薛子洋 楊玲慧 宋 利

一、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老概況

據(jù)國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)總?cè)丝?40005萬人，其中老齡人口17603萬人，占人口總數(shù)的12.57%，相較2018年的166658萬人上升了5.67%，老齡化日趨嚴(yán)重。改革開放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型，核心家庭的增加、代際居住方式的變化、價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變、人口的流動(dòng)遷移都對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村的養(yǎng)老模式提出了挑戰(zhàn)。此外，由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后，使得現(xiàn)階段部分農(nóng)村在養(yǎng)老模式的選擇上不能像城鎮(zhèn)那樣面面俱到。

二、農(nóng)村各養(yǎng)老模式的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)

按照老年人養(yǎng)老所在地進(jìn)行分類，現(xiàn)行我國(guó)農(nóng)村的主要養(yǎng)老模式可分為居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老兩類。其中，居家養(yǎng)老包括家庭養(yǎng)老和農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老；機(jī)構(gòu)養(yǎng)老可分為敬老院、福利院和老人公寓。

（一）家庭養(yǎng)老

家庭養(yǎng)老是我國(guó)農(nóng)村地區(qū)最傳統(tǒng)的、也是現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的主流養(yǎng)老模式。它以血緣為紐帶，以家庭為載體，按照父母養(yǎng)育兒女、兒女贍養(yǎng)父母的方式環(huán)環(huán)相扣。從經(jīng)濟(jì)上看，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老是一種長(zhǎng)幼輩間財(cái)產(chǎn)的相互轉(zhuǎn)移，長(zhǎng)輩年輕時(shí)投入資金養(yǎng)育下一代，下一代成年后則回報(bào)贍養(yǎng)長(zhǎng)輩。

家庭養(yǎng)老具有如下優(yōu)點(diǎn)。首先，它通過孝文化進(jìn)行聯(lián)結(jié)，是最成熟的一種養(yǎng)老模式。其次，中國(guó)人尋求歸屬感，而家庭養(yǎng)老正好為老人提供了精神上的歸宿。再者，家庭養(yǎng)老以家庭為單位，老人僅需在原有住宅進(jìn)行養(yǎng)老，無需其他的養(yǎng)老設(shè)施，社會(huì)成本低。

但隨著社會(huì)的發(fā)展，家庭養(yǎng)老存在的問題也十分明顯。首當(dāng)其沖的便是“空巢”問題。農(nóng)村地區(qū)收入的提高很大一部分建立在農(nóng)村青壯年外出務(wù)工的基礎(chǔ)上，村里居住的大部分為老人和兒童。雖然收入的提高為家庭養(yǎng)老提供了物質(zhì)保障，但也帶來了青壯年外出后老年人具體由誰(shuí)贍養(yǎng)的一系列問題。同時(shí)，部分青年外出務(wù)工增加了收入，促使村里其他人也爭(zhēng)相外出務(wù)工，從而淡化了人們安土重遷的觀念。此外，隨著收入的增加，人們的生活壓力日漸加大，少生優(yōu)生的想法越來越多，家庭中子女的減少，使家庭養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)變得困難。

（二）農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老

農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老依托于村委，以村為平臺(tái)，為農(nóng)村居家老年人提供衣食住行上的便利及照顧。這種模式迎合了老一輩安土重遷的觀念，老人居住在家就可以得到相應(yīng)的養(yǎng)老照顧。同時(shí)，在具體措施的落實(shí)中，村委能夠充分考慮本村的情況，制訂出最有效務(wù)實(shí)的養(yǎng)老方案。

就現(xiàn)階段而言，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老存在以下問題。第一，提供居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)不愿進(jìn)駐偏遠(yuǎn)農(nóng)村，而這些農(nóng)村又恰恰是青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工多、空巢化嚴(yán)重、最需要養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域。第二，本村愿意從事養(yǎng)老服務(wù)的人員較少，使得本村難以組織提供養(yǎng)老服務(wù)。

（三）敬老院、福利院養(yǎng)老

敬老院、福利院養(yǎng)老是一種通過機(jī)構(gòu)解決養(yǎng)老需求的養(yǎng)老模式。敬老院、福利院的職能是提供專業(yè)化的老年人生活照顧服務(wù)，其服務(wù)對(duì)象主要是半自理和完全不能自理的老人。該養(yǎng)老模式的優(yōu)點(diǎn)在于專業(yè)性，老人在這里能夠得到24小時(shí)全天照顧，這是農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老所不具備的。

但是敬老院、福利院養(yǎng)老模式也存在以下問題。第一，機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平較低，這是由農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平?jīng)Q定的——在具有公益性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的今天，投資只會(huì)集中在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，地處偏遠(yuǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在得不到充足資源支持的情況下，養(yǎng)老環(huán)境和服務(wù)質(zhì)量勢(shì)必與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有較大差距。第二，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)更多地集中在老人的基本生活需求上，對(duì)老人心理健康的關(guān)注較低。第三，受制于傳統(tǒng)觀念，大部分老人認(rèn)為敬老院、福利院養(yǎng)老是一件很不體面的事情，會(huì)有抵觸情緒。

（四）老人公寓養(yǎng)老

老人公寓是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的一種，它是由政府和社會(huì)力量按照市場(chǎng)原則新建的專供老年人居住的單元樓，單元樓中單元房的面積有大有小，入住者可買可租。優(yōu)點(diǎn)在于老人既可居家養(yǎng)老，又可享受到社會(huì)所提供的各種養(yǎng)老服務(wù)。

老人公寓在農(nóng)村面臨的問題也很明顯。一是此類設(shè)施在偏遠(yuǎn)農(nóng)村較少，二是即便有此類設(shè)施，也無專業(yè)服務(wù)提供商進(jìn)駐，使得老年公寓實(shí)際僅承擔(dān)了居住職能，不具備提供養(yǎng)老服務(wù)的功能。

三、農(nóng)村養(yǎng)老的主體責(zé)任現(xiàn)存問題

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)化養(yǎng)老模式改革仍處于摸索之中，許多方面的規(guī)定都存在空白，需要進(jìn)一步完善。社會(huì)化養(yǎng)老雖然是改革的方向，但是目前對(duì)各主體在社會(huì)化養(yǎng)老模式中的責(zé)任仍缺乏明確的界定。我國(guó)現(xiàn)行法律中，社會(huì)化養(yǎng)老規(guī)定散見于《憲法》《老年人權(quán)益保障法》《勞動(dòng)法》中，但大多都是從宏觀上做出規(guī)定，未對(duì)主體責(zé)任的分配作出明確規(guī)定。這是推行社會(huì)化養(yǎng)老急需解決的重要問題。

（一）政府

《憲法》第四十五條第一款規(guī)定了公民在年老時(shí)有權(quán)從社會(huì)和政府獲得物質(zhì)幫助，這為政府在養(yǎng)老方面承擔(dān)責(zé)任提供了法律依據(jù)。但是其與各部門法未就責(zé)任作出具體的分配，這就導(dǎo)致現(xiàn)階段政府責(zé)任的不明確。

首先，就地方層面而言，政府同級(jí)各部門對(duì)養(yǎng)老事宜權(quán)利職能的不明確或重疊，使得政策難以落地。以部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的醫(yī)療機(jī)構(gòu)為例，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由民政部門管理，但其內(nèi)設(shè)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)由衛(wèi)生健康部門管理，這就造成了管理上的混亂與分散。就中央與地方而言，法律未規(guī)定地方與中央在養(yǎng)老方面的職權(quán)劃分問題，這使得地方的養(yǎng)老法規(guī)難以準(zhǔn)確把握自身定位。

此外，政府還需解決的是社會(huì)中養(yǎng)老服務(wù)供給主體的缺位問題。以山西合盛堡鄉(xiāng)為例，當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅有“合盛堡鄉(xiāng)敬老院”一家，這種參與主體單一的養(yǎng)老服務(wù)供給體系，對(duì)于一個(gè)人口規(guī)模達(dá)到三四百戶、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的村子的養(yǎng)老需求而言，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

（二）基層自治組織

基層自治組織在農(nóng)村落實(shí)養(yǎng)老政策的過程中，處于第一線的位置。但在調(diào)查中，我們卻發(fā)現(xiàn)其始終處在一個(gè)尷尬的境地。一是設(shè)施的建設(shè)直接由政府規(guī)劃主導(dǎo)，村委能夠參與的地方有限；二是即便村委有心籌建養(yǎng)老設(shè)施，往往受限于經(jīng)濟(jì)或人口因素，籌資不足，無法建設(shè)。而對(duì)于居家養(yǎng)老模式而言，村委即便有心牽頭，同樣會(huì)受制于經(jīng)濟(jì)與人口等因素，提供服務(wù)的組織大多不愿進(jìn)駐偏遠(yuǎn)落后的農(nóng)村地區(qū)，使得基層自治組織無法發(fā)揮應(yīng)有作用。

（三）家庭

在社會(huì)發(fā)展和推行社會(huì)化養(yǎng)老的今天，農(nóng)村養(yǎng)老責(zé)任正在向多元化轉(zhuǎn)變。但是，對(duì)于大部分經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村而言，老年人的養(yǎng)老問題仍舊是依托家庭進(jìn)行的，部分地區(qū)僅僅是修建了敬老院、福利院一類的設(shè)施，提供給特殊人群，只承擔(dān)了最低的責(zé)任。在此情形下，農(nóng)村地區(qū)的家庭養(yǎng)老模式仍會(huì)持續(xù)，且仍會(huì)是大多數(shù)人的選擇。然而如前文所述，這又會(huì)與農(nóng)村青壯年外出務(wù)工產(chǎn)生矛盾。在此情形下，子女能夠承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任是有限的，僅能提供物質(zhì)上的贍養(yǎng)。

四、對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老各主體責(zé)任分配的建議

一個(gè)成熟的社會(huì)化的農(nóng)村養(yǎng)老體系，必定是社會(huì)各主體間的有機(jī)協(xié)調(diào)的體系。而其中首先要明確的便是政府的責(zé)任。在地方各部門以及地方與中央的職權(quán)界定的問題上，建議由國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)規(guī)章，明確規(guī)定地方與中央在養(yǎng)老問題上的責(zé)任邊界，使地方與中央的政策能夠充分銜接。同時(shí)，建議國(guó)務(wù)院還應(yīng)明確政府同層級(jí)各部門間在養(yǎng)老問題上的權(quán)力與責(zé)任，從中央層面確定養(yǎng)老的牽頭管理部門，避免在養(yǎng)老問題上各部門相互推卸責(zé)任的情況出現(xiàn)。而就具體政策而言，對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，政府的責(zé)任應(yīng)從原先的修建養(yǎng)老設(shè)施等具體層面向制定本地有關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)支持、引導(dǎo)與監(jiān)管等方向傾斜。

對(duì)于村委等農(nóng)村基層自治組織，政府在籌劃養(yǎng)老設(shè)施時(shí)，應(yīng)與村委進(jìn)行溝通，使其在養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中發(fā)揮應(yīng)有作用。在有經(jīng)濟(jì)條件的農(nóng)村，村委可參照自行籌建的方式，建設(shè)老人公寓等養(yǎng)老設(shè)施。即便沒有相應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)駐，對(duì)于部分空巢化嚴(yán)重的農(nóng)村，應(yīng)將老人集中起來居住，使他們相互之間有個(gè)照應(yīng)。在這一方面，可以參照在部分省份已經(jīng)展開的互助式養(yǎng)老模式。這是一種以滿足中低收入老年群體基本養(yǎng)老服務(wù)需求為重點(diǎn)，以老年人集體居住為基本方式，開展自我管理、自我服務(wù)、自助互助的養(yǎng)老模式。

目前，我國(guó)還未建立一套完整的養(yǎng)老體系，在實(shí)地調(diào)查中，多數(shù)受訪老人表現(xiàn)出了對(duì)家庭強(qiáng)烈的歸屬感。社會(huì)不斷發(fā)展，但物質(zhì)層面的溫飽不能帶來精神層面的滿足，子女關(guān)懷探望是老人所渴望的。因此，我國(guó)可在法律條文上進(jìn)一步規(guī)定子女與父母相互間探望的權(quán)利，細(xì)化經(jīng)常探望的標(biāo)準(zhǔn)，以及子女拒絕探望父母時(shí)應(yīng)受到的處罰。

除此以外，我國(guó)還應(yīng)加強(qiáng)與養(yǎng)老相關(guān)的非營(yíng)利組織的培育。與追求利潤(rùn)的市場(chǎng)化體制下的企業(yè)不同，非營(yíng)利組織具有公益性質(zhì)，其在提供養(yǎng)老服務(wù)時(shí)不會(huì)考慮盈利的問題。因此，可以通過法律法規(guī)或政策預(yù)算，在財(cái)政上作出規(guī)定，對(duì)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的資金支持進(jìn)行制度化、規(guī)范化安排，使政府能有足夠的資金向各組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)，考慮到社會(huì)組織“把自己當(dāng)作是政府解決社會(huì)問題的輔助工具，現(xiàn)實(shí)中也缺乏與政府平等協(xié)商的地位”的情況，政府還應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)社會(huì)組織廣泛參與養(yǎng)老服務(wù),以此打破偏遠(yuǎn)農(nóng)村無人提供養(yǎng)老服務(wù)的困境。

農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展，對(duì)保障農(nóng)村老年人養(yǎng)老權(quán)益、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等具有重要意義，關(guān)注研究與進(jìn)一步確定農(nóng)村養(yǎng)老模式的主體責(zé)任，建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，是當(dāng)今社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的必然選擇。