王生珍，馬曉青

(1.青海師范大學法學與社會學學院，青海 西寧 810007；2.西北民族大學法學院，甘肅 蘭州 730030)

2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(以下簡稱《意見》)，指出要加快自然保護地法律法規(guī)體系的完善，目標是在2035年，形成具有中國特色的自然保護地法律法規(guī)體系。近幾年來，隨著國家生態(tài)保護建設力度的加大，青海自然保護地整體環(huán)境得到了很好改善，但區(qū)域生態(tài)環(huán)境整體退化的趨勢尚未根本遏制，草地退化、土地沙化、荒漠化、水土流失、冰川消融等問題依然十分突出[1]，實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)整體修復的目標依然困難。2018年，青海被列為首個以國家公園為主體的自然保護地體系建設示范省，這對青海省自然保護地建設意義重大。為了構建并完成以國家公園為主體的自然保護地體系建設示范省的目標，對青海的自然保護地進行依法保護迫在眉睫。

1 青海自然保護地立法現(xiàn)狀

目前，我國在自然保護地領域的立法主要有《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》《中華人民共和國風景名勝區(qū)條例》，多年來，這兩部行政法規(guī)在我國自然保護區(qū)和風景名勝區(qū)保護方面發(fā)揮了重要的作用。國家層面也出臺了《建立國家公園體制總體方案》相關政策性文件。另外，《國家公園法》和《自然保護地法》分別列入了第十三屆全國人民代表大會二類立法計劃和自然資源部2019年立法計劃。很多地方省份也頒布了自然保護地方面的行政法規(guī)，如《武夷山國家公園條例(試行)》《神農架國家公園保護條例》《云南省國家公園管理條例》等地方法規(guī)。青海省于2017年6月通過了《三江源國家公園條例(試行)》，修訂后的《三江源國家公園條例》也于2020年7月22日實施?！肚嗪Ｊ∽匀槐Ｗo地管理條例》也被列入青海省人民代表大會立法計劃。這些“實驗性的先行立法”都為全國范圍的自然保護地立法提供了參考。

2 青海自然保護地立法的反思

2.1 青海自然保護地的立法工作缺乏足夠的調研

自然保護地立法從宏觀上屬環(huán)境與資源保護方面的立法，其與民法、行政法、刑法等傳統(tǒng)部門法的立法不同，環(huán)境與資源保護領域的立法具有較強的科學性、技術性和復雜性。自然保護地的內容既要體現(xiàn)法律屬性，還要尊重自然規(guī)律，這就要求立法者不僅要具備環(huán)境科學、倫理學、法學等多學科的知識，還需要在立法前聽取民意，進行深入廣泛的調研。立法者若沒有深入自然保護地進行大量的調研，沒有形成有說服力的研究成果就進行立法，勢必會造成立法的質量不高，而且即使地方性法規(guī)頒布實施了，也可能解決不了青海自然保護地管理和保護中出現(xiàn)的問題，難免將來被“束之高閣”。

2.2 青海自然保護地立法中存在不同地方性法規(guī)之間的銜接問題

2019年3月青海省在全國率先啟動自然保護地調查評估，對全省14類223處自然保護地進行了全面系統(tǒng)的調查。根據(jù)中辦國辦《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》規(guī)定的自然保護地分類標準及現(xiàn)狀調查評估結果，確定自然保護地整合優(yōu)化范圍為：國家公園(試點)、自然保護區(qū)、水產種質資源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、地質公園、濕地公園、森林公園、沙漠公園等8類109處。[2]為了實現(xiàn)自然保護地的長期保護和統(tǒng)一管理，青海也全面啟動了國家公園示范省的建設。2019年6月11日，青海省人民政府、國家林業(yè)和草原局共建以國家公園為主體的自然保護地體系示范省啟動大會，全面啟動了示范省建設。為達成建設自然保護地示范省的目標，加強法治建設、確保各類自然保護地有法可依，是示范省建設的重要保障。

目前，青海省在自然保護地保護方面頒布了《三江源國家公園條例》和《青海省可可西里自然遺產地保護條例》，據(jù)悉，《青海省自然保護地管理條例》(草案)也在起草中。按照國家已經出臺的改革方案，我國自然保護地體系將形成“國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充”的格局。指明了國家公園、自然保護區(qū)、自然公園的關系和地位，這也意味著自然保護地立法應該是一個綜合性的立法體系。從目前青海省關于自然保護地的立法現(xiàn)狀來看，《三江源國家公園條例》主要是對三江源國家公園進行規(guī)制，《青海省可可西里自然遺產地保護條例》是針對可可西里地區(qū)的自然遺產地進行規(guī)制，兩部地方性法規(guī)都是只針對部分區(qū)域的部分自然保護地進行的立法，顯然不適應對青海多種自然保護地管理和保護的需求。而且，根據(jù)青海省政府的規(guī)劃，要相繼構建昆侖山和青海湖國家公園，而《三江源國家公園條例》的適用對象只是三江源國家公園。雖然《青海省自然保護地管理條例》也在醞釀并制定的過程中，但未來出臺的《青海省自然保護地管理條例》在內容上可能會出現(xiàn)與《三江源國家公園條例》和《青海省可可西里自然遺產地保護條例》相互重復，甚至是相矛盾的地方。

2.3 青海自然保護地中的生態(tài)補償機制缺乏法律保障的問題

青海經過多年來的生態(tài)環(huán)境治理，生態(tài)環(huán)境得到了很好改善，牧民的生活總體上得到了改善。很多牧民從原始的放牧生活轉變?yōu)楝F(xiàn)代都市的定居生活，從粗放型游牧生產轉向規(guī)?；s型的產業(yè)化經營，移民前后三江源區(qū)16縣農牧民人均純收入增加了約73%。雖然《三江源國家公園條例》第六條規(guī)定應確立黃河、長江、瀾滄江的生態(tài)補償機制；第四十七條規(guī)定增加財政投入，形成長效的生態(tài)補償制度，建立以資金補償為主、以技術、生態(tài)管護崗位等的生態(tài)補償方式。但是三江源園區(qū)內缺乏持續(xù)穩(wěn)定的利益補償長效機制，生態(tài)補償沒有明確的法律依據(jù)和支撐，隨著各項工程逐步到期，存在極大不確定性和短效性，解決牧民長遠生計的長效機制尚未根本建立[3]。另外，三江源園區(qū)內缺乏完善的社會保障體系。一些牧民為了保護生態(tài)需要轉移，生活支出急劇增加。短時間內通過集中教育掌握新的生活技能是非常困難的，同時生態(tài)補償?shù)耐度牒蛯嶋H需求之間的差距很大，投資規(guī)模和期限很難滿足生態(tài)環(huán)境建設和保護的需要。

2.4 青海自然保護地的特許經營制度不能完全適應自然保護地發(fā)展需要

目前，對于特許經營立法方面，國家層面的法規(guī)有《商業(yè)特許經營管理條例》，但是其與三江源國家公園開展的特許經營之間缺乏聯(lián)系，不能發(fā)揮其規(guī)范和指引的作用。青海省也出臺了《青海省市政公用事業(yè)特許經營管理條例》，其調整的范圍主要是關于市政公用事業(yè)特許經營活動的，因此，此條例也不能適用于三江源國家公園的特許經營?！肚嗪Ｊ】煽晌骼镒匀贿z產地保護條例》也對特許經營做出了規(guī)定，鼓勵依法采用特許經營的方式實施基礎設施建設，這是與《青海省市政公用事業(yè)特許經營管理條例》相一致的，但并不是《三江源國家公園條例》所倡導的特許經營類型。

2.5 青海自然保護地立法中缺少經費保障方面的內容

《三江源國家公園條例》中規(guī)定了國家公園的管理體制、國家公園內資源保護及利用管理、公眾參與，以及違反條例規(guī)定后所要承擔的法律責任?？v觀條例的內容，其中缺少對于經費保障方面的法律規(guī)范，目前青海在自然保護地管理和保護方面，存在的突出問題之一是生態(tài)保護缺乏長效的資金保障機制，國家對三江源國家公園的投入不足。目前，對于環(huán)境進行監(jiān)測和評估、草地進行保護和利用，對林地進行規(guī)劃和管理等方面人才缺乏。另外，青海三江源地區(qū)地廣人稀，海拔較高、生態(tài)環(huán)境脆弱，基礎設施落后，信息化程度低，部分地區(qū)管護員人均管護面積過大，造成一些區(qū)域管護空白。[4]且經費緊張，生態(tài)管護員的積極性不高，因此應加大對生態(tài)管護員的補助力度。

3 青海自然保護地立法保護的完善路徑

3.1 統(tǒng)一立法思路，加強對青海自然保護地立法的調研工作

雖然我們經常強調立法調研的重要性，但是在實際中，很多立法者在立法的過程中，還是缺少足夠的調研，進而導致立法的內容脫離實際，不接地氣，甚至有些立法的內容更是違背民意的。另外，由于研究體系的話語系統(tǒng)開放度不夠等問題，法學家和環(huán)境科學家交流和合作的機會較少，在立法的過程中很難共同進行工作、相互溝通。雖然法學和環(huán)境科學各自都有研究的成果，成果也較為豐碩，但是這種研究的結果很可能是和立法本身的需求相分離的，最終也不能為立法提供很好的支撐。沒有調研就沒有發(fā)言權，立法者在立法的過程中應注重實地調研，廣泛征求民意，做到民主立法、科學立法，使立法的內容盡可能反映實際情況，具有可操作性。而且環(huán)境立法不同于其他學科的立法，需要尊重自然規(guī)律，這就需要法學家和環(huán)境科學家加強溝通和交流，使得自然保護地立法能真正發(fā)揮作用。

3.2 實現(xiàn)青海省內自然保護地法規(guī)的有效銜接和有序運行

首先，對于《青海省自然保護地管理條例》的制定不能操之過急，由于自然保護地的管理體制、各主體權利義務、生態(tài)補償、特許經營、社區(qū)共管等方面缺少上位法的規(guī)定，青海在自然保護地的立法過程中對于上述問題該如何進行規(guī)定，制度之間如何進行銜接并不是十分明確。因此，建議暫緩《青海省自然保護地管理條例》的制定，等國家層面的《自然保護地法》出臺后，再適時調研起草《青海省自然保護地管理條例》。因為法律具有穩(wěn)定性的特征，我們不能頻繁地修改法律以解決法律和法規(guī)之間的矛盾和沖突。其次，即使以后時機成熟，在起草《青海省自然保護地管理條例》的過程中，一方面要著重考慮和《三江源國家公園條例》之間的協(xié)調和銜接，另一方面，還要避免其與其他青海省自然保護地方面的法規(guī)、規(guī)章之間的矛盾和沖突。

3.3 制定生態(tài)補償方面的地方性法規(guī)，建立多元化的生態(tài)補償機制

繼續(xù)實行和改進現(xiàn)有的生態(tài)保護補償政策，不斷健全新的生態(tài)補償政策。繼續(xù)實施草原、森林、濕地等自然生態(tài)保護補償政策，促進生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。完善教育、培訓、困難補助等民生生態(tài)補償政策，以治多、曲麻萊、瑪多、雜多4縣和可可西里自然保護區(qū)為主體，制定符合當?shù)貙嶋H的綜合補償方法，構建科學有效的監(jiān)測評價體系。不斷提高農牧民的積極性，將生態(tài)保護的成效與生態(tài)補償?shù)念~度結合起來，真正使當?shù)氐霓r牧民從生態(tài)補償中受益。盡快制定有關生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)，建立多元化生態(tài)補償機制，更合理地確定生態(tài)補償?shù)膬热?、對象和標準。明確補償區(qū)域，明確補償標準，明確資金分配、使用和監(jiān)督。通過合作社、特色產業(yè)、社會保障系統(tǒng)和生態(tài)補償機制的全方位支持國家公園社區(qū)的發(fā)展，形成社區(qū)發(fā)展的長效機制，確保農牧民脫貧致富。[5]

3.4 嚴格履行特許經營準入，確保特許經營依法依規(guī)開展

雖然我國有商業(yè)特許方面的行政法規(guī)，青海也有市政公用事業(yè)項目的特許經營管理條例，但是無論是國家還是地方的法規(guī)，其所規(guī)制的特許經營的活動和三江源國家公園內從事特許經營活動是不同的。基于自然保護地保護的重要地位和重大意義，青海省需要對自然保護地內開展特許經營活動進行專門立法，對自然保護地內從事特許經營的企業(yè)要規(guī)定嚴格的準入制度，不僅要提前考察經營企業(yè)的信譽、資質、業(yè)績、管理水平等，還要明確政府與企業(yè)簽訂的特許經營合同的內容、變更或終止合同的方式、違約責任承擔等。鑒于企業(yè)的特許經營活動可能對當?shù)氐淖匀画h(huán)境造成不可逆的損害，因此項目的實施要遵循自然生態(tài)規(guī)律，體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的原則。另外，政府在批準特許經營項目時，還要考慮當?shù)剞r牧民的利益，看項目本身是否有利于當?shù)亟洕鐣陌l(fā)展，有利于農牧民收入的提高。尤其對一些生態(tài)旅游的特許經營項目，可以培訓當?shù)氐霓r牧民作為導游，使其從特許經營中獲利。

3.5 將經費保障機制納入青海自然保護地地方性法規(guī)中，保證資金的持續(xù)投入

目前，青海自然保護地的建設資金主要是財政投入，建設資金較為單一。建議加大綠色信貸投放，構建綠色金融體系，鼓勵政策性的金融機構在其業(yè)務范圍內，對符合政策條件的青海自然保護地生態(tài)保護領域項目提供信貸支持。在三江源國家公園園區(qū)基礎設施和產業(yè)發(fā)展設施建設中，探索“生態(tài)保障金”制度，將修復項目帶來的生態(tài)環(huán)境破壞所需的保護修復資金納入預算中，專用于生態(tài)保護修復。另外，建議在《三江源國家公園條例》中適時加入經費保障的內容，在未來起草《青海省自然保護地管理條例》過程中，將青海自然保護地的經費保障作為重要的方面進行規(guī)制，逐步建立以財政投入為主，公眾參與為輔的資金籌措保障機制。