì)產(chǎn)業(yè)。按照優(yōu)勢(shì)序位的高低，同一個(gè)產(chǎn)業(yè)下，可以形成一條根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)順序高低來排列的區(qū)域集合。實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)需要達(dá)到兩點(diǎn)要求：第一，同一種產(chǎn)業(yè)下按照比較優(yōu)勢(shì)順序高低排列的區(qū)域集合越來越短，這意味著大量的產(chǎn)業(yè)份額向優(yōu)勢(shì)地區(qū)集中；第二，不同產(chǎn)業(yè)下的頂部優(yōu)勢(shì)地區(qū)分布結(jié)構(gòu)應(yīng)該呈現(xiàn)較大差異性，這意味著不同地區(qū)都能夠在不同產(chǎn)業(yè)上展現(xiàn)自己的優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，一方面要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制能夠徹底破除區(qū)域之間的市場(chǎng)割裂、市場(chǎng)壁壘和市場(chǎng)封鎖，實(shí)現(xiàn)要素、企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的高度自由流動(dòng)，讓市場(chǎng)在資源配置過程中發(fā)揮決定性作用，并最終實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展；另一方面，這也為各地制定發(fā)展戰(zhàn)略指明了方向即地區(qū)發(fā)展沒有必要追求大而全的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而應(yīng)該著眼于培育自身具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中打造自身競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，最終形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。

（三）立足整體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)

巨型規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大優(yōu)勢(shì)之一，也是我國應(yīng)對(duì)國內(nèi)外挑戰(zhàn)的最大底氣之一。因此，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的重要目標(biāo)就是立足我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展“全國一盤棋”的整體優(yōu)勢(shì)，通過區(qū)域之間的深度合作，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，立足整體優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制具有如下兩方面導(dǎo)向。

一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需具有明確的整體性發(fā)展目標(biāo)。對(duì)任何一個(gè)區(qū)域而言，發(fā)展的目標(biāo)都是多維度和多層次的，不同區(qū)域所處的發(fā)展階段不同，發(fā)展目標(biāo)體系以及不同發(fā)展目標(biāo)權(quán)重理應(yīng)不同。但與此同時(shí)，任何一個(gè)區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)都必須從屬于更高層級(jí)區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)，所有區(qū)域的發(fā)展目標(biāo)也必須從屬于國家發(fā)展的整體性目標(biāo)。比如目前我國正處于加快形成雙循環(huán)發(fā)展格局的關(guān)鍵期，擴(kuò)大內(nèi)需和提升科技自立自強(qiáng)能力就成為國家發(fā)展的關(guān)鍵，任何一個(gè)地區(qū)或者區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定都必須以此為根據(jù)和導(dǎo)向，這是確保國家發(fā)展大局利益的前提，也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制健全的根本方向（李金昌、余衛(wèi)，2020）。另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需能推動(dòng)區(qū)域間形成整體性和系統(tǒng)性發(fā)展格局。可以預(yù)見，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，不同區(qū)域的發(fā)展往往呈現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)而非合作格局，實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢(shì)需要在不同區(qū)域間搭建深度融合發(fā)展機(jī)制，比如可以通過建立區(qū)域合作機(jī)制、區(qū)域互助機(jī)制、區(qū)域一體化機(jī)制來解決區(qū)域發(fā)展過程中出現(xiàn)的競(jìng)爭(zhēng)和博弈難題，為最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體優(yōu)勢(shì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)奠定基礎(chǔ)。

（四）立足制度優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)互利共贏

若要順利實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制既需要包含推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化合作所需要的政策設(shè)計(jì)，又需要充分發(fā)揮我國共同富裕的制度優(yōu)勢(shì)，確保所有區(qū)域尤其是參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)域都能夠?qū)崿F(xiàn)互利共贏的發(fā)展。

從區(qū)域發(fā)展的規(guī)律看，區(qū)域之間一體化的程度越高，短期內(nèi)區(qū)域發(fā)展的極化效應(yīng)就會(huì)越明顯。這是因?yàn)樵诮^對(duì)一體化的背景下，要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)向優(yōu)勢(shì)地區(qū)持續(xù)集聚，區(qū)域之間的差距會(huì)逐漸拉大，這也就意味著要素吸引能力處于相對(duì)劣勢(shì)地位的區(qū)域發(fā)展利益會(huì)受到?jīng)_擊，倘若缺乏對(duì)區(qū)域之間發(fā)展利益進(jìn)行平衡的機(jī)制設(shè)計(jì)，這種發(fā)展差距日益拉大的區(qū)域格局將難以為繼。因此，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要重視區(qū)域間利益均衡機(jī)制，對(duì)在一體化中獲益和受損的地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌考慮，在保障各個(gè)地區(qū)展開充分和公平競(jìng)爭(zhēng)的前提下，鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)地區(qū)繼續(xù)快速發(fā)展，同時(shí)針對(duì)處于相對(duì)劣勢(shì)的地區(qū)，在產(chǎn)業(yè)合作、技術(shù)轉(zhuǎn)移、稅收共享等方面給予優(yōu)惠政策待遇，不斷提升這些地區(qū)的內(nèi)生發(fā)展能力，并加快培育具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)體系，從而最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的互利共贏。

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的操作重點(diǎn)

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)是處理多個(gè)區(qū)域之間的關(guān)系，其目標(biāo)是立足于各地比較優(yōu)勢(shì)，加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。在這一過程中，根據(jù)健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的四大原則，本文認(rèn)為健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要著重處理好以下六大關(guān)系。

（一）“上與下”的關(guān)系

“上與下”是健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制過程中的首要關(guān)系，其具體內(nèi)涵既包括中央和地方的關(guān)系，也包括地方上下級(jí)政府的關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的過程中，由于我國獨(dú)特的發(fā)展體制，上下級(jí)區(qū)域之間的發(fā)展戰(zhàn)略既互為支撐，也存在相互博弈的空間。處理好上下級(jí)區(qū)域尤其是中央和地方政府的關(guān)系對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要（馬斌，2013）。具體而言，通過健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制來處理好“上與下”關(guān)系需要做好如下兩方面內(nèi)容；一方面，要確保上級(jí)區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略內(nèi)容科學(xué)、合理且公平，能夠在保證符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求的前提下，充分體現(xiàn)下級(jí)區(qū)域的利益訴求；另一方面，在上級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)較好滿足和考慮下級(jí)區(qū)域發(fā)展訴求和利益的前提下，要確保上級(jí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃對(duì)下級(jí)區(qū)域具有足夠強(qiáng)的約束性，避免下級(jí)區(qū)域陷入無序競(jìng)爭(zhēng)的境地。

（二）“左與右”的關(guān)系

與“上與下”關(guān)系類型類似，“左與右”的關(guān)系本質(zhì)上也是區(qū)域之間的一種政治聯(lián)系，只不過“上與下”的區(qū)域關(guān)系是一種縱向關(guān)系，而“左與右”的區(qū)域關(guān)系則是一種橫向關(guān)系?？紤]到所有區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的參與主體都會(huì)包括多個(gè)級(jí)別相同的區(qū)域主體，處理好“左與右”的關(guān)系對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

在處理“左與右”的區(qū)域關(guān)系中，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的主要思路如下：首先，要打破地方保護(hù)主義和利益藩籬，構(gòu)建能夠讓所有區(qū)域公平參與和充分競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境。其次，提供引導(dǎo)各區(qū)域進(jìn)行深度合作和融合發(fā)展的政策工具，從交通一體化、產(chǎn)業(yè)一體化、生態(tài)一體化、公共產(chǎn)品均等化等多個(gè)方面同時(shí)引導(dǎo)各區(qū)域展開深度合作和融合發(fā)展。最后，解決個(gè)體區(qū)域無法解決的區(qū)域關(guān)系難題。在推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，存在多種難以依靠自身力量去順利解決的問題。如在跨區(qū)域和流域的生態(tài)補(bǔ)償問題中，補(bǔ)不補(bǔ)、補(bǔ)多少、誰來補(bǔ)、補(bǔ)給誰、怎么補(bǔ)等問題是難以依靠不同平級(jí)區(qū)域政府之間的溝通和協(xié)商來解決的（丁振民、姚順波，2019）。這種情況下，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制能否統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、科學(xué)制定生態(tài)補(bǔ)償制度就會(huì)決定“左與右”的關(guān)系質(zhì)量，并對(duì)最終區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生決定性影響。

（三）“先與后”的關(guān)系

先發(fā)區(qū)域與后發(fā)區(qū)域的關(guān)系是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程的主要作用對(duì)象。處理好“先與后”的區(qū)域關(guān)系對(duì)健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制提出了既各有重點(diǎn)、又緊密關(guān)聯(lián)的三個(gè)要求：保障先發(fā)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)后發(fā)區(qū)域的加速發(fā)展以及推動(dòng)先發(fā)區(qū)域和后發(fā)區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

就保障先發(fā)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制應(yīng)尊重區(qū)域和城市發(fā)展規(guī)律，在要素供給、制度保障、政策支撐等方面鼓勵(lì)這些先發(fā)地區(qū)繼續(xù)率先發(fā)展，絕對(duì)不能為了實(shí)現(xiàn)所謂的均衡發(fā)展而縮小對(duì)先發(fā)地區(qū)的支持力度。就促進(jìn)后發(fā)區(qū)域的加速發(fā)展而言，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制應(yīng)準(zhǔn)確識(shí)別后發(fā)區(qū)域的“后發(fā)”原因并判斷導(dǎo)致這些地區(qū)長期處于欠發(fā)達(dá)階段的具體因素，然后在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同欠發(fā)達(dá)地區(qū)出臺(tái)不同類型的政策支撐體系。就推動(dòng)先發(fā)區(qū)域和后發(fā)區(qū)域的聯(lián)動(dòng)發(fā)展而言，充分利用先發(fā)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，結(jié)合后發(fā)地區(qū)的發(fā)展情況和特點(diǎn)，針對(duì)性地制定包括對(duì)口合作、區(qū)域援助，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等發(fā)展模式來促進(jìn)兩類地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（四）“能與位”的關(guān)系

在我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，不僅存在“上與下”的縱向區(qū)域關(guān)系，也存在“左與右”的橫向區(qū)域關(guān)系。除此之外，還存在一種區(qū)域關(guān)系即區(qū)域自身發(fā)展能力和行政級(jí)別的關(guān)系。這種關(guān)系之所以存在是因?yàn)槲覈壳俺鞘邪l(fā)展體制受行政級(jí)別因素影響明顯。行政級(jí)別不同決定了一個(gè)地區(qū)或城市很多發(fā)展權(quán)限的差異，這種差異往往會(huì)使得很多具有較高發(fā)展水平的地區(qū)由于發(fā)展權(quán)限的限制而無法實(shí)現(xiàn)充分發(fā)展。最典型的例子比如，作為縣級(jí)市的江蘇省昆山市、浙江省義烏市以及GDP逼近2萬億元的地級(jí)市蘇州市。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，這些地區(qū)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)領(lǐng)先同級(jí)別的行政區(qū)域甚至超過上一個(gè)級(jí)別的行政區(qū)域。如昆山市2020年GDP為4277億元，早已經(jīng)超過絕大多數(shù)地級(jí)市。蘇州市的GDP也超過絕大部分副省級(jí)城市，但是它們享受的仍然是本級(jí)別的發(fā)展權(quán)限和管理體制，經(jīng)常出現(xiàn)“小馬拉大車”甚至是“小馬拉火車”的局面（余鑫星、吳永興，2011）。

針對(duì)這一情況，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制應(yīng)該重視區(qū)域“能與位”的發(fā)展關(guān)系，從城市發(fā)展規(guī)律出發(fā)，尊重城市發(fā)展的主觀能動(dòng)性，破除行政級(jí)別對(duì)城市發(fā)展的束縛和限制，賦予先發(fā)地區(qū)更多的發(fā)展權(quán)限，避免先發(fā)地區(qū)因行政級(jí)別束縛而無法實(shí)現(xiàn)充分發(fā)展。近幾年，已經(jīng)陸陸續(xù)續(xù)出現(xiàn)上一級(jí)別區(qū)域向下級(jí)重點(diǎn)區(qū)域賦予發(fā)展權(quán)限的例子，比如省級(jí)區(qū)域賦予轄區(qū)內(nèi)的地級(jí)區(qū)域更多的省級(jí)經(jīng)濟(jì)管理職能和權(quán)限。這說明我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這一難點(diǎn)并開始逐步提升區(qū)域“能與位”的匹配程度。

（五）“天與地”的關(guān)系

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅僅涉及行政區(qū)域之間的關(guān)系。實(shí)際上，由于區(qū)域類型眾多以及國家發(fā)展戰(zhàn)略賦予不同地區(qū)不同的功能定位，生態(tài)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)區(qū)域、流域上下游地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)、資源輸出型和資源輸入型地區(qū)之間的關(guān)系也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展需要著重處理的重要關(guān)系?？紤]到這些類型的區(qū)域關(guān)系多與區(qū)域的自然生態(tài)屬性密切相關(guān)，可以把這種關(guān)系稱之為“天與地”型的區(qū)域關(guān)系。

針對(duì)此類區(qū)域關(guān)系，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的關(guān)鍵是構(gòu)建科學(xué)合理的政績考核機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制。一方面，在對(duì)這些為整個(gè)國家和區(qū)域的生態(tài)安全、流域安全、水質(zhì)安全、糧食安全、資源安全作出巨大貢獻(xiàn)的地區(qū)進(jìn)行考核的過程中，不能只看經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)而應(yīng)該綜合考慮多種不同指標(biāo)的相互關(guān)系和權(quán)重。另一方面，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制也需要引導(dǎo)構(gòu)建科學(xué)的區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制，明確在生態(tài)和資源等領(lǐng)域享受正外部性溢出效應(yīng)的區(qū)域必須對(duì)其他地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，比如流域下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)，糧食主銷區(qū)對(duì)主產(chǎn)區(qū)都應(yīng)該建立科學(xué)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。

（六）“點(diǎn)與面”的關(guān)系

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略面臨的一個(gè)重要問題是如何確定符合我國發(fā)展階段需求的空間載體。長期以來，大城市或者小城鎮(zhèn)是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要作用對(duì)象，然而，多年實(shí)踐表明，以單個(gè)行政區(qū)域作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略空間載體的效果極低，行政屬性在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的作用往往會(huì)削弱區(qū)域的經(jīng)濟(jì)屬性從而導(dǎo)致一體化進(jìn)程受阻。進(jìn)入新時(shí)代以來，隨著高鐵技術(shù)的發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念的深入人心，我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略逐漸確定了以城市群和都市圈為主要載體的發(fā)展思路，這就對(duì)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制正確處理單個(gè)地區(qū)和跨行政地區(qū)的“點(diǎn)與面”關(guān)系提出了要求。

處理好“點(diǎn)與面”的區(qū)域關(guān)系，要求區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制關(guān)注區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的引導(dǎo)性和約束性，從區(qū)域發(fā)展布局層面就開始推動(dòng)跨行政區(qū)域的聯(lián)動(dòng)和融合發(fā)展。同時(shí)，根據(jù)不同地區(qū)尤其是相鄰地區(qū)之間實(shí)現(xiàn)交通一體化、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌布局、公共產(chǎn)品均等化等發(fā)展目標(biāo)，通過制定科學(xué)合理的一體化發(fā)展方案，來破除行政屬性對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的束縛，真正打破行政屬性在地區(qū)之間形成的市場(chǎng)壁壘、市場(chǎng)割裂和市場(chǎng)封鎖。

健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的具體思路

根據(jù)健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制的原則和重點(diǎn)，本文認(rèn)為未來加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要從如下五個(gè)方面著手。

（一）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要更有約束力的制度基礎(chǔ)

由于區(qū)域關(guān)系涉及各級(jí)政府的切身利益，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展關(guān)系意味著區(qū)域發(fā)展利益的重新調(diào)整，順利實(shí)現(xiàn)這一過程，需要更有約束力的制度基礎(chǔ)。一方面，要堅(jiān)持以“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基點(diǎn)。2019年5月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，既通過主體功能區(qū)規(guī)劃，將各個(gè)區(qū)域的發(fā)展定位界定明晰，又通過具有頂層約束力的國土空間規(guī)劃確保國家、區(qū)域和地方的發(fā)展都能夠一張藍(lán)圖干到底（余亮亮、蔡銀鶯，2017）。另一方面，要穩(wěn)步推動(dòng)區(qū)域關(guān)系的法制化進(jìn)程。在目前我國區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展多依靠政府之間的溝通與協(xié)商，整個(gè)過程缺乏具有足夠約束力的法律基礎(chǔ)。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的長期性和復(fù)雜性分析，“十四五”時(shí)期應(yīng)探索制定《區(qū)域關(guān)系法》和《區(qū)域規(guī)劃法》，從法律層面明確地方政府在區(qū)域合作中的義務(wù)與責(zé)任以及違反相應(yīng)規(guī)定所應(yīng)受到的處罰，確保區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展能夠持續(xù)進(jìn)行。

（二）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要更有引導(dǎo)力的管理體系

隨著成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展戰(zhàn)略的出臺(tái)，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的框架體系基本成型。從目前各項(xiàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的管理思路看，目前我國對(duì)各項(xiàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略采取的是“一區(qū)一管”的橫向管理思路：每一項(xiàng)國家層面的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略幾乎都有對(duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組以及國家發(fā)展改革委的相應(yīng)處室。這種管理思路關(guān)注不同區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略“區(qū)域”屬性的差異，是根據(jù)目標(biāo)區(qū)域不同而不斷新設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和處室的個(gè)體管理思路。然而，目前各項(xiàng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的共同目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化發(fā)展，這實(shí)際上意味著這些戰(zhàn)略面臨的問題大同小異。因此，“十四五”期間應(yīng)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的管理思路由“橫向管理”向“縱向管理”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由“不同機(jī)構(gòu)管不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”到“同一個(gè)機(jī)構(gòu)管不同區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略遇到的相同問題”的轉(zhuǎn)變?？梢钥紤]通過設(shè)置職能明確的區(qū)域管理委員會(huì)或區(qū)域戰(zhàn)略部門來同時(shí)管理和推動(dòng)不同區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的一體化發(fā)展，這一區(qū)域管理委員會(huì)或區(qū)域戰(zhàn)略部門的管理對(duì)象是所有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，核心是關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略會(huì)遇到的相同問題而非不同區(qū)域面臨的不同問題，工作重點(diǎn)聚焦從一般規(guī)律層面構(gòu)建推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的政策體系、解決阻礙區(qū)域一體化發(fā)展的具體問題、探索推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的具體路徑等內(nèi)容。

（三）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要更有內(nèi)聚力的共享機(jī)制

上文已經(jīng)指出，能否構(gòu)建合理的區(qū)域利益共享機(jī)制不僅是決定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略能否成功的關(guān)鍵，也是影響我國區(qū)域之間能否實(shí)現(xiàn)深度合作從而充分發(fā)揮我國巨型規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的前提。近幾年，我國出現(xiàn)了大量中低端制造業(yè)由東部沿海地區(qū)向東南亞而非中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根本原因在于我國區(qū)域之間并沒有形成合理的利益共享機(jī)制，東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的激勵(lì)不夠（胡新等，2013）?！督ㄗh》明確提出，要更好地促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、東中西部和東北地區(qū)共同發(fā)展。因此，“十四五”時(shí)期應(yīng)構(gòu)建更具有內(nèi)聚力的利益共享機(jī)制，最大程度保證區(qū)域發(fā)展的合力。一是充分貫徹落實(shí)黨中央和國務(wù)院關(guān)于引導(dǎo)東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的意見，充分發(fā)揮相關(guān)部委搭建合作平臺(tái)的作用，提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)關(guān)于產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目、技術(shù)轉(zhuǎn)移和需求的匹配程度，降低發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移難度。二是完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中新設(shè)用于支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的財(cái)政資金，提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)承接轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的能力。三是鼓勵(lì)地區(qū)之間探索雙方都能受益的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)稅收分成機(jī)制，比如針對(duì)中西部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的稅收分成，完全可以采取轉(zhuǎn)出后第1年，稅收繼續(xù)歸轉(zhuǎn)出地；轉(zhuǎn)出后第2年，75%的稅收歸轉(zhuǎn)出地；轉(zhuǎn)出后第3年，轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地五五分成的產(chǎn)業(yè)稅收分成制度，增強(qiáng)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)合作的積極性。

（四）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要更有推動(dòng)力的布局思路

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅涉及地方區(qū)域之間的關(guān)系，它與中央政府行為也具有密切關(guān)系（于鴻君、馬慶林，2009）。實(shí)際上，《建議》提出要優(yōu)化重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大生產(chǎn)力和公共資源布局已經(jīng)充分證明區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展不僅僅是個(gè)“地方關(guān)系”問題，同時(shí)也是“央地關(guān)系”問題。在健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制過程中，重視基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)力和公共資源的均等化布局是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要?jiǎng)恿ΑＲ皇且匾曋卮蠡A(chǔ)設(shè)施的普惠和基礎(chǔ)性作用，比如繼續(xù)貫徹落實(shí)交通強(qiáng)國規(guī)劃，早日實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模超過50萬的城市全部接入高鐵網(wǎng)絡(luò)和人口規(guī)模超過20萬的城市全部接入鐵路網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)等，全方位提升各個(gè)區(qū)域的發(fā)展能力，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。二是要科學(xué)推動(dòng)重大生產(chǎn)力的均衡布局，有意識(shí)地將一些與自然環(huán)境或者特殊資源密切相關(guān)，同時(shí)與市場(chǎng)集聚程度關(guān)系不大的產(chǎn)業(yè)或者大型企業(yè)向中小城市轉(zhuǎn)移。比如煙草產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)，完全可以轉(zhuǎn)移至其他三四線城市，提升中小城市的發(fā)展地位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，縮小大中小城市的發(fā)展差距，加快形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局。三是要不斷提升公共資源區(qū)域布局的均等化程度，有意識(shí)地將優(yōu)質(zhì)的公共資源（如高校、科研院所等）向相對(duì)弱勢(shì)地區(qū)傾斜，增強(qiáng)這些地區(qū)的要素吸引力和內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

（五）健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制需要更有突破力的合作模式

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)是打破地區(qū)利益藩籬和政策壁壘，而這兩類阻礙的主要成因來源于我國的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”特征。因此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就必須打破行政區(qū)域?qū)傩詫?duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的分割，這就必然要求從突破行政屬性約束的方向來健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制。從目前進(jìn)展看，目前各大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略都在努力突破行政主體屬性的束縛，其中比較有代表性的模式包括京津冀地區(qū)內(nèi)部河北的北三縣市與北京通州區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管控、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策的“四統(tǒng)”模式；粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部所有權(quán)和發(fā)展權(quán)分離的深汕特別合作區(qū)模式；長三角地區(qū)的由上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣構(gòu)成的一體化示范區(qū)模式；成渝地區(qū)的由重慶渝北區(qū)和四川鄰水縣局部地區(qū)組成的高竹新區(qū)模式。通過比較這些模式，雖然它們具體思路和實(shí)施重點(diǎn)不同，但是其共同目標(biāo)都是突破行政屬性的制約，未來仍需以此為導(dǎo)向，不斷探索弱化甚至能夠完全消除行政屬性對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展負(fù)面干擾的跨行政區(qū)域合作發(fā)展模式，真正實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。

結(jié)論

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略是未來我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局的根本指導(dǎo)方針，也是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。在這一戰(zhàn)略的實(shí)施過程中，由于涉及多個(gè)區(qū)域的利益關(guān)系調(diào)整，順利實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)將會(huì)面臨較大阻力。加快健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機(jī)制是從制度層面夯實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)施基礎(chǔ)，也是保證區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)能夠順利實(shí)現(xiàn)的前提條件。當(dāng)然，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展涉及領(lǐng)域非常多，本文提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機(jī)制也并不能囊括所有相關(guān)內(nèi)容，未來仍然需要根據(jù)實(shí)踐和理論的需求，進(jìn)一步完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展管理體制機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)和一體化發(fā)展的最終目標(biāo)。