劉揚(yáng)揚(yáng)　王孟　鄧瑞　鄧志民

摘要：《長(zhǎng)江保護(hù)法》是將黨中央戰(zhàn)略部署以法律形式予以貫徹落實(shí)、轉(zhuǎn)化為保護(hù)長(zhǎng)江的國(guó)家意志和社會(huì)行為準(zhǔn)則的重要舉措，對(duì)于開啟長(zhǎng)江保護(hù)有法可依的嶄新局面具有深遠(yuǎn)意義。在全面分析《長(zhǎng)江保護(hù)法》中水資源保護(hù)管理相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，研判了《長(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)施對(duì)流域水資源保護(hù)管理工作的指導(dǎo)意義，精準(zhǔn)查找了《長(zhǎng)江保護(hù)法》視域下流域水資源保護(hù)存在的問題，從完善水資源保護(hù)規(guī)劃體系、加強(qiáng)生態(tài)流量保障和飲用水水源地保護(hù)、建立評(píng)估制度以及健全管理機(jī)制等方面提出了工作思路和建議。研究結(jié)果表明：《長(zhǎng)江保護(hù)法》強(qiáng)化了水資源保護(hù)制度的落實(shí)，健全了水資源保護(hù)法治的體系。研究成果可為流域水資源保護(hù)管理提供決策依據(jù)，對(duì)推進(jìn)美麗長(zhǎng)江和法治長(zhǎng)江建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生目標(biāo)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：長(zhǎng)江保護(hù)法; 流域水資源保護(hù); 水資源保護(hù)規(guī)劃; 生態(tài)流量; 飲用水水源地; 長(zhǎng)江流域

中圖法分類號(hào)： TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.10.020

0引 言

2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議表決通過了《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱《長(zhǎng)江保護(hù)法》）[1]。制定中國(guó)首部流域性法律——《長(zhǎng)江保護(hù)法》，是黨中央、國(guó)務(wù)院在科學(xué)研判長(zhǎng)江問題后作出的關(guān)系到國(guó)家發(fā)展全局的重大部署，是強(qiáng)化資源保護(hù)和綠色發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)[2]，也是新發(fā)展理念下扎實(shí)推進(jìn)新發(fā)展階段水利高質(zhì)量發(fā)展的重要保障[3]。《長(zhǎng)江保護(hù)法》共九章九十六條，明確了管理體制、規(guī)劃與管控、資源保護(hù)、污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、綠色發(fā)展等主要內(nèi)容。水資源保護(hù)是《長(zhǎng)江保護(hù)法》核心內(nèi)容之一，對(duì)推進(jìn)流域水資源保護(hù)事業(yè)發(fā)展和美麗長(zhǎng)江建設(shè)意義重大。

水資源保護(hù)是國(guó)家賦予水行政主管部門的法定職責(zé)?！吨腥A人民共和國(guó)水法》確立了水資源保護(hù)管理基本制度及其主要內(nèi)容。2018年，《水利部職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》明確了指導(dǎo)水資源保護(hù)工作是水利部重要職責(zé)職能之一。長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)江委”）作為水利部派出的流域管理機(jī)構(gòu)，高度重視長(zhǎng)江水資源保護(hù)事業(yè)，持續(xù)推進(jìn)長(zhǎng)江水資源保護(hù)事業(yè)不斷發(fā)展，從最初的水質(zhì)保護(hù)，發(fā)展到水質(zhì)水量水生態(tài)協(xié)同保護(hù)，流域水資源保護(hù)管理體系已相對(duì)完善[4]。機(jī)構(gòu)改革后，長(zhǎng)江委重點(diǎn)圍繞生態(tài)流量保障、飲用水水源地保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)等開展工作，突出對(duì)水的資源屬性保護(hù)和對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綠色支撐，力爭(zhēng)從水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)等水資源管理多方面、全過程提出水資源保護(hù)的約束性要求，構(gòu)建起水資源保護(hù)的框架體系，并已在近年來水資源保護(hù)管理實(shí)踐中取得了顯著成效。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》夯實(shí)了水資源保護(hù)在新時(shí)代治水工作的基礎(chǔ)性、核心性地位，其涵蓋的資源保護(hù)、污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等內(nèi)容，對(duì)水資源保護(hù)均有所規(guī)定或要求，為新時(shí)代長(zhǎng)江水資源保護(hù)管理工作的開展提供了堅(jiān)實(shí)有力的法律支撐。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施之際，本文對(duì)照對(duì)標(biāo)《長(zhǎng)江保護(hù)法》中流域水資源保護(hù)管理相關(guān)內(nèi)容和要求，深入挖掘水資源保護(hù)事業(yè)契機(jī)，提出了《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施框架下流域水資源保護(hù)工作思路和管理建議，進(jìn)一步強(qiáng)化《長(zhǎng)江保護(hù)法》中水資源保護(hù)制度實(shí)施，規(guī)范和保障長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理工作，健全長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系[5]，以期為建設(shè)美麗長(zhǎng)江和法治長(zhǎng)江提供管理支撐。

1《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)流域水資源保護(hù)工作的相關(guān)要求和指導(dǎo)意義

1.1規(guī)劃體系方面，明確健全以“空間規(guī)劃”為基礎(chǔ)的流域規(guī)劃體系

流域規(guī)劃是長(zhǎng)江水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)的基礎(chǔ)和依據(jù)。經(jīng)過多年發(fā)展，長(zhǎng)江流域已經(jīng)形成以《長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃》為引領(lǐng)，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等區(qū)域水利規(guī)劃、重要支流流域綜合規(guī)劃等相結(jié)合的規(guī)劃體系，有力支撐流域水資源保護(hù)工作。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》積極落實(shí)“多規(guī)合一”的理念，提出國(guó)家建立以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐的長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系[6]。國(guó)土空間規(guī)劃具有全要素性，是站在宏觀層面對(duì)國(guó)土空間要素進(jìn)行系統(tǒng)配置，對(duì)水資源提出約束性要求。水資源是國(guó)土空間規(guī)劃中的核心要素，水資源保護(hù)規(guī)劃屬于涉及空間利用的水利領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃?？臻g規(guī)劃強(qiáng)調(diào)綜合性，水資源保護(hù)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性，是對(duì)特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域空間保護(hù)利用的安排。因此，《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定的國(guó)土空間規(guī)劃是水資源保護(hù)規(guī)劃的基礎(chǔ)和依據(jù)，對(duì)水資源保護(hù)規(guī)劃具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和指導(dǎo)約束作用?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》同時(shí)也明確了長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)與利用應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域綜合規(guī)劃，肯定了長(zhǎng)江流域綜合規(guī)劃的地位和效力。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)規(guī)劃布局水資源保護(hù)領(lǐng)域的重點(diǎn)任務(wù)，既屬于長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系中的專項(xiàng)規(guī)劃，也是開展長(zhǎng)江保護(hù)與修復(fù)的重要頂層設(shè)計(jì)。

1.2管理事務(wù)方面，明確提出“生態(tài)用水保障、飲用水水源地保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、地下水保護(hù)”等水資源保護(hù)重點(diǎn)任務(wù)

《長(zhǎng)江保護(hù)法》明確由水行政主管部門牽頭的管理事項(xiàng)包括飲用水水源地名錄制定、生態(tài)用水保障、河湖水系連通等，從法律層面夯實(shí)了水利部門水資源保護(hù)的職責(zé)職能，建立水資源保護(hù)重點(diǎn)管理制度。

同時(shí)，在飲用水水源地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等方面一定程度上厘清了水利部門與生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門交叉職責(zé)。

（1） 加強(qiáng)生態(tài)用水保障。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定了國(guó)家加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)用水保障。明確國(guó)家、地方水行政主管部門在生態(tài)流量管控指標(biāo)確定的職責(zé)權(quán)限，明確將生態(tài)水量納入年度水量調(diào)度計(jì)劃予以保障，并由流域管理機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，明確建立水工程常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制和水工程下泄流量監(jiān)管要求，嚴(yán)格生態(tài)流量監(jiān)管法律責(zé)任，進(jìn)一步強(qiáng)化流域生態(tài)流量監(jiān)督管理。

（2） 加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》落實(shí)國(guó)家飲水安全戰(zhàn)略要求，規(guī)定國(guó)家加強(qiáng)長(zhǎng)江流域飲用水水源地保護(hù)。按照分級(jí)管理原則，由國(guó)家和省級(jí)水行政主管部門分級(jí)制定長(zhǎng)江流域飲用水水源地名錄。明確加強(qiáng)飲用水水源的監(jiān)督管理，包括保護(hù)區(qū)劃分、取水口布局、突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、備用水源建設(shè)、水質(zhì)監(jiān)測(cè)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)長(zhǎng)江流域飲用水水源地保護(hù)管理工作實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)提升，為安全飲水提供堅(jiān)實(shí)的法治保障。

（3） 加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)保護(hù)。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》明確國(guó)家水行政主管部門配合編制長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃。按照分級(jí)管理權(quán)限，牽頭制定并組織實(shí)施長(zhǎng)江流域河湖水系連通修復(fù)方案。對(duì)太湖、鄱陽湖、洞庭湖等重點(diǎn)湖泊以及三峽庫區(qū)、丹江口庫區(qū)等重點(diǎn)庫區(qū)和長(zhǎng)江河口開展生態(tài)修復(fù)，持續(xù)改善長(zhǎng)江水生態(tài)環(huán)境。

（4） 加強(qiáng)地下水保護(hù)。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定國(guó)家加強(qiáng)長(zhǎng)江流域地下水資源保護(hù)，包括開展地下水資源狀況調(diào)查評(píng)估、地下水水量、水位、水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)防范，保障地下水資源安全。

1.3管理理念方面，明確樹立以“保護(hù)優(yōu)先”為核心的資源管理剛性約束

確立保護(hù)優(yōu)先的立法理念，是習(xí)近平總書記生態(tài)文明建設(shè)理念和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶數(shù)次講話精神的重要貫徹，也是新發(fā)展階段環(huán)境資源保護(hù)法治建設(shè)的重要原則?！胺ā痹诒举|(zhì)上是對(duì)利益的確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)及保障的規(guī)范化途徑，立法的目的即在于實(shí)現(xiàn)利益的確認(rèn)與衡平[7]?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》在立法目的上，開宗明義地指出是為了加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，保障生態(tài)安全。在基本原則上，提出長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》始終以 “保護(hù)優(yōu)先”為主線，堅(jiān)持把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置，提出開展資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)、水生生物完整性評(píng)價(jià)、地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、綠色發(fā)展評(píng)估等生態(tài)環(huán)境保護(hù)評(píng)估，協(xié)調(diào)保護(hù)與發(fā)展的利益關(guān)系，突出保護(hù)對(duì)水資源開發(fā)、利用和管理的剛性約束作用，規(guī)范流域各類涉水經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，將水資源保護(hù)貫穿流域河湖開發(fā)、利用和管理中，有效協(xié)調(diào)水資源開發(fā)、流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

針對(duì)局部地區(qū)水資源水環(huán)境水生態(tài)長(zhǎng)期累積性問題突出等制約著長(zhǎng)江綠色發(fā)展的突出問題[8]，《長(zhǎng)江保護(hù)法》設(shè)立了資源保護(hù)專章，提出長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)與利用要保障基本生態(tài)用水，加強(qiáng)生態(tài)用水保障、飲用水水源地保護(hù)、地下水保護(hù)等制度的落實(shí)。例如明確了長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)與利用應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域綜合規(guī)劃，保障基本生態(tài)用水;實(shí)施跨長(zhǎng)江流域調(diào)水應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全等。

1.4管理機(jī)制方面，明確建立以“協(xié)調(diào)管理”為統(tǒng)籌的流域協(xié)調(diào)機(jī)制

建立高效流暢的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制是強(qiáng)化長(zhǎng)江流域管理的重要保障。目前，長(zhǎng)江流域部門間、區(qū)域間已經(jīng)通過合作協(xié)議的形式進(jìn)行探索實(shí)踐，在流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)保護(hù)協(xié)作方面取得一定成效。但目前流域仍以部門管理為主，自然資源、水行政、生態(tài)環(huán)境等部門對(duì)同一事項(xiàng)存在交叉管理問題，流域整體性保護(hù)力度不足[9]，總體上合作機(jī)制較為松散，缺乏專業(yè)性和協(xié)調(diào)性，制約著長(zhǎng)江協(xié)同管理的成效發(fā)揮。水資源保護(hù)處于多部門交叉地帶，涉及的重點(diǎn)任務(wù)往往需要發(fā)展改革、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門協(xié)作開展。未來水資源保護(hù)工作的開展、重大水資源保護(hù)和水生態(tài)修復(fù)工程的落地實(shí)施、流域信息共享機(jī)制的建立，更需要借助于多部門協(xié)同參與。

把握流域法律關(guān)系內(nèi)在規(guī)律，合理配置流域各部門間權(quán)利義務(wù)，是《長(zhǎng)江保護(hù)法》在管理機(jī)制上的關(guān)鍵創(chuàng)新?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》突破了長(zhǎng)江管理?xiàng)l塊分割、各自為政、重復(fù)建設(shè)的詬病，明確規(guī)定國(guó)家建立長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長(zhǎng)江保護(hù)工作，明確了協(xié)調(diào)機(jī)制的職責(zé)、組成等，以及協(xié)調(diào)機(jī)制在組織建立各項(xiàng)制度體系及制度運(yùn)行中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地位。此次國(guó)家建立高規(guī)格的流域協(xié)調(diào)機(jī)制，旨在強(qiáng)化部門間行政事務(wù)管理協(xié)作。

2《長(zhǎng)江保護(hù)法》視域下新時(shí)代流域水資源保護(hù)工作存在的問題分析

近年來，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理工作穩(wěn)步推進(jìn)，在水資源保護(hù)規(guī)劃編制、生態(tài)流量管理、飲用水水源地保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、地下水管理和保護(hù)等重點(diǎn)工作上取得突出成效。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)規(guī)劃以水功能區(qū)管理為主線，水資源保護(hù)工程建設(shè)和強(qiáng)化管理為手段，統(tǒng)籌考慮地表水與地下水、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、點(diǎn)源與非點(diǎn)源污染防治等方面的要求，在水功能區(qū)水質(zhì)保護(hù)、飲用水水源地保護(hù)、入河排污口布局與整治、地下水保護(hù)、河湖水系系統(tǒng)保護(hù)、水資源質(zhì)量監(jiān)測(cè)、水資源保護(hù)綜合管理等方面開展了頂層設(shè)計(jì)[10]。河湖生態(tài)流量管理以生態(tài)流量目標(biāo)確定、保障方案編制、監(jiān)控平臺(tái)建設(shè)等為主線，推動(dòng)長(zhǎng)江流域第一批、第二批共62個(gè)主要控制斷面生態(tài)流量目標(biāo)獲水利部批復(fù)實(shí)施。飲用水水源地保護(hù)圍繞供水安全保障的總目標(biāo)，在飲用水水源地監(jiān)測(cè)、達(dá)標(biāo)評(píng)估、生態(tài)隔離帶建設(shè)、應(yīng)急備用水源地督導(dǎo)等多方面開展了大量工作。在水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)方面，組織開展了漢江中下游、丹江口水庫、沱江、岷江等河湖健康評(píng)估試點(diǎn)、三峽水庫生態(tài)調(diào)度試驗(yàn)、岷江和漢江等水生生物重要棲息地生境保護(hù)與修復(fù)，以及牛欄江引水、大東湖生態(tài)水網(wǎng)等重點(diǎn)水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)工程，流域水生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作成效初顯。在地下水管理與保護(hù)方面，推進(jìn)地下水監(jiān)測(cè)、地下水開發(fā)利用總量控制指標(biāo)和水位控制目標(biāo)確定等工作。

隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)和《長(zhǎng)江保護(hù)法》出臺(tái)，對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了新的更高要求，新形勢(shì)下流域水資源保護(hù)管理仍存在一些問題。

2.1新時(shí)代流域水資源保護(hù)規(guī)劃體系亟待建立

機(jī)構(gòu)改革后，水資源保護(hù)規(guī)劃體系中水功能區(qū)、入河排污口管理被劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境部門，原有流域水資源保護(hù)規(guī)劃思路體系和重點(diǎn)任務(wù)亟待調(diào)整。以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)的流域規(guī)劃體系在《長(zhǎng)江保護(hù)法》中予以明確，亟需明確新時(shí)代流域水資源保護(hù)規(guī)劃功能定位和新時(shí)代水資源保護(hù)思路的研究，依據(jù)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃在水資源保護(hù)與管理領(lǐng)域的戰(zhàn)略任務(wù)和國(guó)土空間規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，推進(jìn)流域水質(zhì)水量水生態(tài)水空間統(tǒng)一規(guī)劃，支撐流域水資源保護(hù)管理。

2.2流域水資源保護(hù)事務(wù)管理亟需強(qiáng)化

2.2.1流域生態(tài)流量管理亟需加強(qiáng)

流域生態(tài)流量保障目標(biāo)確定難度大，河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)全覆蓋需加快推進(jìn)。生態(tài)流量流域協(xié)同調(diào)度和泄放統(tǒng)籌存在困難，亟需建立基于生態(tài)流量保障的流域工程調(diào)度方案和完善水工程生態(tài)調(diào)度機(jī)制。部分生態(tài)流量泄放設(shè)施不滿足斷面生態(tài)流量保障目標(biāo)要求，存在水工程未設(shè)置生態(tài)流量泄放設(shè)施，或已有生態(tài)流量泄放設(shè)施未能嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)泄放生態(tài)流量等問題。生態(tài)流量監(jiān)測(cè)監(jiān)控設(shè)施不完善，生態(tài)流量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)報(bào)送機(jī)制有待加強(qiáng)。流域生態(tài)流量法規(guī)體系建設(shè)、考核評(píng)估、監(jiān)督檢查等機(jī)制尚待建立和落實(shí)。

2.2.2飲用水水源地保護(hù)仍需夯實(shí)

飲用水水源地名錄亟需更新，流域內(nèi)列入的2016年水利部（水資源函〔2016〕383 號(hào)）名錄中的重要水源地，較之前發(fā)生了較大變更和調(diào)整。流域內(nèi)應(yīng)急備用水源地建設(shè)相對(duì)滯后，部分備用水源地尚未建成，供水設(shè)施尚不完善。重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估指標(biāo)亟待優(yōu)化，達(dá)標(biāo)評(píng)估約束力尚未發(fā)揮。部分飲用水水源地潛在水污染風(fēng)險(xiǎn)源多、突發(fā)水污染風(fēng)險(xiǎn)隱患大。

2.2.3水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)亟待推進(jìn)

流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃亟待推進(jìn)，水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作開展缺乏頂層設(shè)計(jì)。流域開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不利影響逐步顯現(xiàn)，江湖的天然連通性降低、生境條件改變對(duì)水生生物的多樣性、完整性構(gòu)成威脅，江湖關(guān)系變化對(duì)水生態(tài)環(huán)境造成持續(xù)影響逐漸顯露。水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程項(xiàng)目往往涉及到發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境等多個(gè)部門，水利部門單獨(dú)組織實(shí)施規(guī)劃的難度大[11]，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)面臨較大壓力和阻力。

2.2.4地下水保護(hù)力度有待加大

長(zhǎng)江流域地下水水質(zhì)總體偏差，亟需加強(qiáng)地下水水污染防治工作。地下水監(jiān)測(cè)監(jiān)控能力有待提升，水利部門地下水監(jiān)測(cè)井?dāng)?shù)在數(shù)量、布局方面還存在明顯不足，重要地下水取水戶取水的在線監(jiān)控系統(tǒng)和地下水監(jiān)測(cè)工程在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的運(yùn)行維護(hù)需加強(qiáng)。地下水管控指標(biāo)確定工作有待進(jìn)一步推進(jìn)，亟需加強(qiáng)建立流域水取用水總量、水位等地下水管控指標(biāo)體系。地下水監(jiān)管能力不足，流域各級(jí)水行政主管部門地下水管理人員和信息化建設(shè)滯后。

2.3水資源保護(hù)剛性約束機(jī)制亟待建立

流域水資源環(huán)境承載能力評(píng)估工作亟需推進(jìn)，手段完備、數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制尚未建立。生態(tài)流量保障率、飲用水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等水資源保護(hù)評(píng)估指標(biāo)對(duì)流域規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的約束不夠，水資源保護(hù)剛性管控要求有待進(jìn)一步落實(shí)，流域水資源保護(hù)剛性約束機(jī)制亟待加快建立。

2.4流域管理能力有待提升

流域水資源保護(hù)管理法規(guī)體系尚不健全，亟需建立與《長(zhǎng)江保護(hù)法》配套實(shí)施的流域水資源保護(hù)規(guī)范體系，水源地保護(hù)管理、生態(tài)需水保障等專項(xiàng)性規(guī)范政策缺失。流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的水資源保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制尚不完善[12]，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)展緩慢，穩(wěn)定增長(zhǎng)的投入機(jī)制、公眾參與機(jī)制尚待完善。流域水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系尚不健全。

3《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施框架下流域水資源保護(hù)工作的健全對(duì)策

3.1工作思路

加強(qiáng)流域水資源保護(hù)是維護(hù)長(zhǎng)江水安全的重要保障。新發(fā)展階段的長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)工作應(yīng)準(zhǔn)確把握《長(zhǎng)江保護(hù)法》的要求，貫徹落實(shí)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念。對(duì)標(biāo)新階段治水思路和方針，要做好流域水資源保護(hù)頂層設(shè)計(jì)，從流域水資源保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)流量保障和飲用水水源地保護(hù)、評(píng)估制度、機(jī)制保障等方面提出工作思路，形成水資源保護(hù)需保障（有依據(jù)、有要求）、能保障（有措施、有手段），并能夠監(jiān)督評(píng)估的管理體系。

《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施框架下，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)工作的重點(diǎn)要以規(guī)劃為引領(lǐng)，做好流域水資源保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)，研究提出新發(fā)展階段水資源保護(hù)規(guī)劃的總體布局和重點(diǎn)任務(wù);以生態(tài)流量保障和飲用水水源地保護(hù)為抓手，推進(jìn)河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，加強(qiáng)地下水資源保護(hù)，做好流域水資源保護(hù)管理工作;以評(píng)估制度為手段，做好流域水資源保護(hù)監(jiān)督工作，開展水資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，加強(qiáng)地下水資源狀況評(píng)估，建立綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制;以機(jī)制制度為保障，建立健全法規(guī)、管理、信息化機(jī)制，做好流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)工作，提升水資源保護(hù)管理能力。

3.2工作建議

3.2.1以規(guī)劃為引領(lǐng)，布局流域水資源保護(hù)的頂層設(shè)計(jì)

作為流域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃，水資源保護(hù)規(guī)劃編制要以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)。根據(jù)新時(shí)代水資源保護(hù)要求和治水思路，開展水資源保護(hù)規(guī)劃實(shí)施效果評(píng)估，研究新時(shí)代水資源保護(hù)規(guī)劃編制思路、內(nèi)容，制定細(xì)化并落實(shí)水資源保護(hù)頂層設(shè)計(jì)的時(shí)間表和路線圖。繼承現(xiàn)有水資源保護(hù)規(guī)劃體系的精髓，同時(shí)根據(jù)新時(shí)代水資源保護(hù)的新要求[13]，制定水資源保護(hù)總體布局，提出河湖生態(tài)流量保障、飲用水水源地保護(hù)、水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、地下水保護(hù)等重點(diǎn)規(guī)劃內(nèi)容和水量保障、水質(zhì)保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等工程措施，不斷完善水資源保護(hù)規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)。

3.2.2以生態(tài)流量保障和飲用水水源地保護(hù)為抓手，強(qiáng)化流域水資源保護(hù)事務(wù)管理

（1） 加強(qiáng)河湖生態(tài)流量水量保障。

切實(shí)維護(hù)長(zhǎng)江水生態(tài)健康，持續(xù)推進(jìn)長(zhǎng)江流域重點(diǎn)河湖生態(tài)流量目標(biāo)確定與管理。加快推進(jìn)河湖生態(tài)流量管控目標(biāo)確定，按照分級(jí)管理權(quán)限，加快制定長(zhǎng)江干流、重要支流和重要湖泊以及其他河湖生態(tài)流量管控?cái)嗝媾c指標(biāo)[14]，編制生態(tài)流量保障實(shí)施方案。加強(qiáng)河湖生態(tài)流量目標(biāo)保障落實(shí)，強(qiáng)化生態(tài)流量保障實(shí)施方案組織落實(shí)，通過調(diào)度上游水工程和管控河道外經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水來實(shí)施河湖年度水量調(diào)度管理。加強(qiáng)水工程生態(tài)流量監(jiān)管，長(zhǎng)江干流、重要支流和重要湖泊上游的水利水電、航運(yùn)樞紐等工程應(yīng)當(dāng)將生態(tài)用水調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程，建立常規(guī)生態(tài)調(diào)度機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)水工程下泄流量和設(shè)施監(jiān)管。加強(qiáng)河湖生態(tài)流量監(jiān)測(cè)監(jiān)控，依托長(zhǎng)江流域生態(tài)流量監(jiān)管平臺(tái)，對(duì)主要控制斷面實(shí)時(shí)生態(tài)流量（水位）等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，建立生態(tài)流量預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。加強(qiáng)河湖生態(tài)流量監(jiān)管考核，深化流域生態(tài)流量管理制度研究，組織開展生態(tài)流量日常監(jiān)督檢查，組織實(shí)施生態(tài)流量保障考核評(píng)估，建立生態(tài)流量評(píng)估考核機(jī)制。

（2） 推進(jìn)重要飲用水水源地保護(hù)。

以保障長(zhǎng)江流域飲水安全為主線，有序推進(jìn)飲用水水源地保護(hù)。強(qiáng)化長(zhǎng)江流域飲用水水源地名錄管理，

建立流域水源地名錄臺(tái)賬，實(shí)施水源地名錄動(dòng)態(tài)管理并科學(xué)認(rèn)定，建立名錄退出和新增管理機(jī)制，做好流域現(xiàn)有名錄水源地的復(fù)核。繼續(xù)開展流域飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)評(píng)估，建立水源地安全保障問題通報(bào)和整改銷號(hào)機(jī)制，加快整改提升，推進(jìn)水源地取用水精細(xì)化管理，確保供水安全。全面推進(jìn)應(yīng)急備用水源建設(shè)和管理，建立城市應(yīng)急備用水源建設(shè)情況臺(tái)賬[15]，落實(shí)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿江取水口、排污口及應(yīng)急水源規(guī)劃》，加強(qiáng)應(yīng)急備用水源建設(shè)督導(dǎo)。建立長(zhǎng)江飲用水水源地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，開展飲用水水源地潛在風(fēng)險(xiǎn)源調(diào)查與復(fù)核，構(gòu)建點(diǎn)源、面源、移動(dòng)源風(fēng)險(xiǎn)源評(píng)估體系，評(píng)估提出重要飲用水水源地準(zhǔn)入及退出的意見。

（3） 推進(jìn)河湖水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

持續(xù)推進(jìn)美麗長(zhǎng)江建設(shè)，加強(qiáng)長(zhǎng)江水資源和水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。編制長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境修復(fù)規(guī)劃，明確河岸帶生態(tài)修復(fù)、河湖濕地保護(hù)、水生生境修復(fù)、水生態(tài)綜合治理等規(guī)劃措施，組織實(shí)施長(zhǎng)江涉水重大生態(tài)環(huán)境修復(fù)工程，維持水生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。制定并組織實(shí)施長(zhǎng)江干流和重要支流的河湖水系連通修復(fù)方案，因地制宜開展河湖水系連通布局規(guī)劃與設(shè)計(jì)，加大太湖、鄱陽湖、洞庭湖、巢湖、滇池等重點(diǎn)湖泊和丹江口水庫、三峽庫區(qū)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)措施研究與實(shí)施，逐步改善長(zhǎng)江流域河湖連通狀況。

（4） 加強(qiáng)地下水資源保護(hù)。

夯實(shí)地下水監(jiān)管基礎(chǔ)，組織開展地下水資源狀況調(diào)查評(píng)估，監(jiān)測(cè)地下水水量、水位、水環(huán)境質(zhì)量。加快長(zhǎng)江流域地下水管控指標(biāo)確定工作，初步形成長(zhǎng)江地下水監(jiān)管“一張圖”。嚴(yán)格控制流域與區(qū)域地下水開采總量，減少地下水開發(fā)利用程度較高地區(qū)的地下水開采量，實(shí)現(xiàn)地下水的采補(bǔ)平衡[16]。加強(qiáng)地下水保護(hù)與修復(fù)，保障地下水資源安全。

3.2.3以評(píng)估制度為手段，建立流域水資源保護(hù)剛性約束

開展評(píng)估工作是串聯(lián)水資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的重要環(huán)節(jié)。新時(shí)代水資源保護(hù)管理工作要以實(shí)施評(píng)估為手段，評(píng)估水資源現(xiàn)狀及開發(fā)利用活動(dòng)對(duì)水資源保護(hù)的影響，落實(shí)好流域水資源保護(hù)監(jiān)督工作。持續(xù)推進(jìn)水資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)，以水資源環(huán)境承載狀況評(píng)價(jià)作為現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)工作，依據(jù)流域水資源承載狀況評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合現(xiàn)狀水量、水質(zhì)、水生態(tài)狀況，提出保護(hù)和治理的目標(biāo)要求。加強(qiáng)地下水資源狀況評(píng)估，評(píng)估地下水水源地水質(zhì)現(xiàn)狀、污染狀況、保護(hù)區(qū)劃分狀況，重點(diǎn)調(diào)查評(píng)估地下水重點(diǎn)污染源及周邊地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患。建立綠色發(fā)展評(píng)估機(jī)制，做好流域綜合規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃中水資源保護(hù)落實(shí)評(píng)估。構(gòu)建水資源保護(hù)方面的綠色發(fā)展評(píng)估指標(biāo)體系，提出水資源保護(hù)綠色評(píng)估方法;將水資源保護(hù)中生態(tài)流量保障率、飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率作為流域規(guī)劃、重大建設(shè)規(guī)劃的約束性指標(biāo)，落實(shí)生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展理念，努力推進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

3.2.4以機(jī)制制度為保障，健全流域水資源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

推進(jìn)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)制度機(jī)制建設(shè)，提升長(zhǎng)江水資源保護(hù)管理能力，加快推進(jìn)治江體系和治江能力現(xiàn)代化。加強(qiáng)水資源保護(hù)法規(guī)制度建設(shè)[17]，推進(jìn)《長(zhǎng)江保護(hù)法》中生態(tài)流量保障、飲用水水源地保護(hù)等配套法規(guī)和制度建設(shè)。研究提出新時(shí)代水資源保護(hù)立法框架、主要制度內(nèi)容。健全水資源保護(hù)管理機(jī)制，機(jī)制建設(shè)是實(shí)現(xiàn)共抓大保護(hù)的重要平臺(tái)[18]，要構(gòu)建部門分工負(fù)責(zé)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)以及上下游協(xié)作的保護(hù)監(jiān)管機(jī)制。健全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、公眾參與機(jī)制等。加強(qiáng)水資源保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)控，建立和完善以“水資源質(zhì)量、生態(tài)水量、水生態(tài)”為重點(diǎn)的水資源保護(hù)監(jiān)測(cè)體系，并對(duì)重要斷面、重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┲攸c(diǎn)監(jiān)測(cè)，依托“水利一張圖”構(gòu)建水資源保護(hù)監(jiān)管平臺(tái)。

4結(jié) 語

《長(zhǎng)江保護(hù)法》是踐行新時(shí)代生態(tài)文明法治建設(shè)制度成果的展現(xiàn)，也是流域?qū)ｉT立法成果的展現(xiàn)。分析《長(zhǎng)江保護(hù)法》的實(shí)施對(duì)新時(shí)代長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)管理產(chǎn)生的影響，有助于謀劃布局長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)頂層設(shè)計(jì)，加快提升長(zhǎng)江水資源保護(hù)監(jiān)管水平，具有高度的理論價(jià)值和實(shí)踐意義，事關(guān)長(zhǎng)江水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和美麗長(zhǎng)江建設(shè)。本文全面分析了《長(zhǎng)江保護(hù)法》中水資源保護(hù)管理相關(guān)的內(nèi)容，研判了《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)流域水資源保護(hù)工作提出的新要求。對(duì)標(biāo)剖析了流域水資源保護(hù)管理存在的問題，從完善水資源保護(hù)規(guī)劃體系、加強(qiáng)生態(tài)流量保障和飲用水水源地保護(hù)、建立評(píng)估制度、健全管理機(jī)制等方面提出了工作思路和建議。

本文提出的流域水資源保護(hù)管理工作思考和對(duì)策，具有一定的探索性和建設(shè)性，對(duì)長(zhǎng)江流域各省（區(qū)、市）水資源保護(hù)工作的開展具有指導(dǎo)作用。未來開展長(zhǎng)江水資源保護(hù)工作，應(yīng)嚴(yán)格以《長(zhǎng)江保護(hù)法》為準(zhǔn)繩和標(biāo)尺，準(zhǔn)確把握新發(fā)展理念要求，積極適應(yīng)新時(shí)代治水思路，強(qiáng)化水資源保護(hù)制度落實(shí)，夯實(shí)水資源保護(hù)管理基礎(chǔ)，規(guī)范和促進(jìn)水資源保護(hù)事業(yè)發(fā)展，助推實(shí)現(xiàn)建設(shè)美麗長(zhǎng)江和法治長(zhǎng)江的宏偉愿景。

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（編輯：趙秋云）

Abstract：The Yangtze River Protection Law is an important measure to implement the strategic plan of the Party Central Committee in legal form and transform it into the state will and social code of conduct to protection of the Yangtze River.It is of far-reaching significance for opening an entirely new prospect that restoring Yangtze River by rule of law.On the basis of a comprehensive analysis of the relevant content of water resources protection and management in the Yangtze River Protection Law，we have studied and judged the guiding significance of the implementation of the Yangtze River Protection Law to river basin water resources protection and management，and accurately found the problems existing in the water resources protection in the river basin under the scope of the Yangtze River Protection Law.For the problems，we put forward working ideas and suggestions from improving the water resources protection planning system，strengthening the protection of ecological flow and drinking water sources areas，establishing an evaluation system，and improving the management mechanism.The research results show that Yangtze River Protection Law has strengthened the implementation of water resources protection system and improved the legal system of water resources protection.The research results can provide decision-making basis for water resources protection and management in the basin，and promote the construction of the beautiful Yangtze River and the governance of Yangtze River by rule of law，which is of great significance for achieving the goal of harmonious coexistence between man and nature.

Key words：Yangtze River Protection Law;river basin water resources protection;water resources protection planning;ecological flow;drinking water source areas;Yangtze River Basin