張衛(wèi)

地下水具有重要的資源屬性和生態(tài)功能，在保障我國(guó)城鄉(xiāng)生活生產(chǎn)供水、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維系良好生態(tài)環(huán)境中具有重要作用。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)地下水開(kāi)發(fā)利用程度不斷加大，部分地區(qū)地下水超采和污染問(wèn)題突出，并由此引發(fā)一系列生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。為有效解決上述問(wèn)題，國(guó)務(wù)院發(fā)布我國(guó)第一部地下水管理的專門行政法規(guī)《地下水管理?xiàng)l例》，自2021年12月1日起施行。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、工業(yè)和信息化部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部又聯(lián)合編制印發(fā)了《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》，明確了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水”“工業(yè)節(jié)水”“城鎮(zhèn)節(jié)水”“非常規(guī)水利用”四個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域。

地下水超采和污染問(wèn)題突出

嚴(yán)重影響人體健康和工業(yè)生產(chǎn)

2020年，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽等省區(qū)采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，有的地區(qū)地下水灌溉面積不斷擴(kuò)張，有的地區(qū)生產(chǎn)生活用水粗放，導(dǎo)致地下水資源被過(guò)度開(kāi)發(fā)利用，出現(xiàn)地下水開(kāi)采“漏斗區(qū)”，嚴(yán)重影響居民飲水、農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)用水。

在內(nèi)蒙古陰山北麓地區(qū)，種植著大面積的馬鈴薯、燕麥等作物，然而這里的年降水量不足400毫米，屬于半干旱地區(qū)，靠自然降水無(wú)法有效灌溉。近年來(lái)，旱地上豎起許多噴灌圈，種植企業(yè)和農(nóng)戶通過(guò)開(kāi)采地下水灌溉農(nóng)田。由于農(nóng)業(yè)用水過(guò)快發(fā)展，導(dǎo)致淺層地下水位下降，內(nèi)蒙古已形成33個(gè)大小不同的地下水超采區(qū)。

在安徽北部地區(qū)，由于地表水污染、保證率低，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源需求量加大，地下水被超采。安徽的超采區(qū)主要分布在阜陽(yáng)市、亳州市、宿州市、淮北市以及蚌埠市5市14縣（市）。安徽省水利廳資料顯示，2001-2010年，淮北平原地下水超采區(qū)25個(gè)，超采總面積3068.5平方公里，占淮北地區(qū)總面積的8%。

地下水具有流動(dòng)性和可恢復(fù)性，可為人類的生產(chǎn)生活所利用，但是地下水的采用量一旦超過(guò)補(bǔ)給量，會(huì)造成地下水短缺，影響居民飲水、農(nóng)業(yè)灌溉和工業(yè)用水。

黑龍江省樺川縣的一位種糧大戶說(shuō)：“過(guò)去打井，幾米深就出水，現(xiàn)在打井，四五十米才見(jiàn)水。”黑龍江省多位基層農(nóng)業(yè)干部表示，三江平原地下水超采導(dǎo)致地下水位降低，而且地下水水溫低、有機(jī)質(zhì)含量少，容易引起地表鹽堿化和硬化，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展?；幢逼皆貐^(qū)由于地下水超采，在入夏后出現(xiàn)區(qū)域性缺水，影響居民供水安全。2018年6月，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在宿州泗縣走訪時(shí)了解到，當(dāng)?shù)囟鄠€(gè)居民小區(qū)只能分時(shí)段供水。

據(jù)水利部副部長(zhǎng)魏山忠介紹，目前，全國(guó)21個(gè)?。▍^(qū)、市）存在不同程度的超采問(wèn)題，個(gè)別地區(qū)甚至存在開(kāi)采深層地下水問(wèn)題。地下水超采區(qū)總面積達(dá)28.7萬(wàn)平方公里，年均超采量158億立方米，其中華北地區(qū)地下水超采問(wèn)題最為嚴(yán)重。

除了超采問(wèn)題，地下水還存在被污染的問(wèn)題。根據(jù)《2020年中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，以淺層地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)為主的10242個(gè)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)只占到22.7%，Ⅳ類占到33.7%，Ⅴ類占到43.6%。除水文地質(zhì)化學(xué)背景影響外，污染是影響地下水水質(zhì)的主要原因。

自來(lái)水發(fā)黃，混有雜質(zhì)，水壺長(zhǎng)期燒這樣的水，底部會(huì)有厚厚的水垢;一些農(nóng)村地區(qū)的井水不再甘甜清澈，而是渾濁微苦，甚至有異味……這些都是地下水污染在生活中的明顯表現(xiàn)。地下水污染有自然和人為兩大原因，由于地下水廣泛存在于巖土孔隙中，土壤、巖石成分滲漏會(huì)影響水質(zhì)，因此在地震等地質(zhì)活動(dòng)后會(huì)對(duì)地下水造成一定污染，這就是自然原因，但最有破壞力的還是人為原因造成的污染，主要有以下三方面：一是生活垃圾污染。在一些農(nóng)村地區(qū)，垃圾河、垃圾圍村等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。在很多城市，垃圾分類做得也不好，大量有毒物及危險(xiǎn)廢棄物與生活垃圾一起混合填埋，多種有害物滲透進(jìn)地下水，造成污染。生活污水、糞便等在污染地表水的同時(shí)，也會(huì)下滲到地下水，造成不同程度的污染。二是工業(yè)“三廢”污染?！叭龔U”主要指未經(jīng)處理或處理不達(dá)標(biāo)的廢氣、廢水、廢渣。二氧化硫、二氧化碳等會(huì)污染大氣，之后又隨降雨落到地面，滲入地下水中;電鍍、冶煉、石油化工等工業(yè)生產(chǎn)中的廢水排放，會(huì)使有害物隨地表徑流污染地下水;礦渣、硫鐵渣、洗煤泥等露天堆放或填埋不規(guī)范，風(fēng)吹雨淋后也會(huì)造成地下水污染。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染。過(guò)量施用的農(nóng)藥、化肥殘留在土壤中，可隨雨水淋濾滲入地下。另外，農(nóng)業(yè)灌溉若使用被污染的地表水，也會(huì)下滲到地下水中。畜牧業(yè)糞便、污水排放，會(huì)直接造成土壤污染，將污染物帶入地下水。

地下水一旦被污染，危害的將是生活的方方面面。首先，危害人體健康。人們喝了被污染的地下水會(huì)直接危害健康，水中的氟化物、氯化物等會(huì)使人體器官病變，誘發(fā)多種癌癥;長(zhǎng)期飲用硫酸鹽等污染物超標(biāo)的水，會(huì)導(dǎo)致患心腦血管、聽(tīng)力視力、生殖系統(tǒng)疾病的概率翻倍;砷、鉻、鉛、汞等重金屬超標(biāo)，會(huì)造成神經(jīng)性疾病、消化系統(tǒng)疾病，甚至致癌。其次，影響農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量。長(zhǎng)期用污染的地下水灌溉農(nóng)田，會(huì)使土壤結(jié)塊變硬，無(wú)法耕作;農(nóng)作物會(huì)因吸收氯離子、硫酸鹽等減產(chǎn)、死亡，甚至影響人體健康;飲用污染水源的牲畜，其肉質(zhì)和安全無(wú)法保證;由于地下水會(huì)在旱季補(bǔ)給地表水，含污染物的地下水也會(huì)威脅水生物的生存。最后，影響工業(yè)生產(chǎn)。污染會(huì)使地下水硬度增加，在生產(chǎn)過(guò)程中易增加設(shè)備消耗，還易產(chǎn)生殘次品，因此企業(yè)往往需要對(duì)硬度強(qiáng)的水進(jìn)行軟化處理，但這無(wú)疑進(jìn)一步增加了生產(chǎn)成本。

與地表水相比，地下水更新慢、易受污染，而且污染以后短時(shí)期內(nèi)難以恢復(fù)，因此黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視地下水管理工作，這也是此次出臺(tái)《地下水管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的原因之一。

節(jié)水意識(shí)淡薄? 缺水形勢(shì)嚴(yán)峻

雖然地下水的水位呈不斷下降的趨勢(shì)，但目前各行各業(yè)的節(jié)水意識(shí)仍然淡薄，城鎮(zhèn)用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水及非常規(guī)水源利用方面都存在浪費(fèi)、設(shè)施落后等問(wèn)題，從而使得我國(guó)的水資源短缺形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻。

在城鎮(zhèn)用水方面，黃河流域水資源利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超一般流域40%的生態(tài)警戒線;城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損問(wèn)題仍較為突出，東北地區(qū)部分城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率達(dá)20%以上;部分缺水地區(qū)盲目發(fā)展高耗水服務(wù)業(yè)，擠占生產(chǎn)生活生態(tài)合理用水;節(jié)水器具還未普及使用，不符合標(biāo)準(zhǔn)的高耗水器具充斥市場(chǎng)。在工業(yè)用水方面，部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局與水資源承載能力不匹配，如400毫米降水線西側(cè)區(qū)域高耗水產(chǎn)業(yè)集聚，黃河流域盲目上馬高耗水項(xiàng)目問(wèn)題突出;部分行業(yè)用水重復(fù)利用水平偏低，工業(yè)廢水資源化利用潛力有待進(jìn)一步挖掘。在農(nóng)業(yè)用水方面，用水量大、用水效率總體較低，華北、西北等缺水地區(qū)仍存在超定額用水等用水不精細(xì)現(xiàn)象;種植結(jié)構(gòu)仍不合理，適水種植未全面普及，旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，甚至400毫米降水線西側(cè)區(qū)域還種植水稻等高耗水作物;全國(guó)節(jié)水灌溉面積占灌溉總面積不足50%;不少灌區(qū)渠系建筑物老化、損毀嚴(yán)重。在非常規(guī)水源利用方面，污水資源化利用設(shè)施建設(shè)滯后，還未形成按需供水、分質(zhì)供水格局;雨水、礦井水、苦咸水利用能力不足;沿海缺水地區(qū)還未將海水淡化水作為主要備用水源，規(guī)?；贸潭炔粔?。

我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺的情況，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要制約。為此，習(xí)近平總書(shū)記高度重視節(jié)水工作，近年來(lái)作出了一系列重要講話和指示批示。2014年，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第5次全體會(huì)議上，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時(shí)期治水思路，強(qiáng)調(diào)“從觀念、意識(shí)、措施等各方面都要把節(jié)水放在優(yōu)先位置”。2019年，在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，提出要“堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，堅(jiān)決抑制不合理用水需求”。2020年，在江蘇考察時(shí)，提出“北方地區(qū)要從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持以水定城、以水定業(yè)，節(jié)約用水，不能隨意擴(kuò)大用水量”。2021年，在推進(jìn)南水北調(diào)后續(xù)工程高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上，提出要“堅(jiān)持節(jié)水優(yōu)先，把節(jié)水作為受水區(qū)的根本出路，長(zhǎng)期深入做好節(jié)水工作， 根據(jù)水資源承載能力優(yōu)化城市空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)?！?。

“十四五”時(shí)期是我國(guó)全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)之后，乘勢(shì)而上開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程、向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的第一個(gè)五年，也是促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用、全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的重要機(jī)遇期。在這個(gè)重要節(jié)點(diǎn)出臺(tái)《“十四五”節(jié)水型社會(huì)建設(shè)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，全面提升水資源利用效率和效益，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想、習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于節(jié)水工作的重要講話和指示批示精神的具體行動(dòng)，是緩解我國(guó)水資源供需矛盾、保障水安全的必然選擇，對(duì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)具有重要意義。

保護(hù)與節(jié)約并重 建設(shè)節(jié)水型社會(huì)

為了防治地下水超采，《條例》主要規(guī)定了以下制度措施：一是規(guī)范禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)劃定。已發(fā)生嚴(yán)重地面沉降、海（咸）水入侵等地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域等，應(yīng)當(dāng)劃定為禁止開(kāi)采區(qū);地下水開(kāi)采量接近可開(kāi)采量、開(kāi)采地下水可能引發(fā)地質(zhì)災(zāi)害或者生態(tài)損害的區(qū)域等，應(yīng)當(dāng)劃定為限制開(kāi)采區(qū)。二是強(qiáng)化禁止開(kāi)采區(qū)、限制開(kāi)采區(qū)管理。除特殊情形外，在禁止開(kāi)采區(qū)內(nèi)禁止取用地下水，在限制開(kāi)采區(qū)內(nèi)禁止新增取用地下水并逐步削減地下水取水量。三是規(guī)范地下水超采治理。省級(jí)人民政府水行政主管部門要編制地下水超采綜合治理方案，地下水超采區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

為了防治地下水污染，《條例》主要規(guī)定了以下制度措施：一是建立地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)劃定制度。根據(jù)地下水污染防治需要，劃定地下水污染防治重點(diǎn)區(qū)。二是強(qiáng)化對(duì)污染地下水行為的管控。禁止以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物，禁止利用無(wú)防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者貯存含有毒污染物的廢水等行為。三是細(xì)化防止生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)污染地下水的制度。興建地下工程設(shè)施或者進(jìn)行地下勘探、采礦等活動(dòng)，依法編制的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件中應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容。四是細(xì)化防止土壤污染導(dǎo)致地下水污染的制度。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者等有關(guān)單位和個(gè)人要科學(xué)、合理使用農(nóng)藥、肥料等農(nóng)業(yè)投入品，農(nóng)田灌溉用水應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);土壤污染防治方案應(yīng)當(dāng)包括地下水污染防治的內(nèi)容。

同時(shí)，為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先”的重要指示，《條例》完善了地下水節(jié)約與保護(hù)的各項(xiàng)措施，主要包括：一是實(shí)行地下水取水總量控制與水位控制制度。國(guó)務(wù)院水行政主管部門會(huì)同自然資源主管部門制定并下達(dá)各省、自治區(qū)、直轄市地下水取水總量控制指標(biāo)，省級(jí)人民政府水行政主管部門制定本行政區(qū)域內(nèi)地下水取水總量控制指標(biāo)和水位控制指標(biāo)，縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)地下水取水總量控制指標(biāo)和水位控制指標(biāo)等確定地下水取水工程布局。二是明確用水過(guò)程的節(jié)約要求。取用地下水的單位和個(gè)人要遵守取水總量控制和定額管理要求，使用先進(jìn)節(jié)約用水技術(shù)、工藝和設(shè)備;地方人民政府要發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)用水效率;城市人民政府應(yīng)當(dāng)因地制宜采取有效措施，推廣節(jié)水型生活用水器具，鼓勵(lì)使用再生水，提高用水效率。三是強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。明確地下水水資源稅費(fèi)的征收原則，要求地下水取水工程依法安裝計(jì)量設(shè)施。四是細(xì)化地下水保護(hù)措施。建設(shè)單位和個(gè)人要采取措施，防止地下工程建設(shè)對(duì)地下水造成重大不利影響;除特殊情形外，禁止開(kāi)采難以更新的地下水;城鄉(xiāng)建設(shè)和河湖整治要統(tǒng)籌地下水水源涵養(yǎng)和回補(bǔ)需要，加強(qiáng)水體自然形態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

對(duì)于利用巖層孔隙、裂隙、溶洞、廢棄礦坑等貯存石化原料及產(chǎn)品、農(nóng)藥、危險(xiǎn)廢物，在泉域保護(hù)范圍等特殊區(qū)域內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建造成地下水污染的建設(shè)項(xiàng)目等違法行為，《條例》也規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任。對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取用地下水，或者利用逃避監(jiān)管的方式排放水污染物等違法行為，與水法、水污染防治法、土壤污染防治法、取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例等法律、行政法規(guī)的處罰作了銜接。

《規(guī)劃》則圍繞“提意識(shí)、嚴(yán)約束、補(bǔ)短板、強(qiáng)科技、健機(jī)制”等五個(gè)方面部署開(kāi)展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。一是提升節(jié)水意識(shí)，加大宣傳教育，推進(jìn)載體建設(shè)。二是強(qiáng)化剛性約束，堅(jiān)持以水定需，健全約束指標(biāo)體系，嚴(yán)格全過(guò)程監(jiān)管。三是補(bǔ)齊設(shè)施短板，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水設(shè)施建設(shè)，實(shí)施城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損治理工程，建設(shè)非常規(guī)水源利用設(shè)施，配齊計(jì)量監(jiān)測(cè)設(shè)施。四是強(qiáng)化科技支撐，加強(qiáng)重大技術(shù)研發(fā)，加大推廣應(yīng)用力度。五是健全市場(chǎng)機(jī)制，完善水價(jià)機(jī)制，推廣第三方節(jié)水服務(wù)。

對(duì)于用水較多的重點(diǎn)領(lǐng)域，《規(guī)劃》也提出了具體措施。一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村節(jié)水，要求堅(jiān)持以水定地，推廣節(jié)水灌溉，促進(jìn)畜牧漁業(yè)節(jié)水，推進(jìn)農(nóng)村生活節(jié)水。二是工業(yè)節(jié)水，要求堅(jiān)持以水定產(chǎn)，推進(jìn)工業(yè)節(jié)水減污，開(kāi)展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設(shè)。三是城鎮(zhèn)節(jié)水，要求堅(jiān)持以水定城，推進(jìn)節(jié)水型城市建設(shè)，開(kāi)展高耗水服務(wù)業(yè)節(jié)水。四是非常規(guī)水源利用，要求加強(qiáng)非常規(guī)水源配置，推進(jìn)污水資源化利用，加強(qiáng)雨水集蓄利用，擴(kuò)大海水淡化水利用規(guī)模。

《規(guī)劃》明確，到2025年，基本補(bǔ)齊節(jié)約用水基礎(chǔ)設(shè)施短板和監(jiān)管能力弱項(xiàng)，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)取得顯著成效，用水總量控制在6400億立方米以內(nèi)，萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量比2020年下降16.0%左右，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2020年下降16.0%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)達(dá)到0.58，城市公共供水管網(wǎng)漏損率小于9.0%。

水資源對(duì)于我們的重要性不言而喻，尤其在我國(guó)這樣一個(gè)水資源匱乏的國(guó)家里，節(jié)約和保護(hù)好水資源顯得更為重要。在過(guò)去，由于人們對(duì)水資源的重視程度不夠，一方面浪費(fèi)了大量的水，另一方面也對(duì)水資源產(chǎn)生了污染?，F(xiàn)在，隨著國(guó)家對(duì)水資源的日益重視，相關(guān)部門通過(guò)組織開(kāi)展劃定地下水超采區(qū)、建立地下水取水總量和水位“雙控”指標(biāo)、實(shí)施南水北調(diào)東中線受水區(qū)地下水壓采、推進(jìn)華北地區(qū)地下水超采綜合治理等工作，全國(guó)地下水年開(kāi)采量已經(jīng)從2012年達(dá)到最高的1134億立方米后，于2020年回落至892億立方米。與此同時(shí)，我國(guó)的用水效率明顯提高，全國(guó)萬(wàn)元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值用水量下降28.0%，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量下降39.6%，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.565，城市公共供水管網(wǎng)漏損率為10%左右。

雖然我國(guó)在地下水超采和污染治理，以及節(jié)約水資源方面取得了一定的成效，但我國(guó)的水資源短缺形勢(shì)依然嚴(yán)峻，集約節(jié)約利用水平與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展的需要還存在一定差距。相信《條例》和《規(guī)劃》實(shí)施后，將緩解我國(guó)的水資源供需矛盾，保障水安全。