（貴州民族大學(xué)，貴州 貴陽 550025）

一、黃果樹景區(qū)行政管理存在的問題

（一）黃果樹景區(qū)簡介

貴州省的黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)世界聞名，被大世界基尼斯總部評(píng)為世界上最大的瀑布群，列入世界基尼斯記錄。它也是中國第一批國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)和首批獲得國家評(píng)定的5A級(jí)旅游景區(qū)之一，是貴州省最重要的旅游資源，約占全省旅游營收總額的14%。關(guān)于景區(qū)的行政管理權(quán)屬方面，在1982年6月就獲得貴州省政府的審批，確定成立了“黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管理處”，這個(gè)管理處當(dāng)時(shí)為正縣級(jí)的事業(yè)單位，地位重大，權(quán)屬貴州省建設(shè)廳管理。在1992年，省政府再次行文明確了黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管理處在財(cái)務(wù)上權(quán)屬貴州省建設(shè)廳，而人事相關(guān)調(diào)動(dòng)和任免也要聽從建設(shè)廳的安排。在這時(shí)，貴州黃果樹旅游景區(qū)的權(quán)屬關(guān)系得以確認(rèn)，為貴州省和地方單位共同管理，以省為主的管理框架。1999年4月貴州省人民政府決定撤銷黃果樹風(fēng)景區(qū)管理處，成立“中共黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)工作委員會(huì)”和“貴州省黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)”，履行縣級(jí)黨委政府職能，托管黃果樹旅游資源富集的鎮(zhèn)寧縣黃果樹鎮(zhèn)和關(guān)嶺縣白水鎮(zhèn)；同時(shí)，組建黃果樹旅游集團(tuán)股份有限公司，負(fù)責(zé)對(duì)黃果樹大瀑布和天星橋景區(qū)的經(jīng)營管理，實(shí)行政企分開。

（二）黃果樹景區(qū)行政管理存在的問題及原因分析

1.景區(qū)行政管理理念需升級(jí)

景區(qū)的行政管理理念是行政管理工作的生命線。目前黃果樹景區(qū)的管理理念是落后的，并沒有建立景區(qū)品牌效應(yīng)的觀念；一是黃果樹風(fēng)景名勝區(qū)每年3-12月實(shí)行封閉式管理，禁止社會(huì)車輛進(jìn)入景區(qū)，所有游客只能統(tǒng)一乘坐游覽車進(jìn)入景區(qū)，全封閉式的管理理念缺乏與社會(huì)之間的相互交流，以致無法真正有效地實(shí)現(xiàn)景區(qū)的行政管理目標(biāo)。二是黃果樹景區(qū)的宣傳意識(shí)不夠，力度上明顯不夠。目前，新興技術(shù)和新媒體的手段迅速普及且被群眾接受，而黃果樹景區(qū)在這一方面較落后。三是黃果樹景區(qū)的品牌效應(yīng)弱。黃果樹景區(qū)很明顯沒有把自身的品牌建立起來，定位并不明確。黃果樹景區(qū)目前處于“吃老本”的狀態(tài)。

2.景區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)不完善

景區(qū)的服務(wù)是游客很關(guān)注的一個(gè)問題。對(duì)此，政府必須在旅游公共服務(wù)體系建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位。在旅游過程中交通便捷服務(wù)、安全保障的服務(wù)、便民惠民方面的服務(wù)、信息咨詢以及行政方面的服務(wù)，是在旅游公共服務(wù)的具體體系構(gòu)建中的五個(gè)方面，雖然黃果樹游客絡(luò)繹不絕，但是黃果樹景區(qū)的配套服務(wù)建設(shè)是有缺失的，具體表現(xiàn)的問題如下：一是信息服務(wù)不到位。很多首次前來的游客經(jīng)常出現(xiàn)找不到景點(diǎn)、合理路線或最佳觀景點(diǎn)的情況。二是投訴通道還需改善。投訴通道不夠順暢，游客會(huì)加深對(duì)景區(qū)的怨氣，嚴(yán)重影響景區(qū)的發(fā)展和聲譽(yù)度。三是景區(qū)交通不暢，游客擁擠。尤其是在旅游旺季，經(jīng)常出現(xiàn)交通堵塞，人滿為患的現(xiàn)象。

3.景區(qū)行政管理政策落后

行政管理政策是十分重要的一個(gè)因素，它給景區(qū)如何開發(fā)和建設(shè)提供了具體的準(zhǔn)則，是提供行政管理指導(dǎo)的一個(gè)重要藍(lán)圖。黃果樹景區(qū)在開發(fā)規(guī)劃方面的政策存在的問題如下：一是黃果樹陡坡塘景點(diǎn)設(shè)立的西游文化雕塑，人工痕跡過重，嚴(yán)重影響景區(qū)風(fēng)貌；二是黃果樹景區(qū)的周邊逐漸形成了俗稱“半邊街”，由于自然形成村落，直接影響大瀑布景觀，同時(shí)商圈的發(fā)展和上千人的生產(chǎn)生活也給自然環(huán)境帶來了破壞。

4.景區(qū)法制建設(shè)不完全

在黃果樹景區(qū)行政管理上的另一個(gè)重要問題是景區(qū)管理中的相關(guān)法律體制建設(shè)不健全，導(dǎo)致問題發(fā)生后，沒有約束的問題存在，具體問題如下：一是管委會(huì)相關(guān)部門缺乏執(zhí)法依據(jù)。景區(qū)內(nèi)仍有部分村寨沒有搬離，其主要謀生渠道是依托景區(qū)資源吸引游客住宿、就餐，但有許多不法分子趁機(jī)搓客拉客，這些不合理行為嚴(yán)重破壞黃果樹景區(qū)的旅游秩序。但現(xiàn)有的相關(guān)法律并無明文禁止規(guī)定，旅游行政主管部門無處罰權(quán)，導(dǎo)致現(xiàn)階段各種整治治標(biāo)不治本。二是上級(jí)部門授予的執(zhí)法權(quán)力有限。市政府授權(quán)黃果樹旅游區(qū)管委會(huì)對(duì)黃果樹鎮(zhèn)、白水鎮(zhèn)、龍宮鎮(zhèn)的管理權(quán)限是從市直各部門委托而來，有的甚至還未獲得委托執(zhí)法權(quán)限，即使已委托的也只是調(diào)查權(quán)，而沒有處罰權(quán)，存在執(zhí)法程序復(fù)雜、效率慢，執(zhí)法力度弱等問題。

5.景區(qū)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)還不夠明確

在管理機(jī)構(gòu)的管理上，黃果樹景區(qū)存在著職責(zé)不明確、管理混亂的問題。從管理體制上，黃果樹景區(qū)是兩條代理鏈條，分別為：中央政府——省政府——安順市政府——黃果樹景區(qū)管理委員會(huì)；全體國民——國務(wù)院——建設(shè)部、林業(yè)部、環(huán)保部、文化部、文物部、地址部、水利部、國土資源部——黃果樹風(fēng)景區(qū)這兩個(gè)縱向行政代理的結(jié)構(gòu)形式。代理鏈條過長，導(dǎo)致代理成本高，監(jiān)督困難，各級(jí)政府、政府各部門之間利益沖突。從管理的形式上來看，多重部門管理，多頭領(lǐng)導(dǎo)的管理權(quán)限和管理的景區(qū)區(qū)域劃分等都存在著較大的問題。導(dǎo)致一個(gè)景區(qū)區(qū)域多領(lǐng)導(dǎo)的管理，行政管理效率低下，嚴(yán)重影響景區(qū)的開發(fā)管理和各項(xiàng)管理制度的正常運(yùn)行。

二、促進(jìn)景區(qū)規(guī)范行政管理問題的對(duì)策與建議

（一）加強(qiáng)景區(qū)宣傳與品牌建立，樹立新管理理念

為了適應(yīng)新時(shí)代景區(qū)宣傳的要求，黃果樹景區(qū)應(yīng)該在保持傳統(tǒng)傳播工具的宣傳力度的同時(shí)，大力增強(qiáng)新媒體方式的使用，主要加強(qiáng)與一些主流電視臺(tái)或者著名衛(wèi)視的相互交流與合作。同時(shí)，在新媒體網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上，要順應(yīng)時(shí)代的潮流，把一些火熱的平臺(tái)利用起來，例如微信公眾號(hào)、微博、各類小視頻平臺(tái)等，基于充分發(fā)揮新媒體及時(shí)性、交互性強(qiáng)的特點(diǎn)，為黃果樹景區(qū)宣傳建立一個(gè)便利快捷的平臺(tái)。管理部門應(yīng)該提高走出去、引進(jìn)來的力度，拓展國內(nèi)、國外旅游市場，加強(qiáng)品牌效應(yīng)。

（二）加強(qiáng)景區(qū)配套公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量

黃果樹景區(qū)的管理部門可以從三個(gè)方面進(jìn)行入手 ：第一，加強(qiáng)安保措施，更大力度地保障游客安全。景區(qū)需要建立一套更加智能安防救援系統(tǒng)，加強(qiáng)保障景區(qū)旅游者的安全。第二，還要按相關(guān)旅游政策精神，牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，大力實(shí)施綠色黃果樹行動(dòng)，要加大植樹造林和水流污染監(jiān)督的力度，采取各種措施來保護(hù)環(huán)境。第三，不斷提升旅游服務(wù)質(zhì)量，建立專門的監(jiān)察制度，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，了解顧客的評(píng)價(jià)，將他們的評(píng)價(jià)作為相關(guān)員工的考核依據(jù)，同時(shí)強(qiáng)化部門監(jiān)管的質(zhì)量，實(shí)行多方并進(jìn)及時(shí)對(duì)問題進(jìn)行發(fā)現(xiàn)解決。

（三）加強(qiáng)景區(qū)行政管理政策的制定，改進(jìn)規(guī)劃

第一，在黃果樹旅游景區(qū)實(shí)現(xiàn)思想觀念和思維模式的新突破、工作作風(fēng)和工作方法的新轉(zhuǎn)變、管理人員和服務(wù)人員全面素質(zhì)提升的前提下，通過踐行習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，制定出科學(xué)、合理、符合實(shí)際的相關(guān)行政管理政策。第二，生態(tài)環(huán)境是旅游景區(qū)的重要生命線，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，旅游景區(qū)就失去了賴以生存的根本。因此，黃果樹景區(qū)必須堅(jiān)持保護(hù)第一、開發(fā)第二的原則，在黃果樹景區(qū)的開發(fā)、規(guī)劃管理方面千萬不可人工痕跡過重而影響或破壞景區(qū)的自然風(fēng)貌。要建立完善的黃果樹管理開發(fā)咨詢制度，積極邀請(qǐng)國內(nèi)外多學(xué)科的專家組成咨詢委員會(huì)，合理制定開發(fā)政策。

（四）加強(qiáng)景區(qū)執(zhí)法力度，完善景區(qū)法制建設(shè)

景區(qū)行政管理部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)景區(qū)管理保護(hù)等相關(guān)執(zhí)法力度，加強(qiáng)并完善景區(qū)法制體系，在法律層面明確風(fēng)景名勝區(qū)的使命和國家責(zé)任，使風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)、利用、管理和責(zé)任追究等行為都建立在法律基礎(chǔ)之上，對(duì)景區(qū)各主體、各部門的法律地位和權(quán)責(zé)問題還有相關(guān)權(quán)益的轉(zhuǎn)讓或?qū)崿F(xiàn)等方面要做出明確規(guī)定，對(duì)景區(qū)的具體性質(zhì)、國家責(zé)任及景區(qū)的使命要從立法的角度進(jìn)行說明，讓景區(qū)從認(rèn)定到規(guī)劃以及開發(fā)保護(hù)等各個(gè)階層行為都能以法律為依據(jù)。

（五）加強(qiáng)對(duì)景區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理，提高管理質(zhì)量

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，應(yīng)符合風(fēng)景名勝區(qū)的自身特點(diǎn)，突出精簡和專業(yè)化特色。加快構(gòu)建包括立法執(zhí)法機(jī)構(gòu)、政府部門、新聞媒體、社區(qū)居民等在內(nèi)的監(jiān)督體系，加強(qiáng)制度建設(shè)，實(shí)施嚴(yán)格的動(dòng)態(tài)監(jiān)管顯得更為重要。其次，采取分類管理，職責(zé)明確到個(gè)人的方式，不斷提高黃果樹風(fēng)景區(qū)管理效率，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)全局，敏銳地洞悉改革過程中出現(xiàn)的各種困難，解決景區(qū)開發(fā)管理過程暴露的深層次矛盾。最后，必須設(shè)計(jì)一套能夠有效制約各方利益擴(kuò)張沖動(dòng)、充分調(diào)動(dòng)各方積極性的以及促進(jìn)各方交流協(xié)作的權(quán)力整合方案，行政管理者必須全面把握和思考，要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和有力的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)景區(qū)良性的可持續(xù)發(fā)展。

三、結(jié)論與展望

旅游行政管理改革一直是學(xué)界關(guān)注和研究的重要問題，也是完善景區(qū)管理模式，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的管理方案不容回避的問題。對(duì)于黃果樹景區(qū)來說，管理改革還應(yīng)注意的一點(diǎn)是，不能僅僅將眼光放在整個(gè)景區(qū)的管理架構(gòu)和行政職能的劃分。改革需要整個(gè)社會(huì)環(huán)境的支撐和扶持，在政治、經(jīng)濟(jì)、法律等一系列條件的共同完善下才能走出管理困境。黃果樹景區(qū)發(fā)展歷史較長，其間的改革幾經(jīng)波折，缺乏一些有益的市場化探索。因此，將來的改革之路的艱辛漫長可以預(yù)見，只有通過積極地探尋創(chuàng)新，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的科學(xué)、合理、可持續(xù)發(fā)展。