徐寧

自《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺(tái)以來(lái)，甘肅省各級(jí)地方政府開(kāi)展大量新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作，改革創(chuàng)新地方特色發(fā)展模式，為城鎮(zhèn)化發(fā)展積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。甘肅省在遵循城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，以形成全面融合、共同繁榮的城鄉(xiāng)關(guān)系為目標(biāo)，構(gòu)建一條統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體系、多元化參與的產(chǎn)業(yè)協(xié)作模式框架。

甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，首先要依據(jù)地方城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀與各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度對(duì)癥下藥，選擇一條貼合甘肅省城鄉(xiāng)關(guān)系脈絡(luò)與機(jī)制體制建設(shè)的城鎮(zhèn)化道路，是探析甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的首要工作。

（一）甘肅省城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢

2019年甘肅省城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率為48.49%，較上年增長(zhǎng)0.8%，其中鄉(xiāng)村人口占常住人口比重51.51%，全國(guó)城鎮(zhèn)人口83137萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率為59.58%，除了因城鎮(zhèn)化慣性致使流入城鎮(zhèn)的部分農(nóng)村勞動(dòng)力未納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)范圍，總體低于全國(guó)11.09個(gè)百分點(diǎn)，在全國(guó)各省的城鎮(zhèn)化率排名中位居中下游。作為城鎮(zhèn)化水平的指標(biāo)，較低的城鎮(zhèn)化率會(huì)制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的轉(zhuǎn)移。

（二）甘肅省地方政府財(cái)政面臨財(cái)政收支困境

甘肅省位于我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他省份。2019年甘肅省地方財(cái)政預(yù)算850.23億元，在全國(guó)各省的預(yù)算排名中僅排倒數(shù)第五，地方財(cái)政一般預(yù)算支出3956.72億元，落后于全國(guó)各省支出水平;從財(cái)政收支差額看，2010-2019年，甘肅省一般預(yù)算支出約為一般預(yù)算收入的四倍，2010年財(cái)政收支差額為1115億元，2019年差額為3107億元，財(cái)政收支比值從2010年的4.15倍增加到2019年的4.65倍，甘肅省長(zhǎng)期面臨財(cái)政增收與支出雙重困境。

（三）就業(yè)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整空間巨大

城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與新增就業(yè)人數(shù)間的彈性變大，此時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型將提供大量就業(yè)機(jī)會(huì)。2010年甘肅省生產(chǎn)總值每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)新增就業(yè)在78萬(wàn)人左右。到2019年這一數(shù)值就已超過(guò)600萬(wàn)人。甘肅省2018年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例54%，相較2010年減少近一百萬(wàn)勞動(dòng)人口;第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例30.6%，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重15.5%;較2010年數(shù)據(jù)，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重基本保持不變，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)下降明顯，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例增加了近7%。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使得勞動(dòng)力需求上升，第二產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力正在向高附加值的第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，第三產(chǎn)業(yè)作為就業(yè)人口的主要吸納渠道，仍有挖掘空間。

目前甘肅省城鎮(zhèn)化率較低，縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)還在起步階段，短期內(nèi)政府財(cái)政投入無(wú)法全面支持城鄉(xiāng)建設(shè)，隨著甘肅省經(jīng)濟(jì)總量與就業(yè)水平之間的彈性加大，當(dāng)前保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)、改善就業(yè)環(huán)境依舊是甘肅省城鎮(zhèn)化發(fā)展的首要工作。而就產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨飽和狀態(tài)，第三產(chǎn)業(yè)與就業(yè)結(jié)構(gòu)也尚未達(dá)到最優(yōu)。根據(jù)鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展階段的理論，甘肅省目前處于以滿足居民公共物品需求為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與城鄉(xiāng)融合下以城鄉(xiāng)等值為目標(biāo)的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施均等化中間階段。

定西市城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

由于我國(guó)東西部地區(qū)存在工業(yè)基礎(chǔ)、要素資源與政策實(shí)施方面的差異，西部地區(qū)立足于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，總結(jié)出兩種城鎮(zhèn)建設(shè)模式：一種是資源開(kāi)發(fā)型。中西部地區(qū)有著豐富的資源優(yōu)勢(shì)條件，政府通過(guò)資金與技術(shù)支持發(fā)展基礎(chǔ)工業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上下游延伸，帶動(dòng)周邊地區(qū)勞動(dòng)力人口遷移、沿海內(nèi)地工廠遷入與資本轉(zhuǎn)移。另一種是旅游開(kāi)發(fā)型，西部地區(qū)大都擁有開(kāi)發(fā)價(jià)值較高的文化景觀和民族宗教等旅游資源。通過(guò)以旅游業(yè)代表的第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可帶動(dòng)地方貿(mào)易往來(lái)，加速農(nóng)村勞動(dòng)力人口市民化轉(zhuǎn)移。

（一）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃城鎮(zhèn)化布局

城鎮(zhèn)化發(fā)展依附于工業(yè)化，工業(yè)園區(qū)可以推動(dòng)要素資源整合發(fā)揮規(guī)模效益。首陽(yáng)鎮(zhèn)政府于2017年委托中國(guó)市政工程華北設(shè)計(jì)研究總院完成城鎮(zhèn)設(shè)計(jì)規(guī)劃：計(jì)劃城鄉(xiāng)建設(shè)通過(guò)以鎮(zhèn)政府駐地為中心，統(tǒng)籌布局道路、水電供應(yīng)、物流信息等設(shè)施，明確鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品定位、產(chǎn)權(quán)與管護(hù)制度，注重培育民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，扶持龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體推進(jìn)城鎮(zhèn)走向規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，構(gòu)建商品產(chǎn)銷(xiāo)基地和專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)。

圍繞黨參、黃芪中藥材資源優(yōu)勢(shì)，首陽(yáng)鎮(zhèn)大力開(kāi)發(fā)中藥材飲片及中間物提取加工園、中草藥種植園等藥材加工業(yè)產(chǎn)業(yè)園，投資32.565億元引進(jìn)中藥材市場(chǎng)、現(xiàn)代倉(cāng)儲(chǔ)物流云倉(cāng)、飲片加工基地、飲片產(chǎn)業(yè)園等9個(gè)入園企業(yè)，打造“企業(yè)+生產(chǎn)基地+農(nóng)戶”模式，有效銜接市場(chǎng)銷(xiāo)售與農(nóng)戶生產(chǎn)。為保證城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈水平，首陽(yáng)鎮(zhèn)建造現(xiàn)代倉(cāng)儲(chǔ)物流中心，總建筑面積71845.06平方米，其中包括中藥飲片孵化區(qū)、質(zhì)檢中心、中藥材常溫庫(kù)。依托倉(cāng)儲(chǔ)庫(kù)為中藥材交易商提供的倉(cāng)儲(chǔ)環(huán)境，并配有管網(wǎng)、排水、污水中轉(zhuǎn)處理、集中供熱等配套基礎(chǔ)設(shè)施;此外建設(shè)管網(wǎng)工程與城鎮(zhèn)集中供熱、天然氣供氣站，完善了供應(yīng)鏈上游配套設(shè)施，加強(qiáng)了工商資本吸引力與勞動(dòng)力人口吸納能力。

（二）加大公共服務(wù)均等化力度，推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化會(huì)導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，首陽(yáng)鎮(zhèn)政府考慮到農(nóng)民工的生活成本與工作訴求，以及目前城鄉(xiāng)間流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)老齡化趨勢(shì)，一是建立了統(tǒng)籌選拔補(bǔ)充機(jī)制，提高基層教師以及醫(yī)務(wù)人員的待遇，健全城鄉(xiāng)最低生活保障調(diào)整機(jī)制;二是擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保障與養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，確保各類(lèi)涉農(nóng)、惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金發(fā)放到戶;三是落實(shí)鎮(zhèn)村脫貧規(guī)劃任務(wù)，辦好扶貧車(chē)間，保障一二類(lèi)低保戶及特困戶就業(yè)難題，改善貧困群眾生產(chǎn)生活條件;四是健全鄉(xiāng)村金融服務(wù)體系，為城鄉(xiāng)企業(yè)提供金融服務(wù)平臺(tái)，出臺(tái)小額貸款管理?xiàng)l例與激勵(lì)措施，擴(kuò)大金融服務(wù)在縣鄉(xiāng)的覆蓋面，為農(nóng)民提供融貸服務(wù)。四項(xiàng)措施的并舉提高了城鄉(xiāng)公共服務(wù)聯(lián)動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、金融、社會(huì)保障均等化。

（三）打造首陽(yáng)鎮(zhèn)“企業(yè)+生產(chǎn)基地+農(nóng)戶”模式

“企業(yè)+生產(chǎn)基地+農(nóng)戶”模式將城市企業(yè)部分產(chǎn)業(yè)鏈加工下放延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效銜接市場(chǎng)銷(xiāo)售與農(nóng)戶生產(chǎn)。首陽(yáng)鎮(zhèn)的中藥材飲片及中間物提取加工園與中草藥種植園規(guī)劃中，已引進(jìn)江能中藥材市場(chǎng)、江能倉(cāng)儲(chǔ)、飲片加工基地、飲片產(chǎn)業(yè)園等入園企業(yè)，項(xiàng)目計(jì)劃投資32.565億元。首陽(yáng)鎮(zhèn)把城鎮(zhèn)周?chē)稚⒌霓r(nóng)戶、加工戶集中到產(chǎn)業(yè)園區(qū)，采取統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)加工包裝，而后統(tǒng)一平臺(tái)銷(xiāo)售，項(xiàng)目包括中藥材初加工，科研創(chuàng)新與產(chǎn)品技術(shù)開(kāi)發(fā)、檢測(cè)，醫(yī)藥綜合研發(fā)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)鏈上下游全覆蓋。這種“企業(yè)+生產(chǎn)基地+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)組織模式能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈上中下游信息共享及質(zhì)量溯源，形成規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化的隴藥加工銷(xiāo)售產(chǎn)業(yè)集群。項(xiàng)目建成后，中藥材交易-加工-倉(cāng)儲(chǔ)配送產(chǎn)業(yè)鏈年加工中藥材45萬(wàn)噸，產(chǎn)值10億元以上，交易額50億元，提供2000多個(gè)就業(yè)崗位，上繳稅金1億元以上，有力助推中藥材產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。最終建立起一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的產(chǎn)業(yè)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供土地、勞動(dòng)力等資源，產(chǎn)業(yè)園提供市場(chǎng)、資金與經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民供給企業(yè)符合要求和質(zhì)量保障的產(chǎn)品，而企業(yè)分擔(dān)生產(chǎn)方向、技術(shù)信息、操作規(guī)范以及銷(xiāo)售等方面的風(fēng)險(xiǎn)，最終形成在各自經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的聯(lián)合。

首陽(yáng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)的啟示

（一）產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的動(dòng)力

1、保證非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間

甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵便在于產(chǎn)業(yè)融合，突破口在于如何帶動(dòng)第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)依附于第二、三產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的集聚效應(yīng)，而政府推動(dòng)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與入學(xué)養(yǎng)老醫(yī)療方面的公共服務(wù)保障，機(jī)理在于推進(jìn)鄉(xiāng)村物流倉(cāng)、冷庫(kù)等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)金融服務(wù)體系，能夠保障引導(dǎo)工商資本與企業(yè)部分工廠入鄉(xiāng)，從而撬動(dòng)社會(huì)資金投入，有效吸納勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，資金與資源要素的涌入加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程。

2、產(chǎn)業(yè)組織模式保證了產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展

“企業(yè)+生產(chǎn)基地+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)組織模式將農(nóng)戶、企業(yè)、生產(chǎn)基地三者作為基本單元融合在一起，以企業(yè)主導(dǎo)的生產(chǎn)基地為核心，一是通過(guò)其生產(chǎn)、加工、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)調(diào)整，按照市場(chǎng)需求變化調(diào)整產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)方式。二是企業(yè)可發(fā)揮對(duì)生產(chǎn)基地的帶動(dòng)效應(yīng)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)和先進(jìn)設(shè)備展現(xiàn)新品種產(chǎn)品的產(chǎn)量和質(zhì)量，通過(guò)職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化的培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)戶標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化生產(chǎn)。

（二）公共服務(wù)均等化是城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)定劑

此外針對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)引起的社會(huì)問(wèn)題，一方面需要考慮鄉(xiāng)村養(yǎng)老問(wèn)題以及流動(dòng)人口結(jié)構(gòu)老齡化趨勢(shì)，另一方面須著眼于轉(zhuǎn)移人群市民化過(guò)程中的城市落戶、住房保障、公共服務(wù)等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，解決農(nóng)民工生活成本、市民化成本問(wèn)題，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)全面均等化供給作為新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，為此保證城鄉(xiāng)公共服務(wù)的持續(xù)財(cái)政投入是必不可少的一環(huán)。

（三）城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展的載體

縣城鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是主要著力點(diǎn)，首陽(yáng)鎮(zhèn)與碧口鎮(zhèn)是各自城市和村鎮(zhèn)在地域空間上的重要節(jié)點(diǎn)，承擔(dān)著吸納城鎮(zhèn)化人口與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重任。在實(shí)施以縣城為載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)布局基礎(chǔ)上，保證鄉(xiāng)村勞動(dòng)力人口收入增長(zhǎng)，緩解家庭養(yǎng)老問(wèn)題與地區(qū)政府財(cái)政投入壓力。最終構(gòu)建一條上中下游完整的、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的多元化參與產(chǎn)業(yè)協(xié)作體系。

（四）政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展總規(guī)劃

甘肅省目前達(dá)不到城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)自行融合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，那么拔樹(shù)工作便交予了政府，讓政府引導(dǎo)城市資本入鄉(xiāng)培育項(xiàng)目，深化土地制度改革，掃清阻礙城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素特別是人力資源的流動(dòng)障礙，解放生產(chǎn)力支撐三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化。最終形成承載城鄉(xiāng)生產(chǎn)力要素載體，保證甘肅省經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)充足，促使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的下一輪深度融合。

結(jié) 語(yǔ)

大樹(shù)的根錯(cuò)綜復(fù)雜，每條皆與樹(shù)干連結(jié)，如果將甘肅省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展困境比作樹(shù)根，那么產(chǎn)業(yè)便可稱(chēng)為樹(shù)干。將問(wèn)題連根拔起的關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)融合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是主要著力點(diǎn)，首要工作則是掃清阻礙城鄉(xiāng)人力資源的流動(dòng)障礙，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)融合，解放生產(chǎn)力支撐三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化。最終形成承載城鄉(xiāng)生產(chǎn)力要素載體，保證甘肅省經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與城鄉(xiāng)就業(yè)機(jī)會(huì)充足。

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作者簡(jiǎn)介

徐 寧 蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué)在讀碩士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)與管理研究