聶晨輝

（河北省秦皇島市耕地質(zhì)量監(jiān)測保護中心，河北 秦皇島 066000）

在黨的十九大會議中，習近平總書記明確指出，要大力發(fā)展鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以生活富裕、產(chǎn)業(yè)繁榮、風俗文明、生態(tài)優(yōu)良為根本性發(fā)展目標，從而實現(xiàn)生態(tài)文明建設。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施背景下，保護耕地就是守護農(nóng)村經(jīng)濟的主要命脈，同時也是國家支持和維護農(nóng)民發(fā)展的基本國策之一。平衡鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與耕地保護機制之間的關系，成為了當前社會民生治理的重要工作。

秦皇島位于河北省東北部，南臨渤海，北依燕山，東接遼寧，西近京津，地處華北與東北交界處，是環(huán)渤海經(jīng)濟圈中心區(qū)域，素有“京津冀后花園”的美譽。全市現(xiàn)有4 個市轄區(qū)、2 個縣、1個自治縣、75個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，截至2019年底秦皇島市戶籍人口約301萬人，其中鄉(xiāng)村戶籍人口約207 萬人，農(nóng)作物播種面積194355 hm2，第一產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值約378.75 億元，占全市GDP 的12.8%。

隨著黨的十九大報告中鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，秦皇島市要進一步加深鄉(xiāng)村土地多功能性的開發(fā)[1]，提高土地利用效益與水平，為提高秦皇島核心競爭能力打下堅實的基礎。同時，伴隨城鎮(zhèn)化進程的推進，出現(xiàn)耕地破碎化、質(zhì)量下降以及土壤污染等嚴重問題，耕地保護工作面臨嚴峻挑戰(zhàn)。需認真梳理耕地保護與鄉(xiāng)村振興之間的內(nèi)在聯(lián)系，進一步探索耕地保護機制的新措施、新舉措，為秦皇島市經(jīng)濟發(fā)展提供有力的保障。

一、耕地資源保護的意義

1、確保糧食安全

習近平總書記曾指出“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中?！鞭r(nóng)業(yè)生產(chǎn)是國家的立國之本、強國之基，糧食安全生產(chǎn)事關國民經(jīng)濟安全，而耕地資源的保護對保證糧食安全生產(chǎn)意義重大。隨著人口逐年增加，保護耕地資源、確保糧食生產(chǎn)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工作的重中之重，保障永久性基本農(nóng)田總體面積、嚴守耕地紅線、提升耕地地力、加強耕地質(zhì)量監(jiān)測是當前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的首要任務。

但是，隨著城鎮(zhèn)化占比不斷提升，大量耕地被挪用擠占，耕地占補不平衡，耕地資源緊張的問題日益突出。加強耕地資源保護、探索耕保工作長效機制是保證糧食生產(chǎn)、保護國民經(jīng)濟安全的根本要求。

2、保護生態(tài)環(huán)境

耕地資源除了作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的壓艙石，其生態(tài)屬性同樣不容忽視。耕地作為農(nóng)村經(jīng)濟主要來源，是農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本保障，保證耕地質(zhì)量是維護農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的根本因素，是促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的第一要務，也是促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必然要求。同時，耕地資源的保護對生態(tài)環(huán)境也具有深遠影響。多年來的不合理耕作，使土壤板結、養(yǎng)分失衡、土壤次生鹽漬化、土壤菌群失調(diào)等問題頻繁出現(xiàn)。

二、秦皇島市耕地資源的特點和問題

1、秦皇島市耕地資源的主要特點

秦皇島市地處山地、丘陵，地勢北高南低，主要以低山丘陵、山前平原、沖擊平原和濱海平原等地貌為主。其中山地丘陵面積大、范圍廣，是秦皇島市的主要地貌單元，農(nóng)業(yè)高度機械化實現(xiàn)難度較高。

土壤組成類型主要有棕壤、褐土、潮土、水稻土、濱海鹽土、沼澤土、風沙土、新積土、石質(zhì)土和粗骨土10 個土類。其中棕壤、褐土、潮土和濱海鹽土是秦皇島市耕地資源的主要組成部分。

2、秦皇島市耕地資源存在的問題

當前秦皇島市耕地資源面臨諸多難題。例如農(nóng)田水利設施相對不完備，灌溉保證率較低；北部山區(qū)和中部山地丘陵區(qū)耕地分布不均勻，不利于機械化生產(chǎn)；人均耕地占有量小，耕地保護壓力大等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題。并且早期過于注重產(chǎn)量的增加，存在過量施肥、輕視有機肥、施肥觀念落后等不合理施肥現(xiàn)象，導致土壤板結、肥力下降、土壤酸堿度失衡、土壤凈化能力下降等問題。

同時，隨著工業(yè)化程度與城鎮(zhèn)化水平的提升，耕地非農(nóng)化問題日益嚴峻。越來越多的耕地資源逐步成為城市建設用地，尤其在城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)的農(nóng)村中較為常見，主要以征地、拆遷為主要手段[2]，造成耕地面積逐年遞減。

三、建設秦皇島耕地資源保護機制

1、優(yōu)化耕保體系，建立耕保工作新格局

中共中央國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》明確提出：“堅持人與自然和諧共生。牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，落實節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，嚴守生態(tài)保護紅線，以綠色發(fā)展引領鄉(xiāng)村振興”?，F(xiàn)階段，必須抓好耕地保護體系的建設工作，建立完善的土地開發(fā)管理機制。持續(xù)推廣化肥減量增效技術，加快有機肥替代化肥進程，推進畜禽糞污資源化利用行動，擴大高標準農(nóng)田建設規(guī)模，建立健全社會化服務組織，努力提高科學施肥技術覆蓋率。同時充分利用耕地資源、自然資源與社會資源，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全面發(fā)展，實現(xiàn)增產(chǎn)量、增效益、降成本的“兩增一降”發(fā)展模式。

2、健全法治體系，構建耕保管理新機制

農(nóng)業(yè)資源保護的法律法規(guī)通過多年完善已形成基本的法律法規(guī)系列，涉及耕地資源保護的主要有《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護條例》《耕地占用稅暫行條例》《土地復墾條例》等多項法律法規(guī)與保護條例，為耕地資源保護工作的開展提供了法律支撐。

但是，仍存在部分問題，主要有缺乏專項法律法規(guī)；各部門相關法規(guī)、條例存在重疊、疏漏與矛盾；缺乏耕地資源經(jīng)濟性評價機制，當耕地資源遭到破壞時，無法準確體現(xiàn)其經(jīng)濟價值，對耕地資源保護工作產(chǎn)生不利影響。

應盡快制定耕地保護綜合條例。在制定內(nèi)容上應涵蓋調(diào)查、監(jiān)測、監(jiān)督、分析、評價、規(guī)劃等一系列的條例條款，并且要突出其綜合性與廣義性，協(xié)調(diào)各單項法規(guī)條例，統(tǒng)一各部門聯(lián)合執(zhí)法檢查標準，使耕地資源保護工作有法可依。

3、探索獎補制度，促進生態(tài)文明建設

隨著社會發(fā)展與經(jīng)濟體制的完善，利益主體的特征正逐步改變，耕地保護工作的基本要求和影響因素同樣發(fā)生改變，必須建立有效的耕地資源保護獎補制度[3]。

開展耕地生態(tài)補償制[4]。在綜合考慮耕地資源保護、發(fā)展和生態(tài)價值的基礎上，通過政府或市場等渠道，監(jiān)督使用者以資金、物質(zhì)或其他方式，彌補農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中不合理使用耕地產(chǎn)生的損失。

建立占補平衡獎補制。充分調(diào)動各級相關部門組織開展占補平衡工作的積極性，通過財政專項撥款，對完成占補平衡驗收工作的組織進行獎補，對未完成占補平衡工作的組織需按規(guī)定繳納耕地開墾費用，專款用于開墾新的耕地。

倡導“嘉獎+補償”并行。充分調(diào)動耕保工作積極性，在“補償”的普惠性功能外，通過“嘉獎”的方式，對在耕保工作中表現(xiàn)良好的集體或個人進行獎勵，可有效調(diào)動耕保一線集體與工作人員的積極性。

4、大力培育專業(yè)團隊，加強隊伍專業(yè)性建設

加強耕地保護隊伍建設，促進新型職業(yè)農(nóng)民隊伍的培訓指導，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。各級政府與農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門應統(tǒng)一組織指揮，建立公共政策與提供財政支持，扶持專業(yè)性強的耕地保護社會化服務組織，對合作組織和規(guī)范管理提供幫助，指導提高他們的專業(yè)技術服務水平。建立多元化服務團隊，使其成為農(nóng)戶不可或缺的好幫手，成為新型耕保體系的主體之一。并且基層農(nóng)業(yè)技術人員應加強帶頭作用，提升工作執(zhí)行力度和主動性，積極推廣新型栽培模式，提升本地區(qū)農(nóng)業(yè)信息化發(fā)展速度，加大新型耕保技術措施的推廣范圍，結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。