□ 潘 剛（黑龍江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究中心）

黨的十九屆五中全會審議通過制定“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議，并提出“優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略部署。這為我們做好“三農(nóng)”工作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)全面升級、農(nóng)村全面進(jìn)步、農(nóng)民全面發(fā)展指明了方向，提供了重要遵循。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升興起的服務(wù)模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)破解了未來農(nóng)村“誰來種地、怎樣種地”的難題，對于促進(jìn)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和競爭力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，引領(lǐng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有效銜接，釋放農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新潛力等都具有重要現(xiàn)實意義。

一、黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管現(xiàn)狀和主要做法

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)、新模式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是指擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶或經(jīng)營主體在不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的條件下，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耕、種、防、收等全部或部分作業(yè)環(huán)節(jié)委托給服務(wù)組織完成或協(xié)助完成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管通俗地講，是一種外包行為，農(nóng)戶或經(jīng)營主體將本應(yīng)自己完成的農(nóng)業(yè)勞動，全部或部分委托給受托方，并向受托方支付一定費(fèi)用，種什么自己說了算，收獲的產(chǎn)品也主要?dú)w自己，享受“保姆式”的生產(chǎn)服務(wù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)目前主要有全程托管、菜單式多環(huán)節(jié)托管、土地股份合作分紅、股份托管、土地托管、代耕代種、勞務(wù)托管等模式。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段產(chǎn)生的生產(chǎn)服務(wù)形式，必將成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新引擎。

最近幾年，黑龍江省委、省政府高度重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)工作，出臺相關(guān)政策，建章立制，細(xì)化具體目標(biāo)、任務(wù)、推進(jìn)模式和措施，規(guī)范運(yùn)行方式，通過“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面”的方式，已先后在38個縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)工作。通過主流媒體大力宣傳推廣，發(fā)動鄉(xiāng)村干部通過懸掛條幅、入戶講解等方式，講清重要意義、運(yùn)行方式、權(quán)責(zé)利益，與農(nóng)民一道算清效益對比賬，激發(fā)廣大農(nóng)民參與熱情。從隨機(jī)調(diào)查的結(jié)果看，各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）農(nóng)民對托管服務(wù)的認(rèn)知率達(dá)到了97%以上。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管推進(jìn)工作過程中，各試點(diǎn)縣（市、區(qū)）也相繼推出了合同范本、規(guī)范管理、種植標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范服務(wù)的制度文件，保障了生產(chǎn)托管服務(wù)有章可依。在金融政策配套上，與銀行對接推出了全國首款“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管貸”金融產(chǎn)品，用于滿足托管服務(wù)資金需求；指導(dǎo)服務(wù)組織區(qū)域內(nèi)聯(lián)合，探索創(chuàng)設(shè)種植業(yè)風(fēng)險互助基金。與保險公司合作，打造“政策性大災(zāi)保險+風(fēng)險互助”的農(nóng)業(yè)保障機(jī)制，提升農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障能力。積極引導(dǎo)農(nóng)戶將“耕、種、防、收”的全程農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)交由服務(wù)組織來完成，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變。截止目前，全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積達(dá)到8039萬畝，其中全程托管服務(wù)面積達(dá)650萬畝，全省從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的服務(wù)主體的總數(shù)將近3萬家，比2020年增長了12.9%，呈現(xiàn)服務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L、服務(wù)主體多元發(fā)展、服務(wù)領(lǐng)域延伸擴(kuò)展、創(chuàng)新示范典型不斷涌現(xiàn)等良好發(fā)展勢頭，探索出了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的“龍江新模式”。訥河市訥謨爾農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司2020年規(guī)模托管土地面積75萬畝，成為全省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管面積最大的服務(wù)組織。從省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳獲悉，黑龍江省計劃到2025年全省土地適度規(guī)模經(jīng)營面積要達(dá)到80%以上。

通過流轉(zhuǎn)土地測算數(shù)據(jù)看，土地集中連片后，打破原來的溝壟背，實現(xiàn)土地連方成片，可增加有效種植面積13%-15%。土地規(guī)模經(jīng)營可以有效改良土壤，采用新品種、新技術(shù)，實施種子二次包衣、種苗無菌化培植、測土配方、種肥同播、寬幅精播等科學(xué)種田措施，以今年玉米種植為例，托管服務(wù)組織通過集中采購種子、化肥等農(nóng)用物資，統(tǒng)一測土配方施肥，應(yīng)用免耕等技術(shù)，與農(nóng)民自種相比，可實現(xiàn)畝均增產(chǎn)200斤以上，畝均投入可減少40元左右，總計每畝可多增加收入220元左右，與土地流轉(zhuǎn)相比可增加收入400元左右。服務(wù)組織賺取服務(wù)費(fèi)用扣除實際成本部分，每畝可結(jié)余30元左右。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)通過規(guī)模經(jīng)營、科學(xué)種田，通過節(jié)本、提質(zhì)和增產(chǎn)實現(xiàn)了增收。農(nóng)民通過購買服務(wù)，既增加了土地經(jīng)營效益，又釋放了勞動力。據(jù)測算，托管服務(wù)區(qū)域可實現(xiàn)用5%的人種70%的耕地。同時，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解脫出來，通過從事養(yǎng)殖業(yè)、外出務(wù)工等途徑獲得更多收益，比如訥河市訥謨爾農(nóng)業(yè)服務(wù)公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的同時，還帶動農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)營庭院，種植桔紅心白菜，形成了集群發(fā)展優(yōu)勢，增加了農(nóng)民收入。黑龍江省依托生產(chǎn)托管服務(wù)組織，因地制宜選擇適合本行業(yè)、本地區(qū)的發(fā)展方式，延長服務(wù)鏈條，打造閉環(huán)服務(wù)，實現(xiàn)了以產(chǎn)中服務(wù)促進(jìn)產(chǎn)前服務(wù)和產(chǎn)后服務(wù)協(xié)同發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管中存在的主要問題

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)雖然取得了一定成效。但從實際情況看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展不會一蹴而就，依然是一個緩慢的推進(jìn)過程，客觀上還存在諸多問題。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管思想認(rèn)識不清

目前，全省縣鄉(xiāng)級政府對于流轉(zhuǎn)土地還比較熟悉，而對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管這一新興事物，在保障國家糧食安全，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解放農(nóng)村生產(chǎn)力等方面的作用認(rèn)識還不到位，沒有給予更多的關(guān)注和支持。多數(shù)管理部門認(rèn)為應(yīng)自主發(fā)展、自我完善開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)。農(nóng)戶自身對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管方面也缺少認(rèn)識，只是停留在表面，沒有深入的了解，現(xiàn)有的參與者多是親戚朋友帶動。從目前來看，雖然農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)為農(nóng)戶帶來了一定的積極影響，但是全省農(nóng)民大多數(shù)還是抱著觀望或不信任的態(tài)度，這為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的快速發(fā)展速度帶來了阻力。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管融資困難

據(jù)調(diào)查，目前，全省開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的，大多數(shù)是農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場或種糧大戶，他們自有的資本比較少，貸款困難，在服務(wù)拓展方面力不從心。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)過程中，需要大量的流動資金，特別是發(fā)展的中、后期。根據(jù)樺南縣測算，1000畝地從種到收的農(nóng)機(jī)投入最少需要60多萬。由于絕大部分土地沒有確權(quán)登記，還不能進(jìn)行抵押擔(dān)保，這在一定程度上影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)缺乏專業(yè)人才和技術(shù)支撐

與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營需要新知識、新技術(shù)、新理念、新裝備。但是受就業(yè)環(huán)境、工作強(qiáng)度、工資待遇等影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管主體很難形成自身穩(wěn)定的專業(yè)技術(shù)隊伍，經(jīng)營者普遍感到知識技術(shù)欠缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、植保、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛和維修、農(nóng)業(yè)物流管理和農(nóng)產(chǎn)品儲藏等專業(yè)人才匱乏。同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管組織囿于自身知識層次，農(nóng)技部門又難以提供有效服務(wù)，對新技術(shù)、新品種的普及應(yīng)用不強(qiáng)。

（四）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)缺乏政策導(dǎo)向和政府的有效監(jiān)管

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管缺乏有序指導(dǎo)，沒有專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺規(guī)范管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的程序、收費(fèi)、利益分配等還不夠規(guī)范。土地供求信息的滯后造成供需脫節(jié)，自發(fā)形成的托管雙方?jīng)]有履行必要手續(xù)，口頭約定或并不規(guī)范的委托書使得生產(chǎn)托管處于低層次經(jīng)營狀態(tài)，一旦出現(xiàn)問題難以明晰雙方責(zé)任，容易產(chǎn)生糾紛。再加上農(nóng)戶法律意識缺失，部分農(nóng)戶雖然簽訂了協(xié)議或合同，但看到農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益提高后，要么漲錢、要么退地，由于缺乏有效的監(jiān)督約束手段，農(nóng)民單方面毀約現(xiàn)象時有發(fā)生，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管被迫終止。

（五）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

目前，全省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后、老化陳舊，農(nóng)田水利設(shè)施配套不到位，農(nóng)業(yè)抗旱排澇能力差，氣象設(shè)備、防臺風(fēng)、防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)普遍面臨大型機(jī)械（烘干機(jī)等）缺乏、農(nóng)產(chǎn)品物流倉儲設(shè)施不足等困難，直接影響托管服務(wù)質(zhì)量和效益。原來以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，土地規(guī)模小，對土地平整度、道路等要求不高，托管后土地成方連片，對土地平整度、道路、水利等要求高，這些都影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的推進(jìn)和糧食產(chǎn)量的提高。

三、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的對策建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，提高對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的重視程度

建議各級政府成立推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管領(lǐng)導(dǎo)小組或工作專班，定期召開聯(lián)席會議，研究決策有關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)工作中的重大事項和解決遇到的具體問題。各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)合同簽訂監(jiān)管、中介、矛盾調(diào)處等職責(zé)，直接與服務(wù)組織和農(nóng)戶對接，建立推進(jìn)工作機(jī)制。村級組織應(yīng)組織人員深入村莊、農(nóng)戶和田間地頭，大力宣傳生產(chǎn)托管服務(wù)的重要意義，幫助農(nóng)民算清兩本賬，動員引導(dǎo)廣大農(nóng)戶積極參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)當(dāng)中來。

（二）加大宣傳力度，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管社會影響

建議各級政府管理部門充分利用電視、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)、宣傳標(biāo)語等媒介載體，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管效果的宣傳推介，培育典型示范，發(fā)揮帶動引領(lǐng)作用，營造共同支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的良好氛圍。讓廣大農(nóng)戶知曉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的優(yōu)勢和作用，讓廣大農(nóng)戶充分了解政府相關(guān)支持政策，調(diào)動廣大農(nóng)戶和其他服務(wù)組織參與此項工作的積極性，增強(qiáng)服務(wù)主體的社會責(zé)任感。同時，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管培訓(xùn)，強(qiáng)化科技和人才支撐，加快農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的內(nèi)生動力，讓農(nóng)民真正步入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。

（三）加大政策扶持力度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管抗風(fēng)險能力

加強(qiáng)項目扶持。高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補(bǔ)貼、大型農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)技推廣服務(wù)補(bǔ)貼等涉農(nóng)項目應(yīng)重點(diǎn)向社會化服務(wù)組織傾斜。加強(qiáng)金融扶持。建議相關(guān)部門優(yōu)化審批流程，設(shè)計更加靈活的保生產(chǎn)促增收的金融產(chǎn)品，出臺針對托管服務(wù)主體貸款貼息、稅收等相關(guān)政策、解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資難等問題。建立托管風(fēng)險防范機(jī)制。托管收益實行市場化波動，地方財政建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管風(fēng)險基金，預(yù)防化解社會風(fēng)險。加快建立農(nóng)業(yè)保險體系，有效降低由于干旱、冰雹、暴雨、洪水、臺風(fēng)等惡劣天氣導(dǎo)致的氣候性風(fēng)險及火災(zāi)、病蟲災(zāi)等災(zāi)難性風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)真正形成服務(wù)閉環(huán)。

（四）加強(qiáng)行業(yè)管理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管規(guī)范發(fā)展

進(jìn)一步規(guī)范管理。針對服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、價格、信用等方面，加強(qiáng)制度建設(shè)，強(qiáng)化規(guī)范引導(dǎo)，加強(qiáng)行業(yè)自律管理。建立統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)服務(wù)價格指導(dǎo)和監(jiān)督。建議農(nóng)業(yè)相關(guān)行業(yè)管理部門在確保市場供需的同時，建立統(tǒng)一的托管服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并按照標(biāo)準(zhǔn)提供高質(zhì)量服務(wù)。防止個別服務(wù)組織形成價格壟斷，切實保障農(nóng)戶利益不受損害。啟動服務(wù)組織動態(tài)監(jiān)測。相關(guān)部門對從事生產(chǎn)托管的各類服務(wù)主體的服務(wù)情況應(yīng)進(jìn)行跟蹤監(jiān)測，引導(dǎo)服務(wù)主體規(guī)范服務(wù)行為，確保服務(wù)質(zhì)量，保障農(nóng)戶利益。

（五）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)配套設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管健康快速發(fā)展

建議相關(guān)部門加大投入力度，制定相關(guān)政策，探索建設(shè)集中育秧、灌溉、施肥、糧食烘干、農(nóng)機(jī)作業(yè)、倉儲物流等服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，明確對各類服務(wù)組織開展托管服務(wù)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施，開展合適的補(bǔ)貼支持。此外，加快農(nóng)業(yè)氣象預(yù)警、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、農(nóng)村電子商務(wù)等信息化設(shè)施建設(shè)。探索建立集農(nóng)業(yè)信息發(fā)布、農(nóng)機(jī)具調(diào)度、物流配送、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管綜合服務(wù)平臺，切實解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)主體面臨的信息不暢、用地受限等困難。