謝東東 趙澤皓 孔祥智

一、引言

自改革開放以來，我國逐漸打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會體制，大量農(nóng)村人、地、錢等要素涌入城市，為我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷動力，取得了舉世矚目的發(fā)展成就。當(dāng)前，我們正處于百年未有之大變局之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)境面臨復(fù)雜變化，為此中央不斷強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，堅持?jǐn)U大內(nèi)需，加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體，國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。暢通國內(nèi)大循環(huán)需要依托強(qiáng)大的國內(nèi)市場，誠然，我國具有超大市場的發(fā)展優(yōu)勢(國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2020)，但是也面臨著市場體系不健全、市場發(fā)育不充分、要素流動不暢的問題(1)參見中國政府網(wǎng)，《中共中央國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》， 2020年5月18日，http://www.gov.cn/zhengce/2020-05/18/content_5512696.htm。。而正如城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是最大的發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分是最大的發(fā)展不充分一樣，農(nóng)村市場體系不健全、城鄉(xiāng)要素流動不暢的問題也是整體市場體系建設(shè)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，因此2021年中央“一號文件”提出“構(gòu)建新發(fā)展格局，潛力后勁在‘三農(nóng)’”和“應(yīng)對國內(nèi)外各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，基礎(chǔ)支撐在‘三農(nóng)’”兩個論斷，所以暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)正是暢通國內(nèi)大循環(huán)的重要基礎(chǔ)和保證，其重要性不言而喻、其收益亦不可限量。

農(nóng)村市場體系不健全、城鄉(xiāng)要素流動不暢的突出特征是農(nóng)村要素市場化配置呈現(xiàn)水平低、效率低、范圍小，且要素流動趨勢上總體呈現(xiàn)從農(nóng)村至城市單向聚集。固然這背后是受農(nóng)村勞動力、土地要素相較于城市而言價格較低、城市工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門相較于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)而言生產(chǎn)率較高從而要素潛在報酬較高，以及鄉(xiāng)村在地理區(qū)位、生活方式、文化習(xí)俗都具有相對的封閉性等特點(diǎn)支配，因此在世界范圍內(nèi)，都具有相似性，但是這一問題也與我國特殊的發(fā)展經(jīng)歷密切相關(guān)。已有研究過多關(guān)注農(nóng)村要素如何融入城市的問題，比如呼吁農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)、宅基地置換抵押以推動勞動力外遷(厲以寧，2008)；開展戶籍制度改革實現(xiàn)農(nóng)民工市民化(蔡昉，2013)；建立統(tǒng)一規(guī)范的就業(yè)市場和城鄉(xiāng)勞動力平等就業(yè)制度(國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部課題組，2014)；推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化包容性發(fā)展，增進(jìn)農(nóng)民工身份認(rèn)同(陳云松、張翼，2015)；開展農(nóng)村宅基地和戶籍制度聯(lián)合松綁發(fā)展城市化(周文等，2017)。但總體來看，關(guān)注城市要素如何融入鄉(xiāng)村的研究寥若晨星。本文秉持城鄉(xiāng)融合背景下要素流動應(yīng)是城鄉(xiāng)雙向互動的基本特點(diǎn)，采取鄉(xiāng)村向城市開放的視角，在梳理新中國成立以來我國城鄉(xiāng)關(guān)系演化的基礎(chǔ)上，從理論和實踐案例兩個角度探討鄉(xiāng)村對城市要素的開放必要性以及如何開放、開放所面臨的困難，旨在豐富學(xué)界討論，填補(bǔ)已有研究領(lǐng)域空白點(diǎn)和薄弱點(diǎn)。

二、從城鄉(xiāng)分割到城鄉(xiāng)融合

城鄉(xiāng)要素流動問題內(nèi)嵌于我國城鄉(xiāng)發(fā)展問題之中，這既有受經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律支配的共性，也有特殊發(fā)展經(jīng)歷的個性，尤其是與新中國成立初期重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略有著密切關(guān)系，許多學(xué)者的研究都關(guān)注到了這一點(diǎn)(蔡昉、楊濤，2000；陳斌開、林毅夫，2013)。隨著國家在歷史進(jìn)程中發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向變化，我們在站起來、富起來、強(qiáng)起來三個歷史階段中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)從形成分割、打破分割、開始融合的演進(jìn)脈絡(luò)。

1.站起來：獨(dú)立自主開展工業(yè)化建設(shè)，形成城鄉(xiāng)分割

新中國成立初期，為了國防需要和國家政治安全，我們采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的傾斜戰(zhàn)略，但是彼時作為落后的農(nóng)業(yè)國，我國要素稟賦呈現(xiàn)勞動力充裕而資本稀缺的現(xiàn)實局面，難以滿足重工業(yè)發(fā)展的資本需求，為此市場機(jī)制難以支撐重工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府干預(yù)勢在必行。我們通過在農(nóng)村實施了三項制度——統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、集體所有制度和戶籍管理制度，構(gòu)建了分割的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)來確保重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略得以貫徹。

第一，面對薄弱的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，龐大的資金要素需求只能從農(nóng)業(yè)農(nóng)村中滿足，加之農(nóng)產(chǎn)品供給較為緊缺，由此實施農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，即由國家以較低的價格計劃征購糧棉油等絕大多數(shù)的農(nóng)產(chǎn)品，并實行定額配給，收購指標(biāo)之外的農(nóng)副產(chǎn)品也不能在市場上自由銷售。與之同時，我們通過工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差的形式，即在產(chǎn)品交換中，抬高工業(yè)品價格、壓低農(nóng)產(chǎn)品價格，二者價格反向偏離其價值，從而以較為隱蔽的方式將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造的收入用于城市重工業(yè)建設(shè)，這一方面相較于高額的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)更容易讓農(nóng)民接受，另一方面也能夠憑借行政力量強(qiáng)行將農(nóng)產(chǎn)品價格壓低，抑制其對生活物價水平的影響，為重工業(yè)發(fā)展提供較為有利的外部環(huán)境(孔祥智、劉同山，2013)。據(jù)嚴(yán)瑞珍教授等學(xué)者(1990)的研究，自1952年開始至1978年，我國通過工農(nóng)產(chǎn)品交換“剪刀差”的形式為工業(yè)化建設(shè)提供的農(nóng)村資金超過3900億元，其中1978年農(nóng)業(yè)創(chuàng)造收入的1/4都以該形式流入城市工業(yè)建設(shè)。

第二，雖然是農(nóng)民在工業(yè)化建設(shè)中作出了巨大貢獻(xiàn)，但是在另一方面來說，也是城市工業(yè)對農(nóng)村創(chuàng)造財富的一種變相掠奪。固然這是在一窮二白的落后農(nóng)業(yè)國基礎(chǔ)上開展工業(yè)化建設(shè)的不得已而為之，兩害相權(quán)取其輕，但是無論如何，強(qiáng)行低價征購農(nóng)產(chǎn)品，損害了農(nóng)民福利，降低了農(nóng)民生活水平，以至于農(nóng)村社會穩(wěn)定受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。與之同時，統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的成功施行的關(guān)鍵和核心就是計算產(chǎn)品征購量，若保持農(nóng)戶作為生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，勢必為統(tǒng)購統(tǒng)銷工作開展帶來難以支付的高昂代價，通過實施人民公社制度，政府征購交易的對象從數(shù)以億計的農(nóng)戶變成以鄉(xiāng)為單位的人民公社，1956年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷的規(guī)定》，要求：“國家對農(nóng)業(yè)社的糧食統(tǒng)購、統(tǒng)銷數(shù)量，不論高級社或初級社，一般以社為單位。”隨后在實踐探索中，我們逐步構(gòu)建了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體所有制框架，通過生產(chǎn)隊這一基本核算單位直接組織生產(chǎn)，國家掌控了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程。

第三，由于城市重工業(yè)的對勞動力要素的吸納作用較為有限，為了維護(hù)城市社會穩(wěn)定以及保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以滿足生存需求、提供資本積累，我們采取嚴(yán)格城鄉(xiāng)分割戶籍管理制度控制和限制農(nóng)村勞動力流入城市。1954年《憲法》明確規(guī)定“公民享有遷徙和居住的自由”，一年后國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，開始進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記工作，至1957年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，明確要求采取教育、勸阻、動員返回、禁止招工、遣返等多種方法限制人口流動，1958年國家開始區(qū)分城市戶口和農(nóng)村戶口兩大類，并嚴(yán)格控制二者之間遷徙。通過戶籍管理制度，我們?nèi)藶榈馗盍蚜宿r(nóng)村和城市，市場無法自由配置勞動力這一最能動的要素，因此城市化水平較工業(yè)發(fā)展而言長期處于滯后狀態(tài)，以至于從1952年開始工業(yè)化建設(shè)到1978年基本建立了獨(dú)立的和比較完整的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系之時，我國工業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)比重從17.6%增長到了44.4%，與之同時，城鎮(zhèn)化率卻只是從12.5%提高到了17.9%(2)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計年鑒》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。。

與之同時，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的傾斜戰(zhàn)略也在城市中產(chǎn)生了大量勞動力失業(yè)問題，我們又推動城市青年上山下鄉(xiāng)。1957年4 月8日，《人民日報》發(fā)表社論《關(guān)于中小學(xué)畢業(yè)生參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題》，號召青年學(xué)生畢業(yè)后投入農(nóng)村生產(chǎn)，自上世紀(jì)50年代開始，并在文革期間達(dá)到高潮的知識青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動轉(zhuǎn)移了約2千萬城市青年勞動力至農(nóng)村(3)數(shù)據(jù)來源：載于陳斌開、林毅夫，2013，“發(fā)展戰(zhàn)略、城市化與中國城鄉(xiāng)收入差距”，《中國社會科學(xué)》，第4期，第84頁。，農(nóng)村真正變成勞動力的“蓄水池”。但相較于大量閑置勞動力，土地的邊際報酬呈現(xiàn)遞減規(guī)律，土地的邊際產(chǎn)出水平較低，加之在此時期，我國農(nóng)村人口大幅增長以及涌入城市大量人口因素，以及集體經(jīng)營活動對生產(chǎn)激勵機(jī)制的扭曲，土地平均產(chǎn)出水平也同樣較低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以說陷入了“馬爾薩斯陷阱”。

2.富起來：農(nóng)村要素涌入城市，打破城鄉(xiāng)分割

改革開放以后，原先計劃經(jīng)濟(jì)時期重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略衍生出的偏向城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度和社會政策，對國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展產(chǎn)生較為嚴(yán)重的影響。至20世紀(jì)70年代末，我國僅有3個省能夠調(diào)出糧食，50%的糖、25%的棉依賴進(jìn)口，我們實現(xiàn)了從糧食出口國到糧食進(jìn)口國的轉(zhuǎn)變，落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以提供輕工業(yè)的原料、落后的城市化水平難以提供重工業(yè)的產(chǎn)品市場(嚴(yán)瑞珍等，1990)，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)亟待改變。

為此，國家開始調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，提高糧食收購價格并降低農(nóng)用生產(chǎn)工業(yè)品如化肥、機(jī)械價格，與之同時，隨著以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制逐漸確立，政策上不斷賦予農(nóng)民對所承包土地上生產(chǎn)經(jīng)營活動的自主權(quán)，隨著農(nóng)民生產(chǎn)的積極性不斷被調(diào)動起來，供給上升迅猛。由此，農(nóng)產(chǎn)品供過于求的局面倒逼產(chǎn)后運(yùn)銷環(huán)節(jié)改革，加之統(tǒng)購統(tǒng)銷政策為工業(yè)化建設(shè)提供資本原始積累的歷史使命已經(jīng)實質(zhì)上完成，農(nóng)產(chǎn)品價格市場化改革開始，市場機(jī)制還催動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對于勞動力要素而言，政策上也開始逐步放開流動限制，1980年代國務(wù)院頒布了一系列文件提出要保障進(jìn)城務(wù)工農(nóng)戶的權(quán)益(4)如《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》(國發(fā)〔1984〕141號)、《國務(wù)院關(guān)于發(fā)布改革勞動制度四個規(guī)定的通知》(國發(fā)〔1986〕77號)。，隨著1992年黨的14大提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，次年中央十四屆三中全會提出允許農(nóng)民進(jìn)入小城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商，1995年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)流動人口管理工作的意見》，進(jìn)一步允許農(nóng)民在小城鎮(zhèn)落戶。

固然城鄉(xiāng)分割狀態(tài)被打破，但是長期以來計劃經(jīng)濟(jì)體制下傾斜發(fā)展戰(zhàn)略的衍生政策如分割的城鄉(xiāng)勞動力市場、農(nóng)村不合理的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)、城市偏向型的社會保障體系建設(shè)由于路徑依賴的關(guān)系，依舊影響國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，城鄉(xiāng)關(guān)系在21世紀(jì)之前未能獲得實質(zhì)改善(Yang，1999；孔祥智，2019)。這帶來了許多不良結(jié)果，首先是城鄉(xiāng)收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，自1984年中央發(fā)布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出加快城市經(jīng)濟(jì)體制改革開始，1985年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比值為2.1，這一數(shù)字到了1999年增至2.65，2003年進(jìn)一步擴(kuò)大到了3.23(5)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《中國統(tǒng)計年鑒》，https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。，以至于有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)我國世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一(李實，2003)。其次是農(nóng)民負(fù)擔(dān)繼續(xù)加重，之前農(nóng)民的負(fù)擔(dān)主要通過農(nóng)業(yè)稅等(明稅)以及工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”(暗稅)兩個途徑，此時期以“三提五統(tǒng)(6)即三項村級提留，包括公積金、公益金、管理費(fèi)；五項交付鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)籌費(fèi)用，包括教育費(fèi)附加、計劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)?！睘榇淼呢?fù)擔(dān)不斷加碼。據(jù)統(tǒng)計，1986-1990年，農(nóng)民提交“三提五統(tǒng)”金額總量達(dá)到881億元，這一數(shù)字較1981-1985年多出410億元，年均增長超過20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同時期農(nóng)村居民收入實際增速(宋洪遠(yuǎn)等，2000)。面對上述問題，政策上高度重視，中央于2000年開始進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，2002年黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，一并取消“三提五統(tǒng)”及其它各項規(guī)費(fèi)和雜費(fèi)，全部免征牧業(yè)稅。

本階段城鄉(xiāng)要素流動特點(diǎn)是農(nóng)村要素開始憑借市場機(jī)制涌入城市，但是要素流動方向較為單一，尚未形成互動。資金要素方面，據(jù)周振等學(xué)者(2014)的測算，1978-2012 年農(nóng)村向城市地區(qū)凈流出資金大約為26.66 萬億元(以2012 年價格計算)，流出渠道主要為稅費(fèi)上繳以及金融吸儲，金融機(jī)構(gòu)市場化改革的方向更是加速了農(nóng)村資金的凈流出(Huang et al., 2006)。勞動力要素方面，1983年外出務(wù)工農(nóng)民數(shù)量約為200萬人(7)數(shù)據(jù)來源：陳錫文，“農(nóng)民工流動為社會發(fā)展帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)”，《農(nóng)民日報》，2008-9-15，第3版。，至2012年全國農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到2.6億人(8)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-05/27/content_2411923.htm。，大量勞動力向城市產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移。土地要素方面，我們以較低的耕地征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為城鎮(zhèn)化建設(shè)積累了大量資金，據(jù)陳錫文(2004)的統(tǒng)計，截至2001年這一數(shù)字就超過2萬億元。城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后的局面也被打破，城鎮(zhèn)化水平上升到2012年的52.6%(9)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《中華人民共和國2012年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.gov.cn/gzdt/2013-02/22/content_2338098.htm 。，較1978年上升了34.7個百分點(diǎn)，年均上升1.0個百分點(diǎn)。總體來看，盡管農(nóng)村要素單一涌入城市，但是農(nóng)村也實現(xiàn)了從站起來到富起來轉(zhuǎn)變，首先是農(nóng)民收入不斷增加，2012年農(nóng)村居民人均純收入達(dá)到7917元，較1978年增長58倍，扣除價格因素年均增長7.5%；其次是農(nóng)民生活水平不斷提高，農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出2012年達(dá)到5908元，較1978年增長49.9倍，年均名義增長12.3%；最后是農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，2012年農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為39.3%，較1978年下降28.4個百分點(diǎn)(10)數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，《1978年以來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大變化》，http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/06/content_2522445.htm。。

3.強(qiáng)起來：生產(chǎn)要素雙向互動，逐步城鄉(xiāng)融合

隨著中華民族迎來了強(qiáng)起來的新時代，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也逐步開始融合，在政策上面的重要體現(xiàn)是2012年黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，2017年黨的十九大進(jìn)一步提出“城鄉(xiāng)融合”。就本階段較之前的變化而言，一方面，國家明確提出走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，強(qiáng)調(diào)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，推動推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，不斷推動城市向鄉(xiāng)村開放水平的提高。另一方面，相較于前期要素單一從鄉(xiāng)村流入城市，自本階段開始，大量城市要素涌入鄉(xiāng)村，要素開始雙向互動。

第一是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)要素不斷投入到鄉(xiāng)村。農(nóng)產(chǎn)品銷售領(lǐng)域電子商務(wù)蓬勃興起，2019年全國農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)零售額從2014年的1800億元人民幣增加到1.7萬億元，規(guī)模擴(kuò)大8.4倍。其中，農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額高達(dá)3975億元，同比增長27%(11)數(shù)據(jù)來源: http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-07/03/c_1123069827.htm。。僅在疫情期間，2020年一季度全國農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)絡(luò)零售額達(dá)936.8億元,增長31.0%，電商直播超過400萬場(12)數(shù)據(jù)來源: https://tech.sina.com.cn/roll/2020-05-12/doc-iirczymk1238159.shtml。。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域技術(shù)支撐能力顯著增強(qiáng)，科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從2012年的53.5%提升到2020年超過60%(13)數(shù)據(jù)來源：中國政府網(wǎng)，《農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率超60%——農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化邁上新臺階》，2021年1月7日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/07/content_5577626.htm。。

第二是在勞動力要素方面，一方面我們加快轉(zhuǎn)移人口市民化。截至2019年 1億人落戶任務(wù)提前完成，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自愿有序?qū)崿F(xiàn)了市民化，各省(區(qū)、市)全部出臺居住證實施辦法，全國已發(fā)放居住證超過1億張，以居住證為載體的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)提供機(jī)制基本建立(14)資料來源：新華網(wǎng)，《城鎮(zhèn)化率44.38%：我國提前完成1億人口落戶目標(biāo)》，2020年10月7日，http://www.xinhuanet.com/2020-10/07/c_1126580082.html。。另一方面，人才要素不斷投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，僅以脫貧攻堅為例，2013年以來，全國累計選派300多萬名第一書記和駐村干部開展精準(zhǔn)幫扶，截至2020年底，全國累計選派25.5萬個駐村工作隊，近200萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線(15)資料來源：中國政府網(wǎng)，《人類減貧的中國實踐》(白皮書)，2021年4月6日，http://www.gov.cn/zhengce/2021-04/06/content_5597952.htm。。

第三在資金要素方面，中央明確提出加大財政“三農(nóng)”投入力度，拓寬實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略資金來源，進(jìn)一步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例調(diào)整土地出讓收益城鄉(xiāng)分配格局。僅2019年全國一般公共預(yù)算擬安排農(nóng)林水支出約2.2萬億元，同比增長7%(16)數(shù)據(jù)來源：財政部，《財政部就“財稅改革和財政工作”相關(guān)問題答記者問》，2019年3月7日，http://www.ce.cn/ztpd/xwzt/xzbzt/myjj_333250/index.shtml。，2020年這一數(shù)字超過2.39萬億(17)數(shù)據(jù)來源：中國政府網(wǎng)，《財政部新聞發(fā)布會介紹2020年財政收支情況》，2021年1月28日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-01/28/content_5583244.htm。。截至2019年末，我國涉農(nóng)貸款余額35.19萬億元，“十三五”期間這一數(shù)字年均增長率超過6%(18) 數(shù)據(jù)來源：《中國人民銀行.2019年金融機(jī)構(gòu)貸款投向統(tǒng)計報告》，2020年1月23日http://finance.sina.com.cn/money/bank/bank_yhfg/2020-01-23/doc-iihnzahk5981417.shtml，而2020年我國涉農(nóng)貸款余額同比增長更是達(dá)到10.7%(19)數(shù)據(jù)來源：中國政府網(wǎng)，《2020年我國涉農(nóng)貸款余額同比增長10.7%》，2021年2月17日，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/17/content_5587373.htm。。

隨著城鄉(xiāng)要素雙向互動，城鄉(xiāng)融合成效顯著。就城鄉(xiāng)收入差距而言，2012-2020年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比從3.3下降至2.56，此外，2013-2020年脫貧地區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入從6079元增至12588元，實現(xiàn)年均增長11.6%。就城鎮(zhèn)化水平而言，根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國常住人口城鎮(zhèn)化率提高到63.89%，十年間這一數(shù)字上漲14.21%，與之同時2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45.4%。

三、村莊開放的必然性及其現(xiàn)實挑戰(zhàn)

1.開放村莊的必要性

考慮到在工業(yè)文明時代，城鎮(zhèn)是國民經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行的重要支撐，人口在城市聚集一方面產(chǎn)生了公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施匹配需求，促進(jìn)投資拉動經(jīng)濟(jì)增長(李蘭冰等，2020)，另一方面更憑借人力資本積累、知識溢出效應(yīng)提升生產(chǎn)效率，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐(Glaeser and Mare，2001)，此外還有城市服務(wù)業(yè)部門發(fā)展帶動就業(yè)等因素，因而已有研究過多關(guān)注于城市對農(nóng)村的開放。但是農(nóng)村對城市的開放同樣不可忽視，隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢日益強(qiáng)化，研究城市要素融入鄉(xiāng)村既較為迫切又意義非凡(張露、羅必良，2021)。

首先是暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動的需要。城鎮(zhèn)化本質(zhì)來說是人口向城市空間集聚，我國的城鎮(zhèn)化主要驅(qū)動力是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這背后既離不開農(nóng)村生產(chǎn)條件改善，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動率提高所帶來的“推力”，也離不開城市工業(yè)部門擴(kuò)張所提供就業(yè)機(jī)會以及更高報酬的“拉力”(Lewis，1954；Fei and Ranis，1964)。城鄉(xiāng)要素雙向流動本質(zhì)旨在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，而市場機(jī)制發(fā)揮作用更離不開統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境(洪銀興，2014)。統(tǒng)一的市場打破城鄉(xiāng)分割，為要素流動提供了平臺，提高要素配置效率，城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)的釋放為提升我國全要素生產(chǎn)率做出重要貢獻(xiàn)(葉興慶，2018)。大量農(nóng)村要素投入城鎮(zhèn)，享受集聚所帶來的規(guī)模效應(yīng)、學(xué)習(xí)效應(yīng)，降低要素交易搜尋成本，提高匹配效率(陸銘等，2011)。但與之同時，集聚的成本也在相應(yīng)提高，要素交易競爭加劇，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，以往高速增長模式難以持續(xù)，城市要素回報率也在下降，一個突出表現(xiàn)就是工業(yè)化對轉(zhuǎn)移勞動力的需求不再旺盛(向晶、鐘甫寧，2018)，農(nóng)村勞動力向城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是速度趨勢放緩，許多學(xué)者認(rèn)為“劉易斯拐點(diǎn)”已經(jīng)到來(蔡昉，2010；Zhang et al., 2011)，依靠勞動力廉價供給的高速城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼。此外，農(nóng)村更是憑借現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展以及長期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為承接專業(yè)化分工的城市產(chǎn)業(yè)提供了外部條件，為城市要素向鄉(xiāng)村擴(kuò)散躲避競爭、尋求利潤提供了空間。暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動，有助于推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢互補(bǔ)、互為支撐。

其次是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的現(xiàn)實需要。盡管在當(dāng)下，農(nóng)村發(fā)展面貌有所改觀，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級有所成就，但是城鄉(xiāng)差距依舊明顯，鄉(xiāng)村發(fā)展底子薄，勞動力要素受教育水平明顯低于城市，鄉(xiāng)村人力資本積累不足。土地要素方面，城鄉(xiāng)土地未能實現(xiàn)同地同權(quán)，大量低效利用的集體建設(shè)用地難以進(jìn)入市場，更遑論顯現(xiàn)市場價值。資本要素方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體較為薄弱的現(xiàn)實局面仍未改變，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體生產(chǎn)經(jīng)營融資難、融資貴的問題普遍存在，加之大量農(nóng)村居民在城市購買房產(chǎn)，為城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)一步貢獻(xiàn)資金，以我們對全國東中西部調(diào)研數(shù)據(jù)為例，購置城鎮(zhèn)房產(chǎn)的農(nóng)村家庭占比大約為20%。為此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須置于城鄉(xiāng)融合的架構(gòu)中推進(jìn)(黃祖輝，2018)，僅依靠農(nóng)村留守的勞動力和資金，難以支撐鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市優(yōu)質(zhì)要素的注入應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)村振興發(fā)展的重要動力，打破妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換的制度壁壘，通過投入現(xiàn)代要素進(jìn)行改造農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，使之在農(nóng)村集聚發(fā)展，解決農(nóng)村發(fā)展資源匱乏的問題，對保障鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)意義重大，推動城鄉(xiāng)要素雙向流動是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本路徑(羅必良，2017)。

最后是重視鄉(xiāng)村的多元價值特點(diǎn)，滿足城市居民多樣化需求。農(nóng)業(yè)具有多功能性，除了經(jīng)濟(jì)功能之外，還有重要的社會、文化、生態(tài)、安全等功能已為大家廣泛熟知。但其實農(nóng)業(yè)多功能性作用的發(fā)揮離不開鄉(xiāng)村，在發(fā)展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合的過程中，隨著農(nóng)產(chǎn)品精深加工、鄉(xiāng)村旅游、休閑康養(yǎng)、電子商務(wù)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)在農(nóng)村不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)的多功能性不斷向農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)拓展。換言之，農(nóng)業(yè)多功能性不斷挖掘的過程就是鄉(xiāng)村多元價值不斷顯現(xiàn)的過程，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為載體，不斷滿足城市居民的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、居住生活、休閑康養(yǎng)、觀光旅游、勞動采摘等需求，開拓農(nóng)村消費(fèi)場域。加之我們必須重視新一輪數(shù)字信息技術(shù)對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的沖擊，隨著遠(yuǎn)程辦公技術(shù)普及、交通基礎(chǔ)設(shè)施改善、城市群布局優(yōu)化、農(nóng)村人居環(huán)境改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)加強(qiáng)，城市居民對鄉(xiāng)村的休閑、居住、生活需求愈演愈烈，亟待滿足。

2.開放村莊的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

首先，要素向農(nóng)村擴(kuò)散難以形成規(guī)模優(yōu)勢。誠如前文所述，城市中要素競爭環(huán)境激烈，回報率下降，為了躲避競爭產(chǎn)業(yè)要素擴(kuò)散至鄉(xiāng)村，傳統(tǒng)勞動、土地密集型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式被技術(shù)、資本密集型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式逐漸取代。但是挑戰(zhàn)在于由工農(nóng)業(yè)不同的生產(chǎn)率決定了要素報酬，要素擴(kuò)散至農(nóng)村后難以形成集聚效應(yīng)，鄉(xiāng)村固有的經(jīng)營碎片化、農(nóng)業(yè)經(jīng)營碎片化、居住格局分散化，易造成分工滯后和產(chǎn)業(yè)集群受限(羅必良，2017)，規(guī)模優(yōu)勢難以發(fā)揮，影響參與市場競爭。

其次，服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)供給呈現(xiàn)“質(zhì)量雙低”的特點(diǎn)，影響對外來要素的吸納能力。一是鄉(xiāng)村人口居住較為分散，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于面臨監(jiān)督和激勵的問題，產(chǎn)業(yè)分工程度較低，隨著農(nóng)村人口老齡化趨勢不斷加強(qiáng)以及生活水平的提升，對生活服務(wù)業(yè)的需求缺口很大，但由于居住分散、人口密度較低，服務(wù)業(yè)發(fā)展也難以發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，無法回避成本高昂的問題。二是在政府提供的公共服務(wù)上面，我們的政策著力點(diǎn)是補(bǔ)齊鄉(xiāng)村公共服務(wù)的短板，總體來看公共服務(wù)的供給較為不足。毋庸諱言，城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給存在不公平現(xiàn)象，大量在城市由政府承擔(dān)的服務(wù)在鄉(xiāng)村由集體經(jīng)濟(jì)供給，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后地區(qū)，政府的財政收入較少，鄉(xiāng)村公共服務(wù)的供給呈現(xiàn)嚴(yán)重短缺的狀況。

最后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度開放性不夠，封閉性較強(qiáng)。黨的十八屆三中全會提出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”以及“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，但是在多年來改革實踐中卻較為保守。主要表現(xiàn)在住房財產(chǎn)權(quán)、宅基地使用權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織相應(yīng)股份權(quán)能的流轉(zhuǎn)限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部廣大資源難以在更廣泛的范圍內(nèi)得到配置，2019年中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》，提出“允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市”，但是同時又嚴(yán)格限定于有償收回的宅基地和廢棄的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，宅基地退出的機(jī)制尚未建立，實踐探索難以展開(孔祥智、周振，2020)。

四、如何推動村莊開放

村莊開放的關(guān)鍵應(yīng)是讓城鄉(xiāng)資源、要素能夠自由流動、平等交換，由于產(chǎn)權(quán)是要素流轉(zhuǎn)交易的基礎(chǔ)，更是資源得以優(yōu)化配置的邏輯起點(diǎn)(曲福田、田光明，2011)。市場交易本質(zhì)上是產(chǎn)權(quán)的交換，因此村莊開放、城鄉(xiāng)融合的實質(zhì)應(yīng)是建立健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。為此，我們的著力點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是提升農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性程度，以保障外來人口居住需求為目標(biāo)，堅持以土地為媒介實現(xiàn)人才、資金等要素聚集，從而順應(yīng)城鄉(xiāng)人口互動的發(fā)展趨勢。

當(dāng)下農(nóng)村各類土地制度中，承包地“三權(quán)分置”改革早已如火如荼開展并取得相應(yīng)成效，而宅基地制度改革市場化機(jī)制遲遲未能建立健全，我們注意到學(xué)界對推動宅基地制度市場化機(jī)制改革的批評主要在于認(rèn)為宅基地是具有集體成員無償獲得、福利性以及具有生存保障功能，不適合推動其產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。其實，宅基地之所以具有社會保障職能是因為在農(nóng)業(yè)集體化改造過程中，由于耕地作為生產(chǎn)資料進(jìn)行集體化，但是無法解決從公有制耕地轉(zhuǎn)變?yōu)樗接兄普氐拿埽坏貌粚⒄厮袡?quán)集體化，并由集體解決新增宅基地使用權(quán)分配(田傳浩，2020)。當(dāng)前的問題是現(xiàn)有大量宅基地閑置、利用率低下，限制農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的提升以及無法滿足城市人口下鄉(xiāng)居住需求，農(nóng)村宅基地和住宅作為農(nóng)民的基本生活資料和重要財產(chǎn)，更是農(nóng)村發(fā)展的重要資源。為此，應(yīng)積極引入宅基地使用權(quán)的市場交易機(jī)制，土地應(yīng)當(dāng)由市場決定資源配置，政府的各類管制應(yīng)僅圍繞更好發(fā)揮政府作用，保障公共利益，絕非從根本上取代市場(李江濤等，2020)。

宅基地使用權(quán)的放活和流轉(zhuǎn)放在城鄉(xiāng)融合的視角中，其重要意義在于空間上進(jìn)行重新整合和配置，這既能按照集聚的方式進(jìn)行配置，糾正以往分散布局所帶來的不良影響，如分散的布局提高了基本公共服務(wù)供給的成本；另一方面有助于將宅基地資源配置到使用效率更高的行為主體手中，因此，若局限在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)勢必效果大打折扣，以宅基地改革為核心的村莊開放模式值得探索。但是必須說明的是，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是鼓勵城市居民在農(nóng)村興建樓堂館所，而是真正吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，為此應(yīng)嚴(yán)守土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的底線，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)開放應(yīng)與村莊規(guī)劃相銜接，與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相匹配，真正實現(xiàn)一方面拓寬村集體作為土地所有者所分享土地增值收益的渠道，另一方面為村莊的振興貢獻(xiàn)來自城市的要素力量。

四川郫都的實踐探索值得參考，作為成都市周邊近郊區(qū)的郫都具有較為豐富的農(nóng)村改革經(jīng)驗，多年來不斷探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展，2007年啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，2015年以來郫都區(qū)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)，2015年10月率先啟動了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革試點(diǎn)，2019年12月包括郫都區(qū)在內(nèi)的成都西部片區(qū)入選國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)，已有的工作經(jīng)驗為宅基地改革推動村莊開放奠定了良好基礎(chǔ)。在之前，在耕地占補(bǔ)平衡的原則下，成都市將農(nóng)村宅基地整理復(fù)墾以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”的工作機(jī)制實現(xiàn)了宅基地的空間轉(zhuǎn)移，通過土地區(qū)位不同、級差地租的方式帶來了巨大的增值收益。由此，政府通過土地整治將原來宅基地整理復(fù)墾為耕地，對這部分置換出來的宅基地進(jìn)行補(bǔ)償，資金劃撥支付復(fù)墾費(fèi)用、補(bǔ)償農(nóng)民、開展新居基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三部分，農(nóng)民獲得補(bǔ)償資金在政府統(tǒng)一規(guī)劃下自主修建新房，而置換獲得的建設(shè)用地指標(biāo)重新配置。在新一輪宅基地改革中，則突出了以土地為媒介實現(xiàn)人才、資金等要素聚集，推動村莊開放。

具體在實踐探索中，第一，政府內(nèi)部明確改革隊伍。在區(qū)級層面由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、產(chǎn)權(quán)交易等相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成專門的指導(dǎo)小組，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在政策上、程序上全程給項目提供指導(dǎo)。與之同時，選擇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織健全、農(nóng)村宅基地管理規(guī)范、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展有基礎(chǔ)、農(nóng)民群眾積極性較高的鄉(xiāng)村進(jìn)行農(nóng)村閑置宅基地盤活利用試點(diǎn)，街道成立專門工作小組，抽調(diào)相關(guān)科室精干力量協(xié)助村干部在資金使用、項目招引、科學(xué)規(guī)劃、矛盾調(diào)解等方面的工作，保證村莊合規(guī)合法的進(jìn)行宅基地改革。而在村級層面也由村干部和村民小組長、村民議事代表(老黨員、老干部、老軍人等代表)組建專門力量，成立“拆院并院、集中建房”專項議事小組，具體負(fù)責(zé)宅基地改革工作，在廣泛發(fā)動議事代表征求村民意愿基礎(chǔ)上，統(tǒng)一協(xié)商賠償標(biāo)準(zhǔn)，并向村民發(fā)放過渡費(fèi)和一定獎勵。三級工作隊伍保障了宅基地改革工作的組織開展。

第二，查清家底，做好空間規(guī)劃布局。郫都結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃修編和村(社區(qū))體制機(jī)制改革，對片區(qū)資源進(jìn)行調(diào)查摸底，登記造冊98個院落、1243戶房屋、1093畝集體建設(shè)用地等資產(chǎn)，加大不動產(chǎn)登記研究探索，完善各類土地的權(quán)屬基礎(chǔ)，為農(nóng)村土地盤活提供物權(quán)基礎(chǔ)。與之同時，積極利用農(nóng)戶確權(quán)頒證數(shù)據(jù)，委托相關(guān)規(guī)劃設(shè)計院，按照片區(qū)開發(fā)理念，在全區(qū)率先完成村級2020—2025年國土空間規(guī)劃編制，規(guī)劃可整理利用集體建設(shè)用地652畝(宅地基和其他建設(shè)用地560畝)，做到家底清楚、基數(shù)明確、權(quán)屬準(zhǔn)確。

第三，統(tǒng)籌推進(jìn)宅基地三權(quán)分置改革。郫都對于宅基地騰退整理出的建設(shè)用地指標(biāo)不論是用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展還是居民安置小區(qū)修建，均堅持社集體所有權(quán)不變，并以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為基礎(chǔ)，引導(dǎo)村、組集體經(jīng)濟(jì)組織討論形成宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法，完善宅基地資格權(quán)認(rèn)定條件、認(rèn)定程序、監(jiān)管規(guī)則等制度。與之同時，培育宅基地盤活利用主體，由當(dāng)?shù)卮寮w以集體資產(chǎn)出資入股興辦的村集體資產(chǎn)管理公司作為主體入市交易，僅轉(zhuǎn)讓40年使用權(quán)給新村民或企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員宅基地資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)。

第四，招募進(jìn)村人才，推動融入鄉(xiāng)村。在宅基地改革的基礎(chǔ)上，郫都積極推動鄉(xiāng)村開放，實施新村民融村計劃。具體來說，以法律、政策賦予村集體的法定權(quán)利為基礎(chǔ)，以村內(nèi)民主自治程序通過為前提，向社會公開招募熱愛并愿意傳承鄉(xiāng)村文化、有社會公共服務(wù)能力并愿意給予鄉(xiāng)村駐村服務(wù)的各類人才(稱之為新村民)，在集體土地有償使用、提供駐村服務(wù)的基礎(chǔ)上，賦予其新村民資格。新村民的權(quán)利主要是可有償獲得一定年限的宅基地使用權(quán)，滿足鄉(xiāng)村居住生活需求，也可租賃集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)業(yè)用房發(fā)展經(jīng)營、租賃農(nóng)用地體驗農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞作。但是同時對新村民的申請條件也做出了相應(yīng)規(guī)定，比如遵紀(jì)守法、愿為鄉(xiāng)村提供服務(wù)并有一定的專業(yè)技能或資深經(jīng)驗，有國家認(rèn)可的基礎(chǔ)學(xué)歷、國家認(rèn)可的職業(yè)技能等級、特殊榮譽(yù)或稱號。在此基礎(chǔ)上，融村駐村服務(wù)需根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需求情況與新村民自身實際能力提供，服務(wù)內(nèi)容可根據(jù)自身實際單選或多選擇，服務(wù)方式可有償?shù)琼汅w現(xiàn)出針對本村優(yōu)惠。滿足上述條件、自愿申請加入的人員成為新村民之后，還需面對該鄉(xiāng)村對其資格考評，考評期原則設(shè)定3年，考評期滿不合格的經(jīng)新村民專委會同意可延長考評期，考評期滿不合格的經(jīng)專委會一致同意，可終止新村民入村資格，在這所有工作流程之中，新村民都需要遵守村民自治章程，執(zhí)行村民會議、村民代表會議和村民委員會的決議決定。

郫都通過上述具體實踐，通過宅基地有償騰退、三權(quán)分置等政策，盤活利用宅基地，滿足鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地需求和人才進(jìn)村需求，提升了鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。當(dāng)?shù)豎村利用騰退的宅基地作為重要資源，瞄準(zhǔn)城市中高收入家庭及“候鳥”群體為目標(biāo)，打造土地權(quán)利共享，吸引城市居民下鄉(xiāng)，以新村民新農(nóng)人的身份與原住民共享產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)品、生活、生態(tài)。改革之前，當(dāng)?shù)貞艟卣加猛恋孛娣e較多(通常3口之家占據(jù)300平方米)，按照人均35平方米設(shè)計搬遷至集中安置點(diǎn)(戶均騰退大約200平方米宅基地指標(biāo))，與之同時堅持對外在集體土地有償使用、提供駐村服務(wù)的基礎(chǔ)上，引進(jìn)批新村民，如全國名老中醫(yī)，文化培訓(xùn)師、園藝大師，有償給予上述新村民每人300平方米宅基地(其中200平作為工作室)40年使用權(quán)，新村民擔(dān)負(fù)提供公共服務(wù)的責(zé)任，如在村中定期開設(shè)義診、免費(fèi)興辦書畫幼兒培訓(xùn)等活動，促進(jìn)鄉(xiāng)村服務(wù)質(zhì)量提升。

郫都通過宅基地改革搭建了人才下鄉(xiāng)機(jī)制，引進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)創(chuàng)意策劃、旅游管理等緊缺人才成為新村民。與之同時，改革有助于提升農(nóng)村居民財產(chǎn)性收益水平，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格由村集體確定并報政府備案，以Q村為例，每畝宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格為每畝68萬元(約1000元一平方米)，村集體對轉(zhuǎn)讓收益按照5∶2∶2∶1進(jìn)行分配，村集體經(jīng)濟(jì)組織保留50%作為繼續(xù)發(fā)展資金，20%作為本村村民分紅，20%作為村集體管理費(fèi)用，余下10%作為村公益金?？傮w來看，郫都通過提高宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性來推動鄉(xiāng)村開放，構(gòu)建起兼顧村集體與個人發(fā)展，并在城鄉(xiāng)間重新對人口要素、土地要素和資本要素進(jìn)行合理配置的體制機(jī)制。

郫都以宅基地改革為抓手探索推動開放村莊、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素互動的實踐有如下啟示。首先，堅持農(nóng)民的主體地位，宅基地有償騰退工作必須廣泛征求村民意見，充分聽取村民訴求，獲取村民支持，村莊空間布局規(guī)劃務(wù)必符合村民意愿，宅基地改革收益務(wù)必惠及村民。其次，提升農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)開放性必須立足村莊發(fā)展實際，通過激活農(nóng)村宅基地使用權(quán)交易市場，滿足本村莊緊缺的外來人口居住需求實現(xiàn)以土地為媒介集聚其他技術(shù)、資金要素提升鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)生動力，一方面用城市要素下鄉(xiāng)助力本村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，另一方面提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)質(zhì)量，不斷提高村民的獲得感和滿足感。最后，堅持宅基地集體所有制不動搖，盡管宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大到了集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外，但是對新村民更要構(gòu)建考核約束機(jī)制，規(guī)避城里人下鄉(xiāng)投機(jī)建設(shè)別墅大院、樓堂館所需求，以國土開發(fā)高效、空間格局優(yōu)化助力城鄉(xiāng)要素互動。

五、結(jié)論與討論

暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，其重點(diǎn)是推動要素在城鄉(xiāng)間合理配置，平等交換。自新中國成立以來的重工業(yè)傾斜發(fā)展戰(zhàn)略影響了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，隨著國家在歷史進(jìn)程中發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向變化，我們在站起來、富起來、強(qiáng)起來三個歷史階段中，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展呈現(xiàn)從形成分割、打破分割、開始融合的演進(jìn)脈絡(luò)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展的趨勢日益明顯，鄉(xiāng)村向城市開放的迫切性也在與日俱增。推動鄉(xiāng)村開放，這既是暢通城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)循環(huán)、推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的現(xiàn)實需要，又是挖掘鄉(xiāng)村多元價值、滿足城鄉(xiāng)居民多樣需求的必由之路；但是也面臨著城市要素向農(nóng)村擴(kuò)散難以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)發(fā)展水平與公共服務(wù)質(zhì)量低下、集體產(chǎn)權(quán)制度封閉性較強(qiáng)的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。推動村莊開放應(yīng)提高農(nóng)村宅基地集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的開放性水平，打通城市居民下鄉(xiāng)通道，滿足下鄉(xiāng)群體的居住需求，以土地要素為媒介集聚其他要素助力鄉(xiāng)村發(fā)展。

為此，我們需要順應(yīng)城鄉(xiāng)人口互動發(fā)展趨勢，深入探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織盤活利用閑置宅基地，在符合規(guī)劃、用途管制和尊重農(nóng)民意愿前提下，由政府引導(dǎo)優(yōu)化村莊用地布局，積極引入宅基地使用權(quán)的市場交易機(jī)制，促進(jìn)下鄉(xiāng)市民與農(nóng)村土地有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)、引進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)供給緊缺人才、提升農(nóng)村居民財產(chǎn)性收益水平的多重目標(biāo)。與之同時，也應(yīng)堅持土地集體所有制紅線，推動構(gòu)建鄉(xiāng)村向城市有選擇性開放機(jī)制，強(qiáng)化考核監(jiān)督，規(guī)避市民投機(jī)興建樓堂館所、侵蝕農(nóng)民集體合法權(quán)益的行為。