孫春強(qiáng)，趙仕玲，閆衛(wèi)東

（1.自然資源部信息中心，北京 100812；2.有色金屬礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查中心，北京 100012）

0 引言

2019年，世界經(jīng)濟(jì)增速放緩，受貿(mào)易戰(zhàn)等因素影響，礦業(yè)市場(chǎng)動(dòng)蕩不安（閆衛(wèi)東等,2020）。全球礦業(yè)政策繼續(xù)朝著在更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，持續(xù)加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理、加快行政審批、放寬外商投資限制，更加注重社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)勘查開(kāi)發(fā)，增加政府潛在收益的方向發(fā)展（孫春強(qiáng)等,2019a,2019b）。

1 礦法修改以鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)為主

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，約有20個(gè)國(guó)家或地區(qū)計(jì)劃進(jìn)行或開(kāi)展了礦法修改的相關(guān)工作，主要包括蒙古、印度、印度尼西亞、津巴布韋、加納、加蓬、馬里、贊比亞、埃塞俄比亞、埃及、厄瓜多爾、阿根廷、秘魯、多米尼加、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞等。

在涉及修改礦法的國(guó)家中，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)、建立穩(wěn)定清晰的法律體系者居多。主要可以分為如下兩類：第一類是允許合同延期、延長(zhǎng)礦權(quán)有效期、不限制采礦特許權(quán)的規(guī)模等，這些國(guó)家包括印度尼西亞、加蓬等。印度尼西亞新法案規(guī)定，合同持有人將被允許自動(dòng)延期其許可證兩次，每次10年。對(duì)可授予的采礦特許權(quán)的規(guī)模不再限制。加蓬新礦法將礦權(quán)有效期從10年延長(zhǎng)至20年。第二類是法律界定更加清晰、規(guī)定更加細(xì)化，這些國(guó)家包括印度、埃塞俄比亞等。印度計(jì)劃改變非法采礦的定義，2017年最高法院明令將違反環(huán)境和污染法律的采礦作業(yè)定性為非法，使數(shù)千家礦業(yè)公司受到影響。埃塞俄比亞正在修改礦法，細(xì)化稅收規(guī)定，繼續(xù)推進(jìn)礦業(yè)改革，吸引外資重點(diǎn)開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)和建筑業(yè)用礦產(chǎn)。

此外，雖然有少數(shù)國(guó)家縮短了許可證的有效期，例如多米尼加計(jì)劃將采礦許可證的最長(zhǎng)期限從75年縮短至40年，秘魯計(jì)劃將礦權(quán)有效期從30年縮減至12年，但相比其他國(guó)家而言，縮短后的有效期也并不短。

2 礦業(yè)權(quán)管理以事后管理為重點(diǎn)

為了防止礦業(yè)投機(jī)，使礦產(chǎn)資源得到有效的勘查或開(kāi)發(fā)，許多國(guó)家非常重視對(duì)礦業(yè)權(quán)的管理，最常用的方式就是對(duì)不符合要求的公司直接取消許可證、對(duì)礦業(yè)公司的資質(zhì)進(jìn)行一定的規(guī)定等（孫春強(qiáng)等,2011,2015,2016,2017,2019a;孫春強(qiáng)和陳麗萍,2014）。從管理流程上來(lái)看，直接取消許可證屬于事后管理的方式，而加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)公司資質(zhì)的要求則屬于事前管理的方式。

在事后管理上，坦桑尼亞政府計(jì)劃取消所有沒(méi)有投入的勘查許可證，以擴(kuò)大手工采礦者能夠開(kāi)展采礦活動(dòng)的區(qū)域，使更多的坦桑尼亞人參與到礦業(yè)活動(dòng)中。類似地，津巴布韋要求所有擁有開(kāi)采權(quán)的公司須在4月30日前提交詳細(xì)計(jì)劃書，說(shuō)明將如何開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，否則將會(huì)面臨失去礦權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，目的是督促礦業(yè)公司加快項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，防止一些公司出于投機(jī)目的而保留礦產(chǎn)開(kāi)采權(quán)。

在事前管理上，贊比亞規(guī)定，政府只向那些具備良好的采礦能力并可以創(chuàng)造就業(yè)的公司頒發(fā)許可，并鼓勵(lì)申請(qǐng)人考慮以合資的方式獲得有效融資。

3 環(huán)境管理向更加注重事前預(yù)防轉(zhuǎn)變

隨著全球?qū)Σ傻V活動(dòng)造成的環(huán)境影響日益重視，不同的國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的環(huán)境管理方式和手段逐漸趨同，包括增加保護(hù)區(qū)面積、禁止在國(guó)家公園采礦、更加注重公眾意見(jiàn)、加大環(huán)境違法懲罰等（孫春強(qiáng)等,2011,2015,2016,2017,2018a，2019a,2019b;孫春強(qiáng)和陳麗萍,2014）。

部分國(guó)家增加保護(hù)區(qū)面積以及禁止在國(guó)家公園采礦。這些國(guó)家在一定程度上將環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先地位。澳大利亞西澳大利亞州計(jì)劃建立新的國(guó)家公園和海洋保護(hù)區(qū)，總面積比以前擴(kuò)大了五分之一，其中包括鐵礦石資源非常豐富的中西部地區(qū)和皮爾巴拉地區(qū)。贊比亞則取消了姆韋姆貝西資源公司在贊比西河畔國(guó)家公園建設(shè)大型銅礦的計(jì)劃。

部分國(guó)家更加注重公眾意見(jiàn)，這些國(guó)家將公眾意見(jiàn)置于行政審批之前。對(duì)礦業(yè)公司而言，只有取得了社會(huì)許可，才能將申請(qǐng)?zhí)峤坏叫姓徟h(huán)節(jié)。對(duì)管理者而言，促使礦業(yè)公司取得社會(huì)許可，可以減少后期的協(xié)調(diào)和避免出現(xiàn)不可預(yù)知的問(wèn)題。澳大利亞計(jì)劃要求所有海上油氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)在向澳大利亞海上油氣安全和環(huán)境管理局提交環(huán)保方案進(jìn)行審核之前，必須先在海上油氣安全和環(huán)境管理局官方網(wǎng)站上向社會(huì)公布環(huán)保方案，公開(kāi)時(shí)間為1個(gè)月，廣泛征求公眾意見(jiàn)，以加強(qiáng)磋商，回應(yīng)必要的社會(huì)關(guān)切，提高活動(dòng)的透明度。加拿大不列顛哥倫比亞省率先成為加拿大首個(gè)從法律上承認(rèn)聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言的省份，計(jì)劃賦予土著居民更多在決定自己生活方面的選擇權(quán)，土著團(tuán)體將有權(quán)否決能源項(xiàng)目，進(jìn)而促使礦業(yè)公司在獲得省級(jí)許可以前必須獲得土著居民的認(rèn)可。

部分國(guó)家加大對(duì)環(huán)境違法行為的懲罰或者將懲罰權(quán)力下放。智利實(shí)行了一項(xiàng)從嚴(yán)處罰破壞環(huán)境行為的法令，對(duì)涉嫌資產(chǎn)洗錢、賄賂和資助恐怖主義的行為施以重罰，按照犯罪程度不同，礦業(yè)公司可以被處以最高罰款2100萬(wàn)美元并取消稅收優(yōu)惠；對(duì)在向管理部門報(bào)告排放和其他相關(guān)數(shù)據(jù)過(guò)程中提供錯(cuò)誤或誤導(dǎo)信息，或者干擾管理部門調(diào)查的也將受到重罰。秘魯則計(jì)劃將環(huán)境監(jiān)管和懲罰權(quán)力移交給大區(qū)政府。

4 行政審批改革以縮短審批時(shí)間為方向

行政審批改革大多通過(guò)審查行政審批的各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)而簡(jiǎn)化審批流程的方式，消除可能存在的官僚主義或其他原因造成的拖延。具體的手段包括成立專門的工作組、開(kāi)展專門的審查工作、提高信息化程度等（孫春強(qiáng)等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孫春強(qiáng)和陳麗萍,2014）。

加拿大計(jì)劃成立由礦業(yè)公司以及當(dāng)?shù)厣虡I(yè)機(jī)構(gòu)的代表等組成的專門的礦業(yè)工作組，以消除官僚化，解決長(zhǎng)期以來(lái)采礦業(yè)所面臨的審批時(shí)間長(zhǎng)等投資障礙，進(jìn)一步吸引新投資。

澳大利亞宣布進(jìn)行為期1年的審查，以便了解新資源項(xiàng)目啟動(dòng)所面臨的困難，并在堅(jiān)持既定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的前提下，使項(xiàng)目可以得到透明而有效的評(píng)估，精簡(jiǎn)礦業(yè)監(jiān)管流程，提高環(huán)境審批效率，降低冗長(zhǎng)的監(jiān)管流程給企業(yè)增加的不必要的成本，吸引更多的礦業(yè)投資。

哥倫比亞計(jì)劃對(duì)礦權(quán)制圖系統(tǒng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，將所有的礦業(yè)合同都整合到一個(gè)新的礦權(quán)圖網(wǎng)格系統(tǒng)上，以避免礦權(quán)在空間上的重疊，進(jìn)而提高管理效率，縮短合同審查時(shí)間。

5 稅費(fèi)或權(quán)益金調(diào)整以提高標(biāo)準(zhǔn)為獲益點(diǎn)

對(duì)稅費(fèi)或權(quán)益金進(jìn)行調(diào)整始終是各國(guó)進(jìn)行礦業(yè)調(diào)控的重要手段，主要包括權(quán)益金、關(guān)稅等。雖然過(guò)程艱難或者大多處于計(jì)劃階段，但仍然表明了這些國(guó)家對(duì)增加國(guó)家收益的渴望（孫春強(qiáng)等,2011,2015,2016,2017,2018a,2018b,2019a,2019b;孫春強(qiáng)和陳麗萍,2014）。

擴(kuò)大權(quán)益金征收范圍、提高權(quán)益金比率。蒙古改變了此前僅向開(kāi)采特別許可持有者征收金礦權(quán)益金的規(guī)定，開(kāi)始向所有開(kāi)采金礦的微型礦主和個(gè)人也征收金礦權(quán)益金，還將金礦權(quán)益金的計(jì)征比率從銷售收入的2.5%提高至5%。印度尼西亞計(jì)劃將煤炭權(quán)益金的比率從13.5%提高至15%，如果煤炭公司要將工作合同轉(zhuǎn)為特殊采礦許可，則必須繳納更多的權(quán)益金，還擬將鎳礦的權(quán)益金比率從5%提高至10%。馬達(dá)加斯加計(jì)劃將鎳和鈷的權(quán)益金比率從2%提高至4%，未加工寶石的權(quán)益金比率從2%提高至8%等。秘魯計(jì)劃對(duì)礦業(yè)公司征收10%的權(quán)益金。澳大利亞西澳大利亞州計(jì)劃對(duì)初級(jí)鋰礦產(chǎn)品氫氧化鋰和碳酸鋰征收5%的原材料權(quán)益金，以鼓勵(lì)鋰生產(chǎn)商在本州開(kāi)展鋰礦的下游加工和生產(chǎn)。澳大利亞維多利亞州計(jì)劃對(duì)年產(chǎn)量超過(guò)77.8kg的金礦公司征收2.75%的權(quán)益金，但遭到反對(duì)。

增加關(guān)稅、禁止或限制出口。印度計(jì)劃上調(diào)進(jìn)口原鋁和廢鋁的關(guān)稅，以控制鋁進(jìn)口快速上升的趨勢(shì)，有效保護(hù)國(guó)內(nèi)的生產(chǎn)廠家。墨西哥計(jì)劃對(duì)尚未與其簽署自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家，恢復(fù)征收15%的鋼鐵進(jìn)口關(guān)稅，以幫助國(guó)內(nèi)鋼鐵公司度過(guò)生產(chǎn)過(guò)剩等原因造成的困難。印度尼西亞計(jì)劃從2020年1月1日起強(qiáng)制實(shí)施鎳礦石出口禁令，以保障其國(guó)內(nèi)正在建設(shè)的十幾個(gè)鎳煉廠的原料供應(yīng)，促進(jìn)選冶能力的形成。同時(shí)，還在加緊對(duì)禁止出口鋁土礦等礦產(chǎn)的可能性的研究。剛果民主共和國(guó)重新頒布銅和鈷精礦出口禁令，以加強(qiáng)對(duì)采礦業(yè)的控制，提高礦產(chǎn)品的附加值。俄羅斯計(jì)劃在5月1日至10月31日期間禁止從俄羅斯出口有色金屬礦石和精礦以及貴金屬?gòu)U料。

6 外商投資準(zhǔn)入以提高外資股權(quán)比例為突破口

為了保證本國(guó)利益，不同的國(guó)家往往會(huì)對(duì)外商投資礦業(yè)制定不盡相同的限制措施（孫春強(qiáng)等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a,2019b;孫春強(qiáng)和陳麗萍,2014）。例如，在允許外商投資礦業(yè)的情況下，一般會(huì)對(duì)外資持股比例進(jìn)行限制。受資本不足、競(jìng)爭(zhēng)力或吸引力不高等因素影響，提高外資持股比例可以在一定程度上改善投資環(huán)境，增加外商的投資信心，加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)，提高競(jìng)爭(zhēng)力。

印度改變了外商投資政策，進(jìn)一步放松了外國(guó)公司投資商業(yè)煤礦的限制，允許外國(guó)公司全額投資煤炭開(kāi)采項(xiàng)目，以提高印度在煤炭市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

津巴布韋計(jì)劃允許外國(guó)投資者持有鉑金礦和鉆石礦的全部股權(quán)，不再要求由本地投資者控制，以增加礦業(yè)的吸引力，恢復(fù)礦業(yè)投資。

坦桑尼亞計(jì)劃放寬規(guī)定，降低本地公司的股權(quán)比例，從至少51%降至20%，以解決本地采礦公司嚴(yán)重缺乏資本和能力，而且機(jī)器價(jià)格相對(duì)昂貴等因素對(duì)礦業(yè)開(kāi)發(fā)造成了限制的問(wèn)題，最大程度地釋放礦業(yè)的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

7 礦業(yè)激勵(lì)方式以資金資助或更好的融資為主要手段

礦業(yè)激勵(lì)的方式日益多元化（孫春強(qiáng)等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孫春強(qiáng)和陳麗萍,2014），2019年主要集中為出臺(tái)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃、礦業(yè)專項(xiàng)計(jì)劃，為項(xiàng)目提供資金資助、更好的融資，或者開(kāi)放更多的土地用于礦產(chǎn)勘查等。

第一類是出臺(tái)相關(guān)計(jì)劃。哥倫比亞出臺(tái)2018－2022年國(guó)家發(fā)展計(jì)劃來(lái)刺激礦產(chǎn)投資，其核心內(nèi)容包括將礦業(yè)作為可持續(xù)發(fā)展的組成部分、完善監(jiān)管制度并提高礦業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，目的是通過(guò)簡(jiǎn)化采礦許可及合同流程的方式來(lái)促進(jìn)投資。智利宣布了一項(xiàng)擴(kuò)大初級(jí)勘探投資的計(jì)劃，主要是對(duì)項(xiàng)目融資機(jī)制進(jìn)行研究完善，以吸引更多的初級(jí)和中型礦業(yè)公司進(jìn)行勘探投資。澳大利亞北方領(lǐng)土地區(qū)、西澳大利亞州、南澳大利亞州分別實(shí)施第12輪鉆探和物資資助計(jì)劃、第20輪勘查激勵(lì)計(jì)劃、撥款1000萬(wàn)澳元資助勘探，以推動(dòng)礦產(chǎn)資源勘查，鼓勵(lì)礦業(yè)公司在空白區(qū)開(kāi)展勘探，有利于發(fā)現(xiàn)未來(lái)的新礦床等。

第二類是開(kāi)放更多的區(qū)域用于礦產(chǎn)勘查。澳大利亞昆士蘭州計(jì)劃開(kāi)放西北區(qū)域更多的土地用于煤炭、天然氣和其他礦產(chǎn)的勘探，以適應(yīng)高科技產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)需求。澳大利亞維多利亞州則計(jì)劃開(kāi)放維多利亞金礦田中北部更多的土地用于金礦勘查。

8 社會(huì)責(zé)任以政府主導(dǎo)推動(dòng)為保證

企業(yè)社會(huì)責(zé)任已成為近些年來(lái)礦業(yè)發(fā)展的主基調(diào)，不同的國(guó)家對(duì)礦業(yè)公司履行社會(huì)責(zé)任也作出了適合各自國(guó)情的規(guī)定和要求（孫春強(qiáng)等,2011,2015,2016,2017,2018a,2019a;孫春強(qiáng)和陳麗萍,2014）。雖然各自的財(cái)政模式并非完全相同，但政府主動(dòng)將更高比例的稅收分配給礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)，可以有效地推動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。

加蓬確立了一種新的財(cái)政模式，允許將20%的礦業(yè)稅收分配給當(dāng)?shù)兀糜趯?shí)施社區(qū)項(xiàng)目等。秘魯計(jì)劃將礦業(yè)公司的所得稅中大區(qū)能夠得到的分配比例從50%提高到80%，以確保當(dāng)?shù)啬芘c礦業(yè)公司平等分享收益。多米尼加、新西蘭、巴布亞新幾內(nèi)亞等國(guó)家采取措施保障政府、社區(qū)獲取更多的礦業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)收益。澳大利亞昆士蘭州政府計(jì)劃與該州大型礦業(yè)公司共同創(chuàng)建資源社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施基金，以改善礦山社區(qū)經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，為礦工及其家庭提供幫助。

9 主要結(jié)論

無(wú)論世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)如何變化，對(duì)礦法進(jìn)行現(xiàn)代化改革始終是礦業(yè)管理的主基調(diào)。改革的主要目的是與世界接軌，建立穩(wěn)定的法律體系，吸引外資開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，提高本國(guó)礦業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。一些石油生產(chǎn)國(guó)在發(fā)展礦業(yè)時(shí)，起初制定的政策往往十分寬松，但隨著形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，均會(huì)在不同程度上有所收緊。一些礦產(chǎn)資源相對(duì)豐富的國(guó)家在經(jīng)歷了比較長(zhǎng)期的初級(jí)礦產(chǎn)品出口后，會(huì)采取禁止出口等貿(mào)易措施來(lái)強(qiáng)制或鼓勵(lì)礦業(yè)公司在本國(guó)進(jìn)行礦產(chǎn)品的加工，以提高礦產(chǎn)品的附加值，提升在全球價(jià)值鏈中的地位。

礦業(yè)收益分配始終是東道國(guó)政府與礦業(yè)公司博弈的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。加快審批、出臺(tái)各種激勵(lì)政策、放寬外商投資準(zhǔn)入等措施，都可以有效地增加礦業(yè)的總收益。越來(lái)越多的國(guó)家強(qiáng)調(diào)礦業(yè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)中形成的社會(huì)責(zé)任，對(duì)稅收收入重新分配、直接要求礦業(yè)公司履行企業(yè)社會(huì)責(zé)任、與礦業(yè)公司共同創(chuàng)立社區(qū)基金等是這些年來(lái)發(fā)展形成的幾種模式，其中政府強(qiáng)有力的主導(dǎo)或監(jiān)督將是社會(huì)責(zé)任得以履行的保證。