沈 遷

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074）

一、引言與文獻(xiàn)綜述

2021年中央一號(hào)文件提出全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)，指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重心在于強(qiáng)化黨和國(guó)家對(duì)于農(nóng)村政策資源的輸入導(dǎo)向，在服務(wù)農(nóng)村的同時(shí)實(shí)現(xiàn)治理有效?；鶎臃?wù)與基層治理有效的內(nèi)在關(guān)聯(lián)決定不能簡(jiǎn)單看待基層服務(wù)下沉這一政策背景，隨著治理理念向“人本位”轉(zhuǎn)變，衍生基層政府治理體系重構(gòu)與基層社會(huì)關(guān)系架構(gòu)重組的社會(huì)訴求，凸顯基層公共服務(wù)供給有效的重要性［1］?；鶎又卫眢w系和治理能力如何對(duì)接服務(wù)下沉與治理有效的政策訴求，其核心在于基層治理體系的重構(gòu)層面。具體來(lái)說(shuō)，怎樣的基層治理體系能夠有效地服務(wù)農(nóng)民與治理基層，這一命題一直是學(xué)術(shù)界與政府界關(guān)注的焦點(diǎn)?；卮疬@一命題需要追溯國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系變遷，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系以及村委會(huì)與農(nóng)民的關(guān)系，并以此視角切入梳理稅費(fèi)時(shí)期以來(lái)基層服務(wù)的研究進(jìn)路。

學(xué)術(shù)界關(guān)于基層服務(wù)研究呈現(xiàn)三個(gè)階段的歷史變遷：一是稅費(fèi)時(shí)期基層服務(wù)有效階段，作為強(qiáng)控制關(guān)系的鄉(xiāng)村治理型結(jié)構(gòu)［2］，回應(yīng)村莊發(fā)展要求以及農(nóng)民服務(wù)需求，推動(dòng)鄉(xiāng)村兩級(jí)組織成為基層服務(wù)對(duì)接的制度性平臺(tái)以及基層治理的組織載體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府督促村委會(huì)積極行政，提供治理資源，鄉(xiāng)村之間形成緊密的利益關(guān)系［3］，鄉(xiāng)村兩級(jí)積極回應(yīng)村莊內(nèi)部訴求［4］，尤其是鄉(xiāng)村公共事業(yè)、村莊生活福利以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性服務(wù)［5］。干群關(guān)系雖然因?yàn)槎愘M(fèi)任務(wù)較重而發(fā)生摩擦，但始終實(shí)現(xiàn)村干部“時(shí)空在場(chǎng)”治理［6］，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與村莊建設(shè)呈現(xiàn)發(fā)展性面向。二是稅費(fèi)改革后公共服務(wù)無(wú)作為階段，鄉(xiāng)村關(guān)系以及村委會(huì)與農(nóng)民關(guān)系發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，產(chǎn)生村委會(huì)懸浮化困境［7］。這一時(shí)期鄉(xiāng)村關(guān)系松散，鄉(xiāng)村社會(huì)治理需求難以滿足，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性服務(wù)處于渙散狀態(tài)［8］。村委會(huì)行政經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政撥付，削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的控制［9］，弱化鄉(xiāng)村利益共同體的行政一致性，財(cái)政控制權(quán)的喪失改變鄉(xiāng)村治理格局［10］。干群關(guān)系進(jìn)一步疏遠(yuǎn)，中西部農(nóng)村村委會(huì)缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源支持，導(dǎo)致村級(jí)治理能力弱化；國(guó)家鼓勵(lì)村委會(huì)通過(guò)“一事一議”籌資籌勞方式提供公共服務(wù)，但效果不佳，村委會(huì)因缺乏資源而無(wú)法維持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)服務(wù)［11］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“站辦所”等條塊部門(mén)缺乏服務(wù)動(dòng)機(jī)而處于“無(wú)為而治”的局面［12］，進(jìn)而產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府懸浮化困境。三是以項(xiàng)目制為主的資源輸入階段，與基層社會(huì)沒(méi)有發(fā)生變革性的關(guān)系，無(wú)法改變國(guó)家與農(nóng)民的疏遠(yuǎn)關(guān)系。項(xiàng)目制導(dǎo)致“鄉(xiāng)政”對(duì)“村治”的過(guò)度干預(yù)，進(jìn)而帶來(lái)資源消解自治的現(xiàn)實(shí)難題［13］；同時(shí)，因資源之爭(zhēng)引發(fā)“分利秩序”，出現(xiàn)基層治理內(nèi)卷化困境［14］。此外，項(xiàng)目制衍生組織困境與“最后一公里”困境，基層服務(wù)供給低效，農(nóng)民參與度極低［15］。

基層服務(wù)研究表明，原有的基層治理體系難以適應(yīng)新時(shí)代“服務(wù)與治理并重”的雙重需求，缺乏對(duì)接載體，重構(gòu)基層治理體系成為現(xiàn)實(shí)政策選擇。筆者認(rèn)同賀雪峰［16］針對(duì)稅費(fèi)改革后基層服務(wù)困境提出的對(duì)策，即通過(guò)資源下鄉(xiāng)服務(wù)農(nóng)村與治理農(nóng)村，關(guān)鍵在于建立農(nóng)村政治力量，發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織作為資源對(duì)接載體的治理功能，最終才能重構(gòu)基層治理體系這一目標(biāo)。2019年7月，筆者及研究團(tuán)隊(duì)在山東省招遠(yuǎn)市J鎮(zhèn)D黨建示范區(qū)開(kāi)展為期20天的駐村調(diào)研。黨建示范區(qū)由山東省農(nóng)村“工作區(qū)”或者“管區(qū)”制度演變而來(lái)，招遠(yuǎn)市組織部于2018年選取24個(gè)工作區(qū)試運(yùn)行黨建示范區(qū)，囊括292個(gè)村，最終目標(biāo)是全市建成59個(gè)黨建示范區(qū)，合計(jì)724個(gè)村。這一制度實(shí)踐是為了調(diào)整鎮(zhèn)村關(guān)系，山東省農(nóng)村沒(méi)有進(jìn)行“合村”，保留自然村屬性，黨建示范區(qū)回應(yīng)服務(wù)下沉與治理有效的政策要求。J鎮(zhèn)共有4個(gè)工作區(qū)，鎮(zhèn)域管轄61個(gè)村，試運(yùn)行D黨建示范區(qū)，囊括13個(gè)村。本文以D黨建示范區(qū)為分析對(duì)象，探討基層服務(wù)困境的具體表征，分析中國(guó)基層社會(huì)面臨的“雙重困境”并提出基層治理體系重構(gòu)的一般性路徑。

二、新時(shí)代基層服務(wù)困境的現(xiàn)實(shí)表征

自“服務(wù)型政府”在農(nóng)村基層社會(huì)推廣以來(lái)，以提高基層服務(wù)質(zhì)量為中心的基層治理體系也相應(yīng)地調(diào)整，尤其是面對(duì)區(qū)域差異的農(nóng)村基層社會(huì)。作為基層治理現(xiàn)代化的規(guī)范要求，基層政府的行政化治理延伸至基層社會(huì)的方方面面［17］，從縱向的體制層面看，村級(jí)組織行政化隨處可見(jiàn)；從橫向的基層社會(huì)各面向剖析，科層體制的運(yùn)作方式嵌入其中，在基層服務(wù)層面更是如此。這里事實(shí)上涉及基層行政為主還是基層服務(wù)為主的治理理念之爭(zhēng)，即費(fèi)孝通［18］所說(shuō)的基層政府雙軌制治理的“基層行政”屬性與“基層自治”屬性。山東省招遠(yuǎn)市農(nóng)村過(guò)去面臨行政化擠占基層服務(wù)的自主性空間的難題，D黨建示范區(qū)在工作區(qū)時(shí)期，僅僅作為J鎮(zhèn)人民政府的管理機(jī)制，村民辦理服務(wù)，或者村干部尋求村莊建設(shè)的項(xiàng)目資金時(shí)，只能與鎮(zhèn)政府職能部門(mén)甚至招遠(yuǎn)市直屬部門(mén)打交道，導(dǎo)致三類(lèi)基層服務(wù)困境：一是基層服務(wù)被動(dòng)化；二是基層服務(wù)碎片化；三是基層服務(wù)模糊化。

（一）基層服務(wù)被動(dòng)化

過(guò)去雖然在鎮(zhèn)村之間設(shè)立工作區(qū)這一管理機(jī)制，但是無(wú)法發(fā)揮治理作用，管理幅度過(guò)大的問(wèn)題難以解決。具體來(lái)說(shuō)，D黨建示范區(qū)在工作區(qū)時(shí)期管理13個(gè)自然村，缺乏治理能力與服務(wù)職能，農(nóng)民直接與鎮(zhèn)職能部門(mén)進(jìn)行對(duì)接，鎮(zhèn)政府僅僅被動(dòng)地回應(yīng)農(nóng)民需求，凸顯基層服務(wù)被動(dòng)化特點(diǎn)。從招遠(yuǎn)市經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，基層服務(wù)被動(dòng)化特點(diǎn)具體表現(xiàn)為治理動(dòng)力不足，核心是權(quán)力關(guān)系的不對(duì)等。

所謂的治理動(dòng)力不足，即是鎮(zhèn)政府無(wú)法積極主動(dòng)地發(fā)現(xiàn)農(nóng)民服務(wù)需求，難以迅速回應(yīng)農(nóng)民服務(wù)需求，本質(zhì)上反映已有的鎮(zhèn)村治理體系失效的問(wèn)題。過(guò)去農(nóng)民與鎮(zhèn)職能部門(mén)打交道時(shí)，農(nóng)民作為服務(wù)對(duì)象，存在被動(dòng)地接受服務(wù)，事實(shí)上鎮(zhèn)干部同樣也是被動(dòng)地提供服務(wù)，服務(wù)效果與服務(wù)時(shí)間的話語(yǔ)權(quán)均掌握在鎮(zhèn)干部手上，雖然是一種服務(wù)關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是科層體制運(yùn)作下的權(quán)力關(guān)系表達(dá)。這一服務(wù)的主體關(guān)系存在明顯的政府體制內(nèi)外之別，即作為政府體制內(nèi)部的鎮(zhèn)干部顯然具備公職身份，熟悉業(yè)務(wù)相關(guān)信息與辦理流程，而農(nóng)民申請(qǐng)服務(wù)時(shí)，對(duì)于業(yè)務(wù)信息不清晰，與鎮(zhèn)干部之間存在信息不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題、權(quán)力關(guān)系的不對(duì)等直接決定農(nóng)民成為科層體制服務(wù)機(jī)制的弱勢(shì)群體。

作為權(quán)力關(guān)系中的服務(wù)提供者，鎮(zhèn)干部顯然治理動(dòng)力不足，尤其在管理幅度過(guò)大的鎮(zhèn)村治理體系中，鎮(zhèn)干部不會(huì)真正地去村莊中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民真正的服務(wù)需求。鎮(zhèn)干部更多的是被動(dòng)地遵循程序辦事，出于避責(zé)的服務(wù)邏輯不斷強(qiáng)調(diào)規(guī)范性和程序性［19］，無(wú)法辨識(shí)基層服務(wù)中的現(xiàn)實(shí)難題，直接降低治理精細(xì)化地政策績(jī)效。

（二）基層服務(wù)碎片化

基層社會(huì)由鎮(zhèn)職能部門(mén)與農(nóng)民對(duì)接服務(wù)時(shí)，農(nóng)民需要前往不同部門(mén)辦理服務(wù)，農(nóng)民對(duì)接主體涉及“站辦所”等多個(gè)主體，耗時(shí)耗力，甚至因?yàn)檎也坏綐I(yè)務(wù)部門(mén)而到處咨詢(xún)。這一問(wèn)題在招遠(yuǎn)市農(nóng)村尤其明顯，沒(méi)有進(jìn)行政策上的“合村”，保留自然村屬性，導(dǎo)致人口居住分散，村莊空心化現(xiàn)象突出，引發(fā)基層服務(wù)碎片化的實(shí)踐困境。其服務(wù)效率顯然是低效的，難以滿足農(nóng)民的服務(wù)需求。進(jìn)一步來(lái)看，一方面服務(wù)下沉設(shè)置統(tǒng)一窗口需要解決制度成本的問(wèn)題，導(dǎo)致服務(wù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之后難以繼續(xù)下沉到村，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)站辦所部門(mén)辦理服務(wù)時(shí)，無(wú)法為單一農(nóng)民解決，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部需要服務(wù)內(nèi)容達(dá)到一定規(guī)模后，才會(huì)專(zhuān)門(mén)辦理服務(wù)，否則鎮(zhèn)干部服務(wù)成本太高。另一方面，當(dāng)前盛行的項(xiàng)目制下鄉(xiāng)的組織載體往往是鎮(zhèn)政府，面對(duì)發(fā)展不一與規(guī)模差異巨大的村莊，鎮(zhèn)政府無(wú)法精準(zhǔn)識(shí)別村莊公共建設(shè)與基層服務(wù)的需求，或者采取標(biāo)準(zhǔn)化的資源投放形式，或者運(yùn)用“造點(diǎn)”的政績(jī)邏輯，最終只會(huì)加劇基層服務(wù)碎片化的困境。

基于此，鎮(zhèn)村關(guān)系導(dǎo)致基層服務(wù)碎片化困境，作為服務(wù)對(duì)象的村民較為分散，鎮(zhèn)干部缺乏資源整合能力，同時(shí)在基層服務(wù)被動(dòng)化特點(diǎn)下放大服務(wù)低效的問(wèn)題。招遠(yuǎn)市P鎮(zhèn)農(nóng)民普遍反映，“即使找政府簡(jiǎn)單蓋章，也要來(lái)回折騰幾次，耗費(fèi)幾天的時(shí)間”，基層服務(wù)碎片化的困境要求基層服務(wù)載體的創(chuàng)新，而不再是傳統(tǒng)意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

（三）基層服務(wù)模糊化

以往農(nóng)民申請(qǐng)辦理服務(wù)，由鎮(zhèn)政府職能部門(mén)受理服務(wù)，服務(wù)效果如何與鎮(zhèn)干部無(wú)關(guān)，而是由于村莊自身原因?qū)е路?wù)無(wú)法辦理，比如農(nóng)民找不到對(duì)口的部門(mén)或者材料準(zhǔn)備不齊全；村干部申請(qǐng)服務(wù)的對(duì)象過(guò)少，需要收集規(guī)?；牟牧弦黄饒?bào)送才能提供服務(wù)。這表明，基層服務(wù)責(zé)任主體存在模糊化問(wèn)題，是科層體制運(yùn)作下避責(zé)機(jī)制的外在表征。具體來(lái)看，服務(wù)辦理具有不確定性，將責(zé)任主體界定為村干部或者農(nóng)民個(gè)體，換句話說(shuō)服務(wù)對(duì)象是責(zé)任主體。即使將自上而下的資源輸入村莊，村莊本身的差異性難以量化服務(wù)的考核標(biāo)準(zhǔn)［20］，最終責(zé)任主體依然不在服務(wù)的組織載體部門(mén)，而是村莊自身。

這一責(zé)任主體的模糊屬性導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基層社會(huì)提供服務(wù)時(shí)，更傾向運(yùn)用模糊、拖延的思路去應(yīng)付，由此也產(chǎn)生目前基層服務(wù)大量的面子工程，以及形式性治理生態(tài)。當(dāng)前政策資源下鄉(xiāng)，對(duì)于山東省農(nóng)村甚至廣大中西部農(nóng)村而言，村莊空心化現(xiàn)象明顯，村莊差異性較大，已有的鎮(zhèn)村治理體系缺乏有效識(shí)別機(jī)制，面對(duì)基層服務(wù)的精準(zhǔn)性要求與“最后一公里的最后一百米”政策落地目標(biāo)時(shí)，難以高效對(duì)接。

在服務(wù)下沉與治理有效的政策背景下，原有的基層治理體系難以適應(yīng)新時(shí)代“服務(wù)與治理并重”的雙重需求，基層服務(wù)被動(dòng)化、碎片化與模糊化困境實(shí)際上反映的是基層服務(wù)缺乏對(duì)接載體，則重構(gòu)或再造基層治理體系成為現(xiàn)實(shí)實(shí)踐選擇。基于此，作為回應(yīng)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型訴求的具體路徑，國(guó)家與基層社會(huì)均要求出現(xiàn)治理機(jī)制變革，以及調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，從而有效對(duì)接政策資源與真正服務(wù)基層社會(huì)。招遠(yuǎn)市農(nóng)村目前建設(shè)并推廣的黨建示范區(qū)這一制度性的層級(jí)設(shè)計(jì)，恰恰回應(yīng)服務(wù)下沉與治理有效的政策要求，更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)其建設(shè)經(jīng)驗(yàn)解決目前中國(guó)基層社會(huì)面臨治理體系失效的問(wèn)題，具體操作為雙重困境：一是基層治理機(jī)制的創(chuàng)新問(wèn)題；二是新時(shí)代國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的形塑問(wèn)題。

三、基層治理體系重構(gòu)：對(duì)中國(guó)基層社會(huì)“第一重”困境的回應(yīng)

基層治理轉(zhuǎn)型衍生大量治理事務(wù)，存在服務(wù)下沉的治理需求，這一背景下，基層治理體系如何回應(yīng)成為學(xué)術(shù)界關(guān)心的一般性命題［21］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為科層體制內(nèi)的基層政權(quán)，通過(guò)政治任務(wù)與政策安排具有積極行政的動(dòng)力，運(yùn)用考核手段調(diào)動(dòng)村級(jí)治理的積極性，但招遠(yuǎn)農(nóng)村村委會(huì)每年僅9萬(wàn)元的體制性資源對(duì)于治理而言是杯水車(chē)薪，行政性的治理資源較少，出現(xiàn)治理能力不足的問(wèn)題，這也是該地區(qū)歷年來(lái)群眾上訪較為突出，甚至群訪現(xiàn)象絡(luò)繹不絕的重要原因。由此，基于鎮(zhèn)村兩級(jí)的基層治理體系難以回應(yīng)基層治理需求，存在治理能力與治理事務(wù)不匹配的困境，表現(xiàn)為基層治理機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題的“第一重”困境。

黨建示范區(qū)實(shí)體化運(yùn)行，將各村村書(shū)記納為示范區(qū)黨委委員，接受示范區(qū)黨委書(shū)記的直接領(lǐng)導(dǎo)。這一制度安排意味示范區(qū)治理理念的轉(zhuǎn)型，即從管理到治理，更確切地說(shuō)是被動(dòng)地治理，即應(yīng)急式治理，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)治理，也是常規(guī)型治理。鎮(zhèn)村基層治理體系中的制度性設(shè)計(jì)低成本高效地運(yùn)作，提供“1+94”項(xiàng)服務(wù)，將印章下沉到黨建示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)“一窗受理，全科服務(wù)”的規(guī)模效應(yīng)。黨建示范區(qū)在治理精細(xì)化的同時(shí)更好地服務(wù)基層，其內(nèi)在核心在于這一層級(jí)突破科層體制運(yùn)作的低效率與治理動(dòng)力缺失的弊端，作為行政包干制的“中間層級(jí)政府”發(fā)揮治理主體性與積極性。

案例1：村民亂搭亂建問(wèn)題。一旦有人反映這一問(wèn)題，拍照上傳到示范區(qū)APP系統(tǒng)，將立刻安排人員去現(xiàn)場(chǎng)察看情況，并按照相關(guān)程序履行手續(xù)，由執(zhí)法人員進(jìn)行拆除。示范區(qū)對(duì)于事務(wù)的治理能力較強(qiáng)，作為行政性的工作機(jī)制，能夠協(xié)調(diào)鎮(zhèn)域體制資源參與基層治理；同時(shí)治理積極性較高漲，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)盡快安排人員處理。

案例2：村民服務(wù)的訴求。示范區(qū)干部盡職盡責(zé)，能辦的業(yè)務(wù)立刻辦理，無(wú)法辦理的業(yè)務(wù)由示范區(qū)干部統(tǒng)一代辦，一般24小時(shí)之內(nèi)辦好業(yè)務(wù)。針對(duì)不能辦理的業(yè)務(wù)，示范區(qū)干部為村民解答相關(guān)辦理流程和所需材料，由村民自行去辦理。在工作區(qū)時(shí)，缺乏一套規(guī)范化的處理流程，工作區(qū)干部沒(méi)有下沉到基層，村民咨詢(xún)業(yè)務(wù)時(shí)，總是推三阻四，出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象與治理不作為問(wèn)題。

（一）治理機(jī)制創(chuàng)新：行政包干制的衍生

所謂的行政包干制，其特點(diǎn)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將治理事務(wù)打包發(fā)給示范區(qū)黨委書(shū)記，由示范區(qū)全權(quán)負(fù)責(zé)，注重結(jié)果導(dǎo)向［22］。與工作區(qū)相比，工作區(qū)事實(shí)上仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層體制內(nèi)的部門(mén)層級(jí)設(shè)置，基于維穩(wěn)的邏輯進(jìn)行應(yīng)急式治理，其權(quán)責(zé)關(guān)系沒(méi)有明晰，同時(shí)工作內(nèi)容的考核沒(méi)有成為一種常態(tài)化機(jī)制，或者難以形成積極治理的激勵(lì)機(jī)制。工作區(qū)雖然由鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行包區(qū)責(zé)任制，僅僅是其工作任務(wù)的一部分，沒(méi)有成為包區(qū)領(lǐng)導(dǎo)工作的重心，同時(shí)與村干部之間缺乏協(xié)商治理的制度性平臺(tái)，村干部治理動(dòng)力與治理能力不足?；诖耍ぷ鲄^(qū)的制度設(shè)計(jì)依然延續(xù)鎮(zhèn)村關(guān)系的治理機(jī)制，即鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中治理要素配置，聚焦于治理主體如何通過(guò)治理規(guī)則和治理資源達(dá)成治理目標(biāo)，涉及鄉(xiāng)村治理制度化、政治正當(dāng)性與治理有效性。國(guó)家政權(quán)建設(shè)進(jìn)程中的科層體制擴(kuò)張推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的制度化與規(guī)范化，強(qiáng)化行政邏輯，卻忽視政治邏輯，鄉(xiāng)村治理機(jī)制中的“村域”和“鄉(xiāng)域”逐漸被納入科層體制內(nèi)部，政治正當(dāng)性與治理有效性不足［23］。對(duì)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的梳理來(lái)看，鄉(xiāng)村治理本應(yīng)該是一線治理范疇，其中村域治理具有地方性與靈活性特點(diǎn)，村委會(huì)因治理資源有限，主要依賴(lài)基層社會(huì)的政治動(dòng)員來(lái)提高其治理能力；而鄉(xiāng)域治理極大地回應(yīng)村域治理無(wú)法應(yīng)對(duì)的事務(wù)，作為國(guó)家行政末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基于體制性壓力支持村委會(huì)，具有治理能力和治理動(dòng)力，這一鄉(xiāng)村治理機(jī)制能在一定程度上實(shí)現(xiàn)治理有效。隨著村委會(huì)的行政屬性增強(qiáng)，基層政治性與群眾動(dòng)員能力卻沒(méi)有相應(yīng)提升，與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化目標(biāo)的達(dá)成存在明顯差距。工作區(qū)的治理機(jī)制顯然也沒(méi)有擺脫科層制體制的弊端，存在“體制空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。

將工作區(qū)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公前置到示范區(qū)行政辦公時(shí)，工作重心由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，綜合治理事務(wù)并未削減，反而形成“中間層級(jí)政府”，突破傳統(tǒng)鎮(zhèn)村行政界限，創(chuàng)新治理機(jī)制，不是科層制運(yùn)作，而是行政包干制的總體性治理。具體來(lái)看，示范區(qū)黨委書(shū)記是權(quán)責(zé)利相匹配的，控制權(quán)在于黨委書(shū)記，擁有剩余索取權(quán)，示范區(qū)工作業(yè)績(jī)?cè)胶?，治理有效，基層政府撥款資金的剩余均由示范區(qū)內(nèi)部自行分配，包括帶來(lái)的考核獎(jiǎng)勵(lì)也是如此［24］。這意味著示范區(qū)干部之間的利益是捆綁在一起的，干部獎(jiǎng)勵(lì)與晉升考核均由示范區(qū)黨委書(shū)記執(zhí)行，干部的治理積極性顯著提高。示范區(qū)工作呈現(xiàn)發(fā)展性的趨勢(shì)，其治理更加精細(xì)化，而不再是以往的粗放型治理，采取的是預(yù)防性的小微治理，積極發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)問(wèn)題并予以解決，這也是招遠(yuǎn)市組織部領(lǐng)導(dǎo)與示范區(qū)黨委書(shū)記均不斷強(qiáng)調(diào)“示范區(qū)無(wú)小事”的原因，即示范區(qū)的行政包干制性質(zhì)。自2018年7月D黨建示范區(qū)運(yùn)行以來(lái)，示范區(qū)為村民提供大量服務(wù)并積極回應(yīng)村民訴求。以“8900”民生熱線的受理情況為例，2019年上半年D黨建示范區(qū)受理群眾熱線事務(wù)不足20起，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于過(guò)去工作區(qū)的受理事務(wù)，并且這些受理事務(wù)性質(zhì)產(chǎn)生質(zhì)變，未涉及村莊政治或者利益矛盾事務(wù)，幾乎都是生活瑣事，這直接反映示范區(qū)代辦服務(wù)與積極治理獲得基層群眾認(rèn)可，示范區(qū)呈現(xiàn)治理有效的格局。黨建示范區(qū)實(shí)體化運(yùn)作充分整合和動(dòng)員體制內(nèi)資源，避免條塊分離帶來(lái)的服務(wù)弊端與治理資源碎片化的執(zhí)行問(wèn)題。

（二）治理方式：鄉(xiāng)村內(nèi)部情感共同體的形塑

從行政包干制來(lái)看，黨建示范區(qū)實(shí)體化運(yùn)行意味著這一中間層級(jí)不是科層體制內(nèi)部的運(yùn)作方式，在自上而下的體制性資源有限的背景下，示范區(qū)僅僅依靠行政化的命令難以整合鄉(xiāng)村社會(huì)資源，因此，其工作機(jī)制在于形塑鄉(xiāng)村熟人社會(huì)內(nèi)部的情感共同體。這一情感共同體最大特色是通過(guò)示范區(qū)這一制度平臺(tái)將各村村書(shū)記吸納進(jìn)示范區(qū)黨委，給予黨委委員的制度性身份，甚至將經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的中心村提拔為示范區(qū)黨委副書(shū)記。從招遠(yuǎn)市農(nóng)村村干部的兼業(yè)特性來(lái)看，作為“不脫產(chǎn)”的村書(shū)記，鎮(zhèn)政府依靠體制性的鎮(zhèn)村權(quán)力命令關(guān)系與行政考核為治理方式時(shí)，其治理效果有限，村書(shū)記存在消極治理行為。然而，當(dāng)示范區(qū)黨委實(shí)體化運(yùn)行時(shí)，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部聯(lián)系受到強(qiáng)化，示范區(qū)干部與村書(shū)記之間的利益在行政考核與資源支持上存在一致性，示范區(qū)前置到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，加深兩者的情感聯(lián)系與社會(huì)聯(lián)系。示范區(qū)黨委書(shū)記制度身份在場(chǎng)的同時(shí)，為提高治理效率與降低治理成本，在體制性資源帶來(lái)的剩余索取權(quán)歸示范區(qū)的背景下，更愿意調(diào)動(dòng)村書(shū)記治理積極性，協(xié)助其完成治理事務(wù)，則人情關(guān)系的維系就顯得很重要。據(jù)D黨建示范區(qū)黨委書(shū)記介紹，一方面與示范區(qū)干部打交道時(shí)，需要講策略，不能命令式，自身必須以身作則，才能調(diào)動(dòng)干部的工作熱情；另一方面給予村書(shū)記治理事務(wù)時(shí)，僅僅依靠打電話等方式通知很難調(diào)動(dòng)村書(shū)記積極性，更多需要時(shí)空在場(chǎng)治理［25］，進(jìn)行面對(duì)面地協(xié)商，投入情感與維系關(guān)系。只有真正動(dòng)員示范區(qū)干部與村書(shū)記，示范區(qū)治理事務(wù)才能低成本高效地完成，形成穩(wěn)定健康的基礎(chǔ)政治生態(tài)圈。

鄉(xiāng)村內(nèi)部情感共同體的形塑反過(guò)來(lái)完善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，主要在三方面發(fā)揮作用：一是治理內(nèi)容變遷導(dǎo)致村域治理難以獨(dú)立應(yīng)對(duì)，比如村莊整治與環(huán)境治理等治理事務(wù)，其復(fù)雜性與外部性都大大增強(qiáng)，與村民利益息息相關(guān)，要求鎮(zhèn)干部進(jìn)入村域開(kāi)展一線治理，示范區(qū)提供常規(guī)性治理的組織平臺(tái)。示范區(qū)黨委書(shū)記作為鄉(xiāng)村熟人社會(huì)的內(nèi)部人，了解村民需求，運(yùn)用情感關(guān)系做村民工作，促使村民配合村書(shū)記工作；同時(shí)作為科層體制內(nèi)部的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，時(shí)空在場(chǎng)督促村書(shū)記積極整治村莊人居環(huán)境，形成政策落實(shí)的制度化長(zhǎng)效機(jī)制。二是治理動(dòng)力主要依賴(lài)于示范區(qū)黨委書(shū)記的內(nèi)部動(dòng)員能力。不同于過(guò)去鎮(zhèn)村科層體制內(nèi)部的壓力型傳導(dǎo)動(dòng)員機(jī)制，示范區(qū)內(nèi)部情感共同體軟化鎮(zhèn)村治理結(jié)構(gòu)，激發(fā)村書(shū)記治理主體性，保障人居環(huán)境整治等中心工作順利實(shí)施，避免出現(xiàn)政令偏差問(wèn)題。三是治理結(jié)構(gòu)的重組。示范區(qū)內(nèi)部情感共同體的形塑直接催生鄉(xiāng)村社會(huì)的團(tuán)隊(duì)組織架構(gòu)，“團(tuán)隊(duì)”蘊(yùn)含著情感、面子和關(guān)系等整合社會(huì)的機(jī)制要素，這一面子觀在示范區(qū)各村之間形成競(jìng)爭(zhēng)與激勵(lì)，由此也出現(xiàn)示范區(qū)某村村書(shū)記帶頭整治自家院落環(huán)境的示范效應(yīng)。

四、基層治理體系重構(gòu)：對(duì)中國(guó)基層社會(huì)“第二重”困境的回應(yīng)

基層治理體系的重構(gòu)一方面需要突破治理機(jī)制的局限，通過(guò)黨委實(shí)體化運(yùn)行實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制的創(chuàng)新，即行政包干制的政策實(shí)踐效應(yīng)；另一方面服務(wù)下鄉(xiāng)與治理精細(xì)化政策背景下，必須與農(nóng)民打交道，涉及國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整［26］。一旦黨建示范區(qū)實(shí)體化運(yùn)行，在行政包干制作用下成為伴隨著服務(wù)下沉與治理精細(xì)化政策而來(lái)的資源下鄉(xiāng)的對(duì)接載體，進(jìn)而調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整本質(zhì)是為了國(guó)家更好地服務(wù)農(nóng)民與治理基層社會(huì)，因此，需要有效地組織農(nóng)民，從而高效地對(duì)接自上而下的資源，以及實(shí)現(xiàn)國(guó)家的精細(xì)化治理目標(biāo)。從招遠(yuǎn)市農(nóng)村黨建示范區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，具體實(shí)踐路徑包含兩個(gè)層面：一是回應(yīng)農(nóng)村的發(fā)展需求，即黨支部領(lǐng)辦合作社；二是將農(nóng)民有效組織起來(lái)，便于國(guó)家提供服務(wù)，同時(shí)更好地踐行群眾路線，即黨員聯(lián)戶(hù)網(wǎng)格化。

（一）再集體化：基層黨委的政治統(tǒng)籌邏輯

當(dāng)前農(nóng)村基層社會(huì)存在資源碎片化的現(xiàn)象，在自下而上對(duì)接資源時(shí)，既缺乏對(duì)接的組織載體，也難以調(diào)動(dòng)村莊內(nèi)生性資源形成長(zhǎng)效的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，這是項(xiàng)目制存在的共性問(wèn)題。山東省招遠(yuǎn)市農(nóng)村進(jìn)行治理機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)行黨建示范區(qū)實(shí)體化運(yùn)行，通過(guò)村集體開(kāi)展黨支部領(lǐng)辦合作社的政策實(shí)踐，為組織農(nóng)民對(duì)接服務(wù)提供現(xiàn)實(shí)路徑。黨支部領(lǐng)辦合作社真正領(lǐng)會(huì)“統(tǒng)分結(jié)合”的農(nóng)業(yè)雙重經(jīng)營(yíng)模式的政策思想［27］，形塑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的“再集體化”道路。這一道路強(qiáng)化村集體在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的“統(tǒng)”的政治統(tǒng)籌優(yōu)勢(shì)，對(duì)于農(nóng)村基層社會(huì)而言，土地資源和勞動(dòng)力資源是鄉(xiāng)村振興之本，而通過(guò)黨支部領(lǐng)辦合作社正好整合碎片化資源。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)土地發(fā)包與再流轉(zhuǎn)等形式凸顯土地制度的“分”的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的主體性與積極性，促使合作社的運(yùn)行遵循“統(tǒng)分結(jié)合”的中國(guó)特色土地制度，同時(shí)維護(hù)農(nóng)業(yè)對(duì)于老年人的保障職能。

具體來(lái)看，政治統(tǒng)籌的邏輯意味著黨組織領(lǐng)辦合作社，強(qiáng)調(diào)村黨委對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，作為村集體經(jīng)濟(jì)的一部分，合作社為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型提供優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)性服務(wù)，激活村莊甚至鄉(xiāng)土內(nèi)生型資源，從而更好地對(duì)接國(guó)家投放到農(nóng)業(yè)上的資源與服務(wù)。因此，黨組織領(lǐng)辦合作社關(guān)鍵不在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的致富，核心是成為黨建示范區(qū)，或者說(shuō)是基層政府組織農(nóng)民與服務(wù)農(nóng)民的制度性手段。黨支部領(lǐng)辦合作社通過(guò)“再集體化”的政治統(tǒng)籌邏輯有效組織農(nóng)民［28］，能夠解決“最后一百米”的服務(wù)性問(wèn)題；村集體本身著眼于農(nóng)業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，遵循的是政治邏輯，保障農(nóng)業(yè)穩(wěn)定與糧食安全，為村民創(chuàng)收，以及改善農(nóng)村人居環(huán)境。

（二）黨員先進(jìn)性的表達(dá)：群眾路線的踐行機(jī)制

黨組織領(lǐng)辦合作社解決地是基層政府如何組織農(nóng)民的問(wèn)題，而有效組織農(nóng)民與發(fā)現(xiàn)農(nóng)民真正的需求，就需要踐行群眾路線，與群眾打成一片，最終在服務(wù)農(nóng)民的同時(shí)精細(xì)化地治理基層社會(huì)。當(dāng)前招遠(yuǎn)市農(nóng)村黨建示范區(qū)的黨委實(shí)體化運(yùn)行是常態(tài)化的，而不是考核性的，也不是思想教育性的，而是嵌入基層治理體系與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，發(fā)揮黨員先進(jìn)性，通過(guò)黨建工作回到群眾中，反映的是功能黨建［29］，凸顯黨建的實(shí)質(zhì)治理能力。如何強(qiáng)化基層黨建的實(shí)質(zhì)治理能力，關(guān)鍵是基層黨建要讓黨員“動(dòng)起來(lái)”，踐行群眾路線，具體抓手是黨員聯(lián)戶(hù)網(wǎng)格化。黨小組和黨員聯(lián)戶(hù)，使得基層黨組織滲透到農(nóng)戶(hù)，通過(guò)黨的組織體系整合農(nóng)民，在提供服務(wù)的同時(shí)更好地做農(nóng)民工作，這屬于對(duì)群眾的組織動(dòng)員。

第一，黨員遴選效應(yīng)注重黨員先進(jìn)性的表達(dá)。顯然以往普遍認(rèn)為黨員德性較高，沒(méi)有對(duì)黨員群體進(jìn)行層次區(qū)分，而這直接帶來(lái)形式化黨建的落地困境。事實(shí)上，任何一個(gè)群體都是有分化現(xiàn)象的，包括思想認(rèn)識(shí)層面，不能硬性地要求所有黨員積極聯(lián)系群眾，甚至發(fā)揮治理作用，黨員群體也必然有更先進(jìn)與相對(duì)先進(jìn)之分。如果將黨員群體一概而論，在功能黨建的推動(dòng)下讓所有基層黨員參與治理，一方面會(huì)造成財(cái)政資金短缺，另一方面更為嚴(yán)重的是讓德性一般的黨員進(jìn)入治理平臺(tái)，容易出現(xiàn)問(wèn)題。通過(guò)黨員遴選效應(yīng)將直接激活黨員的身份感，注重自身德性修養(yǎng)與思想覺(jué)悟，黨員之間存在先進(jìn)性差異，重塑政治榮譽(yù)感，如此以來(lái)，激發(fā)黨員主體性與積極性。

第二，黨建實(shí)踐抓手在于黨員嵌入網(wǎng)格體系。過(guò)去黨建工作存在的“組織性空轉(zhuǎn)”困境主要在黨建工作沒(méi)有實(shí)踐抓手，無(wú)法對(duì)接基層治理與基層服務(wù)［30］。然而，在服務(wù)下沉與治理精細(xì)化背景下，招遠(yuǎn)市通過(guò)黨建示范區(qū)將黨建工作融入到基層治理體系，將黨員這一治理資源正式納入治理平臺(tái)，提供“公”的制度身份，在黨員服務(wù)群眾的過(guò)程中，改變黨員身份話語(yǔ)，形塑新時(shí)代黨群關(guān)系。黨員聯(lián)戶(hù)網(wǎng)格化恰恰為基層黨建發(fā)揮治理功能提供治理平臺(tái)，包括黨小組長(zhǎng)的設(shè)置，也是基層黨組織的延伸，是一種干部化的身份，具備“公”的符號(hào)，更好地動(dòng)員群眾與聯(lián)系群眾。從黨員嵌入治理體系來(lái)看，黨員與網(wǎng)格員重合促使黨建工作從“組織建設(shè)”與“思想建設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫砟芰ㄔO(shè)”，以解決具體事務(wù)作為黨建工作的考核評(píng)比重心。從黨員聯(lián)系群眾來(lái)看，基層黨員本身嵌入到鄉(xiāng)村熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)體系中，黨員作為社會(huì)結(jié)構(gòu)中的精英人物，即使沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)治理能力，也能夠抑制村莊“抱團(tuán)型”結(jié)構(gòu)的生成，黨員底線是“不拖后腿的治理邏輯”，黨員一旦拖后腿，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的治理問(wèn)題，這是功能黨建治理基層社會(huì)的具體效果。

事實(shí)上，基層黨委與政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與公共服務(wù)層面上不斷進(jìn)行互動(dòng)整合，本質(zhì)上是一種統(tǒng)合型治理［31］。兩者之間關(guān)系通過(guò)治理事務(wù)嵌入在一起，形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的資源整合型政權(quán)，從而有效支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的常規(guī)工作。一方面，常規(guī)工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)科層部門(mén)有序落實(shí)，具有治理效率，一旦治理事務(wù)需要多部門(mén)聯(lián)動(dòng)回應(yīng)時(shí)，通過(guò)黨委協(xié)調(diào)與監(jiān)督，避免“踢皮球”現(xiàn)象。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常規(guī)性工作遭遇重難點(diǎn)事務(wù)時(shí)，僅僅通過(guò)科層部門(mén)難以有效應(yīng)對(duì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委能夠通過(guò)中心工作的方式將行政事務(wù)轉(zhuǎn)化為政治任務(wù)，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制從而更好地調(diào)動(dòng)黨政干部的工作積極性?；鶎狱h委領(lǐng)導(dǎo)往往是各個(gè)部門(mén)或者組織的主要負(fù)責(zé)人，通過(guò)黨委統(tǒng)籌治理主要負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)“事務(wù)治理”到“人員治理”，既不影響常規(guī)工作按部就班地進(jìn)行，也能高效推進(jìn)常規(guī)工作。正如鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)工作依托示范區(qū)黨委統(tǒng)籌直接對(duì)接村書(shū)記，促使常規(guī)工作政治化，在完成治理事務(wù)的過(guò)程中發(fā)揮基層黨委的政治統(tǒng)籌邏輯與踐行群眾路線方針。

五、新時(shí)代基層治理體系重構(gòu)的一般性路徑思考

當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，要求基層政府作為組織載體承接自上而下的政策資源與完成行政性事務(wù)，同時(shí)作為基層自治的內(nèi)在訴求，基層社會(huì)的問(wèn)題導(dǎo)向愈發(fā)凸顯，實(shí)現(xiàn)積極治理與高效服務(wù)成為基層治理體系重構(gòu)的本質(zhì)目標(biāo)。山東省招遠(yuǎn)市農(nóng)村黨建示范區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)直接回應(yīng)目前農(nóng)村基層社會(huì)的“雙重困境”，達(dá)成新時(shí)代基層治理體系重構(gòu)的本質(zhì)目標(biāo)，事實(shí)上黨建示范區(qū)衍生為招遠(yuǎn)市基層社會(huì)的“中間層級(jí)政府”，重塑傳統(tǒng)的鎮(zhèn)村治理體系，成為服務(wù)下沉與治理有效的組織載體與治理載體。這一創(chuàng)新的基層治理體系為探索新時(shí)代基層治理體系重構(gòu)提供一般性路徑思考。

第一，“中間層級(jí)政府”治理機(jī)制的創(chuàng)新，形塑行政包干制的總體性治理平臺(tái)。傳統(tǒng)鎮(zhèn)村治理體系尤其在廣大中西部農(nóng)村存在服務(wù)低效與治理消極的現(xiàn)實(shí)困境，其根源在于基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與大量空心村之間出現(xiàn)治理幅度不匹配的“最后一公里的最后一百米”難題。從資源下鄉(xiāng)的對(duì)接載體來(lái)看，鎮(zhèn)村之間通過(guò)制度性設(shè)置形成類(lèi)似招遠(yuǎn)市農(nóng)村黨建示范區(qū)的“中間層級(jí)政府”，運(yùn)用行政包干制的總體性治理邏輯，既有效回避科層體制內(nèi)條塊分離的低效服務(wù)，又前置基層政府進(jìn)而強(qiáng)化基層政府對(duì)于農(nóng)村的認(rèn)知度，發(fā)現(xiàn)真正問(wèn)題并及時(shí)解決?！爸虚g層級(jí)政府”事實(shí)上是一種常規(guī)性的工作機(jī)制，只需將以往全國(guó)基層社會(huì)普遍產(chǎn)生的諸如應(yīng)急式的工作小組常規(guī)化，務(wù)實(shí)權(quán)責(zé)利匹配，便能成為招遠(yuǎn)市農(nóng)村黨建示范區(qū)這樣的創(chuàng)新治理機(jī)制。

第二，通過(guò)服務(wù)下沉整合村莊內(nèi)生型資源，依托黨支部領(lǐng)辦合作社實(shí)現(xiàn)“再集體化”的政治統(tǒng)籌效應(yīng)。中國(guó)基層社會(huì)實(shí)際上存在天然的集體化制度優(yōu)勢(shì)，尤其是由土地引發(fā)的“統(tǒng)分結(jié)合”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，這恰恰為農(nóng)民組織起來(lái)提供一般性路徑，即黨支部領(lǐng)辦合作社。通過(guò)合作社整合村莊內(nèi)生型資源，包括土地與農(nóng)民，將農(nóng)民個(gè)體利益與村集體利益緊密聯(lián)系起來(lái)，再造公共性的村社組織，從而在資源下鄉(xiāng)與服務(wù)下沉過(guò)程中，更好地服務(wù)農(nóng)民。黨支部領(lǐng)辦合作社與目前全國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的合作社性質(zhì)不同，通過(guò)再集體化明確村集體在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的職能，與國(guó)家政策對(duì)接，將資源投放到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性服務(wù)上，從而促進(jìn)干群關(guān)系，提升服務(wù)質(zhì)量與治理效率。不論是農(nóng)村弱勢(shì)群體的生存型保障，還是國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略型保障，亦或是鄉(xiāng)村振興所需的環(huán)境型保障，都離不開(kāi)再集體化，也就是黨支部領(lǐng)辦合作社。

第三，基層黨建功能化是基層治理有效目標(biāo)達(dá)成的具體指南。新時(shí)代國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整關(guān)鍵在于如何有效治理基層社會(huì)與服務(wù)農(nóng)民，而黨建示范區(qū)實(shí)體化運(yùn)行下的黨員聯(lián)戶(hù)網(wǎng)格管理機(jī)制在村莊解決“最后一公里”政策落實(shí)的結(jié)構(gòu)性困境。黨員嵌入治理結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)村熟人社會(huì)結(jié)構(gòu)的“雙重結(jié)構(gòu)體系”時(shí)，社會(huì)精英特性決定其作為一種治理資源能夠發(fā)揮治理作用，尤其是在黨員先進(jìn)性的驅(qū)動(dòng)下，運(yùn)用德治服務(wù)群眾，強(qiáng)化黨群之間的政治性聯(lián)系與社會(huì)性聯(lián)系，最終為基層德治衍生出具有生命力的社會(huì)結(jié)構(gòu)空間?；鶎狱h建功能化要求黨員亮出身份，積極服務(wù)群眾，是基層德治的制度性表達(dá)，實(shí)行黨員聯(lián)戶(hù)網(wǎng)格化管理，給予黨員參與基層治理的合法性平臺(tái)。

六、結(jié)論與討論

在服務(wù)下沉與治理有效政策背景下，怎樣的基層治理體系能夠有效地服務(wù)農(nóng)民與治理基層社會(huì)？或者更具體地說(shuō)，中國(guó)基層社會(huì)面臨的“雙重困境”如何破局？這一學(xué)術(shù)命題通過(guò)山東省招遠(yuǎn)市農(nóng)村黨建示范區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)得到一定啟示，即黨建示范區(qū)的制度設(shè)置打破傳統(tǒng)鎮(zhèn)村治理體系，形成鎮(zhèn)村之間的“中間層級(jí)政府”，科學(xué)地進(jìn)行治理機(jī)制創(chuàng)新，同時(shí)有效地調(diào)整國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。

基層治理體系重構(gòu)本質(zhì)來(lái)說(shuō)是與國(guó)家行政力量向基層社會(huì)延伸相適應(yīng)的，出發(fā)點(diǎn)在于形塑?chē)?guó)家行政治理與基層社會(huì)自治之間的銜接機(jī)制。中國(guó)基層社會(huì)已有的治理體系既無(wú)法對(duì)接自上而下的政策資源并難以高效完成國(guó)家行政任務(wù)，同時(shí)無(wú)法積極回應(yīng)基層社會(huì)的“真問(wèn)題”，核心在于國(guó)家行政擠占基層自治的自主性空間，國(guó)家行政蘊(yùn)含著公共性權(quán)威，而基層社會(huì)表達(dá)的是異質(zhì)性農(nóng)民個(gè)體的訴求。因此，基層治理體系的重構(gòu)第一層面在于治理體系的變革，在鎮(zhèn)村之間創(chuàng)新一個(gè)對(duì)接組織來(lái)整合資源與推動(dòng)基層政府“前置”，調(diào)和行政與自治兩者之間不匹配矛盾，而行政包干制顯然成為其重要內(nèi)涵。這一行政包干制組織兼具“半行政化與半社會(huì)化”雙重屬性，既是國(guó)家行政治理的“末梢神經(jīng)”，又是基層社會(huì)自治的“真實(shí)表皮”［32］。由此，引申出基層治理體系重構(gòu)的第二層面，其立足點(diǎn)在于國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整。招遠(yuǎn)市農(nóng)村黨建示范區(qū)的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，既通過(guò)黨支部領(lǐng)辦合作社整合農(nóng)村資源發(fā)展農(nóng)村，服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；又依托黨員聯(lián)戶(hù)網(wǎng)格化激活黨員資源，促進(jìn)黨群關(guān)系，為服務(wù)下沉與治理有效打通“最后一百米”的識(shí)別困境。