徐瑜璐

[摘 要]“開放、包容與創(chuàng)新：城市治理現(xiàn)代化”國際研討會聚焦城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理、城市精細化管理、城市軟實力提升治理、城市可持續(xù)發(fā)展治理等議題，與會專家學者進行了深入研討。

[關鍵詞]城市治理現(xiàn)代化;數(shù)字化轉(zhuǎn)型;精細化管理;城市軟實力;可持續(xù)發(fā)展

2021年9月17日，“開放、包容與創(chuàng)新：城市治理現(xiàn)代化”國際研討會在上海行政學院順利舉行。本次研討會共有國內(nèi)外50多位專家學者參加，其中15位專家學者分享了研究報告，探討了以下四個方面的內(nèi)容：

一、城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型與治理現(xiàn)代化

21世紀以來，數(shù)字技術在逐步嵌入城市治理事務、治理過程、治理制度、治理生態(tài)，持續(xù)賦能治理的同時為城市治理帶來了諸多挑戰(zhàn)，城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理已然成為治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。研討會上，海內(nèi)外專家學者圍繞數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理分析協(xié)同治理和平臺治理兩種模式，并提出數(shù)字技術嵌入治理中亟需關注的問題。

韓國行政研究院公共管理研究中心高級研究員金云權從協(xié)同治理主體維度展開，認為城市人口迅猛增長帶來的難題非單一組織可以解決，需要多個組織協(xié)同治理加以緩解，而數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理就是契合時下數(shù)字技術普遍運用于城市經(jīng)濟、文化、生態(tài)的一種重要方式，鼓勵各個部門加強合作，包括強化與城市領導人的溝通，采納合理可行的專家意見等，推進透明、高效、有序的治理。為更好地落實組織層面的數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理，需要兼顧三個層面的治理創(chuàng)新：技術層面，借助大數(shù)據(jù)、算法等收集、創(chuàng)建數(shù)據(jù)庫，服務于決策創(chuàng)新;文化層面，營造人與人之間相互信任、相互合作的氛圍，促進城市資源共享、城市生態(tài)共治;法規(guī)層面，制定促進城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理的規(guī)則，給予城市治理方向性、基礎性、確定性的指引。

區(qū)別于“協(xié)同治理”，數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理強調(diào)更多的主體參與治理、更多的數(shù)據(jù)支撐治理、更多的決策豐富平臺治理，關注政府何以通過平臺本身實現(xiàn)高效、高質(zhì)治理。復旦大學陳水生教授闡釋平臺治理的本質(zhì)屬性、興起原因、運作邏輯等方面的基礎理論。他認為，平臺治理是政府集體行動機制，是敏捷性、感知性、互動性、無界性的數(shù)字化治理體系，其興起原因包括：城市治理復雜性增強、政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動、市場經(jīng)濟領域平臺企業(yè)管理啟發(fā)。其運用邏輯包括：多重功能集成邏輯、全域系統(tǒng)架構邏輯、全面技術驅(qū)動邏輯和整體流程再造邏輯。上海行政學院孫志建副教授結合上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)通辦”實踐，重點闡釋平臺治理的核心功能——敏捷治理。他認為，從敏捷治理三種結構要素上看，平臺型政府在治理定位、方向、動力上“想要敏捷”，在治理路線、流程、環(huán)節(jié)上“能夠敏捷”，在具體落實、責任、控制上“必須敏捷”;從敏捷治理的三個層次上看，敏捷治理是平臺型政府的宏觀“定位—導向”結構、中觀“運行—賦能”結構、微觀“行動—責任”結構;從敏捷治理的目標導向、操作流程、運行環(huán)節(jié)三個方面上看，敏捷治理是平臺型政府以最終用戶為導向的結構、敏捷運行與敏捷更迭的結構、責任清晰化的閉環(huán)管理結構。

數(shù)字化治理具有諸多優(yōu)勢，同時也存在不少問題，如“數(shù)字偏差”“數(shù)字懸浮”“數(shù)字內(nèi)卷”“數(shù)字幻象”“數(shù)字沙丘”等 ①。越南二區(qū)政治學院阮友黃教授提出三項亟需研究的治理問題：如何應對“超智能社會”對人力資源的挑戰(zhàn)問題;如何建構“超智能社會”沙箱問題;如何識別和應對“超智能社會”對個人信息保護、社會價值體系、社會交往方式（虛擬—真實）帶來的難題。

二、城市精細化與治理現(xiàn)代化

就城市化進程加快帶來的城市治理體量急劇增大問題，不僅需要發(fā)展數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理提高治理“數(shù)度”，還需推進城市精細化管理提高治理“精細度”，“城市管理應該像繡花一樣精細” ②。與會專家學者圍繞“城市精細化與治理現(xiàn)代化”，分別從治理模式、治理內(nèi)容、治理主體出發(fā)，介紹“清晰化治理”“精細化管理示范區(qū)打造”“基層治理”三個方面的內(nèi)容。

上海交通大學韓志明教授細致闡釋大規(guī)模、高稠密城市的“清晰化治理”模式，先界定城市稠密度內(nèi)涵，再剖析城市高稠密引發(fā)的現(xiàn)實問題，最后提出解決措施。他指出，稠密度是對城市社會治理要素緊湊性和關聯(lián)度的評判，是理解城市治理形態(tài)的形象概念，具體取決于各種要素的數(shù)量、分布、互動以及可認知程度等;城市是高密度、緊湊型空間，呈現(xiàn)人口高密度、建筑高海拔、資源要素聚集、財富更加龐大、社會分化細密、要素流動快速、公共事務繁雜等特點;高稠密城市在運行中出現(xiàn)質(zhì)地更重、多元分化、間隙很小、拆解更難、吸力更強、斥力更大、交互很深、治理不易等難題。對此，需要予以調(diào)節(jié)，如疏解城市的功能、打造城市副中心、發(fā)展新城、控制城市規(guī)模、治理交通擁堵、推行“最多跑一次”改革等。

越南二區(qū)政治學院梁光輝教授引入越南胡志明市杜德城創(chuàng)新區(qū)案例，生動詮釋“精細化管理示范區(qū)打造”方案。他指出，胡志明市是越南城市化規(guī)模最大的城市，也是越南的經(jīng)濟、政治、文化和教育中心，然而近年來城市人口快速增長、工業(yè)化迅猛發(fā)展帶來了環(huán)境惡化、資源緊缺等影響城市發(fā)展的難題。為了應對這些難題，促進胡志明市持續(xù)高速發(fā)展，胡志明市需要綜合金融、生態(tài)環(huán)境、社會文化環(huán)境等優(yōu)勢制定科學的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。對此，胡志明市政府籌備建立杜德城創(chuàng)新區(qū)，計劃分三個階段打造“國際金融中心、教育展示中心、科技中心”等“三大中心”和“創(chuàng)意活動中心、運動健康中心、自動化制造中心、教育中心、生態(tài)中心、海港中心”等“六大功能區(qū)”。

南開大學吳曉林教授引入成都基層治理持續(xù)創(chuàng)新案例，深入剖析城市基層治理持續(xù)創(chuàng)新的機理。吳教授指出，驅(qū)動成都基層治理創(chuàng)新的因素包括社會問題倒逼持續(xù)創(chuàng)新、中央政治環(huán)境支持持續(xù)創(chuàng)新、基層治理團隊交互強化機制、持續(xù)創(chuàng)新的政治保障機制、創(chuàng)新執(zhí)行的正向反饋機制、持續(xù)創(chuàng)新的漸進累加機制，其中，前兩個是“系統(tǒng)條件”，是基層治理“創(chuàng)新”的 “充分條件”，后四個是“運行機制”，是基層治理“持續(xù)創(chuàng)新”的“必要條件”，“行政賦能政治”與“成本收益機制”共同構成地方政府“持續(xù)創(chuàng)新”的“內(nèi)驅(qū)模型”。

三、城市軟實力提升與治理現(xiàn)代化

“城市發(fā)展包含物質(zhì)、文化、制度三位一體的內(nèi)涵，從這些資源中產(chǎn)生的有關城市的吸引力、輻射力、影響力等，都屬于城市軟實力的范疇” ③。與會專家學者深入研討“城市軟實力提升與治理現(xiàn)代化”專題，對物質(zhì)、文化、制度三個方面的城市軟實力提升之治都做了論述：

圍繞“城市物質(zhì)軟實力提升之治”，墨西哥國家行政學院杰森·A·卡馬喬·佩雷斯分享了城市空間構建、最佳人居環(huán)境建設的相關研究成果。關于“如何在大城市整合健康權和流動權，緩和新冠肺炎疫情時代的城市權利沖突”，他指出，新冠肺炎疫情流行之際，城市居民出行減少，長期居家生活、辦公，引發(fā)了一些慢性疾病，市民的流動權和健康權受到了侵害，需要實施相應的公共政策予以調(diào)整、解決，包括監(jiān)督《街道手冊：墨西哥城市道路設計》的落實、升級城市開放空間設計。

圍繞“城市文化軟實力提升之治”，俄羅斯西北管理學院社會學博士拜耳·茱莉亞主張通過健全社會信用體系以推動城市開放發(fā)展、提升市民生活質(zhì)量、促進公平治理。社會信用體系是人們在日常橫向生活及其與政府、市場之間縱向交流中建立信任的基礎。具有高度信任度的城市社會，將會有較低的張力水平，公民也能夠享受快樂。同時，她還指出，更應當將社會信用體系構建為自主生態(tài)系統(tǒng)。

圍繞“城市制度軟實力提升之治”，上海行政學院汪仲啟副教授以上海市“12345”市民熱線為例，提出了中國回應性政府建構的一種有效機制及其實現(xiàn)路徑：指派責任制。他認為，近年來政府回應效率提高是指派責任制的功效，包括移除門檻、消除模糊性、克服惰性，打破內(nèi)卷性;增強程序剛性等。為了發(fā)揮好指派責任制的優(yōu)勢，亦當關注和盡可能弱化制度異化情況，如公民反復投訴、平臺派單錯誤、程序欺瞞等。指派責任制的基礎包括為人民服務的政治倫理、群眾路線的工作方法、行政集權體制、黨管干部機制、技術能力發(fā)展等。

四、城市可持續(xù)發(fā)展與治理現(xiàn)代化

在狹義的城市治理概念中，城市可持續(xù)發(fā)展著重關注城市污染處理、資源循環(huán)利用等，強調(diào)“循環(huán)型社會”建設。日本城西大學的張紀潯教授介紹了日本“循環(huán)型社會”建設的主要原則、歷史經(jīng)驗和最新實踐。他指出，日本“循環(huán)型社會”建設的基本原則是減量化（Reduce）、再利用（Reuse）和可循環(huán)（Recycle）;日本在垃圾處理方面積累了豐富的經(jīng)驗，比如設立地方政府自治體，由其公開環(huán)境情報、制定垃圾處理方案、組織居民參觀垃圾焚燒設施等，以此獲取居民理解、鼓勵居民參與、取得居民協(xié)助。在2020年東京奧運會籌辦中，日本在多個環(huán)節(jié)落實“循環(huán)型治理”理念：頒獎臺的制造材料是日常生活中的洗滌劑瓶、海洋塑膠垃圾等;火炬由回收的日本大地震災區(qū)臨時住房建材制成;奧運獎牌由回收提煉的廢棄電子設備制成;志愿者制服由回收的纖維制成;運動員用床由硬紙板支撐搭建;選用氫氣作為奧運火炬和電動車燃料，避免排放二氧化碳等。

在廣義的城市治理概念中，城市可持續(xù)發(fā)展指的是整合資本、土地、勞動力、技術等生產(chǎn)要素，綜合運用多種治理方式，推進社會、經(jīng)濟、生態(tài)等多方面的可持續(xù)發(fā)展。研討會上，與會專家學者還從“包容性治理”“創(chuàng)新治理”維度上探討了城市可持續(xù)發(fā)展問題。

“包容性發(fā)展的核心要義是在保持較快經(jīng)濟增長的同時，兼顧可持續(xù)和均衡協(xié)調(diào)，確保機會平等和公平參與，讓經(jīng)濟發(fā)展成果惠及所有不同群體?！?④俄羅斯西北管理學院媒體教研部文字學副教授安娜·索斯諾夫斯卡亞提出了以圣彼得堡符號學和話語地圖保護城市遺產(chǎn)，以包容性治理促進城市可持續(xù)發(fā)展的觀點。她指出，在遺產(chǎn)保護領域，世界遺產(chǎn)地政策由政府單獨制定是不恰當?shù)?，應當許可、鼓勵更多主體參與，共同促進城市的包容性發(fā)展，而符號學、話語地圖可以作為公民參與遺產(chǎn)保護的重要工具，原因是話語地圖承載個人和社區(qū)的意識形態(tài)和價值觀，話語分析有利于揭示公民所說和所做事情背后蘊含的意識形態(tài)。

希臘內(nèi)政部公共部門人力資源總秘書處克里斯托斯·考卡拉圍繞希臘的創(chuàng)新政策和實踐介紹了城市治理中的創(chuàng)新管理。希臘創(chuàng)新政策包括中央和地方政府兩個層面：中央公共部門發(fā)展創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，搭建公共部門創(chuàng)新天文臺來儲存創(chuàng)意、分享創(chuàng)意并指導創(chuàng)新;創(chuàng)建公共部門創(chuàng)新實驗室為行政機構采用和實施創(chuàng)新發(fā)展模式提供支持，將創(chuàng)意從一個公共組織轉(zhuǎn)移到另一個公共組織，讓公共部門主管從專家學者的演講和討論中吸收成功經(jīng)驗并轉(zhuǎn)化為合適的城市治理方案。地方政府層面創(chuàng)新管理包括三項基本原則：強化公民參與地方政府決策、堅持以市民為中心的技術創(chuàng)新、促進地方政府管理的敏捷性、開放性和適應性。創(chuàng)新實踐指的是城市治理中的創(chuàng)新戰(zhàn)略規(guī)劃，對應于創(chuàng)新政策論及的中央和地方兩個層面，包括打造開放式創(chuàng)新平臺和創(chuàng)建區(qū)域創(chuàng)新實驗室。其中，打造開放式創(chuàng)新平臺包括三個階段：對公共組織環(huán)境中可能的威脅或機遇進行數(shù)據(jù)分析、根源探索和案例建模;創(chuàng)意生成和管理數(shù)據(jù)，形成創(chuàng)意漏斗，為所有公共部門提供創(chuàng)意管理系統(tǒng)，促進新方案的思考;創(chuàng)新設計，為行政部門設計創(chuàng)新項目提供支持。

五、結語

在本次研討會上，海內(nèi)外與會專家學者圍繞“城市治理現(xiàn)代化”議題研討了多項治理實踐方案、多重治理理論模式，看似分散，實際緊密關聯(lián)、內(nèi)在統(tǒng)一：統(tǒng)一于治理階段的現(xiàn)代性，探討了城市規(guī)模更大、數(shù)字技術運用更廣、持續(xù)發(fā)展更難等現(xiàn)實問題;統(tǒng)一于治理方法的整體性，聚焦整體性治理范式下的治理功能、治理層級、治理組織，探討了平臺敏捷治理、基層創(chuàng)新治理、組織協(xié)同治理等;統(tǒng)一于治理觀念的系統(tǒng)性，在城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型治理、城市精細化管理、城市軟實力提升治理、城市可持續(xù)發(fā)展治理等方面進行戰(zhàn)略性布局，在治理制度、治理文化、治理技術等方面進行全局謀劃，在創(chuàng)設治理平臺、豐富治理主體、建構治理模式等方面整體推進;統(tǒng)一于治理目標的人民性，從數(shù)字化轉(zhuǎn)型、軟實力提升、精細化管理、可持續(xù)發(fā)展等方面，提升城市發(fā)展的速度、柔度、精細度、持久度，在為城市治理打好“美好生活”底色，彰顯“互動共生”特色的基礎上，增添“以人民為中心”亮色 ⑤，在淬煉、弘揚上海城市品格的同時推動世界各地城市的品格塑造、升級。

注釋：

①丁強、王華華：《特大城市數(shù)字化治理的風險類型及其防控策略分析》，《上海行政學院學報》2021年第4期。

②《上海市城市管理精細化“十四五”規(guī)劃》，滬府辦發(fā)〔2021〕20號。

③胡鍵：《城市軟實力的構成要素、指標體系編制及其意義》，《探索與爭鳴》2021年第7期。

④鄭風田：《獲得感是社會發(fā)展最優(yōu)衡量標準——兼評其與幸福感、包容性發(fā)展的區(qū)別與聯(lián)系》，《學術前沿》2017年第1期。

⑤姜曉萍、董家鳴：《城市社會治理的三維理論認知：底色、特色與亮色》，《中國行政管理》2019年第5期。

作者系中共上海市委黨校公共管理教研部講師

（責任編輯 熊易芳）