韓鏑 王文躍 李婷婷 白銀姍

(1.中國信息通信研究院泰爾系統(tǒng)實驗室，北京 100191；2.中國信息通信研究院質(zhì)量管理部，北京 100191)

0 引言

2020年1月，新冠肺炎疫情突如其來，這是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的極端背景下，對我國國家治理體系與能力的一次綜合性考驗，在一定程度上也是對我國當(dāng)前智慧城市建設(shè)水平與應(yīng)用成效的一次大考[1]。在疫情肆虐期間，我國多個城市在已有的城市大腦或城市數(shù)據(jù)處理分析平臺的基礎(chǔ)上，快速推出了多類型的疫情防控功能模塊，并對各垂直領(lǐng)域的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行了整合分析，為政府應(yīng)對疫情決策提供了重要的支撐，助力我國取得了疫情防控的階段性勝利。但同時我們也應(yīng)該清醒地看到，疫情暴露出當(dāng)前我國智慧城市建設(shè)水平與應(yīng)用成效參差不齊，部分地方的智慧城市應(yīng)用水平依然停留在“智慧”的初級階段，在多個維度暴露出了短板不足，建設(shè)效能遠(yuǎn)低于預(yù)期，整體表現(xiàn)不盡人意。隨著全國防疫工作步入“常態(tài)化”，以及在國家“統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展工作”和 “新型基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)相關(guān)政策的引領(lǐng)下，智慧城市建設(shè)亟需補短板、堵漏洞、強弱項，這在一定程度上代表著我國智慧城市的發(fā)展方向。

1 我國智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 從建設(shè)角度看我國智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀

從建設(shè)角度來看，我國智慧城市發(fā)展主要分為3個階段。其中，2008—2012年為第一發(fā)展階段，這一時期以智慧城市概念導(dǎo)入為主要特征，城市各垂直領(lǐng)域開始獨立分散推進(jìn)智慧城市建設(shè)，探索實現(xiàn)自身行業(yè)的數(shù)字化、智能化改造；2012—2015 年為第二發(fā)展階段，這一時期，各垂直領(lǐng)域開始探索實現(xiàn)局部數(shù)據(jù)聯(lián)動共享，智慧城市發(fā)展開始逐步規(guī)范化；2016 年至今為第三發(fā)展階段，智慧城市發(fā)展理念、建設(shè)思路、實施路徑、運行模式、技術(shù)手段開始了全方位新一輪迭代升級，標(biāo)志著我國開始步入新型智慧城市發(fā)展階段[2]?？傮w來看，我國智慧城市建設(shè)走過彎路，但在國家政策方針的引領(lǐng)下，各地結(jié)合自身特點，已經(jīng)發(fā)展出了具有中國特色的智慧城市建設(shè)模式。目前倡議的新型智慧城市針對發(fā)展第二階段的關(guān)鍵問題和重點領(lǐng)域進(jìn)行了補短板、堵漏洞、強弱項的工作，其核心是以人為本，關(guān)鍵是數(shù)據(jù)驅(qū)動，標(biāo)尺是建設(shè)實效，本質(zhì)是改革創(chuàng)新。

1.2 從技術(shù)發(fā)展水平看我國智慧城市發(fā)展現(xiàn)狀

從技術(shù)發(fā)展水平看，目前我國部分細(xì)分領(lǐng)域技術(shù)已處于全球領(lǐng)先水平，并開始向國外輸出智慧城市相關(guān)技術(shù)，如阿里城市大腦項目在吉隆坡開展試點等。此外，在疫情肆虐期間，華為、浙江大華、深圳大疆等公司開始向國外捐贈智慧城市相關(guān)設(shè)備設(shè)施，助力相關(guān)國家開展疫情防控工作。從建設(shè)數(shù)量的角度看，隨著我國智慧城市試點工作的推進(jìn)以及相關(guān)政策紅利的釋放，大量社會資本開始追加。根據(jù)2020年2月IDC發(fā)布的《全球智慧城市支出指南》，2020年我國智慧城市投資市場支出規(guī)模將達(dá)到266億美元，成為僅次于美國的第二大支出國家[3]。目前，我國已初步形成環(huán)渤海、長三角、珠三角以及中西部四大智慧城市群。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2020年4月公布數(shù)據(jù)，我國智慧城市試點數(shù)量已經(jīng)達(dá)到290個，而將國家和發(fā)展改革委員、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部等國家部委確定的相關(guān)試點計算在內(nèi)，則我國智慧城市試點數(shù)量已累計達(dá)到了749個[4]。

2 智慧城市應(yīng)對疫情取得的成績與不足分析

2.1 智慧城市應(yīng)對疫情取得的成績

(1)從政府政務(wù)管理角度看，在疫情防控需求的倒逼下，多地在城市大腦或數(shù)據(jù)分析平臺的基礎(chǔ)架構(gòu)上，快速推出了專門用于疫情防控的功能模塊，短期內(nèi)打通了各個部門的信息系統(tǒng)，為政府制定決策提供了重要支撐[5]。如在疫情肆虐期間，各智慧城市快速推出健康碼、行蹤查詢、健康打卡、疫情小區(qū)地圖、疫情信息采集系統(tǒng)、智慧社區(qū)管理、“互聯(lián)網(wǎng) +督查”等功能模塊，通過網(wǎng)絡(luò)化管理、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段，為政府資源調(diào)度、疫情發(fā)展態(tài)勢研判以及決策指揮等提供了不竭動力。

(2)從服務(wù)民生角度看，疫情期間，我國互聯(lián)網(wǎng)科技公司、基礎(chǔ)電信運營商、ICT設(shè)備廠商以及信息系統(tǒng)集成商等社會力量，充分發(fā)揮自身的數(shù)據(jù)以及數(shù)據(jù)整合分析能力，與地方政府深度合作，實現(xiàn)了企業(yè)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與“智慧城市”系統(tǒng)的有效對接。如在疫情發(fā)展初期，釘釘、騰訊、Zoom等平臺助力政府、企業(yè)、學(xué)校等實現(xiàn)了復(fù)產(chǎn)復(fù)工，及時有效地恢復(fù)了居民的生產(chǎn)生活秩序；又如外賣訂餐、網(wǎng)上購物、跑腿代買、物流等互聯(lián)網(wǎng)+消費等滿足了居民的日常需求。此外，我國各地疫情防控部門充分利用信息化手段對疫情進(jìn)行統(tǒng)計，并通過微博、微信、抖音、快手等新媒體進(jìn)行疫情動態(tài)通報，使公眾及時準(zhǔn)確地了解了當(dāng)前全球疫情蔓延狀況、所在區(qū)域疫情發(fā)展態(tài)勢，對消除公眾恐慌心理起到了很好的疏導(dǎo)效果[6]。

總體而言，新冠肺炎疫情爆發(fā)以后，疫情防控需求推動了“5G+ABCDEI”(A指人工智能，B指區(qū)塊鏈，C指云計算，D指大數(shù)據(jù)，E指邊緣計算，I指物聯(lián)網(wǎng))與城市治理的加速結(jié)合，政府基于信息通信基礎(chǔ)設(shè)施與技術(shù)建立了全方位、立體化的疫情防控體系，極大地提高了智慧城市應(yīng)對疫情的敏捷性和精準(zhǔn)度，從效果來看，智慧城市建設(shè)成果在疫情發(fā)展態(tài)勢的研判、關(guān)鍵節(jié)點疫情防控以及社會民生保障等方面，都起到了至關(guān)重要的作用。

2.2 智慧城市建設(shè)在疫情中暴露出的短板

(1)疫情初期公共服務(wù)線上政務(wù)系統(tǒng)崩潰停擺現(xiàn)象頻發(fā)。在新冠肺炎疫情發(fā)展初期，“口罩預(yù)約”是短時間內(nèi)公眾關(guān)注的最急迫的政府服務(wù)事項，各地方政府均于第一時間在移動端推出了“口罩預(yù)約”等功能模塊，但部分城市的網(wǎng)上政務(wù)系統(tǒng)功能模塊，在尚未做好壓力測試的情況下，面對海量用戶的極限需求，出現(xiàn)了“上線即崩潰”，甚至一度癱瘓停擺的尷尬局面。疫情防控部門出于抗疫需求和壓力，不得不開始借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，把部分服務(wù)內(nèi)容交給市場化平臺去運營服務(wù)民生的政務(wù)系統(tǒng)功能模塊。

(2)微單元治理信息化支撐手段顯著不足。在疫情防控期間，居家隔離、復(fù)工復(fù)產(chǎn)防護(hù)等要求使得城市基層社區(qū)、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、辦公樓宇等微單元成為了疫情管控的關(guān)鍵區(qū)域。但在防控工作中，大多微單元區(qū)域仍然是采用傳統(tǒng)的人員拉網(wǎng)式摸排、人員登記、測溫等人防策略，技防應(yīng)用手段明顯滯后。此外，對特定隔離人員的監(jiān)管也缺少信息化手段支持，甚至出現(xiàn)隔離人員破壞技防設(shè)備后監(jiān)控方不能第一時間做出反應(yīng)，導(dǎo)致疫情防控部門信息收集不全面、疑似人員動向掌握不準(zhǔn)確、隱患發(fā)現(xiàn)不及時。

(3)人員回溯追蹤手段的及時性和精準(zhǔn)性不夠。疫情早期，人員流動溯源大多依靠監(jiān)控錄像或人員回憶來確定疑似患者接觸人群，也出現(xiàn)了部分感染、疑似感染以及高風(fēng)險區(qū)人群謊報、瞞報行動軌跡等現(xiàn)象。此外，非實名制的交通工具對乘客行程和身份信息尚不能全面數(shù)據(jù)化。由于人員回溯追蹤手段不足，導(dǎo)致疫情防控部門只能被動地采取隔空喊話、網(wǎng)絡(luò)尋人等方法，在防控的及時性和精準(zhǔn)性等方面能力有待提升。

(4)技術(shù)發(fā)展不能滿足需求以及智慧應(yīng)用“曇花一現(xiàn)”的局面開始顯現(xiàn)。技術(shù)層面，以人臉識別技術(shù)為例，當(dāng)前的技術(shù)水平尚不足以支持帶口罩場景下的人臉識別，隨著疫情防控“常態(tài)化”，公眾出行增多，機場、鐵路等進(jìn)站均需摘下口罩進(jìn)行人臉識別才能通行，這也增加了新冠肺炎感染的風(fēng)險。此外，目前諸如“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”等技術(shù)也不能支持滿足消費級應(yīng)用。在智慧應(yīng)用APP方面，以健康碼為例，可以說健康碼是疫情初期以及疫情肆虐期間使用頻次最高，也是發(fā)揮效用最大的智慧應(yīng)用APP，是疫情防控最大的亮點之一。但是，隨著全國防疫工作步入“常態(tài)化”后，各居民區(qū)、商場、飯店、酒店等開始逐步取消掃碼進(jìn)出的限制要求，部分地區(qū)健康碼開始出現(xiàn)無用武之地的窘境。

3 短板背后的深層次原因分析

通過前述疫情暴露出的智慧城市建設(shè)短板和不足，可從客觀層面挖掘其背后隱藏的深層次原因。

3.1 在頂層設(shè)計層面，全局規(guī)劃和長遠(yuǎn)統(tǒng)籌尚需完善

(1)智慧城市規(guī)劃方案普遍存在缺乏問題導(dǎo)向和危機導(dǎo)向建設(shè)內(nèi)容，戰(zhàn)時需求考慮不足。我國智慧城市建設(shè)內(nèi)容大多堅持地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的理念，考慮利用信息通信技術(shù)提升優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，如將智慧旅游、智慧農(nóng)業(yè)、智慧生態(tài)等重點工程列為標(biāo)配，而問題導(dǎo)向和危機導(dǎo)向的建設(shè)內(nèi)容則相對匱乏，如疫情推出的健康碼等智慧應(yīng)用APP均為抗擊疫情的應(yīng)急產(chǎn)物。此外，在系統(tǒng)容量設(shè)計時，大多以維持城市常規(guī)運行為基礎(chǔ)，考慮戰(zhàn)時需求較少，導(dǎo)致疫情發(fā)生時，在短時間超高頻訪問平臺狀態(tài)下，相關(guān)功能模塊退服嚴(yán)重。

(2)智慧城市規(guī)劃的橫向?qū)挾群涂v向深度有待提高。城市部分部門之間的橫向信息系統(tǒng)尚未完全打通，數(shù)據(jù)孤島依然是老大難問題，由于總體規(guī)劃中尚未形成跨部門、跨領(lǐng)域和跨系統(tǒng)之間接口和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，導(dǎo)致橫向數(shù)據(jù)“聚而不通、通而不用”的情況比比皆是，封閉的數(shù)據(jù)系統(tǒng)已經(jīng)不能適應(yīng)越來越開放的社會信息體系。如疫情初期，由于數(shù)據(jù)的連通、開放和共享不夠，部門間橫向聯(lián)動效果不佳，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性與疫情防控的要求存在一定差距。此外，區(qū)縣大腦、社區(qū)微腦、行業(yè)大腦建設(shè)，以及周邊鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)的智慧化建設(shè)相對滯后，且智慧城市系統(tǒng)尚未縱向貫通，導(dǎo)致微單元依托“智慧城市”建設(shè)成果的治理能力明顯滯后城市中心區(qū)域。

(3)“自下而上”的智慧城市運行反饋機制尚不健全。我國智慧城市大多采取“自上而下”的設(shè)計建設(shè)，“自下而上”的反饋機制尚未完全形成。如本次疫情期間，在浙江杭州推出紅黃綠三色標(biāo)識的“健康碼”后，各地方也陸續(xù)上線符合自身抗疫需求的各種“健康碼”。國家層面也及時響應(yīng)，由國家政務(wù)服務(wù)平臺研發(fā)并推出了全國版“防疫健康信息碼”，這是“自下而上”的運行反饋機制的典型案例[6]。智慧城市建設(shè)作為一個迭代演進(jìn)的過程，離不開基層實踐經(jīng)驗的反饋，應(yīng)由基層拓展智慧應(yīng)用場景，形成解決方案，并向上進(jìn)行應(yīng)用效果反饋，最終形成“自上而下設(shè)計”和“自下而上”反饋的完美閉環(huán)[7]。

3.2 在運營層面，政府引導(dǎo)和市場驅(qū)動的協(xié)調(diào)性不盡完美

在疫情防控中，我國互聯(lián)網(wǎng)科技公司、基礎(chǔ)電信運營商、ICT設(shè)備廠商以及信息系統(tǒng)集成商等企業(yè)積極參與，在云資源服務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療、在線教育、遠(yuǎn)程辦公、網(wǎng)絡(luò)購物以及數(shù)字防疫平臺、社區(qū)防疫工具、復(fù)工復(fù)產(chǎn)平臺等方面為“智慧城市”注入強大動力，如支付寶在“智慧城市”的大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上開發(fā)的健康碼成為了社區(qū)、園區(qū)、廠區(qū)、鄉(xiāng)村等管理的標(biāo)配。

相比于社會力量的動態(tài)數(shù)據(jù)利用，政府在靜態(tài)數(shù)據(jù)(如身份信息等)以及準(zhǔn)靜態(tài)數(shù)據(jù)(如出行與住宿登記信息等)方面更具優(yōu)勢，這就導(dǎo)致“智慧城市”to B業(yè)務(wù)類型個性化、定制化色彩嚴(yán)重，而公共服務(wù)線上化則略顯不足。疫情期間部分政府開始借助互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢，將自身部分公共服務(wù)內(nèi)容交給市場平臺去運營，這從側(cè)面說明需求倒逼政府轉(zhuǎn)變智慧城市平臺、大數(shù)據(jù)中心以及網(wǎng)格化管理體系的運營理念，使其之前相對封閉的城市治理數(shù)據(jù)平臺體系在疫情期間開始向更為開放的市場合作體系轉(zhuǎn)變；這同時也說明了在之前的運營模式下政府和企業(yè)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動性不夠，未來政企合作、企企聯(lián)合的空間比較大。

3.3 在建設(shè)方面，當(dāng)下需求和長遠(yuǎn)規(guī)劃的銜接性有待提高

(1)在全域感知能力建設(shè)方面，城市感知能力可滿足常規(guī)狀態(tài)下政府治理需求，但疫情所出現(xiàn)的“隔空喊話”“網(wǎng)絡(luò)尋人”“回憶溯源”等現(xiàn)象，充分說明目前我國智慧城市的“城市天眼”“人臉識別”等設(shè)施建設(shè)布局不足，感知能力空間尚存“真空地帶”，不能滿足極端狀態(tài)下的城市治理需求。

(2)在技術(shù)儲備層面，當(dāng)前“人臉識別”“互聯(lián)網(wǎng)+消費級應(yīng)用”等技術(shù)發(fā)展水平與需求之間還不能實現(xiàn)有效匹配。

(3)諸如“健康碼”等智慧應(yīng)用APP作為疫情防控的應(yīng)急產(chǎn)物，在疫情肆虐期間發(fā)揮了巨大的作用，但在疫情防控“常態(tài)化”后，擁有眾多用戶和海量數(shù)據(jù)的健康碼未來如何發(fā)展，大多地區(qū)尚未給出定論或長遠(yuǎn)規(guī)劃。

4 后疫情時代智慧城市發(fā)展趨勢分析

4.1 “大”理念將貫穿智慧城市頂層設(shè)計

智慧城市設(shè)計的橫向?qū)挾群涂v向深度將被強化，實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊，最終朝著大網(wǎng)絡(luò)、大系統(tǒng)、大平臺、大數(shù)據(jù)集成方向建設(shè)，全面滿足平時精細(xì)化管理、戰(zhàn)時剛需的要求。一方面，各自為戰(zhàn)的智慧平臺和數(shù)據(jù)系統(tǒng)將進(jìn)一步整合，問題導(dǎo)向和未來需求將引領(lǐng)智慧城市平臺的功能拓展和升級；另一方面，治理下沉理念將深入人心，城市大腦將進(jìn)一步帶動區(qū)縣大腦、社區(qū)微腦、行業(yè)大腦，以及鄉(xiāng)村、小鎮(zhèn)的智慧化建設(shè)，使基層治理能力進(jìn)一步強化。

4.2 政府與社會力量的關(guān)系將重新定位

疫情后，政府在加強核心數(shù)據(jù)、核心業(yè)務(wù)等領(lǐng)域的可控自主能力的同時，可能會放寬對社會民生業(yè)務(wù)的限制條件。此外，社會企業(yè)也將通過把握本次疫情出現(xiàn)的市場機遇，放大自身在智慧城市市場的服務(wù)空間，在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)模塊中尋求更廣泛的機遇?？傮w而言，疫情后智慧城市市場開放的廣度和深度將會進(jìn)一步擴(kuò)大，政企合作、企企聯(lián)合將是大勢所趨。

4.3 “新基建”將全面支撐、賦能和引領(lǐng)智慧城市的創(chuàng)新發(fā)展

一方面，“5G+ABCDEI”將與城市治理加速融合，智慧城市將從之前的以數(shù)據(jù)治理技術(shù)為主，向以多技術(shù)融合為主的“技術(shù)中臺”方向演進(jìn)；另一方面，城市“新基建”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度將加大，信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等新基建將全面進(jìn)行建設(shè)，助力城市全域感知體系建設(shè)。城市數(shù)據(jù)采集的渠道短板將被彌補，且可加快跨部門、跨領(lǐng)域、跨地域的數(shù)據(jù)統(tǒng)一和共享協(xié)同。

5 結(jié)束語

我國智慧城市前期建設(shè)成果在疫情防控中發(fā)揮了巨大的支撐作用，但也暴露出了短板和不足，這是未來智慧城市亟需彌補和發(fā)展的方向。隨著“新基建”的推進(jìn)，新一輪智慧城市建設(shè)已處于風(fēng)口，疫情暴露短板背后的深層次原因?qū)Ⅱ?qū)動智慧城市建設(shè)向更加 “精細(xì)化”轉(zhuǎn)變，以最終實現(xiàn)城市治理的跨越式發(fā)展。