□宋瑞霞

（許昌學(xué)院 河南 許昌 461000）

隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，越來越多的農(nóng)民選擇長期在城鎮(zhèn)生活。我國城市建設(shè)用地近幾年較為緊張，城市人多地少與農(nóng)村少人多地形成了鮮明對比。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，2019 年中央一號文件提出了推進農(nóng)村宅基地制度改革。2021 年中央一號文件指出，進城落戶農(nóng)民可依法自愿有償退出宅基地，村集體和地方政府不能以征收或依法收回宅基地使用權(quán)以外的任何形式強迫農(nóng)民退出宅基地[1]。

1 許昌市農(nóng)村宅基地退出意愿的影響因素

以許昌市為調(diào)研對象，通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式對5 個村莊開展問卷調(diào)查，這5 個村莊分別為禹州市張樓村、石河村，長葛市崗李村，鄢陵縣郭劉村、崗周村，收回680 份有效問卷。

1.1 農(nóng)民個體特征

一是年齡。通過對村民訪談和調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不同年齡段的村民對宅基地退出以后的顧慮不同。45～60 歲的中年人主要擔(dān)心自己沒有一技之長，難以就業(yè)，沒有收入來源，無法承擔(dān)一家人的開銷，退出意愿不高；60 歲以上的老年人主要因鄉(xiāng)土情結(jié)濃厚，難以割舍祖屋，退出的意愿不強。二是受教育程度。大專及以上學(xué)歷的年輕人能夠在城市找到相對穩(wěn)定的工作，日常的收入也較穩(wěn)定，并且會考慮日后子女在城市入學(xué)、在城市繳納社會保障金等因素，退出宅基地后可以獲得一份補償金，可以更好地改善現(xiàn)有的生活條件，退出意愿較強；高中及以下的農(nóng)民在城市找到穩(wěn)定工作的限制條件比較多，來自家庭的生活負(fù)擔(dān)也較大，在退出宅基地意愿方面顧慮較多，退出意愿不強。三是工作類型。常年在城市從事零工、短工的農(nóng)民占受訪農(nóng)民的65%，由于工作和收入不穩(wěn)定，他們認(rèn)為自己很難在城市立足，宅基地及房屋可以在生活方面提供最后的保障，退出的意愿不強；受訪者中有15%的農(nóng)戶已經(jīng)在城市有穩(wěn)定的工作和收入來源，家庭生活、人際關(guān)系都在城市，閑置的宅基地已經(jīng)沒有太大的價值，有償退出可以收到補償金，退出的意愿較高；20%的受訪農(nóng)民是剛進入城市找到工作，持觀望態(tài)度，受退出政策中補償標(biāo)準(zhǔn)的影響較大[2]。

1.2 農(nóng)戶家庭特征

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，家庭成員年齡較大且長期生活在農(nóng)村的家庭收入普遍偏低，大多來自農(nóng)業(yè)收入，受生活習(xí)慣的影響不適應(yīng)城市生活，宅基地是其生活及情感的依賴，退出意愿不高；家庭成員較年輕且長期生活工作在城市的家庭收入較高且穩(wěn)定，其考慮日后的職業(yè)發(fā)展、更好的生活環(huán)境甚至是子女的受教育條件及家庭成員的養(yǎng)老、醫(yī)療等，農(nóng)村閑置宅基地及房屋帶來的作用小，是否退出要具體結(jié)合退出補償政策，退出意愿較強；家庭成員年長且長期生活工作在城市的家庭成員有穩(wěn)定的工資或養(yǎng)老金，贍養(yǎng)老人或者撫養(yǎng)孩子的任務(wù)已經(jīng)完成，部分人會選擇在城鎮(zhèn)享受更好的養(yǎng)老和醫(yī)療條件，不會選擇長期居住在農(nóng)村，宅基地退出意愿不迫切。

1.3 房屋基本特征

在調(diào)研的5 個村莊中，部分閑置宅基地上的房屋使用時間長達50～60 年，且閑置超過10 年，由于年久失修，部分房屋已成危房，失去居住價值，重新修建或維修的成本較高，受資金及時間因素影響，此部分宅基地所有者的退出意愿較高。在閑置的宅基地中，部分房屋在近10 年建成，部分是兩層以上的自建樓房，房屋的修建成本較高且還有居住價值，這些宅基地雖已閑置但農(nóng)戶有償退出的意愿不高。

1.4 政策保障預(yù)期

農(nóng)戶退出意愿的影響因素主要包括宅基地的退出與補償制度措施不合理、城鎮(zhèn)就業(yè)機會較少、缺少穩(wěn)定的社會保險、城鎮(zhèn)的居住條件較差、子女城鎮(zhèn)入學(xué)政策較多、城鎮(zhèn)落戶政策較嚴(yán)等。例如長葛、鄢陵等地的宅基地退出后，農(nóng)民戶籍、物資保障、基礎(chǔ)設(shè)施以及環(huán)境治理等方面缺少必要的配套措施，并且補償金額低于農(nóng)戶預(yù)期，資金不能及時到位。農(nóng)戶進城后會面臨子女入學(xué)、購房等實際問題，日常開銷大，農(nóng)戶會衡量宅基地退出對自己而言是否能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化。目前，許昌市沒有形成完善的宅基地退出制度，這也是農(nóng)戶考慮是否退出宅基地最為重要的因素[3]。

2 完善許昌市農(nóng)村宅基地退出政策的建議

2.1 嚴(yán)格宅基地退出條件

新《土地管理法》修訂稿指出，進城落戶的村民可以自愿有償收回宅基地，地方政府不能強行收回。各試點在制定宅基地退出政策時對于退出的條件進行了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。河南省的宅基地退出相關(guān)政策中規(guī)定，只有全部滿足以下條件者才能提出宅基地退出。一是農(nóng)戶自愿申請退出，農(nóng)村宅基地退出應(yīng)充分尊重農(nóng)民的意愿。二是農(nóng)戶宅基地退出后應(yīng)該有穩(wěn)定的住所和經(jīng)濟收入。三是收回的土地應(yīng)該有合法的確權(quán)證書。四是宅基地退出試點政策已在其居住地區(qū)實施，村集體在審核宅基地退出時要嚴(yán)格把關(guān)。

2.2 因地制宜推出宅基地退出模式

許昌市農(nóng)村宅基地退出主要包括“宅基地?fù)Q住房”“宅基地?fù)Q資金”等模式，依托人地掛鉤、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、農(nóng)村土地整治等形式實現(xiàn)宅基地退出。例如禹州市馮石門村集中整治村內(nèi)閑置宅基地，通過招商引資在村內(nèi)建設(shè)艾草制品公司，工廠為農(nóng)戶提供就業(yè)機會，政府協(xié)助建設(shè)新社區(qū)，每年給予農(nóng)戶一定的住房補貼。這種模式的優(yōu)點是以項目為依托，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，幫助農(nóng)戶脫貧，改善村民生活，盤活了閑置宅基地。但各地區(qū)的情況不同，結(jié)合調(diào)研中農(nóng)戶的諸多顧慮，許昌市在回收和利用閑置宅基地方面需要綜合考慮并借鑒國內(nèi)試點地區(qū)的經(jīng)驗。

2.2.1 貨幣補償

試點地區(qū)的貨幣補償一般分為兩種，一種是一次性補貼，另一種是分期式、每月領(lǐng)取。四川邛崍規(guī)定，農(nóng)民退出宅基地后，在本轄區(qū)內(nèi)購買商品房可以按照30 萬元/667 m2的標(biāo)準(zhǔn)獲得一次性貨幣補償，同時可以申請減免1%～1.5%的商品房購房補貼；如果在外地購買商品房，按照10 萬元/667 m2給予一次性貨幣補償。

2.2.2 宅基地?fù)Q房

浙江省湖州市南潯區(qū)規(guī)定，退出宅基地的農(nóng)戶可以置換同等面積的商品房。天津市規(guī)定城市郊區(qū)退出的宅基地可以按照原面積1∶1 置換集中建設(shè)的安置房屋。浙江省義烏市規(guī)定，農(nóng)村拆遷宅基地可置換為工業(yè)園區(qū)內(nèi)的住宅或廠房，規(guī)劃建設(shè)新社區(qū)，農(nóng)村拆遷宅基地可置換為新社區(qū)的住宅。同時，退出的宅基地可以重新開墾為農(nóng)用耕地或作為建設(shè)用地，其中取得的財產(chǎn)性收入可用于新社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

2.2.3 宅基地?fù)Q社保補償

對于特殊人群、失去勞動能力的人來說，宅基地可以換取穩(wěn)定的社保、每年獲取政府的現(xiàn)金補貼、提供長期的養(yǎng)老金。如重慶市九龍坡區(qū)規(guī)定，農(nóng)民進城后，在子女教育、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險（按城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員參加醫(yī)療保險或繼續(xù)參加國家新型農(nóng)村合作醫(yī)療）、最低生活保障方面享受與城市人同樣的待遇。寧夏平羅縣規(guī)定，自愿退出宅基地并在城鎮(zhèn)落戶的人員必須參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。

2.2.4 以地養(yǎng)老

寧夏平羅縣在試點中提出了以地養(yǎng)老的新模式，對于暫時無法或不愿遷入城鎮(zhèn)的老年人，規(guī)定宅基地退出獲得的補償金可以根據(jù)需要自愿置換成養(yǎng)老院養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老是農(nóng)民很關(guān)注的問題，一些有鄉(xiāng)土情結(jié)的人員希望回鄉(xiāng)養(yǎng)老，許昌市可以借鑒平羅縣的試點經(jīng)驗，因地制宜提供養(yǎng)老服務(wù)。

2.3 拓寬補償資金渠道

單純依靠村集體經(jīng)濟很難保證有充足的補償資金，還需要以有關(guān)政府部門為主導(dǎo)，如加大招商引資力度，大力支持有助于本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)項目，整合閑置宅基地，集中規(guī)劃廠地，并由土地出讓所得提供農(nóng)戶宅基地退出所需的資金。也可以借鑒試點經(jīng)驗的做法，由地方政府牽頭，成立宅基地收儲中心。收儲中心是指收回宅基地資格權(quán)人手中的使用權(quán)，將其有償出租給集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)的商業(yè)經(jīng)營開發(fā)活動者，補償資金可以使用公共財政或者從政策銀行（如國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）獲得中長期貸款，既盤活土地資源，又解決補償資金不足的問題。云南大理市結(jié)合其旅游城市的特點，出臺了相關(guān)政策鼓勵和規(guī)范宅基地使用權(quán)“入市經(jīng)營”，以解決補償資金不足的問題。

2.4 制定宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)

江西余江縣考慮到各地差異較大，只明確了補償金額的上限和下限，沒有明確固定的補償金額，如正常住房可以按照建筑面積補償20～150 元/m2，輔助用房（如廚房、廁所等）、柴火間、家禽舍等按照占地面積補償10～30 元/m2。如果是村民自愿退出，以上補償標(biāo)準(zhǔn)上浮20%。

在具體的退出補償過程中，村集體經(jīng)濟組織需要與農(nóng)戶協(xié)商后商定具體的補償標(biāo)準(zhǔn)并在全村公示，接受監(jiān)督。目前，河南省沒有關(guān)于宅基地退出補償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一指導(dǎo)性意見，許昌市可制定短期的退出補償標(biāo)準(zhǔn)，補償金額由村民和村集體協(xié)商確定，可分批次發(fā)放給農(nóng)戶，也可一次性補償。結(jié)合實際情況，可以選擇宅基地?fù)Q房等方式，條件較好的地區(qū)也可以宅基地養(yǎng)老、宅基地?fù)Q社保等方式作為補充。

2.5 制定配套的保障措施

2.5.1 就業(yè)保障

寧夏平羅縣在就業(yè)保障方面指出，退出宅基地并在城鎮(zhèn)落戶和創(chuàng)辦小微企業(yè)的農(nóng)戶可以享受政府的稅收減免政策，參加職業(yè)技能培訓(xùn)的農(nóng)戶可以享受政府補貼培訓(xùn)費用。江西余江縣規(guī)定，退出宅基地并且進城落戶的農(nóng)戶可以享受免費的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，在創(chuàng)業(yè)時可以享受相應(yīng)的貸款貼息政策。為確保宅基地退出工作順利實施，各地區(qū)應(yīng)該加大農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)力度，提高農(nóng)民工職業(yè)技能素質(zhì)。同時，還需要通過大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，拓寬農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)渠道，以創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機會，為退出宅基地的農(nóng)民提供必要的生活保障。

2.5.2 住房保障

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶退出宅基地的最大顧慮是能否在城市立足，因此需要解決住房問題。寧夏平羅縣規(guī)定，對于愿意永久退出宅基地“三權(quán)”并且落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)戶可適當(dāng)放寬購買住房的條件，保障他們申請到經(jīng)濟適用房、公租房、廉租房等政府保障性住房。同時，政府給予免收契稅、登記費及印花稅等優(yōu)惠。江西余江縣規(guī)定，在指定的小區(qū)，進城農(nóng)民可以按照建設(shè)成本價格購買安置房。浙江義烏市規(guī)定，退出宅基地的農(nóng)民進城落戶并購買第一套商品房時，經(jīng)審核批準(zhǔn)后可在縣（區(qū)）享受房價總價款8%的補助金額。經(jīng)核準(zhǔn)，符合要求的農(nóng)戶也可以優(yōu)先申請公租房、經(jīng)適房等保障性住房。

2.5.3 社會保障

浙江義烏市規(guī)定，為保障自愿退出宅基地并在城鎮(zhèn)落戶農(nóng)戶的日常生活及權(quán)益，子女入學(xué)和服兵役享有與城鎮(zhèn)居民子女同等待遇，可自愿選擇城鎮(zhèn)醫(yī)療保險或者新型農(nóng)村合作醫(yī)療，繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)村的計劃生育政策，原有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險可以轉(zhuǎn)移接續(xù)城鎮(zhèn)居民社會保險。在諸多影響因素中，社會保障關(guān)系和進城落戶人員日后的生活質(zhì)量，是其退出宅基地時考慮的重要方面。許昌市各地區(qū)可探索退出宅基地并落戶城鎮(zhèn)的人在就業(yè)、社保、醫(yī)療、教育等方面享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。