王謙

摘要：火災(zāi)事故調(diào)查工作是法律賦予消防救援隊伍的一項重要職能，是消防工作中一項基礎(chǔ)性工作。文章結(jié)合工作實際，在落實火災(zāi)事故調(diào)查處理工作中，對如何加強火災(zāi)事故倒查追責(zé)，推動以落實消防安全責(zé)任制為目標(biāo)，構(gòu)建適應(yīng)新時代、新發(fā)展階段的火災(zāi)事故調(diào)查處理的法律法規(guī)體系進行了簡要闡述。

關(guān)鍵詞：火災(zāi)事故;調(diào)查處理;倒查追責(zé)

火災(zāi)事故調(diào)查處理是防范化解消防安全風(fēng)險、強化火災(zāi)防控、加強事中事后監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作。做好火災(zāi)事故調(diào)查處理工作，特別是對亡人和有影響火災(zāi)事故的調(diào)查處理，不僅有利于研究火災(zāi)的規(guī)律，為防火滅火提供科學(xué)依據(jù)，對推動各級落實消防安全責(zé)任，促進消防工作發(fā)展具有重要的意義，也是加快推進消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化，服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要。

1? 加強火災(zāi)事故調(diào)查處理的重要意義

開展好火災(zāi)事故調(diào)查處理是推進消防執(zhí)法改革，落實事后監(jiān)管的首個環(huán)節(jié)，通過查清火災(zāi)原因，總結(jié)火災(zāi)教訓(xùn)，制定針對性防火滅火措施，為推動建立隱患排查治理和火災(zāi)預(yù)防控制體系，進一步規(guī)范事故追責(zé)工作提供有力保障。

當(dāng)前，隨著法制觀念逐步深入人心，群眾法制意識、維權(quán)意識不斷增強，火災(zāi)后維護自身合法權(quán)益或者減輕災(zāi)后損失的愿望更加迫切，而火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)果直接或間接影響著事故后期處理。如果消防救援部門火災(zāi)調(diào)查處理工作不能做到及時、客觀、公正、合法，勢必會造成復(fù)核、訴訟、信訪案件不斷增多、社會矛盾糾紛累積，甚至直接影響社會穩(wěn)定的大局。因此，只有堅持以“人民至上，生命至上”原則來開展火災(zāi)事故調(diào)查處理工作，切實解決好群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實的利益問題，才能從根本上減少不穩(wěn)定因素，從根本消除火災(zāi)隱患，為構(gòu)建社會治理新格局貢獻消防的力量。

2? 火災(zāi)事故倒查追責(zé)體系的情況

2.1? 從現(xiàn)行法律法規(guī)角度看

一方面，根據(jù)《中華人民共和國消防法（2019年新修正）》第五十一條規(guī)定，消防救援機構(gòu)出具的《火災(zāi)事故認定書》，是作為處理火災(zāi)事故的法定證據(jù)?！痘馂?zāi)事故調(diào)查規(guī)定（公安部令第121號）》則明確了消防機構(gòu)開展火災(zāi)事故調(diào)查的原則、任務(wù)、管轄、程序、結(jié)論和處理等內(nèi)容。消防救援機構(gòu)作為國家法定的火災(zāi)事故調(diào)查處理機構(gòu)，負責(zé)調(diào)查火災(zāi)原因，統(tǒng)計火災(zāi)損失，對發(fā)現(xiàn)的消防違法行為進行處罰，或?qū)l(fā)現(xiàn)的其他責(zé)任單位和人員依法移交相關(guān)職能部門進行調(diào)查處理和責(zé)任追究，并及時總結(jié)火災(zāi)教訓(xùn)。

另一方面，《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對包含火災(zāi)事故在內(nèi)的事故調(diào)查處理做了基礎(chǔ)性規(guī)定，國務(wù)院依法制定了《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等事故調(diào)查處理的具體辦法，進一步明確了事故調(diào)查處理的范圍、分工、組織、程序和法律責(zé)任等。

2.2? 從政府規(guī)范性文件角度看

一方面，中辦、國辦《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》明確，要強化火災(zāi)事故倒查追責(zé)。造成人員死亡或重大社會影響的火災(zāi)，要逐起倒查工程建設(shè)、中介服務(wù)、消防產(chǎn)品質(zhì)量、使用管理等各方主體責(zé)任，嚴(yán)追屬地管理和部門監(jiān)管責(zé)任。

另一方面，2017年10月，國務(wù)院辦公廳制定的《消防安全責(zé)任制實施辦法》明確了“發(fā)生造成人員死亡或產(chǎn)生社會影響的一般火災(zāi)事故的，由事故發(fā)生地縣級人民政府負責(zé)組織調(diào)查處理……”等政府組織火災(zāi)事故調(diào)查處理職責(zé)的規(guī)定。同時，2019年8月發(fā)布的《云南省消防安全責(zé)任制實施辦法》對相關(guān)失職追責(zé)制度落實規(guī)定作了進一步細化。

3? 工作中存在的問題

然而，從現(xiàn)實執(zhí)行情況看，以云南省普洱市為例，分析近五年（2016年10月～2020年10月）來的火災(zāi)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全市共發(fā)生亡人或有影響的火災(zāi)12起，造成16人死亡，因火災(zāi)性質(zhì)、起火原因等諸因素影響，對這些火災(zāi)倒查追責(zé)情況為：受刑事處罰的1起2人，公安機關(guān)不予刑事立案8起，取消縣級政府年度評先資格3起，單獨約談單位2家，書面通報10次。調(diào)查追責(zé)力度不盡理想，分析其中原因主要有以下幾個方面。

3.1? 從消防救援機構(gòu)外部原因分析

一是法規(guī)修訂滯后。2019年4月國家對《中華人民共和國消防法》進行了修正，其中最主要的是結(jié)合國家機構(gòu)改革和相關(guān)職能調(diào)整，對建設(shè)工程審查驗收職能進行了重新規(guī)定，將“公安機關(guān)及其消防機構(gòu)”改為“應(yīng)急管理部門及消防救援機構(gòu)”，將“公安機關(guān)消防機構(gòu)”改為“消防救援機構(gòu)”。與之配套的消防法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定均還在修訂中，現(xiàn)行火災(zāi)事故調(diào)查處理規(guī)定與改制后的消防管理體制及實踐需求不相適應(yīng)。

二是調(diào)查程序制度缺位?；馂?zāi)事故調(diào)查處理是類似于公安機關(guān)的案件偵破，專業(yè)性和特殊性較強。在消防救援機構(gòu)轉(zhuǎn)隸改制前，消防機構(gòu)開展火災(zāi)事故調(diào)查可以依據(jù)《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》或《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等規(guī)定進行。但在消防救援隊伍轉(zhuǎn)隸改制后，消防救援機構(gòu)脫離公安機關(guān)，不再適用上述兩部部門規(guī)章開展火災(zāi)事故調(diào)查。原來可以直接依靠的公安詢問訊問手段、公安刑偵、技偵、刑事技術(shù)等，相關(guān)技術(shù)人才將不方便統(tǒng)一調(diào)度指揮，加之有的與公安刑偵、法制、治安、派出所等協(xié)作沒有形成成熟機制，平時溝通交流不多，工作中爭取支持配合不夠;各級與法、檢“兩院”協(xié)調(diào)溝通不到位，以審判為中心的法制理念確立不牢，證據(jù)收集系統(tǒng)性、可靠性不足。

三是調(diào)查處理機制不全?！秶鴦?wù)院消防安全責(zé)任制實施辦法》《云南省消防安全責(zé)任制實施辦法》雖然已明確了?。ㄗ灾螀^(qū)）、州（市、盟）、縣（區(qū)、旗）等各級政府對火災(zāi)事故組織調(diào)查處理的層級等要求，但各地還沒有進一步細化出臺與之配套、可操作性強的制度辦法，如政府如何組織火災(zāi)事故調(diào)查處理，哪個部門組織牽頭，哪些部門參加且如何參加，調(diào)查深度和邊界如何確定等。此外，《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》明確要求：“倒查工程建設(shè)、中介服務(wù)、消防產(chǎn)品質(zhì)量、使用管理等各方主體責(zé)任……”這些責(zé)任追究具體如何實施，還需要通過建立關(guān)于火災(zāi)事故調(diào)查處理的法律、法規(guī)來解決。

四是調(diào)查處理權(quán)界不清晰?，F(xiàn)實中，部分火災(zāi)既屬于火災(zāi)事故，又屬于安全生產(chǎn)事故，都應(yīng)該根據(jù)相關(guān)法規(guī)制度組織調(diào)查處理。在火災(zāi)事故調(diào)查中，消防與應(yīng)急管理部門如何加強分工與合作，仍需要在相關(guān)法規(guī)修訂中予以明確和規(guī)范。

3.2? 從消防救援機構(gòu)內(nèi)部原因分析

一是重視程度不夠高。在具體實踐中，部分單位和領(lǐng)導(dǎo)對火災(zāi)事故調(diào)查處理重視不夠，認識有偏差：有的單位把火災(zāi)事故調(diào)查工作當(dāng)作一項“邊緣性”工作對待，工作重視不夠、人力物力投入不足，導(dǎo)致火調(diào)技術(shù)水平層次不高;有的單位和火調(diào)人員認為只要把直接的火災(zāi)原因查清楚，把受災(zāi)群眾說服就可以了，與“一案三查”“延伸調(diào)查”等消防執(zhí)法改革要求有較大差距;有的單位火災(zāi)事故調(diào)查重追責(zé)、輕整改，專業(yè)性調(diào)查不深入，教訓(xùn)總結(jié)不到位，致使同類型火災(zāi)反復(fù)發(fā)生。

二是火調(diào)隊伍不專業(yè)。一方面，以普洱全市為例，消防救援隊伍僅一人是火災(zāi)調(diào)查專業(yè)畢業(yè)，加之基層大隊消防監(jiān)督干部很多還是新手，理論基礎(chǔ)、專業(yè)水平不夠。另一方面，由于全市火災(zāi)總體基數(shù)不大，小微火災(zāi)占比較多，按照一般程序以上調(diào)查的火災(zāi)較少。第三方面，雖然各大隊都配備了火災(zāi)調(diào)查勘驗工具箱，但大多存在維護管理不到位，調(diào)查使用效率不高等情況，調(diào)查工作中應(yīng)用先進的技術(shù)裝備、計算機軟件輔助調(diào)查的意識不強。

三是調(diào)查認定不規(guī)范。根據(jù)平時掌握及總隊、支隊歷年執(zhí)法質(zhì)量考評反映出全市火災(zāi)調(diào)查工作中仍存在不少問題，如，在調(diào)查程序方面，有的存在超期認定、未按規(guī)定送達文書;有的在作出起火原因認定前，未向當(dāng)事人告知擬認定的起火原因等。在現(xiàn)場勘驗方面，普遍存在“4431”程序落實不到位，現(xiàn)場勘驗不深入，勘驗記錄、痕跡物品提取不規(guī)范，現(xiàn)場詢問不全面，現(xiàn)場分析不充分。在原因認定方面，有的起火原因認定證據(jù)不夠充分，沒有形成完整的證據(jù)鏈;有的原因認定表述模糊、有歧義，沒有在引火源與起火物的相互作用上做深入細致的調(diào)查。

四是事后處理不到位。一方面，目前全市火災(zāi)調(diào)查工作普遍滿足于查明起火原因，對事后處理案例不多。另一方面，發(fā)生火災(zāi)后，沒有及時開展火災(zāi)技術(shù)調(diào)查，沒有對起火場所的消防基本條件、消防管理情況做分析，沒有對火災(zāi)撲救、裝備配備情況進行總結(jié)，進而提出區(qū)域火災(zāi)防控建議，改進消防管理和火災(zāi)撲救工作。

4? 解決當(dāng)前問題的對策

4.1? 把握“以審判為中心”的工作導(dǎo)向，依法查清火災(zāi)原因，

切實守住法治底線

黨的十八屆四中全會提出，要推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。亡人火災(zāi)事故的調(diào)查是刑事偵查、審查起訴和法庭審判的前提和基礎(chǔ)，必須全面貫徹證據(jù)裁判規(guī)則，嚴(yán)格依法收集、固定、保存、審查、運用證據(jù)，完善證人、鑒定人出庭制度，其重要性不言而喻。

消防救援部門必須推進規(guī)范調(diào)查程序，依法查明火災(zāi)原因，做到以下幾點：一要著力提高火災(zāi)調(diào)查“三率”。從每一起火災(zāi)查起，做到“逢火必查”，提高火災(zāi)事故調(diào)查率;要嚴(yán)格執(zhí)行《火災(zāi)原因認定規(guī)則（GA1301）》，按照依法、客觀、公正、科學(xué)的原則認定火災(zāi)原因，必要的時候邀請相關(guān)專家學(xué)者、科研機構(gòu)參與調(diào)查，提高火災(zāi)原因準(zhǔn)確率;要堅持“四不放過”原則，加大對消防違法行為的查處力度，提高火災(zāi)事故處理率。二要嚴(yán)格火災(zāi)調(diào)查程序。嚴(yán)格遵循火災(zāi)現(xiàn)場勘驗規(guī)則，對起火部位、起火點進行全面細致勘驗;按照規(guī)定拍攝現(xiàn)場照片，繪制現(xiàn)場圖，制作現(xiàn)場勘驗筆錄;依法對火災(zāi)知情人進行詢問，獲取相應(yīng)的證據(jù)材料;依法提取火災(zāi)現(xiàn)場痕跡物品并妥善保管。三是在開展亡人火災(zāi)事故調(diào)查過程中，加大與公安刑事偵查部門、檢察公訴機關(guān)溝通，做好行政執(zhí)法與刑事司法的有序銜接，保證證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性、合法性，爭取事故調(diào)查與刑事偵查程序合法、證據(jù)互認，為后續(xù)刑事偵查、審查起訴及法庭公正審判打下基礎(chǔ)。四要創(chuàng)新調(diào)查技術(shù)手段。加快推進現(xiàn)代科技在火災(zāi)事故調(diào)查中的實際運用，充分應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、微量物證分析、心理測試輔助分析、火災(zāi)現(xiàn)場復(fù)原等技術(shù)助力火災(zāi)調(diào)查工作，全面推廣運用火災(zāi)視頻偵查、電子取證、無人機勘查等技術(shù)進行調(diào)查取證，提高火災(zāi)調(diào)查工作的科技含量。

4.2? 緊盯“防范化解重大消防安全風(fēng)險”目標(biāo)，強化業(yè)務(wù)素質(zhì)，構(gòu)建消防落責(zé)體系

一是進一步提高思想認識。一要深刻認識到火災(zāi)調(diào)查是強化事后監(jiān)管的必然要求。火災(zāi)調(diào)查作為處置各類火災(zāi)事故的一個重要環(huán)節(jié)，作為事后監(jiān)管的一項重要內(nèi)容，是在防范化解重大火災(zāi)風(fēng)險中具有重要地位和作用。二要深刻認識到火災(zāi)調(diào)查是檢驗工作成效的有效手段。通過火災(zāi)調(diào)查，我們可以深入挖掘事故的深層次原因，查找火災(zāi)暴露出的問題和教訓(xùn)，為改進火災(zāi)防控工作提供對策依據(jù)，有效推動隊伍建設(shè)各個方面不斷發(fā)展進步。三要深刻認識到火災(zāi)調(diào)查是維護隊伍形象的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。火災(zāi)調(diào)查是消防部門一項重要的執(zhí)法工作，關(guān)乎人民群眾切身利益，關(guān)乎黨委、政府和消防救援隊伍的形象，稍有不慎，往往會引發(fā)上訪、信訪和重大輿情事件，我們必須看到這項工作面臨的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，嚴(yán)格依法實施火災(zāi)調(diào)查，確保在法制軌道上規(guī)范開展工作。

二是積極探索火調(diào)工作機制。要在各級黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》，國務(wù)院、云南省《消防安全責(zé)任制實施辦法》等重要文件的精神，積極思考火調(diào)工作機制，結(jié)合具體火災(zāi)事故探索強化火災(zāi)事故倒查追責(zé)，落實火災(zāi)延伸調(diào)查要求，進一步完善責(zé)任追究工作體系，從而推動開展源頭治理，為社會面火災(zāi)防控的大局服務(wù)。

三是建立健全火災(zāi)事故調(diào)查工作法規(guī)體系。加快推進《中華人民共和國消防法》全面修訂的進程，從國家基本法層面上進一步明確開展火災(zāi)事故的調(diào)查處理的主體、原則、任務(wù)、性質(zhì)。同時，在各級消防條例的立法修訂中，要對火災(zāi)事故調(diào)查處理的法規(guī)制度進行細化和明確，切實增加操作性和可執(zhí)行性。

四是配套出臺火災(zāi)事故調(diào)查處理的行政法規(guī)。一要將火災(zāi)延伸調(diào)查工作機制上升到法律規(guī)范，進一步分析查找火災(zāi)風(fēng)險、消防安全管理漏洞及薄弱環(huán)節(jié)、提出針對性改進意見，讓調(diào)查結(jié)果更好地服務(wù)于事故調(diào)查處理;二要進一步細化各級人民政府組織火災(zāi)事故調(diào)查的具體程序和要求，進一步明確相關(guān)職能部門在火災(zāi)事故調(diào)查處理的牽頭、分工、調(diào)查范圍、職責(zé)、協(xié)作、報告及處理意見等制度機制;三要根據(jù)《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（應(yīng)急2019[34]號）及《云南省公安機關(guān)與消防救援機構(gòu)火災(zāi)調(diào)查協(xié)作辦法》的要求，進一步明確界定與公安機關(guān)的職責(zé)范圍邊界，制定火災(zāi)調(diào)查工作協(xié)作辦法，建立公安機關(guān)與消防救援機構(gòu)在涉火刑事案件、涉火交通事故和亡人及有影響火災(zāi)事故調(diào)查處理中的協(xié)作機制;四研究制定出臺政府層面的火災(zāi)事故調(diào)查處理規(guī)定，進一步明確火災(zāi)事故調(diào)查報告的內(nèi)容程序和時限，建立健全火災(zāi)事故處理信息通報機制、明確整改措施評估要求、明確責(zé)任劃分和失責(zé)追究等內(nèi)容。

五是探索引入第三方火災(zāi)事故調(diào)查機制。目前我國火災(zāi)事故調(diào)查主體只有政府和消防救援機構(gòu)，而國外火災(zāi)事故調(diào)查中，保險公司、調(diào)查評估公司等第三方在火災(zāi)事故調(diào)查中發(fā)揮著重要作用。消防工作涉及生產(chǎn)生活的方方面面，開展好火災(zāi)事故調(diào)查工作越來越受到人民群眾及社會的高度關(guān)注，由火災(zāi)引發(fā)的訴訟案件不斷增多，我們可以發(fā)揮拿來主義精神，學(xué)習(xí)借鑒國外成熟經(jīng)驗做法，試點引入具備資質(zhì)的保險公司、專業(yè)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等第三方力量參與火災(zāi)事故調(diào)查，結(jié)合實際做好相關(guān)制度設(shè)計，促使第三方力量公正、公開、合法、專業(yè)地進行火災(zāi)事故調(diào)查并及時公開調(diào)查結(jié)論，政府或消防救援機構(gòu)充當(dāng)裁判員、質(zhì)檢員或監(jiān)督員的角色，既確保調(diào)查結(jié)論的權(quán)威性，又充分滿足公眾對調(diào)查的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)。

綜上所述，只有建立完善的科學(xué)火災(zāi)事故調(diào)查體系，提高火災(zāi)事調(diào)查水平，才能維護群眾的合法權(quán)利，才能全面夯實各級責(zé)任落實，進而推動消防治理能力治理體系現(xiàn)代化向前發(fā)展。

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Retrospective mechanism in fatal fire accident

Wang Qian

fire and rescue section Ximeng Wa Autonomous County Puer fire and rescue brigade

Abstract： Fire accident investigation is a basic work and an important function given to the fire and rescue team by law. Combined with the implementation of fire accident investigation， this paper briefly described how to strengthen the fire accident investigation and retrospective， to promote the implementation of fire safety responsibility system， to develop the new stage the fire accident investigation and handling of the legal and regulatory system.

Keywords：fire accident; investigation; retrospective mechanism