張彰

摘 要：作為我國(guó)唯一一個(gè)以界別為組成單位的政治組織，人民政協(xié)通過(guò)界別設(shè)置最大程度上保證了社會(huì)各界人士廣泛深入地參與國(guó)家政治生活，為各社會(huì)階層和社會(huì)群體的意見(jiàn)與建議進(jìn)行系統(tǒng)化的表達(dá)提供了制度化平臺(tái)。人民政協(xié)界別設(shè)置的變遷，是中國(guó)政治發(fā)展和社會(huì)關(guān)系深刻變化的直接反映。對(duì)當(dāng)前界別及界別協(xié)商問(wèn)題的研究成果進(jìn)行梳理，可以看出學(xué)界普遍認(rèn)為界別的作用在不斷凸顯和加強(qiáng)，界別協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主制度體系中占有重要的地位，在實(shí)踐中，協(xié)商主體、協(xié)商議題、協(xié)商活動(dòng)與協(xié)商過(guò)程等方面有待優(yōu)化。以界別為切入點(diǎn)，為學(xué)界研究中國(guó)式民主提供了新的視角和途徑。

關(guān)鍵詞：界別;界別協(xié)商;人民政協(xié)

中圖分類號(hào)：D627? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號(hào)：2096-5729（2021）06-0052-08

社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式，也是我國(guó)區(qū)別于西方國(guó)家民主發(fā)展的顯著特征。我國(guó)的社會(huì)主義協(xié)商民主經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的實(shí)踐與探索，不斷成熟、完善，形成了有中國(guó)特色的社會(huì)主義政治發(fā)展道路。界別作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要組成部分，對(duì)于研究中國(guó)式民主具有獨(dú)特的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八大報(bào)告明確指出，深入進(jìn)行界別協(xié)商?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)，要更加活躍有序地組織界別協(xié)商。黨的十九大報(bào)告進(jìn)一步指出，增強(qiáng)人民政協(xié)界別的代表性，加強(qiáng)委員隊(duì)伍建設(shè)。人民政協(xié)作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，具有組織上的廣泛代表性和政治上的巨大包容性，囊括了各黨派、各團(tuán)體和社會(huì)各界的代表人物，以團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量。在人民政協(xié)的組織架構(gòu)下，界別組成是它的顯著特色。人民政協(xié)是由來(lái)自各民主黨派及社會(huì)各階層人士形成的界別組成的，人民政協(xié)的各個(gè)界別，基本上涵蓋了擁護(hù)社會(huì)主義和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一的各個(gè)階層、團(tuán)體和派別。人民政協(xié)也正是通過(guò)各個(gè)界別和界別的委員來(lái)履行參政議政職能的。界別產(chǎn)生于人民政協(xié)的政治實(shí)踐，強(qiáng)調(diào)的是讓不同的社會(huì)階層、利益群體都有政治參與和政治表達(dá)的渠道，并通過(guò)人民政協(xié)這一專門協(xié)商機(jī)構(gòu)最大限度凝聚共識(shí)，發(fā)揮各自領(lǐng)域的代表性與專業(yè)性，以提升決策的科學(xué)性。

在一些西方國(guó)家，作為維護(hù)某個(gè)或某些群體的利益并致力于影響國(guó)家政策方向的組織，利益集團(tuán)不可避免地存在于國(guó)家的政治社會(huì)生活中。利益集團(tuán)由一群具有廣泛相似政策關(guān)注點(diǎn)的有組織團(tuán)體組成，他們通過(guò)結(jié)成聯(lián)盟以增強(qiáng)政策影響力，[1]往往具有經(jīng)濟(jì)、信息和智力優(yōu)勢(shì)，因而有能力影響公共政策。[2]為了爭(zhēng)奪政策支持，各利益集團(tuán)之間往往是競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。[3]雖然這種競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上能夠促使公共問(wèn)題轉(zhuǎn)化為公共議程，最終達(dá)成各方的妥協(xié)、制約與平衡，有利于公共政策的公開(kāi)與透明，廣大民眾從中獲益，但不可否認(rèn)的是，利益集團(tuán)可能會(huì)通過(guò)諸如承諾政治支持、競(jìng)選捐款來(lái)影響政治進(jìn)程，并通過(guò)特定的議程設(shè)置影響大眾輿論，只呈現(xiàn)出有利于自身的信息，進(jìn)而損害社會(huì)公平，危及部分社會(huì)成員的合法權(quán)利。

界別超越了利益集團(tuán)的局限，并不強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)性、獨(dú)占性與排他性，而是以團(tuán)結(jié)與合作為主線，各界別之間是相互依存、密切配合的關(guān)系。各界別組織一方面代表界別群眾，把界別群眾的意見(jiàn)建議反映到政治體系中，另一方面代表政治體系，把黨和國(guó)家的大政方針傳達(dá)到界別群眾中，并可以利用其特有的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在民意與政策的上傳下達(dá)過(guò)程中起到良好的傳導(dǎo)作用，既可以為界別群眾解決實(shí)際問(wèn)題，又能夠順利推進(jìn)政策方針的落地執(zhí)行。

對(duì)于界別問(wèn)題的關(guān)注與研究，既是提升協(xié)商民主代表性與專業(yè)性的客觀要求，也是完善社會(huì)主義協(xié)商民主理論的應(yīng)有之義。當(dāng)前，在中國(guó)式民主的相關(guān)研究中對(duì)界別的關(guān)注度不高，缺乏對(duì)于界別的定位、作用與功能發(fā)揮等問(wèn)題的探討與延伸，界別協(xié)商的組織化程度、制度化建設(shè)和文化培養(yǎng)等方面亟待加強(qiáng)。

二、界別的概念釋源與實(shí)踐拓展

根據(jù)2004年由中央文獻(xiàn)出版社出版的《新政協(xié)章程學(xué)習(xí)讀本》對(duì)界別概念所做界定，“界別”一詞主要有劃分、區(qū)別之意，指的是按照職業(yè)或性別等屬性所劃的人群范圍。從“界別”一詞的產(chǎn)生及其現(xiàn)實(shí)應(yīng)用來(lái)看，界別屬于人民政協(xié)的專用名詞，是人民政協(xié)的基本組織形式，也是我國(guó)人民政協(xié)的基本特征之一。全國(guó)政協(xié)八屆三次會(huì)議召開(kāi)之前，政協(xié)會(huì)議始終使用“參加單位”一詞來(lái)描述政治協(xié)商會(huì)議的基礎(chǔ)組織單位。在全國(guó)政協(xié)八屆三次會(huì)議的工作報(bào)告中首次使用“界別”這一術(shù)語(yǔ)。隨后，2004年，在全國(guó)政協(xié)十屆二次會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》（以下簡(jiǎn)稱《章程》）中正式提出了“界別”這一概念，《章程》中提出：特別增設(shè)了政協(xié)組織若干界別的內(nèi)容。具體到人民政協(xié)領(lǐng)域，界別的概念有廣義與狹義之分，廣義上，界別指的是參加人民政協(xié)的各政黨、各人民團(tuán)體、無(wú)黨派人士和其它參加政協(xié)的各個(gè)方面，狹義上，界別指的是政黨和團(tuán)體之外的其它參加政協(xié)的各個(gè)方面。[4]（P88）有學(xué)者指出，如何既能結(jié)合中國(guó)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，又能從政協(xié)的實(shí)際功能出發(fā)，科學(xué)界定“界別”概念，事關(guān)人民政協(xié)界別的現(xiàn)實(shí)發(fā)展與理論研究，是一個(gè)需要研究闡述清楚的重要問(wèn)題。[5]

（一）界別是構(gòu)成人民政協(xié)的基本組織單元

鄭憲認(rèn)為，政協(xié)界別是由我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)以及統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部構(gòu)成劃分政協(xié)委員的一種類別。例如，當(dāng)前全國(guó)政協(xié)是由34個(gè)界別組成，每一個(gè)界別內(nèi)部的委員都由于身份、職業(yè)特征等聯(lián)系和代表著一類特定的群眾。所以，界別是特定委員的集合及其人民政協(xié)的組成單位，是政協(xié)日常工作中對(duì)其參加單位稱呼的特定用語(yǔ)。[6]劉振強(qiáng)認(rèn)為，政協(xié)界別是人民政協(xié)的形成基礎(chǔ)，是開(kāi)展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的依托與紐帶，是政協(xié)委員發(fā)揮主體作用的平臺(tái)，是人民政協(xié)發(fā)揮整體作用的基礎(chǔ)。[7]

（二）政協(xié)界別是人民政協(xié)發(fā)揮整體作用的基礎(chǔ)

在2004年出版的《政協(xié)章程和政協(xié)章程修正案學(xué)習(xí)讀本》中就明確指出，按界別組成是人民政協(xié)一成立就具有的一個(gè)特點(diǎn)。有不少學(xué)者對(duì)這一理論做過(guò)詳細(xì)闡述，例如，左康華認(rèn)為，從我國(guó)政協(xié)協(xié)商民主制度建立之初，“界別”就與此緊密相連，并且是在實(shí)踐中不斷發(fā)展的概念。所以“界別”不僅是政協(xié)的基本組成單位，是政協(xié)的特點(diǎn)，也是發(fā)揮政協(xié)優(yōu)勢(shì)的載體。人民政協(xié)界別在很大程度上同民意的上傳下達(dá)、政治協(xié)商的民主進(jìn)程是聯(lián)系在一起的。[8]黃惠寧認(rèn)為，由于政協(xié)組織中的代表（政協(xié)委員）是群體性（界別）的代表，而不是區(qū)域性的代表，因此，這種特殊的組織構(gòu)成，是區(qū)別于我國(guó)其他政治組織的顯著特點(diǎn)。[9]從我國(guó)不同政治組織的構(gòu)成內(nèi)容可以看出，人民代表大會(huì)是由地區(qū)代表組成的，各層級(jí)的人大代表基本上是由各地區(qū)的選民選出的，但政協(xié)委員并不是以地區(qū)代表的身份進(jìn)入政協(xié)的，而是以界別代表進(jìn)入政協(xié)的，體現(xiàn)并維護(hù)的是不同思維觀念、價(jià)值取向、利益訴求的各個(gè)全體的利益。所以，政協(xié)這種以界別為基礎(chǔ)的組織構(gòu)成，使其既與人大相互區(qū)別，又與人大在我國(guó)政治體制中能夠相互補(bǔ)充、相輔相成，從而更好地實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)生活中的廣泛的人民民主。

（三）不同界別能夠反映社會(huì)不同階層的利益與訴求

當(dāng)前全國(guó)政協(xié)共設(shè)置34個(gè)界別，其中包括：1.各民主黨派界別，如：中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)、中國(guó)民主同盟、九三學(xué)社等;2.各人民團(tuán)體，如：全國(guó)青聯(lián)、全國(guó)工商聯(lián)、全國(guó)婦聯(lián)等;3.各社會(huì)階層代表，如：文化藝術(shù)界、科技界、經(jīng)濟(jì)界等;4.其他各社會(huì)方面，如：對(duì)外友好界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界、宗教界等。從全國(guó)政協(xié)界別分類可以看出，政協(xié)界別設(shè)置主要遵循兩方面原則：一是堅(jiān)持統(tǒng)一戰(zhàn)線的指導(dǎo)原則及切實(shí)路徑，發(fā)揮政治吸納的作用，二是根據(jù)我國(guó)社會(huì)階層的現(xiàn)實(shí)變化，更好地聯(lián)系、整合并引導(dǎo)社會(huì)各階層有序、完整地表達(dá)和維護(hù)各階層的利益訴求。因此，“政協(xié)界別”的概念更加豐富，不僅僅只是人民政協(xié)內(nèi)部“無(wú)差別”的單元組織，更是一個(gè)個(gè)帶有鮮明特性和利益訴求的“鮮活細(xì)胞”。[10]

三、界別協(xié)商的作用與地位

以選舉為中心的西式民主將選舉視為政治權(quán)力的合法性來(lái)源，政黨的一切政治活動(dòng)圍繞爭(zhēng)取選民展開(kāi)。為了在選舉中獲勝，某些政治家會(huì)采取短視、激進(jìn)的政策。這些政策通常沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C分析，社會(huì)效益極其有限，長(zhǎng)期來(lái)看甚至?xí)?lái)社會(huì)負(fù)擔(dān)及其他負(fù)面效果，僅僅是用于短期內(nèi)迎合部分選民群體以獲得更多選票。各政黨之間為了爭(zhēng)奪選票而提出的眾多改革口號(hào)，常常會(huì)成為“空頭支票”，甚至“兩大政黨在掌權(quán)之前一直贊成根本性的變革，可一旦獲得權(quán)力后‘它們就縮了回去，不再倡導(dǎo)諸如選舉改革之類可能對(duì)其造成不利影響的變革?！盵11]（P10）而隨著政黨輪替、政府更迭，政策的連續(xù)性不斷受到損害，政策的實(shí)施效果持續(xù)降低。美國(guó)學(xué)者卡爾·科恩認(rèn)為，民主必須先要有一定的“廣度”，才能評(píng)價(jià)其深度。也就是說(shuō)一種民主制度或方式是否具有一定包容性，能否廣泛地吸納不同社會(huì)階層的意見(jiàn)是衡量其制度好壞的基本標(biāo)準(zhǔn)。在西式民主中，公民的政治參與更多地體現(xiàn)為形式上、程序上的投票行為，無(wú)法對(duì)國(guó)家的政治生活和社會(huì)治理進(jìn)行廣泛、深度的參與。此外，由于始終存在因沒(méi)有得到多數(shù)選票而落選的政治家，那么支持該政治家的這部分少數(shù)選民的利益就會(huì)由于沒(méi)有代理人而無(wú)法得到維護(hù)。也就是說(shuō)，注定有一部分人的利益是會(huì)被犧牲的，這導(dǎo)致社會(huì)分裂、沖突和矛盾逐漸顯現(xiàn)。如詹姆斯·博曼所說(shuō)，“普遍的沖突使世界不得不面臨道德淪喪和法律強(qiáng)制……民主政體日漸消亡”。[12]（P107）政治冷漠主義和社會(huì)對(duì)立導(dǎo)致全社會(huì)的政治參與度與政治效能感進(jìn)一步弱化、社會(huì)矛盾愈加深刻，進(jìn)而不能為政府的公共行為提供足夠的合法性基礎(chǔ)。

發(fā)展社會(huì)主義民主政治，必須走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路。人民民主是中國(guó)民主的核心，協(xié)商民主是人民民主的重要形式，體現(xiàn)出了人民民主的真諦。首先，協(xié)商民主體現(xiàn)出人民民主的廣泛性。從協(xié)商主體來(lái)看，包括全國(guó)各族、各界、各方面人士，堅(jiān)持廣開(kāi)言路、暢所欲言，使各方面的意見(jiàn)和要求都能得到充分表達(dá)。協(xié)商過(guò)程堅(jiān)持求同存異、合作包容，參與協(xié)商的各方面人士在憲法和法律范圍內(nèi)可以自由發(fā)表意見(jiàn)，在充分民主平等的基礎(chǔ)上作出決策，既尊重大多數(shù)人的共同意愿，也照顧少數(shù)人的合理要求。其次，協(xié)商民主體現(xiàn)出人民民主的真實(shí)性。從協(xié)商渠道來(lái)看，包括政黨協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人大協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商等七個(gè)方面。從中可以看出，社會(huì)各界人士進(jìn)行政治協(xié)商的方式是多元的、真實(shí)的，具有現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。

中國(guó)特色社會(huì)主義民主以選舉民主和協(xié)商民主作為實(shí)現(xiàn)形式，將人民從選舉思維中解放出來(lái)，制定出符合最廣大人民根本利益的長(zhǎng)期戰(zhàn)略計(jì)劃。既有利于實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)性與一貫性，也能夠體現(xiàn)民眾參與制定決策的廣泛性與民主性。中國(guó)特色社會(huì)主義民主首先強(qiáng)調(diào)的是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨，在整合各階層資源、凝聚全社會(huì)共識(shí)方面具有其他政治力量不可比擬的優(yōu)勢(shì)。在實(shí)際運(yùn)作中遵循“人民主體原則”，參與主體多元，包括中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織，各民主黨派，各人民團(tuán)體，各民族，各階層，各界人士，各級(jí)人大、政府、政協(xié)，企事業(yè)單位，社會(huì)組織，基層組織等在內(nèi)的相關(guān)利益群體和個(gè)體，都被納入?yún)f(xié)商主體。在實(shí)現(xiàn)廣泛性的同時(shí)也體現(xiàn)了專業(yè)性，主要表現(xiàn)為專家咨詢的權(quán)威性，不僅達(dá)成了決策的民主化、科學(xué)化，還提升了決策效率，充分彰顯了國(guó)家的治理效率。既消除了決策過(guò)程中可能出現(xiàn)的內(nèi)耗隱患，又避免了碎片化決策帶來(lái)的低質(zhì)、低效，從而確保政策的迅速出臺(tái)與有效執(zhí)行。作為中國(guó)特色社會(huì)主義民主的協(xié)商形式，界別協(xié)商在中國(guó)式民主中發(fā)揮了重要作用。

俞希舟認(rèn)為，第一，人民政協(xié)界別協(xié)商的包容性和拓展性擴(kuò)大了我國(guó)政治參與的廣度。人民政協(xié)作為最廣泛統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織依托，聯(lián)系和包容當(dāng)前我國(guó)社會(huì)中的絕大多數(shù)階層，吸納了許多改革開(kāi)放后涌現(xiàn)的新興社會(huì)階層進(jìn)入政治體系中，在現(xiàn)有的制度化的政治框架內(nèi)表達(dá)他們的意愿、要求和相應(yīng)的政治主張。第二，人民政協(xié)界別協(xié)商有效地提升了政治參與的深度。一方面，界別協(xié)商利用界別這種組織形式將分散的、碎片的意見(jiàn)集中起來(lái)，有利于提高意見(jiàn)表達(dá)的成效;另一方面，團(tuán)體性的權(quán)利主張相比個(gè)人更加有力，有效地增強(qiáng)了政治參與的效能。[13]與上述觀點(diǎn)相似，《對(duì)加強(qiáng)政協(xié)界別協(xié)商的探索和思考》一文中提出，界別協(xié)商有利于擴(kuò)大政治參與的廣度，有利于增強(qiáng)政治參與的效率，有利于提高政治參與的質(zhì)量。[14]趙蕙蘭指出，人民政協(xié)界別協(xié)商不僅有利于增強(qiáng)我國(guó)民主制度的實(shí)效性，而且有利于增強(qiáng)國(guó)家的治理能力。[15]

有的學(xué)者認(rèn)為，無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是政治界之所以如此強(qiáng)調(diào)界別協(xié)商的作用，主要是由于界別協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主制度體系中占有重要的地位。鄺子文認(rèn)為，在四種主要的人民政協(xié)協(xié)商民主形式中，界別協(xié)商是其他三種形式的基礎(chǔ)，在人民政協(xié)協(xié)商民主體系中處于基礎(chǔ)性地位，貫穿、融合于其他三種形式之中。[16]周清認(rèn)為，從歷史的角度看，我國(guó)第一屆人民政治協(xié)商會(huì)議就采用了界別協(xié)商的形式，所以界別協(xié)商是我國(guó)協(xié)商民主體系中歷史最為悠久的一種形式，是界別協(xié)商的典范。從四種協(xié)商民主形式的關(guān)系角度看，界別協(xié)商占有主體地位，界別協(xié)商可以轉(zhuǎn)化為其他形式的協(xié)商，從而與其他協(xié)商形式相互交織與重疊。所以強(qiáng)化界別協(xié)商的作用、完善界別協(xié)商制度可以綱舉目張，促進(jìn)其他協(xié)商民主形式的不斷發(fā)展，有利于提升政協(xié)協(xié)商民主的整體水平，更好地發(fā)揮人民政協(xié)的職能作用。[17]

四、界別協(xié)商的成績(jī)與問(wèn)題

界別協(xié)商在我國(guó)協(xié)商民主體系中具有貫穿全局的重要地位和作用，具有突出的組織優(yōu)勢(shì)和智力優(yōu)勢(shì)。界別幾乎涵蓋了全社會(huì)各階層人士，不受地域和人口比例的限制，具有廣泛的代表性和巨大的包容性，為社會(huì)各界充分表達(dá)其利益，就重大政治問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商提供了組織保障。各界別委員一般來(lái)源于某一領(lǐng)域中擁有較大影響力、較高專業(yè)素養(yǎng)和道德修養(yǎng)，具有一定參政能力并能代表本界別大多數(shù)群眾利益的代表人士。界別委員對(duì)于本領(lǐng)域的情況比較熟悉，在對(duì)國(guó)家和地方的大政方針以及經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商時(shí)，擁有強(qiáng)大的智力優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

近年來(lái)，各地政協(xié)在實(shí)際工作中高度重視發(fā)揮界別作用，陸續(xù)出臺(tái)一系列政策文件，在依托界別組織、發(fā)揮界別優(yōu)勢(shì)方面取得了顯著的成績(jī)。安徽省蕪湖市政協(xié)各界別組通過(guò)“請(qǐng)你來(lái)政協(xié)，有事好商量”平臺(tái)，深入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），就界別群眾關(guān)心的發(fā)展、民生、社會(huì)治理中的困難問(wèn)題，組織開(kāi)展協(xié)商，提出合理性意見(jiàn)建議，協(xié)調(diào)幫助解決問(wèn)題。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)協(xié)商，委員、居民、政府部門共同提出解決問(wèn)題的措施，在垃圾分類、停車難等多個(gè)社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題解決中獲得明顯成效。浙江省湖州市政協(xié)依托“界別活動(dòng)室”使界別活動(dòng)組開(kāi)展活動(dòng)實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，定期舉辦各類學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，積極開(kāi)展調(diào)研考察、材料撰寫活動(dòng)，并廣泛動(dòng)員界別委員為基層群眾解決實(shí)際問(wèn)題，在文化保護(hù)、鄉(xiāng)村脫貧等方面取得進(jìn)展。

學(xué)術(shù)界在肯定界別協(xié)商優(yōu)勢(shì)與成績(jī)的同時(shí)，圍繞著界別協(xié)商中存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了詳細(xì)的探討。

（一）協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力不足

對(duì)于人民政協(xié)界別協(xié)商形式來(lái)說(shuō)，協(xié)商主體指的是參與協(xié)商的界別代表們。許多學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前有些界別委員界別意識(shí)比較薄弱，參與界別協(xié)商時(shí)容易產(chǎn)生形式化、走過(guò)場(chǎng)的現(xiàn)象，履行政協(xié)委員職責(zé)的時(shí)候大多強(qiáng)調(diào)個(gè)人名義，同一界別的委員相互合作履行職責(zé)的情況較少，不能發(fā)揮界別代表應(yīng)有的作用——代表本界別群眾參政議政。雷兵能認(rèn)為造成這種現(xiàn)象的主要原因是傳統(tǒng)的政協(xié)協(xié)商更加偏重于政協(xié)機(jī)關(guān)發(fā)揮作用。政協(xié)內(nèi)部的傳統(tǒng)思想認(rèn)為，政協(xié)組織參政議政的能力要強(qiáng)于個(gè)別界別的參政議政能力，對(duì)以政協(xié)全會(huì)、常委會(huì)、主席會(huì)議、專委會(huì)為主體協(xié)商形式更加偏重。即使在界別協(xié)商的范圍內(nèi)，這種傳統(tǒng)思想仍然認(rèn)為各黨派界別的協(xié)商能力是強(qiáng)于其他界別的，所以更加重視各黨派界別的界別協(xié)商。廖振民認(rèn)為，造成協(xié)商主體的協(xié)商意識(shí)和協(xié)商能力的不足主要是由推薦邀請(qǐng)制的界別委員選拔制度造成的。他認(rèn)為，通過(guò)推薦邀請(qǐng)制選拔界別委員時(shí)缺少必要的民主競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，導(dǎo)致被選拔的界別委員必須具備的政治參與條件被忽略，導(dǎo)致界別委員身上的榮譽(yù)感更勝于實(shí)質(zhì)感，“角色”意識(shí)不強(qiáng)。[18]羅維認(rèn)為，從當(dāng)前人民政協(xié)界別委員的構(gòu)成成分角度來(lái)看，界別委員的“官”色鮮明，然而“草根性”卻不足，這種結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政協(xié)界別并不能準(zhǔn)確地代表本界別群眾的利益訴求，因而在一定程度上削弱了界別委員參政議政的能力。

（二）協(xié)商議題的公共性、平等性不足，界別聲音不強(qiáng)

一般認(rèn)為，協(xié)商議題的遴選應(yīng)堅(jiān)持“黨政所需、群眾所盼、界別所長(zhǎng)”的根本原則，圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等諸多方面的重要方針政策，以及關(guān)乎民眾重大公共利益的問(wèn)題而選定。但是，人民政協(xié)的協(xié)商議題在選題上表現(xiàn)出隨意性，往往避重就輕，忽視廣大群眾最關(guān)切、反映最強(qiáng)烈的重大公共問(wèn)題。羅維等認(rèn)為，正是由于有關(guān)界別協(xié)商的制度保障和法律規(guī)范還不健全，導(dǎo)致了界別協(xié)商更多表現(xiàn)為一種功能性的政治參與而不是制度性的政治參與。界別協(xié)商的議題往往由黨委和政府選定，各界別只能被動(dòng)接受。雖然在議題的選定上存在政協(xié)根據(jù)各民主黨派、各界別的提議決定協(xié)商議題的情況，但是在具體實(shí)施中這種情況還較為少見(jiàn)。所以在政治協(xié)商中，界別協(xié)商沒(méi)有很好地成為表達(dá)各界愿望和利益訴求的主渠道，界別聲音不強(qiáng)。[19]

（三）協(xié)商活動(dòng)的形式單一，活動(dòng)效果質(zhì)量不高

目前，我國(guó)界別協(xié)商的主要活動(dòng)方式包括專題視察、現(xiàn)場(chǎng)查看、聽(tīng)取報(bào)告、問(wèn)卷調(diào)查、集中座談、個(gè)別訪談等。從全國(guó)范圍來(lái)看，界別活動(dòng)較為單調(diào)、古板，極大地影響了界別協(xié)商活動(dòng)的實(shí)效。田廣德認(rèn)為，界別協(xié)商活動(dòng)方式存在的問(wèn)題主要有：1.界別協(xié)商的活動(dòng)方式單一，可供選擇的協(xié)商活動(dòng)方式較少。2.傳統(tǒng)界別協(xié)商活動(dòng)方式的吸引力不足。有些政協(xié)委員參加協(xié)商活動(dòng)的積極性不高，不想?yún)⒓訁f(xié)商議政。有的委員認(rèn)為這些協(xié)商活動(dòng)起不到實(shí)際作用，所以不愿參加活動(dòng)。3.界別協(xié)商活動(dòng)效果不強(qiáng)。目前界別協(xié)商活動(dòng)普遍存在走馬觀花、形式主義、不夠深入等問(wèn)題，協(xié)商活動(dòng)的成果不能發(fā)揮實(shí)際效力。4.界別協(xié)商活動(dòng)開(kāi)展的頻次隨意。在政協(xié)內(nèi)部并沒(méi)有專門的組織機(jī)構(gòu)或出臺(tái)相關(guān)文件來(lái)組織界別活動(dòng)，經(jīng)常性、行業(yè)性、專業(yè)性的界別活動(dòng)較少，相關(guān)配套設(shè)施以及服務(wù)保障也不夠健全。5.界別協(xié)商活動(dòng)方式創(chuàng)新不足。雖然不少地方都在探索一些有界別特色、有影響力且能常態(tài)化的界別活動(dòng)，但是總體上界別協(xié)商活動(dòng)方式還不夠多元。田廣德認(rèn)為，造成這些現(xiàn)象的原因主要有：1.缺乏專門的界別管理機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致界別協(xié)商活動(dòng)開(kāi)展難，開(kāi)展沒(méi)有規(guī)律。2.缺乏界別活動(dòng)規(guī)范機(jī)制。雖然個(gè)別地區(qū)出臺(tái)了規(guī)范界別協(xié)商的文件，但是總體上大部分地區(qū)仍然缺少相關(guān)法規(guī)，沒(méi)有對(duì)界別活動(dòng)形式、選題內(nèi)容、活動(dòng)方式和獎(jiǎng)懲考核等內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定。3.缺乏界別活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。界別活動(dòng)召集人制度還有諸多不健全，影響了界別活動(dòng)的質(zhì)量。4.缺乏界別活動(dòng)考核機(jī)制。沒(méi)有年度活動(dòng)考核機(jī)制，沒(méi)有召集人激勵(lì)評(píng)比機(jī)制，會(huì)導(dǎo)致界別委員消極履職、參加活動(dòng)效率低下，影響活動(dòng)質(zhì)量。[20]

（四）協(xié)商過(guò)程的開(kāi)放性、公開(kāi)性不足

廖振民認(rèn)為，由于界別委員基本上是來(lái)自各界別的知名人士和精英分子，與普通民眾有一種天然上的隔離感，削弱了界別協(xié)商過(guò)程的開(kāi)放性和公開(kāi)性。不僅如此，一些界別意識(shí)不強(qiáng)、界別責(zé)任感不強(qiáng)的委員，不能及時(shí)有效地把本界別群眾的訴求和主張帶入?yún)f(xié)商過(guò)程中，也會(huì)導(dǎo)致協(xié)商過(guò)程中缺失一定的開(kāi)放性和公開(kāi)性。

五、加強(qiáng)界別協(xié)商的實(shí)踐路徑

習(xí)近平總書記指出：“要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化，深入研究更好發(fā)揮政協(xié)界別作用的思路和辦法，擴(kuò)大團(tuán)結(jié)面、增強(qiáng)包容性，拓展有序政治參與空間?！苯鐒e協(xié)商作為我國(guó)人民政協(xié)的重要活動(dòng)、作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的重要途徑，是關(guān)乎廣大人民群眾切身利益的重大問(wèn)題。完善界別協(xié)商有利于擴(kuò)大各界群眾有序政治參與、增強(qiáng)協(xié)商民主的實(shí)效性、發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主。為此許多專家學(xué)者圍繞如何加強(qiáng)界別協(xié)商的實(shí)效性進(jìn)行了思考和討論。

（一）加強(qiáng)界別協(xié)商的制度化建設(shè)

1.加強(qiáng)界別工作的系統(tǒng)設(shè)計(jì)、頂層設(shè)計(jì)。湖北省政協(xié)研究室課題組通過(guò)對(duì)湖北省政協(xié)改革過(guò)程的探索，提出了對(duì)加強(qiáng)界別協(xié)商制度化建設(shè)的建議，認(rèn)為應(yīng)就界別協(xié)商活動(dòng)發(fā)布具體的《實(shí)施意見(jiàn)》，就界別活動(dòng)召集人、專委會(huì)制度，黨政部門與政協(xié)的分工合作，界別活動(dòng)的組織實(shí)施，界別活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)保障等方面做出具體規(guī)定，保障界別協(xié)商活動(dòng)的順利實(shí)施。鄭耀銀認(rèn)為，推進(jìn)界別協(xié)商制度化首先要保證頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)對(duì)界別協(xié)商方式的概念、內(nèi)容、形式和方法做出統(tǒng)一規(guī)定，用制度的框架引導(dǎo)界別協(xié)商的有序開(kāi)展，實(shí)現(xiàn)界別協(xié)商從隨機(jī)到常規(guī)、從政策性到制度性的轉(zhuǎn)變。[21]

2.加強(qiáng)界別協(xié)商工作程序的具體制度建設(shè)。朱哲等認(rèn)為，構(gòu)建程序合理和環(huán)節(jié)完整的界別協(xié)商體系，需要增強(qiáng)界別協(xié)商的程序化建設(shè)，建立完善的制度保障界別協(xié)商的活動(dòng)程序、參與程序和議題選定程序的有序進(jìn)行，加強(qiáng)人民政協(xié)界別協(xié)商的實(shí)效。[22]鄭耀銀認(rèn)為，要根據(jù)界別協(xié)商的活動(dòng)現(xiàn)實(shí)制定實(shí)施細(xì)則，規(guī)范協(xié)商議題到成果轉(zhuǎn)化的工作環(huán)節(jié)，強(qiáng)化界別協(xié)商的可操作性。

3.加強(qiáng)界別協(xié)商的成果反饋和考評(píng)制度建設(shè)。突出界別協(xié)商的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)界別協(xié)商的實(shí)效性，就要提高協(xié)商成果進(jìn)入政府管理部門決策程序的轉(zhuǎn)化率。鄺子文認(rèn)為，規(guī)范協(xié)商成果轉(zhuǎn)化機(jī)制，有關(guān)部門應(yīng)確立審查、研究、采用協(xié)商成果的具體制度，承擔(dān)主要責(zé)任。政協(xié)部門應(yīng)及時(shí)跟蹤反饋，通報(bào)進(jìn)度，承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。湖北省政協(xié)研究室課題組認(rèn)為，還應(yīng)建立界別工作考評(píng)機(jī)制，對(duì)界別協(xié)商、界別提案、界別視察、界別調(diào)研等界別工作與活動(dòng)進(jìn)行指標(biāo)量化考核，建立量化考核的指標(biāo)體系，為界別工作的管理和改革提供制度依據(jù)，使界別工作的管理和改革做到有的放矢。

（二）優(yōu)化界別協(xié)商的活動(dòng)方式及具體內(nèi)容

1.引導(dǎo)界別協(xié)商的活動(dòng)和內(nèi)容向“具體務(wù)實(shí)”方向發(fā)展。盛克儉認(rèn)為，在確定協(xié)商選題時(shí)，要專注于“具體而微”富于成效的協(xié)商課題。要圍繞有關(guān)社會(huì)發(fā)展和群眾切實(shí)利益的具體實(shí)際問(wèn)題，堅(jiān)持“黨政所需、群眾所盼、界別所長(zhǎng)”根本原則，切實(shí)增強(qiáng)界別協(xié)商的吸引力。同時(shí)，鼓勵(lì)界別委員突出界別特點(diǎn)，發(fā)揮界別優(yōu)勢(shì)，以界別名義提出提案，反映社情民意信息，為完善國(guó)家建設(shè)提出更多的真知灼見(jiàn)。[23]祁坤陽(yáng)認(rèn)為，提高界別協(xié)商的質(zhì)量，可堅(jiān)持把加強(qiáng)調(diào)查研究工作作為一個(gè)突破口。通過(guò)充分的調(diào)研工作，形成大量的有份量的調(diào)研報(bào)告，為界別協(xié)商的有效開(kāi)展提供有力的支撐。[24]

2.創(chuàng)新界別協(xié)商活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)方式。田廣德認(rèn)為，豐富界別協(xié)商活動(dòng)的方式可以從整體上提升界別協(xié)商功能及政協(xié)履職的水平和成效。聚焦到具體實(shí)施，可以在政協(xié)界別活動(dòng)小組之外，組建區(qū)域性的界別協(xié)商活動(dòng)，組長(zhǎng)由部門或者街道辦事處負(fù)責(zé)人擔(dān)任。通過(guò)界別活動(dòng)小組和區(qū)域性界別協(xié)商活動(dòng)“雙軌制”強(qiáng)化界別作用。劉佳義認(rèn)為，創(chuàng)新界別協(xié)商活動(dòng)，可以擴(kuò)大網(wǎng)絡(luò)議政和遠(yuǎn)程協(xié)商方式。隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和普及，信息化應(yīng)該是政協(xié)工作未來(lái)努力的方向。界別協(xié)商活動(dòng)應(yīng)充分利用當(dāng)前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，擴(kuò)大協(xié)商參與范圍，促進(jìn)界別協(xié)商更加深入、活躍、有效。[25]祁坤陽(yáng)認(rèn)為，可借鑒江蘇省東臺(tái)市政協(xié)的經(jīng)驗(yàn)，采取組織聯(lián)組討論、創(chuàng)辦政協(xié)論壇、競(jìng)賽活動(dòng)等形式，豐富界別協(xié)商載體。這些形式促進(jìn)了界別委員宏觀上獻(xiàn)計(jì)與微觀上出力相結(jié)合，做好本職工作與履行委員責(zé)任相結(jié)合，有效促進(jìn)界別委員在各自崗位上爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)。鄺子文認(rèn)為，要擴(kuò)展民意表達(dá)平臺(tái)，廣泛征集社情民意并及時(shí)反饋給黨委政府。

（三）培育界別協(xié)商文化

在政協(xié)內(nèi)部以及全社會(huì)培育界別協(xié)商文化，有利于增強(qiáng)界別協(xié)商活動(dòng)的實(shí)際效力和影響力。這種文化的形成不僅來(lái)源于長(zhǎng)期深入的界別協(xié)商實(shí)踐，而且來(lái)源于協(xié)商民主文化的影響和熏陶。

首先，通過(guò)理論學(xué)習(xí)，不斷提高政協(xié)內(nèi)部的界別協(xié)商意識(shí)。要在學(xué)習(xí)中加強(qiáng)委員的界別意識(shí)，組織各類關(guān)于界別協(xié)商理論的理論學(xué)習(xí)、專題講座，通過(guò)講理論、講事例系統(tǒng)闡釋“政協(xié)是什么”“政協(xié)干什么”“政協(xié)怎么干”的問(wèn)題。同時(shí)要引導(dǎo)委員與界別群眾加強(qiáng)溝通，將委員的個(gè)人優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為集體優(yōu)勢(shì)。不僅如此，還要加強(qiáng)政協(xié)組織的界別協(xié)商意識(shí)，不斷強(qiáng)化人民政協(xié)對(duì)界別協(xié)商重要性的認(rèn)識(shí)，把界別協(xié)商活動(dòng)發(fā)展成為政協(xié)履職的重要活動(dòng)方式，確保界別協(xié)商在政協(xié)工作中的突出地位。[26]第二，擴(kuò)大界別協(xié)商的開(kāi)放性，增強(qiáng)政協(xié)釋疑作用。鄭耀銀認(rèn)為，加強(qiáng)界別協(xié)商意識(shí)，就要使界別協(xié)商朝著“開(kāi)放、透明”的方向發(fā)展，在界別協(xié)商的組織實(shí)施全過(guò)程中，都注重實(shí)行適度開(kāi)放原則，并且要重點(diǎn)關(guān)注廣大群眾的思想困惑點(diǎn)、利益交織點(diǎn)、社會(huì)矛盾易發(fā)點(diǎn)，做好政策宣傳、解釋疑惑、理順情緒、化解矛盾的工作。第三，加強(qiáng)宣傳工作，提高全社會(huì)對(duì)界別協(xié)商的認(rèn)知度。要善于利用媒體宣傳的工具，及時(shí)向全社會(huì)通報(bào)有關(guān)政協(xié)工作的相關(guān)信息、創(chuàng)新實(shí)踐，以及工作成果，解答人民群眾對(duì)政協(xié)工作的疑惑，提高全社會(huì)對(duì)界別協(xié)商的認(rèn)同，營(yíng)造良好的界別協(xié)商氛圍。除此之外，還要利用國(guó)家引導(dǎo)廣大政治理論研究者加強(qiáng)界別協(xié)商的理論探討，深化界別協(xié)商理論的思想內(nèi)涵，完善協(xié)商民主理論和實(shí)踐的建設(shè)，以界別協(xié)商文化的發(fā)展推動(dòng)人民政協(xié)界別協(xié)商工作進(jìn)入更高層次。

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