劉 霞

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)始終被中國(guó)共產(chǎn)黨作為管黨治黨和治理國(guó)家的制度保障和重要基礎(chǔ)，黨內(nèi)法規(guī)的屬性究竟如何、黨內(nèi)法規(guī)體系如何構(gòu)建也成為了學(xué)術(shù)界重點(diǎn)探討的問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，置身這樣的時(shí)代語(yǔ)境下，厘清黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家治理現(xiàn)代化的相關(guān)問(wèn)題，堅(jiān)持以問(wèn)題導(dǎo)向?qū)で蠼忸}之策顯得日益迫切。

一、黨內(nèi)法規(guī)的屬性探析

黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨的“家法”，其性質(zhì)屬性的研究在學(xué)術(shù)界甚至政治界方興未艾，對(duì)其性質(zhì)的定性和理解也一直是法學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。我國(guó)大學(xué)法學(xué)教科書(shū)關(guān)于法有一個(gè)經(jīng)典定義：法是反映統(tǒng)治階級(jí)的意志，由國(guó)家制定或者認(rèn)可的，并以國(guó)家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范。[1]然而，黨內(nèi)法規(guī)是由黨組織制定實(shí)施的，并不是由國(guó)家制定或認(rèn)可并以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，正如維辛斯基式法學(xué)所認(rèn)同的那樣，黨內(nèi)法規(guī)并不具備嚴(yán)格意義上的國(guó)家性和強(qiáng)制性，缺乏法律核心內(nèi)核，不能稱之為“法”。

但是，“法是什么”在法學(xué)界并沒(méi)有一個(gè)完全確定的論斷。中國(guó)學(xué)者更注重從規(guī)則、約束的角度來(lái)定義法，西方學(xué)者更多強(qiáng)調(diào)法的理性、公正等特征，所以從各種研究論述中，很難得出一個(gè)所謂的權(quán)威定義。但有一點(diǎn)是值得注意的：對(duì)于法的界定，更多的爭(zhēng)議點(diǎn)與法的外延的劃定相關(guān)。有學(xué)者從法律多元的視角進(jìn)行論證，認(rèn)為法不僅包含國(guó)家法的范疇，也涵括了政策、習(xí)慣等其他規(guī)范，這其中自然包括中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)。在這一層面而言，黨內(nèi)法規(guī)可以被理解為廣義的法，是一種相對(duì)于國(guó)家法的一類軟法。那么，“黨內(nèi)法規(guī)是軟法”的論斷是否能夠?qū)崿F(xiàn)邏輯上的自洽？是否能夠精準(zhǔn)定位黨內(nèi)法規(guī)的特性？這些問(wèn)題仍待深入的研究和探討。

在系統(tǒng)主義法學(xué)看來(lái)，無(wú)論是內(nèi)生結(jié)構(gòu)還是外在形式，黨內(nèi)軟法理論都為黨內(nèi)法規(guī)定性。近些年，黨內(nèi)法規(guī)的研究逐漸擺脫了經(jīng)典法所推崇的“國(guó)家—控制”法范式的約束，將軟法理論引入黨內(nèi)法規(guī)的研究之中。黨內(nèi)法規(guī)之所以能夠被定性為“法”，其很大程度上是因?yàn)闊o(wú)論從生成機(jī)制還是生效機(jī)制而言，它都具有了“軟法”的特質(zhì)。軟法的概念最早起源于國(guó)際法研究領(lǐng)域，是指那些不能運(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的法律規(guī)范。但隨著國(guó)內(nèi)法學(xué)界研究的發(fā)展，軟法理論也具有了中國(guó)本土的資源。近年來(lái)，軟法理論為研究黨內(nèi)法規(guī)提供了強(qiáng)大的理論支撐，兩者在一定程度上具有一致性。首先，從外在形式而言，黨內(nèi)法規(guī)可以劃分為三個(gè)層級(jí)，即根本法規(guī)、基本法規(guī)和具體法規(guī)。這是研究黨內(nèi)法規(guī)所公認(rèn)的“三級(jí)結(jié)構(gòu)”，可謂黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知起點(diǎn)。毋庸贅言，黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)黨員具有外在約束力的行為規(guī)范，在理論邏輯上與軟法的特征一致。其次，黨內(nèi)法規(guī)的適用對(duì)象是黨內(nèi)關(guān)系，并不適用于全體公民，這不符合國(guó)家法的相關(guān)要素，是法的一種異態(tài)，這也就使得其與軟法的表現(xiàn)形式相符。再次，黨內(nèi)法規(guī)是通過(guò)黨組織的強(qiáng)制約束以及黨員個(gè)人的自我約束來(lái)保障實(shí)施的，并不依賴于國(guó)家的強(qiáng)制力，這正與軟法的作用效力和保障措施相統(tǒng)一。此外，黨內(nèi)法規(guī)雖然本質(zhì)屬于軟法，但其約束力并不“軟”，甚至較于法律更加嚴(yán)格，可以說(shuō)是一種“堅(jiān)硬的軟法”。中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)中處于領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，這也就使得黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)共產(chǎn)黨自我監(jiān)督、自我管理、自我約束的規(guī)章制度，在一定意義上要嚴(yán)于國(guó)家法。但是，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法雖然具有共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、階級(jí)意志、指導(dǎo)思想以及價(jià)值取向，但黨內(nèi)法規(guī)是不能與國(guó)家法相沖突的，否則將會(huì)失去效力。因此，黨內(nèi)法規(guī)的屬性應(yīng)該在“黨內(nèi)法規(guī)-依規(guī)治黨-黨內(nèi)治理現(xiàn)代化”和“國(guó)家法律-依法治國(guó)-國(guó)家治理現(xiàn)代化”兩條主線的契合中得到合理的定位以及精準(zhǔn)的定性。而如何建立黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的有效銜接機(jī)制仍然是學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)重要課題。

二、黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)定位探討

依規(guī)治黨作為依法治國(guó)不可或缺的一部分，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有力抓手和重要力量。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的制度根基

黨內(nèi)治理的現(xiàn)代化可謂是國(guó)家治理現(xiàn)代化不可或缺的一部分，其內(nèi)在邏輯是“制度-法治-治理-善治”，顯而易見(jiàn)，要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理的善治，最基礎(chǔ)的就是制度，就要發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)的作用。

1.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)奠定了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的制度基礎(chǔ)

無(wú)數(shù)的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，黨內(nèi)法規(guī)制度的完備程度是政黨發(fā)展成熟與否和執(zhí)政水平高低的一個(gè)重要標(biāo)志。黨的十八大以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了重大發(fā)展和顯著成效，先后制定和修改了180多部中央法規(guī)，出臺(tái)了一批基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)，基本上實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)治理的有規(guī)可依。正如習(xí)近平總書(shū)記所指出的：“以科學(xué)制度保障黨的建設(shè)，最根本的是嚴(yán)格遵循執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律進(jìn)行制度建設(shè)，不斷增強(qiáng)黨內(nèi)生活和黨的建設(shè)制度的嚴(yán)密性和科學(xué)性?！盵2]通過(guò)構(gòu)建體系完備的黨內(nèi)法規(guī)，可以實(shí)現(xiàn)管黨治黨的規(guī)范化，提升中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力和水平，奠定黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的制度基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)筑牢了全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)斗堡壘

從《立法法》的制定到《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的出臺(tái)，從《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》的頒布到《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》的實(shí)施，從《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的執(zhí)行到《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的應(yīng)用等，無(wú)疑都為管黨治黨、嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活提供了現(xiàn)實(shí)可見(jiàn)、實(shí)踐可行的基本法規(guī)遵循，為掃除監(jiān)督盲區(qū)和解決主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺失問(wèn)題指明了行為規(guī)范?？梢哉f(shuō)，以黨內(nèi)法規(guī)為保障，推動(dòng)管黨治黨不斷從“寬松軟”走向“嚴(yán)緊硬”，為實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨全新的大格局奠定了強(qiáng)有力的基礎(chǔ)。

（二）黨內(nèi)法規(guī)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的有力保障

中國(guó)作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，其歷史邏輯和本質(zhì)屬性都決定了國(guó)家治理體系生成的模式和路徑與西方國(guó)家以及其他非社會(huì)主義的發(fā)展中國(guó)家的情況存在著差異。而最本質(zhì)的差異就是，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度和國(guó)家治理體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度具有統(tǒng)領(lǐng)性地位。不言而喻，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)的發(fā)展與完善不僅是黨內(nèi)治理現(xiàn)代化的制度基石，更與國(guó)家治理現(xiàn)代化存在相互影響的關(guān)系。

1.黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)隸屬于國(guó)家治理現(xiàn)代化的組織架構(gòu)

所謂國(guó)家治理，指的是國(guó)家通過(guò)一定的手段和行為治國(guó)理政的一種活動(dòng)。國(guó)家治理的“治理”，不是西方那樣簡(jiǎn)單的“治理”概念的移植，實(shí)際上是合成的一個(gè)詞，就是治國(guó)理政，簡(jiǎn)稱治理。西方講“治理”，沿襲著從統(tǒng)治到管理再到治理的理論和歷史脈絡(luò)，而以習(xí)近平同志為核心的黨中央則是將“治理”理解為兩個(gè)方面，一個(gè)是體系，一個(gè)是能力。這就需要回應(yīng)人民對(duì)美好生活的期待以及解決全面改革過(guò)程中的一些問(wèn)題，而在應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題的時(shí)候，就需要做到治理的科學(xué)化、民主化、法治化和理性化。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化作為一種制度體系，包含了法律體系、政治體系、文化體系等等。換言之，一切能夠提升國(guó)家治理效能，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展進(jìn)步和滿足人民對(duì)美好生活向往的制度都隸屬于國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的范疇。由此而言，以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)體系自然也隸屬于國(guó)家治理體系。

2.黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)彰顯了國(guó)家治理現(xiàn)代化的價(jià)值追求

首先，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)彰顯了人民性的價(jià)值導(dǎo)向。我國(guó)從治理到善治的最終目的是實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往，是提高人民的滿意度和幸福感。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》也作出規(guī)定：“堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)。黨除了工人階級(jí)和最廣大人民群眾的利益，沒(méi)有自己特殊的利益。黨在任何時(shí)候都要把群眾利益放在第一位?！倍h內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要制度保障，其制定和完善自然是以全心全意為人民服務(wù)作為根本宗旨的。所以，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家治理現(xiàn)代化在人民性的價(jià)值取向上具有同質(zhì)性。

其次，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)彰顯了保障權(quán)利和強(qiáng)化義務(wù)的價(jià)值取向。全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要加強(qiáng)法治思維。法治思維的實(shí)質(zhì)是從權(quán)利義務(wù)的視角去發(fā)現(xiàn)、分析和解決問(wèn)題。黨內(nèi)法規(guī)作為中國(guó)特色社會(huì)主義法治的有機(jī)組織部分，自然以法治思維去規(guī)范權(quán)利和義務(wù)。如《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》就規(guī)定了“全黨必須自覺(jué)服從黨中央領(lǐng)導(dǎo)”“全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問(wèn)題請(qǐng)示報(bào)告制度”等義務(wù)。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》等都作出規(guī)定要保障黨員的相關(guān)權(quán)利，比如“黨員有權(quán)提出接受教育和培訓(xùn)的要求”“黨員有權(quán)在黨的會(huì)議上以口頭或者書(shū)面方式有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員”等。不言而喻，權(quán)利與義務(wù)的細(xì)化構(gòu)成中國(guó)共產(chǎn)黨治理國(guó)家方式的創(chuàng)新方向。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家治理現(xiàn)代化在保障權(quán)利與強(qiáng)化義務(wù)方面具有同質(zhì)性。

再次，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)彰顯了對(duì)權(quán)力制約和監(jiān)督的價(jià)值取向。黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)則之治，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，建立監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，保障和激勵(lì)廣大黨員提高運(yùn)用法治思維治國(guó)理政的能力，實(shí)現(xiàn)以黨內(nèi)民主控制權(quán)力，杜絕黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的集團(tuán)特性，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，為實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家提供了有力保障。這也正是國(guó)家治理現(xiàn)代化所提倡的價(jià)值取向。

3.黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)為國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)揮引領(lǐng)和規(guī)范作用

中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，其治理國(guó)家的基本模式是以社會(huì)主義法治體系為基本支撐的。這也在一定程度上決定了黨內(nèi)法規(guī)為全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮了引領(lǐng)和規(guī)范作用，為引導(dǎo)和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造了良好的政治生態(tài)。如《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定“中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)中，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，其他各項(xiàng)工作都服從和服務(wù)于這個(gè)中心”“堅(jiān)持社會(huì)主義道路、堅(jiān)持人民民主專政、堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項(xiàng)基本原則，是我們的立國(guó)之本”等，這也為國(guó)家治理現(xiàn)代化起到了引領(lǐng)和規(guī)范作用。

三、完善黨內(nèi)法規(guī)的路徑選擇

如何完善黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，提升黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力，這一問(wèn)題更多涉及中國(guó)共產(chǎn)黨如何執(zhí)政的問(wèn)題。在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，發(fā)揮好黨內(nèi)法規(guī)的作用，提升黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和執(zhí)行力。

（一）以質(zhì)量為抓手，完善黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的系統(tǒng)性

1.增強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善黨內(nèi)法規(guī)體系的總體框架

黨的十九大報(bào)告指出，要增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。換言之，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體必須從宏觀層面整體把控體系框架，進(jìn)一步完善黨內(nèi)法規(guī)體系的區(qū)分界限。在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中，以層級(jí)和效力為基點(diǎn)，將黨內(nèi)法規(guī)劃分為黨章、準(zhǔn)則以及條例等三種不同層級(jí)的7種規(guī)范。不難看出，這并沒(méi)有從內(nèi)容上徹底進(jìn)行詳盡的區(qū)分，使得黨內(nèi)法規(guī)在一些方面存在相互交叉或者重復(fù)的內(nèi)容。這就要求必須加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，不僅從效力等級(jí)層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行劃分，也可以效仿國(guó)家法，從內(nèi)容層面對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行具體的劃分。比如國(guó)家法以憲法為核心，分為民法、民訴法、刑法、刑事訴訟法等多個(gè)類別，每個(gè)類別相互聯(lián)系又相互區(qū)別，各有各的適用范圍。黨內(nèi)法規(guī)制定主體也可以黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容和效力等級(jí)為基礎(chǔ)、以“于法周延、于事有效”為原則進(jìn)行科學(xué)分類和統(tǒng)籌規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)從“中央-部門-地方”自上而下邏輯結(jié)構(gòu)的完善與發(fā)展。

2.提高立規(guī)質(zhì)量，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系的規(guī)范性和科學(xué)性

良法是善治之前提，良規(guī)亦是善治之保障。雖然我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)體系正在不斷完善，但不難發(fā)現(xiàn)，還存在著制度老化、制度空置、法不責(zé)眾等諸多問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)任務(wù)仍然任重道遠(yuǎn)。而黨內(nèi)法規(guī)適用范圍的特殊性決定了在制定黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中必須充分考慮中國(guó)共產(chǎn)黨自身發(fā)展的實(shí)際情況和特殊規(guī)律，堅(jiān)持以科學(xué)的方法和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度認(rèn)真對(duì)待立法的每一個(gè)環(huán)節(jié)，根據(jù)不斷出現(xiàn)的新情況和新要求，及時(shí)制定新的黨內(nèi)法規(guī)，修改或廢棄已經(jīng)不適應(yīng)國(guó)家治理需要的黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格明確廣大黨員和黨組織的許為與不許為、可為與不可為、應(yīng)為與不應(yīng)為的范圍。同時(shí)，在制定黨內(nèi)法規(guī)的過(guò)程中，制定主體要遵循程序正義原則，制定的草案要盡可能地征求廣大人民群眾尤其是黨員的意見(jiàn)和建議，保證黨內(nèi)法規(guī)立法的民主性和規(guī)范性。

3.堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)體系的執(zhí)行力和創(chuàng)新力

習(xí)近平總書(shū)記指出：“產(chǎn)生腐敗問(wèn)題的一個(gè)重要原因，是一些體制機(jī)制存在漏洞，必須堅(jiān)持以改革思路推進(jìn)工作，加強(qiáng)制度創(chuàng)新?！盵3]不言而喻，黨內(nèi)法規(guī)體系的健全與發(fā)展必須與時(shí)俱進(jìn)，要以抓石有印的韌勁、逢山開(kāi)路遇水搭橋的闖勁，以理論創(chuàng)新提升黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)新力和執(zhí)行力。換言之，在面對(duì)新情況、解決新問(wèn)題時(shí)，必須以政治學(xué)、法學(xué)、黨建學(xué)等諸多學(xué)科的專業(yè)角度進(jìn)行科學(xué)的分析和判斷，以學(xué)科內(nèi)創(chuàng)新的理論推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷完善，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)體系的專業(yè)性和可行性。

（二）以問(wèn)題為導(dǎo)向，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的規(guī)范性

“法與時(shí)轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功”，黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行要根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐，必須植根于黨領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從問(wèn)題入手，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，不斷推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的改革創(chuàng)新發(fā)展。

1.厘清關(guān)系，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的契合機(jī)制

在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互補(bǔ)充、互相配合，形成了“軟硬混治”的社會(huì)公共治理新模式。但無(wú)法忽視的是，在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律還存在相互混淆、脫離甚至是背離的情況，影響了兩者之間的效力，這也自然要求在實(shí)際治理過(guò)程中，從理論上厘清黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的界限與關(guān)系，構(gòu)建起更為完善的黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律內(nèi)外契合機(jī)制。而這樣的契合應(yīng)該主要在三個(gè)方面發(fā)力。首先是指導(dǎo)思想契合，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，在一定程度上不斷為國(guó)家法律提供精神供給和價(jià)值指引。簡(jiǎn)言之，國(guó)家法律的制定和執(zhí)行必須適時(shí)地與黨內(nèi)法規(guī)的精神內(nèi)核相適應(yīng)，實(shí)現(xiàn)兩者在制度上的內(nèi)部融合機(jī)制，有效規(guī)避“紀(jì)法不分”的情形。其次是內(nèi)容契合，黨內(nèi)法規(guī)作為內(nèi)部治理保障的“軟法”與作為外置治理保障的國(guó)家法，是存在著一定比例的內(nèi)容重復(fù)的，比如《憲法》中有些條款就是《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中條例的體現(xiàn)。因此，這就要求在立法層面和執(zhí)法層面，都必須建立健全紀(jì)法部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，如有必要，可通過(guò)正當(dāng)程序?qū)Ⅻh的意志轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)兩者理論上的自洽性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法的雙向建構(gòu)。最后是實(shí)踐契合，黨內(nèi)法規(guī)為國(guó)家法提供價(jià)值指引，而國(guó)家法的整體架構(gòu)相較于黨內(nèi)法規(guī)更加完善，更具體系化，這就使得黨內(nèi)法規(guī)在制定、執(zhí)行、解釋、評(píng)估等諸多方面都應(yīng)借鑒國(guó)家法的相關(guān)要素，促成其內(nèi)部體系的規(guī)范化和內(nèi)部邏輯的合理化。因此，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律在國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，是長(zhǎng)期共存、共生、共治的關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的制定與執(zhí)行要以國(guó)家法律為基礎(chǔ)，必須在憲法和法律的范圍內(nèi)發(fā)揮效力?？傊?，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律應(yīng)該實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的借鑒模式，做好立法和執(zhí)法層面的銜接協(xié)同機(jī)制，為促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供有序、有禮、有節(jié)的制度保障。

2.深入實(shí)踐，提升黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)效性

調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行狀況不容樂(lè)觀，在一些地方和單位以及一些黨員干部中，制度意識(shí)比較淡薄，遵規(guī)守紀(jì)的自覺(jué)尚未形成，不同程度存在“重制定、輕執(zhí)行”問(wèn)題，“有令不行、有禁不止”“上有政策、下有對(duì)策”等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。[4]針對(duì)這些現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力和權(quán)威性迫在眉睫。

首先，要做到執(zhí)行主體的明確化。每部黨內(nèi)法規(guī)在制定的過(guò)程中，都應(yīng)充分考慮具體的執(zhí)行部門和機(jī)構(gòu)，明確黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行主體，做到上下聯(lián)通、責(zé)任到人，確保黨內(nèi)法規(guī)的可操作性。其次，要具體規(guī)劃執(zhí)行的重點(diǎn)范圍和內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)針對(duì)的是各級(jí)黨組織和廣大黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，必須抓住黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部做好表率作用，努力形成上行下效的傳統(tǒng)和氛圍，從而確保黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性得以實(shí)現(xiàn)和提升。最后，要提升執(zhí)行隊(duì)伍的能力和水平。要因人制宜地加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和培訓(xùn)的針對(duì)性和力度，深化執(zhí)行主體對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)知和把握，從而提升執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性和精準(zhǔn)性，確保和增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的公正性和權(quán)威性。

3.強(qiáng)化監(jiān)督，完善黨內(nèi)法規(guī)體系的制度保障

缺乏規(guī)范有效的監(jiān)督，黨內(nèi)法規(guī)的效力和執(zhí)行力必然大打折扣。因此，在具體的執(zhí)法過(guò)程中，要完善黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督機(jī)制，以制度的形式明確監(jiān)督對(duì)象、豐富監(jiān)督方式、強(qiáng)化監(jiān)督責(zé)任、重視監(jiān)督實(shí)效，確保以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威地位，增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的規(guī)范性和精準(zhǔn)性。同時(shí)，在設(shè)定監(jiān)督主體時(shí)，應(yīng)最大限度地激發(fā)社會(huì)各界的參與度和力量，拓寬監(jiān)督渠道，采用群眾、新聞媒介、網(wǎng)絡(luò)等多種監(jiān)督方式，健全巡視巡察、專項(xiàng)督查等制度，以最小的成本獲得最大的監(jiān)督時(shí)效，從而推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的制度化和常態(tài)化。

（三）以法治思維為基點(diǎn)，營(yíng)造尊崇黨內(nèi)法規(guī)的良好氛圍

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代大背景下，要加強(qiáng)對(duì)廣大黨員關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的培訓(xùn)力度和針對(duì)性，以培養(yǎng)法治思維為著力點(diǎn)，以普及黨內(nèi)法規(guī)為基點(diǎn)，努力在全社會(huì)范圍內(nèi)形成崇尚法治、遵從法律、遵守黨規(guī)的社會(huì)氛圍，不斷提升廣大黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政和依法執(zhí)政的本領(lǐng)和能力。

1.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高黨員法治思維能力

法者，天下之準(zhǔn)繩也。自提出依法治國(guó)基本方略以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨一直致力于將實(shí)然的中國(guó)法治轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)然的法治中國(guó)，然而，仍存在部分黨員不懂法、不尊法，甚至蔑視和踐踏法律，在決策中搞“一言堂”，在執(zhí)行政策過(guò)程中以權(quán)謀私、以權(quán)枉法，結(jié)果只能是逾越法律紅線，最后身敗名裂。所以，要以法律學(xué)習(xí)作為黨員的必修課，加強(qiáng)對(duì)黨員的法治學(xué)習(xí)培訓(xùn)。黨的十八屆四中全會(huì)決定將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，自然要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)的力度，從而拓寬廣大黨員法治思維的廣度，提升運(yùn)用法治方式做出決策、解決問(wèn)題、辦理事情的能力。

2.營(yíng)造學(xué)法守法的社會(huì)氛圍，提升黨員依法行政水平

法治是安邦固本的基石，更是提升國(guó)家治理現(xiàn)代化重要的軟實(shí)力。這就要求廣大黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)法律法規(guī)學(xué)習(xí)，深入了解黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容，不斷增強(qiáng)法治意識(shí)和法律觀念，使法治理念深入人心，讓法治精神在社會(huì)的方方面面得到彰顯，從而營(yíng)造良好的學(xué)法守法氛圍，提升黨員依法行政能力，為加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家添磚加瓦，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興貢獻(xiàn)力量。