陳 光 趙大千

基層治理是現(xiàn)代國家治理體系的重要組成部分，也是構(gòu)建和保障新發(fā)展格局的題中應(yīng)有之義。黨的十九屆五中全會將構(gòu)建新發(fā)展格局確定為高質(zhì)量發(fā)展關(guān)鍵階段的重要戰(zhàn)略?！皹?gòu)建新發(fā)展格局，并非僅限于產(chǎn)業(yè)、外貿(mào)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域……基層治理必須結(jié)合新形勢新要求新問題，在治理理念、治理制度、治理方式等方面實(shí)現(xiàn)持續(xù)創(chuàng)新，從而以高效能治理支撐高質(zhì)量發(fā)展，為構(gòu)建新發(fā)展格局奠定堅實(shí)基礎(chǔ)?！?1)范逢春：《深刻理解新發(fā)展格局對基層治理提出的新要求》，《國家治理周刊》2021年第2期。推進(jìn)基層治理法治化不僅是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本要求，也是切實(shí)提高治理效能以更好支撐高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。習(xí)近平總書記指出：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。只有全面依法治國才能有效保障國家治理體系的系統(tǒng)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性，才能最大限度凝聚社會共識?！?2)習(xí)近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《北京人大》2021年第3期。基層治理法治化應(yīng)當(dāng)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我國國家制度和國家治理體系所具有的顯著優(yōu)勢。在綜合分析黨中央的有關(guān)政策文件、基層治理實(shí)踐和現(xiàn)有研究文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，筆者將黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化的具體路徑主要?dú)w納為思想引領(lǐng)、規(guī)范融合、制度落實(shí)、機(jī)制創(chuàng)新和科技支撐五個方面。

一、思想引領(lǐng)：堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)

黨對基層治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)，首先就是堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的指導(dǎo)地位。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想是馬克思主義中國化的最新成果，“科學(xué)總結(jié)世界社會主義運(yùn)動經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)時代和實(shí)踐發(fā)展變化，以嶄新的思想內(nèi)容豐富和發(fā)展了馬克思主義，形成了系統(tǒng)科學(xué)的理論體系……涵蓋新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的總目標(biāo)、總?cè)蝿?wù)、總體布局、戰(zhàn)略布局和發(fā)展方向、發(fā)展方式、發(fā)展動力、戰(zhàn)略步驟、外部條件、政治保障等基本問題”(3)中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)綱要》，北京：學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2019年，第7-8頁。。在基層治理法治化推進(jìn)過程中，要將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的基本立場、基本要求和基本方法等完整有機(jī)融入，明確基層治理法治化的方向與內(nèi)容，以及參與治理的各方主體的職責(zé)或任務(wù)等。在整體堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的引領(lǐng)和指導(dǎo)的同時，基層治理法治化過程中還應(yīng)該自覺堅持將習(xí)近平法治思想，以及將習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想中有關(guān)社會治理、黨的建設(shè)和工作方法等作為直接而具體的指導(dǎo)方針和工作理念。

首先，堅持習(xí)近平法治思想對基層治理法治化的引領(lǐng)和指導(dǎo)地位。“黨的十八大以來，習(xí)近平總書記基于在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思想，深刻闡釋了依法治國與國家治理的關(guān)系、法治體系與國家治理體系的關(guān)系、國家治理現(xiàn)代化與國家治理法治化的關(guān)系等一系列重大理論問題，提出了加快建立健全科學(xué)完備的法律規(guī)范體系、推動執(zhí)法司法公正高效權(quán)威、厚植依法治國社會基礎(chǔ)等重大部署，夯實(shí)了中國之治的制度根基?！?4)王晨：《習(xí)近平法治思想是馬克思主義法治理論中國化的新發(fā)展新飛躍》，《中國法學(xué)》2021年第2期。習(xí)近平法治思想是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，科學(xué)指明了法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的“軌道”作用?；鶎又卫硎菄抑卫眢w系的一部分，在處理基層治理與法治的關(guān)系時，要遵循習(xí)近平法治思想所揭示的國家治理體系與依法治國的關(guān)系原理，以及法治體系與國家治理體系的關(guān)系原理等。因此，實(shí)現(xiàn)黨對基層治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)，用習(xí)近平法治思想指導(dǎo)基層治理法治化各項(xiàng)工作的具體開展。

其次，遵循習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理的重要論述。堅持習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想對基層治理法治化的指導(dǎo)，還應(yīng)該遵循習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理的重要論述。這些重要論述一部分包含于習(xí)近平法治思想中，尤其是關(guān)于法治社會建設(shè)的理論，如，提出法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)，三者各有側(cè)重、相輔相成。法治建設(shè)需要全社會共同參與，只有全體人民遵循法治、厲行法治，國家和社會才能真正實(shí)現(xiàn)在法治軌道上運(yùn)行。還有一部分是對社會治理體制機(jī)制的直接論述，如，指出一個國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平很大程度上體現(xiàn)在基層，要不斷夯實(shí)基層社會治理這個根基。有學(xué)者總結(jié)認(rèn)為，習(xí)近平總書記關(guān)于社區(qū)治理的重要論述包括“堅持黨建引領(lǐng)的治理原則，激發(fā)共建共治共享的內(nèi)生動力，夯實(shí)群眾性自治制度的治理基礎(chǔ)，協(xié)同自治、德治與法治的治理策略等多維實(shí)踐向度”(5)呂燕云、周晨虹：《習(xí)近平關(guān)于社區(qū)治理重要論述的理論定位與實(shí)踐向度》，《安徽行政學(xué)院學(xué)報》2021年第2期。。不難看出，社會治理法治化與法治社會建設(shè)具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，社會治理法治化理論和法治社會建設(shè)理論之間具有較強(qiáng)的耦合性。無論是習(xí)近平法治思想中的法治社會建設(shè)理論有關(guān)社會治理論述，還是習(xí)近平總書記關(guān)于社會治理的直接論述，都應(yīng)當(dāng)作為社會治理(包括基層治理)法治化建設(shè)的指導(dǎo)思想。

再次，堅持習(xí)近平總書記關(guān)于黨的建設(shè)重要論述的指導(dǎo)地位。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是基層治理及其法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)者。黨要更好地實(shí)現(xiàn)對基層治理及其法治化的領(lǐng)導(dǎo)，就要從根本上加強(qiáng)黨的自身建設(shè)。換言之，黨的自身建設(shè)同基層治理法治化進(jìn)程有著密切關(guān)系，對基層治理法治化水平具有根本性影響。這實(shí)際上反映了黨的建設(shè)與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)不僅體現(xiàn)于黨的歷次報告中，都將加強(qiáng)黨的自身建設(shè)作為重要內(nèi)容加以規(guī)定和闡述，更體現(xiàn)在國家或社會治理實(shí)踐之中的影響。因此，堅持以習(xí)近平總書記關(guān)于黨的建設(shè)重要論述為指導(dǎo)，既是實(shí)現(xiàn)更好地黨對基層治理法治化工作領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在要求，也是提升基層治理法治化水平的現(xiàn)實(shí)需要。

最后，堅持習(xí)近平總書記關(guān)于工作方法論述的指導(dǎo)地位。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想蘊(yùn)含豐富的方法論和具體的工作方法。以黨的政治建設(shè)為例，“習(xí)近平關(guān)于黨的政治建設(shè)重要論述在堅持馬克思主義思想方法和工作方法的同時，呈現(xiàn)出堅持實(shí)事求是、貫穿辯證思維、重視主體活動、飽含世界眼光的思想方法特征，反映出以習(xí)近平同志為核心的黨中央對新時代黨的建設(shè)規(guī)律的深刻把握和自覺利用”(6)周茜：《對習(xí)近平關(guān)于黨的政治建設(shè)重要論述的思想方法探析》，《學(xué)校黨建與思想教育》2021年第5期。。習(xí)近平總書記關(guān)于工作方法的論述，不僅為黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理提供了方法論依據(jù)，也為黨更好地領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化工作提供了許多可遵循的具體工作方法。再如，習(xí)近平總書記多次提到領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會運(yùn)用系統(tǒng)思維，并指出系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法?！皥猿窒到y(tǒng)觀念，就是要堅持發(fā)展地而不是靜止地、全面地而不是片面地、系統(tǒng)地而不是零散地、普遍聯(lián)系地而不是單一孤立地觀察、分析和解決問題，任何主觀主義、形式主義、機(jī)械主義、教條主義、經(jīng)驗(yàn)主義、實(shí)用主義的觀點(diǎn)都是形而上學(xué)的思想方法，在實(shí)際中往往妨害工作、貽誤大局?！?7)王香平：《系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法——學(xué)習(xí)領(lǐng)悟習(xí)近平總書記關(guān)于系統(tǒng)思維方法論的重要論述》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2021年第8期。可以說，系統(tǒng)觀念或系統(tǒng)思維對于黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化工作有著非?，F(xiàn)實(shí)的指導(dǎo)意義。

總之，習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想不僅為實(shí)現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化提供整體性原則，也從法治建設(shè)、社會治理、黨的建設(shè)和工作等方面提供具體指導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)基層治理及其法治化工作中，各級黨組織尤其是基層黨組織應(yīng)加強(qiáng)對習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的整體把握、深刻理解和正確運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層治理和法治建設(shè)三者的有機(jī)融合。

二、規(guī)范融合：注重基層治理中黨內(nèi)法規(guī)同其他規(guī)范的協(xié)同

基層治理法治化的過程實(shí)際上也是治理規(guī)范化的過程，而基層治理實(shí)踐中的規(guī)范具有多元性，即除了國家法律之外，黨內(nèi)法規(guī)、公共政策和軟法等規(guī)范類型都存在于基層治理實(shí)踐，并在基層治理法治化或規(guī)范化過程中發(fā)揮不同的規(guī)范功能。對于社會治理或基層治理中的多元規(guī)范現(xiàn)象，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全國推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》給予了明確認(rèn)可，也即在規(guī)定推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理時，提出要“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”(8)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。。作為調(diào)整黨組織活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)，同樣在基層治理法治化中發(fā)揮著不可或缺的規(guī)范作用。這種規(guī)范作用主要通過調(diào)整和加強(qiáng)基層黨組織自身建設(shè)，進(jìn)而作用于黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化工作來實(shí)現(xiàn)?！皩τ邳h員而言，黨內(nèi)法規(guī)是以規(guī)范性文件形式表現(xiàn)出來的對于黨員的嚴(yán)格他律。而對于在黨的建設(shè)中具有非比尋常地位的廣大人民群眾而言，黨內(nèi)法規(guī)作為黨為各級黨組織與黨員及其自身制定的基本底線和行為規(guī)范，則是對黨以及各級黨組織與黨員進(jìn)行監(jiān)督的重要準(zhǔn)據(jù)?！?9)劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)在黨的建設(shè)中的定位》，《馬克思主義研究》2019年第11期。正是基于黨內(nèi)法規(guī)的上述作用及定位，通過加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)同其他規(guī)范形式之間的協(xié)調(diào)與合作，在規(guī)范融合基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮規(guī)范的協(xié)同功能，也是實(shí)現(xiàn)黨對基層治理法治化領(lǐng)導(dǎo)的重要方式或路徑。具體而言，就是要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)同國家制定法、軟法和公共政策等規(guī)范之間的銜接與轉(zhuǎn)化。

黨內(nèi)法規(guī)同國家制定法是法治國家建設(shè)的兩類基本規(guī)范，并且經(jīng)由黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)而共同存在并作用于基層治理法治化實(shí)踐。從規(guī)范層面講，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法的轉(zhuǎn)化與銜接，既是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化自身的需要，也是實(shí)現(xiàn)黨對基層治理法治化領(lǐng)導(dǎo)的重要路徑。從理論與歷史看，“黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法指導(dǎo)上的一致性，決定了黨內(nèi)法規(guī)可以向國家法律轉(zhuǎn)化。從法制發(fā)展的歷史來說，有一些國家法律、法規(guī)確實(shí)是從黨內(nèi)的政策和文件發(fā)展而來的”(10)李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評論》2017年第2期。。從基層治理實(shí)踐來看，黨內(nèi)法規(guī)通過基層黨組織的活動和黨員行為等，對基層治理法治化產(chǎn)生相應(yīng)作用。與此同時，包括基層黨組織和黨員在內(nèi)各治理主體的行為及相互關(guān)系，還要受到諸如《城市居民委員會組織法》《民法典》《物業(yè)管理?xiàng)l例》等國家制定法的調(diào)整。這就為黨內(nèi)法規(guī)同國家制定法之間的銜接與轉(zhuǎn)化等提供了實(shí)踐上的可能。就其操作而言，黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法的銜接與轉(zhuǎn)化是一個雙向互動的過程，既包括國家立法者將黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)理念、原則和要求等納入國家制定法條款之中，作為國家制定法的有關(guān)原則或規(guī)則，也包括有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定主體在創(chuàng)制基層治理相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)時，根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象與內(nèi)容的特點(diǎn)，將國家制定法的相關(guān)原則或規(guī)則轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)原則或規(guī)則。當(dāng)然，黨內(nèi)法規(guī)與國家制定法之間除了通過上述方式相互轉(zhuǎn)化外，也可以通過設(shè)置準(zhǔn)用性條款的方式，針對基層治理及其法治化的需要，在國家制定法中規(guī)定某些情形或行為可以準(zhǔn)用黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)規(guī)定，反之亦可。

軟法是基層治理實(shí)踐中的一種基礎(chǔ)性規(guī)范，其功能指向最為直接且規(guī)范形式具體多樣?；鶎又卫韺儆诠仓卫淼姆懂牐白鳛橐环N與硬法相對的公法規(guī)范，軟法為公共治理提供主要的依據(jù)和手段”(11)楊臨宏、顧德志：《公共治理中的軟法》，《思想戰(zhàn)線》2012年第1期。。自軟法理論被引入后，部分學(xué)者們立足公共治理領(lǐng)域，推動法律概念的發(fā)展變革，意在構(gòu)筑一種軟法與硬法相結(jié)合的混合治理模式。黨的十八屆四中全會所提到的市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等規(guī)范就屬于典型的軟法規(guī)范，此外軟法還表現(xiàn)為各類工作要求、管理規(guī)約或活動細(xì)則等。這類規(guī)范不僅能夠很好填補(bǔ)基層治理中國家制定法和黨內(nèi)法規(guī)等規(guī)范所不能及之處，而且還會因自身所特有的規(guī)范屬性，更適于基層治理實(shí)踐中同其他形式規(guī)范的銜接。在基層治理實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)的很多要求可以借助軟法規(guī)范加以表述，可以通過軟法的實(shí)施來更好地發(fā)揮其規(guī)范效力。從調(diào)整對象來看，除非有特別規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)適用于所有的黨組織和黨員，但較少針對基層黨組織活動和黨員行為制定專門的黨內(nèi)法規(guī)。為了使基層治理中有關(guān)黨組織或黨員的行為有更為明確的遵循，在大多數(shù)情形下都需要對有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)規(guī)定加以細(xì)化。如，2017年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》規(guī)定了黨的地方組織和基層組織應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容，并規(guī)定了黨務(wù)公開的基本程序與方式。相關(guān)規(guī)定雖然具有一定的明確性和可操作性，但該部條例是調(diào)整黨務(wù)公開的一般性規(guī)定，并未也難以針對不同地區(qū)的地方或基層黨組織黨務(wù)公開作出更為具體的規(guī)定，而后者在執(zhí)行黨務(wù)公開條例相關(guān)規(guī)定時也需要結(jié)合本地方或組織自身的特點(diǎn)，確定更為具體的公開內(nèi)容、公開程序和公開方式等。那些用以細(xì)化規(guī)定基層黨務(wù)公開具體內(nèi)容、程序和方式的規(guī)范性文件，都可以納入軟法的范疇。

基層治理的規(guī)范化離不開政策的指引與保障功能。以社區(qū)治理為例，有學(xué)者認(rèn)為，“具體的社區(qū)治理政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)社區(qū)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品屬性和社群屬性等變量的不同而在市場機(jī)制、自組織機(jī)制、非營利機(jī)制和政府保障機(jī)制及其不同的組合等眾多的治理策略中進(jìn)行選擇”(12)陳建國：《城市社區(qū)治理的政策選擇：一個規(guī)范分析框架》，《公共行政評論》2010年第2期。。這一分析思路或框架固然有其合理之處，但忽略了社區(qū)治理政策本身的政治屬性。社區(qū)治理中的公共政策無論制定主體是誰，都應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)執(zhí)政黨對于社區(qū)治理目標(biāo)和方針的設(shè)定。換言之，無論社區(qū)治理還是基層治理都要以執(zhí)政黨的路線方針為基本遵循，而用以規(guī)范社區(qū)治理或基層治理的各類規(guī)范形式，都要體現(xiàn)或貫徹相關(guān)路線方針的基本要求。這就為基層治理中黨內(nèi)法規(guī)與公共政策的銜接與轉(zhuǎn)化提供了可能性前提。如，2017年中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出“完善中央層面城鄉(xiāng)社區(qū)治理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，地方各級黨委和政府要建立健全相應(yīng)工作機(jī)制，抓好統(tǒng)籌指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、資源整合和督促檢查”(13)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，《人民日報》2017年6月13日。，那么在完善中央層面工作協(xié)調(diào)機(jī)制和地方層面相應(yīng)工作機(jī)制時，就可以通過制定專門的黨內(nèi)法規(guī)或者在制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)時設(shè)置專門條款等方式，將該意見中所提出的要求加以轉(zhuǎn)化與落實(shí)。從這個意義上講，黨內(nèi)法規(guī)是貫徹落實(shí)黨的基層治理政策的重要規(guī)范路徑。反之，基層治理中有關(guān)政府或黨組織也可以通過制定實(shí)施公共政策的方式將黨內(nèi)法規(guī)中的有關(guān)規(guī)定加以轉(zhuǎn)化落實(shí)。例如，針對《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》有關(guān)經(jīng)費(fèi)管理、國內(nèi)差旅和因公臨時出國(境)、公務(wù)接待、公務(wù)用車、會議活動和辦公用房等規(guī)定，基層治理中有關(guān)政府或黨組織可以結(jié)合本地區(qū)的特點(diǎn)和需要，就其中某一領(lǐng)域事項(xiàng)的規(guī)定，制定相應(yīng)的政策性文件或出臺政策性舉措。

有學(xué)者指出：“現(xiàn)代國家和社會的治理首先表現(xiàn)為規(guī)范體系的治理。規(guī)范體系的提出是因應(yīng)國家和社會治理體系、治理能力現(xiàn)代化的需求。規(guī)范體系為國家機(jī)關(guān)、政黨、社會組織、公民個人等各類主體的行為創(chuàng)設(shè)規(guī)則，并遵循之……法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)、黨的政策、國家政策、社會規(guī)范是當(dāng)代中國社會中客觀存在的規(guī)范類型，在各自的不同場域發(fā)揮作用?！?14)劉作翔：《當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2019年第7期?；鶎又卫碇悬h內(nèi)法規(guī)與國家制定法、軟法和公共政策等共同構(gòu)建起一套治理規(guī)范體系，其中沒有任何一種規(guī)范是多余的，而加強(qiáng)多元規(guī)范之間的銜接與轉(zhuǎn)化，又是提升這套治理規(guī)范體系內(nèi)在品質(zhì)所需要的。因此，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范之間的銜接與轉(zhuǎn)化，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與其他規(guī)范的協(xié)同規(guī)范效力，是實(shí)現(xiàn)黨對基層治理規(guī)范化領(lǐng)導(dǎo)的基本路徑。

三、制度落實(shí)：重視基層治理法治化中各項(xiàng)制度的實(shí)施

基層治理法治化在某種意義上等同于基層治理制度化，也即基層治理各項(xiàng)工作要建立并遵循相應(yīng)的制度體系。從制度落實(shí)的角度看，黨在領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化工作中，要注重健全并實(shí)施好兩個層面的制度體系，分別是黨內(nèi)制度體系和國家制度體系。有學(xué)者認(rèn)為：“黨內(nèi)制度的體系則包括三個層面：一是以民主集中制為核心的黨的根本制度。二是表現(xiàn)為黨的組織體制和活動機(jī)制的基本制度，如黨的領(lǐng)導(dǎo)體制、黨的代表大會制度、黨內(nèi)選舉制度、干部制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度等等。三是黨的各項(xiàng)具體制度，如黨員發(fā)展制度、基層黨組織‘三會一課’制度、干部考察制度、公示制度等等。三個層面由宏觀、中觀到微觀，構(gòu)成一個完整的體系?！?15)韓強(qiáng)：《黨內(nèi)法規(guī)與黨的制度的區(qū)別》，《黨的建設(shè)》2007年第5期。雖然在不同時期黨內(nèi)制度體系的內(nèi)容和具體要求有所不同，但上述關(guān)于黨內(nèi)制度體系的劃分基本合理。

國家制度體系指的是與黨的自身建設(shè)和活動沒有直接關(guān)系，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下由用于保障基層治理有序運(yùn)行的各種具體制度所構(gòu)成的體系。制度雖然可以被分解為一系列具體的規(guī)則(成文的或不成文的)，但不同于規(guī)則本身，它是一套規(guī)則的組合，以及在此基礎(chǔ)上所要構(gòu)筑的結(jié)構(gòu)或秩序形態(tài)。因此，基層治理法治化中每項(xiàng)制度的實(shí)施都可以視為一個結(jié)構(gòu)化過程，包含構(gòu)成制度的一系列規(guī)則的有效遵守以及在此基礎(chǔ)上所實(shí)現(xiàn)的特定目標(biāo)或所達(dá)致的特定秩序狀態(tài)。黨對基層治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)，要貫穿并融入該結(jié)構(gòu)化過程，并且在基層治理法治化中實(shí)現(xiàn)兩個層面的制度體系的有機(jī)銜接。

領(lǐng)導(dǎo)推進(jìn)基層治理法治化中制度的實(shí)施，首先要注重加強(qiáng)黨內(nèi)制度體系的實(shí)施。黨組織不同于基層治理中的一般社會組織，是黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的具體承擔(dān)者或執(zhí)行者，比一般社會組織在基層治理中發(fā)揮的作用更為關(guān)鍵。所謂打鐵還需自身硬，黨作為基層治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)者，其領(lǐng)導(dǎo)成效的大小首先取決于自身領(lǐng)導(dǎo)能力的強(qiáng)弱。黨組織活動與建設(shè)本質(zhì)上都可視為對相關(guān)黨內(nèi)制度的實(shí)施，而黨內(nèi)制度蘊(yùn)含或預(yù)設(shè)了特定事務(wù)中黨的建設(shè)或黨的活動所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，只有嚴(yán)格按照制度的要求去開展活動或進(jìn)行建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)制度包含的目標(biāo)。一項(xiàng)制度是這樣，黨內(nèi)制度體系也是這樣。因此，為了增強(qiáng)對基層法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)能力，相關(guān)黨組織更要注重加強(qiáng)自身內(nèi)部規(guī)則或規(guī)章制度的建設(shè)與實(shí)施。

制度的建立健全是制度有效實(shí)施的重要前提。在基層治理法治化中，需要完善的黨內(nèi)制度體系主要是一些具體制度，而完善的方式既包括對相關(guān)制度制定具體的實(shí)施細(xì)則，也包括提請黨的有關(guān)組織制定上位的黨內(nèi)法規(guī)。例如，有學(xué)者針對基層組織生活制度的完善，提出這樣的建議，“在繼續(xù)堅持和完善黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會制度的同時，必須制定一部全黨統(tǒng)一的關(guān)于黨的基層組織生活的條例，在黨的基層組織生活開展的時間和頻率、形式和內(nèi)容、主要過程、批評和自我批評、指導(dǎo)監(jiān)督問責(zé)等方面做出規(guī)范”(16)何克祥：《推進(jìn)黨的基層組織生活規(guī)范化、制度化探論》，《嶺南學(xué)刊》2016年第4期。。當(dāng)然，對于基層組織生活開展的具體制度性規(guī)則，也可以由黨中央授權(quán)基層黨組織，在不違反民主集中制和黨的組織原則等情況下自行加以制定。制度實(shí)施要求將制度所包含的規(guī)則要求，以符合制度價值和制度目標(biāo)的方式，通過具體的活動或行為加以遵循或落實(shí)。例如，黨員發(fā)展制度在基層治理中的實(shí)施，不僅是增加基層黨員數(shù)量的問題，還關(guān)系到黨組織力量能否切實(shí)增強(qiáng)。這就要求基層黨組織在發(fā)展黨員過程中，要嚴(yán)格按照《中國共產(chǎn)黨發(fā)展黨員工作細(xì)則》所設(shè)定的相關(guān)實(shí)體性和程序性規(guī)則要求，保證新發(fā)展黨員的質(zhì)量。這是實(shí)現(xiàn)黨對基層治理法治化工作領(lǐng)導(dǎo)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

其次，加強(qiáng)基層治理中有關(guān)國家制度體系的實(shí)施，既是推進(jìn)基層治理法治化的內(nèi)在要求，也是黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化工作的基本實(shí)現(xiàn)路徑?；鶎又卫硎菄抑卫淼闹匾M成部分，同樣也可被視為相關(guān)制度運(yùn)行的過程?；鶎又卫碇械膰抑贫润w系構(gòu)成較為復(fù)雜，既有較為基礎(chǔ)性的制度，如人大代表制度、基層群眾自治制度和基層民主選舉制度等，也有針對具體治理領(lǐng)域或治理事務(wù)的制度，如糾紛調(diào)解制度、矛盾排查制度和村務(wù)公開制度等。其中，基層群眾自治制度是我國憲法規(guī)定的國家基本政治制度之一，其實(shí)施情況對于基層治理法治化的實(shí)現(xiàn)程度具有重要的衡量意義?；鶎又卫硐嚓P(guān)主體應(yīng)當(dāng)積極推動基層群眾自治制度的實(shí)施，使基層群眾能夠依托該制度真正實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)、自我教育和自我監(jiān)督。與此同時，相關(guān)治理主體還應(yīng)該結(jié)合制度實(shí)踐情況并根據(jù)治理需要，不斷改進(jìn)基層群眾自治制度，如有的學(xué)者所指出的那樣，“應(yīng)以堅持和健全黨的領(lǐng)導(dǎo)為前提，以充分實(shí)現(xiàn)多元主體共治共享為基礎(chǔ)，以轉(zhuǎn)變基層政府治理職能為保障，以推進(jìn)基層直接民主的制度化、規(guī)范化和程序化為目標(biāo)，以暢通和拓寬民意表達(dá)渠道為手段”(17)趙海月、趙曉丹：《健全基層群眾自治制度的路徑探析》，《人民論壇》2020年第5期(下)。。

當(dāng)然，在制度實(shí)施過程中，不僅要改進(jìn)和完善制度本身，還應(yīng)該注意改進(jìn)不同制度之間的關(guān)系，這樣才能在發(fā)揮好每項(xiàng)制度功能的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮制度體系的整體功能。仍以基層群眾自治制度為例，《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》對于明晰基層群眾自治組織同街道辦事處的權(quán)責(zé)關(guān)系，提出了“依法厘清街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項(xiàng)清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項(xiàng)清單”(18)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，《人民日報》2017年6月13日。這些改進(jìn)舉措。其他如糾紛調(diào)解制度和村務(wù)公開制度等具體制度也是如此，需要在基層治理實(shí)踐中不斷自我完善和共同改進(jìn)。由于基層黨組織和黨員是基層治理重要的直接參與主體，所以無論是基層群眾自治制度還是其他具體治理制度的改進(jìn)與完善，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)的，而正是在制度改進(jìn)和實(shí)施過程中，實(shí)現(xiàn)著黨對基層治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)。

最后，實(shí)現(xiàn)基層治理中黨內(nèi)制度體系與國家制度體系實(shí)施相銜接、融合，是更好實(shí)現(xiàn)黨對基層治理法治化工作領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。黨內(nèi)制度體系與國家制度體系并非相互割裂，而是同屬于中國特色社會主義制度體系的范疇，并且有機(jī)融合于國家治理實(shí)踐全過程。黨內(nèi)制度體系的實(shí)施指黨的活動與自我建設(shè)，兼具實(shí)體性和工具性價值，即不僅可以保障黨的各項(xiàng)工作正常開展，實(shí)現(xiàn)黨的自我組織和自我運(yùn)行，還通過自身的改進(jìn)及其實(shí)施，不斷增強(qiáng)黨的治國理政能力，更好地展示黨自我組織與自我運(yùn)行的價值。國家制度體系同樣不是外在于黨的一套制度體系，而是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下創(chuàng)制和實(shí)施的制度體系，是黨在治國理政中根據(jù)國家治理特點(diǎn)與需要創(chuàng)制的一套制度體系。這套制度體系內(nèi)在地反映了黨的執(zhí)政理念與方針，同時反映了國家治理實(shí)踐的時代特點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)需要。就兩套制度體系的實(shí)施而言，黨內(nèi)制度體系的實(shí)施會通過黨對國家制度體系實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)而發(fā)揮相應(yīng)的制約或促進(jìn)作用。反之，黨領(lǐng)導(dǎo)國家制度體系實(shí)施過程中，也會不斷檢驗(yàn)和改進(jìn)黨內(nèi)制度體系。

具體而言，如《中華人民共和國村民委員會組織法》第22條規(guī)定了村務(wù)公開制度，并要求涉及財務(wù)的事項(xiàng)至少每六個月公布一次，以接受村民的監(jiān)督。該法第3條則規(guī)定了農(nóng)村基層黨組織要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，支持和保障村民開展自治活動。綜合這兩條規(guī)定可知，村務(wù)公開作為基層治理中一項(xiàng)重要的國家制度，對于實(shí)現(xiàn)村民自治具有重要的意義，而村務(wù)公開制度的實(shí)施工作要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展，以確保村民自治落到實(shí)處。這反映的是國家制度體系實(shí)施中黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮。在基層治理實(shí)踐中，村務(wù)公開制度與黨務(wù)公開制度兩者之間還存在法定的關(guān)聯(lián)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》第17條第1款規(guī)定：“黨務(wù)公開可以與政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村(居)務(wù)公開、公共事業(yè)單位辦事公開等方面的載體和平臺實(shí)現(xiàn)資源共享的，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌使用?！?19)《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例(試行)》，《人民日報》2017年12月26日。該條款規(guī)定明確了基層治理中黨務(wù)公開與村務(wù)公開可以在載體和平臺方面實(shí)現(xiàn)一體化，進(jìn)一步證明了基層治理中黨內(nèi)制度與國家制度相銜接、融合具有制度與實(shí)踐的可能性，這正是實(shí)現(xiàn)黨對基層治理法治化的重要路徑之一。

四、機(jī)制創(chuàng)新：改進(jìn)黨對基層治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

黨通過一系列制度或機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對基層治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)。雖然在一些情形中機(jī)制等同于制度，但相較于制度，機(jī)制更強(qiáng)調(diào)對特定治理領(lǐng)域或治理事務(wù)的嵌入性，可視為在一定理念指引下的制度補(bǔ)充、制度修正、制度重組或制度創(chuàng)新，其目的在于更好地完成特定事務(wù)或推動特定工作的發(fā)展。因此，基層治理實(shí)踐不僅要重視相關(guān)制度的實(shí)施，也要注重黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的創(chuàng)新，以實(shí)現(xiàn)黨對基層治理法治化工作更有效的領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制的創(chuàng)新，首先要有新的理念，在此基礎(chǔ)上形成一套相應(yīng)的制度或規(guī)則，然后有機(jī)地嵌入現(xiàn)行的基層治理體制與治理實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)基層治理法治化水平的提升。筆者將結(jié)合“三治融合”理念與治理機(jī)制、新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”以及審判機(jī)關(guān)參與基層治理等事例，就如何改進(jìn)黨對基層治理法治化工作的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行分析并提出相應(yīng)建議。

黨的十八大以來，黨中央圍繞基層治理提出了一系列新理念、新舉措，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理各項(xiàng)機(jī)制。如2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》提出，到2035年，黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系更加完善。自治、法治與德治的“三治融合”是黨中央針對鄉(xiāng)村治理或基層治理提出的重要治理理念，也是基層治理法治化的具體實(shí)踐模式以及黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化的基本依托。“‘三治融合’是新時代鄉(xiāng)村治理的指南，既需要圍繞‘自治’主線，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體的內(nèi)源動力；也需要以‘法治’為底線，確保公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，村民權(quán)利有序維護(hù)；還需要以‘德治’為特色，不斷喚醒村民的共同體意識、公共理性和公共責(zé)任。只有實(shí)現(xiàn)自治、法治和德治的價值融合、主體協(xié)同、制度優(yōu)化，才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民間糾紛有效治理，有序推進(jìn)鄉(xiāng)村善治。”(20)李亞雄、向雷：《鄉(xiāng)村民間糾紛解決與有效治理研究》，《河海大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2020年第3期。在“三治融合”理念指引下，黨中央在有關(guān)報告或政策性文件中提出了相應(yīng)舉措，要求各地健全或創(chuàng)新各種具體的治理機(jī)制，如矛盾調(diào)處機(jī)制、治安防控體系和公共安全機(jī)制等。據(jù)報道，吉林省安圖縣建立起“四位一體、三個平臺、一個頻道”的全流程、全覆蓋訴求服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。所謂“四位一體”，是指行政接訪、法律援助、民事民議、紀(jì)檢督查；所謂“三個平臺”，是指評理、說事、建言三個平臺；所謂“一個頻道”，是指“安圖民聲”頻道，對群眾訴求案件進(jìn)行跟蹤報道和全面點(diǎn)評。(21)參見祝大偉：《吉林安圖：信訪量為何急劇下降》，《人民日報》2015年6月30日。吉林省安圖縣建立的這個訴求服務(wù)網(wǎng)絡(luò)由一系列具體的治理制度組合而成，是“三治融合”理念指引下基層治理機(jī)制創(chuàng)新的具體表現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)也通過該服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，有機(jī)地嵌入基層治理法治化進(jìn)程。

機(jī)制創(chuàng)新不僅表現(xiàn)在從無到有的新理念及新機(jī)制的創(chuàng)造，也表現(xiàn)為對已有機(jī)制的新闡發(fā)，以及在此基礎(chǔ)上創(chuàng)制發(fā)展出一套新機(jī)制加以適用。如，近年來基層治理實(shí)踐中對新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的推行，就體現(xiàn)了黨結(jié)合發(fā)展了的基層治理實(shí)踐，對已有治理機(jī)制的創(chuàng)新性闡發(fā)與發(fā)展性適用?！啊畻鳂蚪?jīng)驗(yàn)’是在1963年社會主義教育中，由楓橋人民創(chuàng)造，并經(jīng)毛澤東同志充分肯定的教育人、改造人的成功經(jīng)驗(yàn)?！?22)參見政協(xié)諸暨市文史資料委員會、諸暨市公安局編：《楓橋經(jīng)驗(yàn)實(shí)錄》，北京：中共黨史出版社，2000年。2020年4月，習(xí)近平總書記在陜西考察時強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，堅持和完善新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”。有學(xué)者總結(jié)了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展演進(jìn)所蘊(yùn)含的四重邏輯，即“從基層復(fù)雜尖銳矛盾的化解經(jīng)驗(yàn)到正確處理新形勢下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制的制度建構(gòu)邏輯、從‘四類分子’改造到‘共建共治共享’的人民主體生成邏輯、從社會主義建設(shè)到堅持和發(fā)展中國特色社會主義的歷史發(fā)展邏輯、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治保障邏輯”(23)雷樹虎：《“楓橋經(jīng)驗(yàn)”發(fā)展演進(jìn)的四重邏輯——從毛澤東到習(xí)近平》，《科學(xué)社會主義》2020年第3期。。在準(zhǔn)確把握“發(fā)動和依靠群眾，就地化解矛盾，堅持矛盾不上交”這一“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基本內(nèi)涵基礎(chǔ)上，近年來各地紛紛結(jié)合新時代基層治理的需要以及本地區(qū)治理特點(diǎn)，創(chuàng)造性地發(fā)展和實(shí)施了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”并形成了一套新的基層治理機(jī)制。如陜西省“注重多元調(diào)解，加強(qiáng)專業(yè)性調(diào)解組織建設(shè)，針對矛盾糾紛開展對口化解，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等銜接機(jī)制”(24)岳亮：《堅持和完善新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”》，《人民日報》2020年8月4日。。福建省也通過開展調(diào)解工作機(jī)制創(chuàng)新活動，賦予“楓橋經(jīng)驗(yàn)”時代特色，激發(fā)“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新活力，形成了武夷山市“以獎代補(bǔ)”三級同補(bǔ)機(jī)制、連城縣干部返鄉(xiāng)調(diào)解機(jī)制、古田縣“晨巡晚議”調(diào)解、福清市“鄉(xiāng)賢調(diào)解”等一系列新的機(jī)制或模式，以助力基層社會健全“三治”融合治理體系(25)參見胡中才、丁勇：《強(qiáng)基固本守正創(chuàng)新——解碼新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的福建方案》，《人民調(diào)解》2021年第5期。。一系列機(jī)制或模式創(chuàng)新不僅賦予“楓橋經(jīng)驗(yàn)”新時代內(nèi)涵，而且豐富了新時代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的適用領(lǐng)域與運(yùn)用方式。黨對基層治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)也借助這一系列創(chuàng)造性機(jī)制或模式得以實(shí)現(xiàn)。

基層治理法治化離不開司法機(jī)關(guān)尤其是基層人民法院的參與，即通過司法治理來實(shí)現(xiàn)司法的社會功能。司法治理是國家治理體系的重要組成部分，其核心在于實(shí)現(xiàn)司法的社會治理功能，尤其通過法院對案件或糾紛的審理，化解社會矛盾或者執(zhí)行相應(yīng)的公共政策，以維護(hù)良好的社會公共秩序。雖然“三治融合”和“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所包含的理念與機(jī)制內(nèi)容并不限于糾紛解決，但實(shí)際上兩者都以矛盾化解或糾紛調(diào)處為前提或基礎(chǔ)，因?yàn)榛鶎又卫矸ㄖ位厝灰竺芑蚣m紛的依法有效化解。這也決定了審判機(jī)關(guān)尤其是基層人民法院在基層治理法治化中必然要發(fā)揮重要作用，某種意義上可以將基層人民法院視為社會治理的調(diào)節(jié)器和穩(wěn)定器。對于司法審判而言，公正是最核心、最重要的價值?！巴七M(jìn)社會治理法治化，最關(guān)鍵的是讓人民群眾在每個案件中感受到公平正義，才能真正落實(shí)社會治理法治化本質(zhì)要求?！?26)王勇等：《社會治理法治化研究》，北京：中國法制出版社，2019年，第59頁。因此，黨的十八屆四中全會和十九屆四中全會都明確提出，努力讓人民群眾在每個司法案件中感受到公平正義。基于這一理念定位與價值追求，黨中央提出并實(shí)施了一系列司法體制機(jī)制改革方案或舉措，如法官員額制、辦案責(zé)任制以及完善人民陪審員制度等。各地方也積極探索基層人民法院或者人民法庭參與基層治理的重要路徑與機(jī)制，如重慶銅梁法院“重視延伸司法服務(wù)，拓寬參與基層社會治理的渠道。核心舉措是建立‘一鎮(zhèn)一法官’工作機(jī)制，選派28名經(jīng)驗(yàn)豐富的法官定點(diǎn)聯(lián)系鎮(zhèn)街，提供法律咨詢、法治宣傳、訴調(diào)對接等服務(wù)，促進(jìn)糾紛化解和綜合治理端口前移”(27)張俊文：《人民法院應(yīng)當(dāng)積極參與基層社會治理》，《法治日報》2020年12月17日。。無論是較為宏觀的司法體制改革，還是相對微觀的基層司法服務(wù)機(jī)制，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮人民法院基層治理功能的重要表現(xiàn)，都在更好推動黨對基層治理法治化工作領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)。

五、科技支撐：以新興技術(shù)助力黨對基層治理法治化的領(lǐng)導(dǎo)

技術(shù)與治理具有互構(gòu)性，“社會治理的軌跡與樣態(tài)既塑造了技術(shù)，同時也被技術(shù)所深度形塑?！夹g(shù)治理’模式作為過程和成果，正是二者深度互構(gòu)、嵌合的深刻表征”(28)張帆：《信息技術(shù)賦能基層治理的路徑與限度》，《蘭州學(xué)刊》2021年第6期。。黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”(29)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。。將科技支撐作為社會治理體系的重要組成部分，是黨在深刻把握科技發(fā)展與社會治理內(nèi)在聯(lián)系基礎(chǔ)上作出的科學(xué)決策和戰(zhàn)略安排。在2020年中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》也明確提出要加快“數(shù)字法治·智慧司法”建設(shè)，“充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)，推進(jìn)‘?dāng)?shù)字法治·智慧司法’建設(shè)，圍繞群眾需求，提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化的公共法律服務(wù)，為法治鄉(xiāng)村建設(shè)提供信息化、智能化支撐”。(30)《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》，Http://www.farmer.com.cn/2020103125/wap_99850440.html。這表明，推進(jìn)新時代基層治理法治化工作，要重視科技尤其新興技術(shù)的支撐作用，切實(shí)提高基層治理法治化水平。

一方面，基層治理法治化過程中應(yīng)當(dāng)積極運(yùn)用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈和云計算等新興信息技術(shù)，在改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式基礎(chǔ)上提高領(lǐng)導(dǎo)效能。新興信息技術(shù)對于新時代社會治理可以產(chǎn)生四個方面的助益，即優(yōu)化信息平臺、增強(qiáng)執(zhí)行力、提升治理效能、維護(hù)安全穩(wěn)定，最終實(shí)現(xiàn)通過科技支撐把國家治理的制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為社會治理效能的目標(biāo)。(31)鄒東升：《科技支撐賦能新時代社會治理》，《國家治理》2019年第1期。如，政府及有關(guān)主體在疫情防控中可以借助“大數(shù)據(jù)追蹤系統(tǒng)”，及時收集相關(guān)活動信息，為精準(zhǔn)防控提供科學(xué)依據(jù)，為基層疫情防控作出了重大貢獻(xiàn)。又如，“南京市打造的區(qū)塊鏈政務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺，該平臺由公安、工商、社保、民政等49個政府部門充當(dāng)管理節(jié)點(diǎn)，各節(jié)點(diǎn)以平權(quán)共建為原則，構(gòu)成龐大的政務(wù)聯(lián)盟鏈網(wǎng)絡(luò)。各部門上傳數(shù)據(jù)時同步附帶數(shù)字簽名，以驗(yàn)證數(shù)據(jù)上傳身份的真實(shí)性，提升數(shù)據(jù)共享采信”(32)湯文仙、胡雅芬：《區(qū)塊鏈在城市治理中的應(yīng)用：價值、賦能與路徑》，《城市觀察》2020年第6期。。顯然，新興信息技術(shù)在社會治理中的廣泛運(yùn)用大大提升了治理的智能化，而且這種影響不僅僅是技術(shù)或器物層面的，還會隨著新型技術(shù)與治理實(shí)踐不斷相融而改變?nèi)藗兊乃季S方式和行為模式。從這個意義上講，科技對于社會治理具有根本性影響，將促使治理范式產(chǎn)生根本性變革。新興技術(shù)的根本性影響對于推進(jìn)基層治理法治化而言是理所必然。

另一方面，科技發(fā)展也會給社會治理尤其基層治理法治化工作帶來新的難題?！半S著智慧社會建設(shè)戰(zhàn)略的加快實(shí)施，智慧政務(wù)、智慧執(zhí)法、智慧司法也會不斷深入推進(jìn)，要求基層治理中提供智慧服務(wù)的范圍越來越大，提供智慧服務(wù)的質(zhì)量和水平越來越高。各級黨委和政府多頭領(lǐng)導(dǎo)、層層加碼，基層社區(qū)卻人員少、任務(wù)重、指標(biāo)多，這樣，就會使得基層治理機(jī)制在應(yīng)對問題與挑戰(zhàn)時出現(xiàn)超載運(yùn)行的狀況，導(dǎo)致基層治理機(jī)制乏力、績效不佳?！?33)馬長山：《智慧社會的基層網(wǎng)格治理法治化》，《清華法學(xué)》2019年第3期。這指出了基層治理法治化過程中智能化工作面臨的工作體制不暢、人才不足等問題，這些問題的確在很大程度上制約著基層治理智能化發(fā)展水平，使得法治化工作的智能化更多停留于理念或淺層實(shí)踐。甚至還可能因此加重基層治理工作負(fù)擔(dān)，或者導(dǎo)致相關(guān)智能設(shè)備等資源的浪費(fèi)等。不僅如此，基層治理中科技的使用如果不當(dāng)，還可能會侵害相關(guān)主體的合法權(quán)益，從而走向反面。如，雖然“大數(shù)據(jù)追蹤系統(tǒng)”在疫情防控過程中發(fā)揮了重要作用，但是“大數(shù)據(jù)追蹤系統(tǒng)”也存在不當(dāng)使用甚至違法濫用的現(xiàn)象，包括對公民個人信息過度收集、對信息的不當(dāng)公開等現(xiàn)象?！氨还_的個人信息變成大數(shù)據(jù)意義上的數(shù)據(jù)后，可以被用來和其他已知的數(shù)據(jù)一起進(jìn)行挖掘，這個過程極有可能‘創(chuàng)構(gòu)’出當(dāng)前未知的信息，不僅能夠?yàn)椤珳?zhǔn)詐騙’等犯罪行為提供可能，還可能給被泄露信息者未來的生活帶來更多風(fēng)險?！?34)鄭保章、馮湜：《大數(shù)據(jù)背景下的隱私保護(hù)問題研究——以新冠肺炎疫情防控中的個人信息使用為視角》，《學(xué)習(xí)與探索》2021年第4期。這些不當(dāng)或違法現(xiàn)象并非科技本身的問題，而是對科技的使用缺少充分的倫理與法律約束。因此，在基層治理法治化過程中既要發(fā)揮科技的支撐作用，也要避免或規(guī)制科技可能帶來的負(fù)面影響。

通過上面的分析可知，基層治理法治化中科技的使用具有兩面性，既能發(fā)揮不可或缺的積極作用，也存在難以避免的消極影響。黨在借助科技以增強(qiáng)其對基層治理法治化領(lǐng)導(dǎo)力的同時，也應(yīng)積極采取措施，提高基層黨組織和黨員運(yùn)用科技的能力，同時對基層治理法治化中科技風(fēng)險加以有效規(guī)制?；鶎狱h組織在治理法治化實(shí)踐中要鼓勵新興技術(shù)運(yùn)用，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要善于學(xué)習(xí)，了解并掌握新興技術(shù)的基本原理和使用方法，為新興技術(shù)在基層治理法治化中發(fā)揮更大作用提供政治支撐，同時推動政府或相關(guān)部門及時建立和完善相關(guān)技術(shù)法規(guī)或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為新興技術(shù)在基層治理法治化中作用的發(fā)揮提供制度保障。對新興技術(shù)使用可能帶來的消極影響，有關(guān)立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)黨有關(guān)科技發(fā)展與使用的相關(guān)方針政策，在遵循法治理念基礎(chǔ)上及時出臺相關(guān)的法律法規(guī)，切實(shí)加強(qiáng)司法審判和行政執(zhí)法在科技風(fēng)險規(guī)制方面的作用，避免或減少基層治理法治化實(shí)踐中技術(shù)使用的消極影響。對于如何開展技術(shù)風(fēng)險規(guī)制，有學(xué)者建議實(shí)施雙向構(gòu)建的規(guī)制策略，即“通過代碼法律化，把行業(yè)的代碼技術(shù)規(guī)則上升為法律化規(guī)則，實(shí)現(xiàn)‘技術(shù)法律化’；同時，通過法律代碼化，把法律規(guī)則轉(zhuǎn)換成代碼，并以代碼來規(guī)制代碼，實(shí)現(xiàn)‘法律技術(shù)化’”(35)馬長山：《智慧社會的治理難題及其消解》，《求是學(xué)刊》2019年第5期。。這顯然是一種理想化的規(guī)制模式，其實(shí)現(xiàn)要經(jīng)歷長期的過程，需要根據(jù)治理實(shí)踐和技術(shù)規(guī)制的需要，融通法律與技術(shù)的關(guān)系才能發(fā)揮作用。由此可見，黨在領(lǐng)導(dǎo)基層治理法治化工作中，不僅要善于運(yùn)用并發(fā)揮科技的支撐作用，而且要積極化解或規(guī)制相關(guān)風(fēng)險。

總而言之，法治化是基層治理的基本目標(biāo)和制度保障，而黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理及其法治化的政治前提與力量保障。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民百年奮斗所積累的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)政治優(yōu)勢，將黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到黨和國家事業(yè)各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的根本保障和內(nèi)在要求。當(dāng)前，基層治理法治化正循著一條頂層推動、基層實(shí)踐和科技促動的進(jìn)路，而黨的領(lǐng)導(dǎo)也通過多種路徑與機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。思想引領(lǐng)、規(guī)范協(xié)同、制度落實(shí)、機(jī)制創(chuàng)新和科技支撐在黨實(shí)現(xiàn)基層治理法治化中各自扮演著不同的角色，在實(shí)現(xiàn)黨的具體領(lǐng)導(dǎo)方式方面也有所不同。當(dāng)然，無論何種實(shí)現(xiàn)路徑或領(lǐng)導(dǎo)方式，都應(yīng)當(dāng)根據(jù)基層治理法治化的實(shí)踐需要而不斷完善，同時還應(yīng)注重各種實(shí)現(xiàn)路徑的交融共通，真正發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢，并將這種最大優(yōu)勢最大限度地轉(zhuǎn)化為治理效能，為新發(fā)展格局中經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供優(yōu)越的政治、社會與法治保障。