易維良，朱琪

（湖南省建筑設(shè)計院集團有限公司）

1 引言

2019年5月，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，明確要求建立“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，其中詳細規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強度等作出實施性安排，開展保護活動、實施用途管制、核發(fā)規(guī)劃許可、進行各項建設(shè)的法定依據(jù)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃將取代現(xiàn)有的控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）。自1984 年我國實行國有建設(shè)用地規(guī)劃許可以來，控規(guī)在近30 年的快速城鎮(zhèn)化過程中，在管理、技術(shù)等方面形成了成熟的體系，但同時也出現(xiàn)諸多問題，特別是中小城市（城區(qū)常住人口100 萬以下的城市）由于經(jīng)濟、技術(shù)、管理等方面的約束，現(xiàn)實需求與控規(guī)的矛盾越發(fā)突出。本研究從中小城鎮(zhèn)現(xiàn)有控規(guī)問題出發(fā)，探討改革方向和思路，以期能為詳細規(guī)劃制度的完善提供參考。

2 中小城鎮(zhèn)現(xiàn)有控規(guī)編制中存在的主要問題與原因

2.1 中部某省控規(guī)編制現(xiàn)狀及問題

通過分析中部某省124 個縣（市）和143 個省級工業(yè)園區(qū)（人口均在100 萬人以下，屬于中小城市）的控規(guī)編制情況，發(fā)現(xiàn)控規(guī)普遍存在“編而不批，用則總改”的窘境。

1）編而不批

中心城區(qū)控規(guī)編制覆蓋建設(shè)用地的面積達到81%，但是已編已批控規(guī)面積僅為30%左右。工業(yè)園區(qū)由于全省有統(tǒng)一的編制要求，同時園區(qū)控規(guī)是擴區(qū)調(diào)區(qū)、用地報批等的剛性要求，所以控規(guī)的編制和審批情況總體較好，已編已批控規(guī)面積對規(guī)劃建設(shè)用地的覆蓋近75%。

2）用則總改

從各縣市規(guī)委會討論的議題中，控規(guī)調(diào)整的議題占據(jù)了規(guī)委會審批議題的大多數(shù)，控規(guī)批復(fù)的面積越大，控規(guī)調(diào)整的訴求越多，導(dǎo)致規(guī)劃嚴肅性、權(quán)威性降低，詳見表1（數(shù)據(jù)統(tǒng)計2019年）。

表1 中部某省部分縣（市）、省級及以上產(chǎn)業(yè)園控規(guī)編情況表

2.2 控規(guī)編制問題存在的主要原因

1）編制理念有偏差

現(xiàn)行控規(guī)以開發(fā)為導(dǎo)向，公益與經(jīng)營未區(qū)分，設(shè)施配套與人的實際需求不匹配，普遍存在重未來輕現(xiàn)狀。

2）適宜性不足

控規(guī)規(guī)劃年限與城市總體規(guī)劃規(guī)劃年限一致，與變化的市場需求互不統(tǒng)一。

3）管控一刀切

中小城市在控規(guī)編制指標(biāo)設(shè)定上“套規(guī)范”，“用上限”，忽視不同城市，城與鎮(zhèn)、新區(qū)與老城、城與園以及不同功能板塊之間的區(qū)別。

4）缺乏經(jīng)濟思維

控規(guī)編制重管控，輕實施，沒有以城市運營的經(jīng)濟思維來考慮，忽視城市建設(shè)的經(jīng)濟規(guī)律。

5）盲目全覆蓋

控規(guī)編制過程中盲目追求控規(guī)深度一致全覆蓋，導(dǎo)致經(jīng)常性零散性供地和出讓，造成規(guī)劃跟著項目走。

6）管理手段落后

大多數(shù)城市未能建立統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)管理平臺，在控規(guī)編制過程中相關(guān)職能部門缺乏有效聯(lián)動[1]。

3 中小城市開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃的編制思路

3.1 以傳導(dǎo)為導(dǎo)向，建立分層管理體系

中小城市的詳細規(guī)劃應(yīng)當(dāng)考慮建立全域和單元兩個層次的管理體系。

①全域?qū)用嫔?，承國土空間總體規(guī)劃，下接單元詳細規(guī)劃和綜合實施方案，是分解總體規(guī)劃指標(biāo)和跨行政區(qū)、單元等統(tǒng)籌的重要層級。

②單元層面詳細規(guī)劃匹配當(dāng)屆政府工作周期、近期開發(fā)計劃以及年度供地計劃，控制單元范圍為2km2～5km2（見圖1）。在編制深度上，單元層次詳細規(guī)劃細化各類用地和設(shè)施的定性、定量、定位等控制內(nèi)容，作為地塊規(guī)劃建設(shè)管理的依據(jù)，便于績效考核和離屆審計（見圖2）。

圖1 市縣國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)體系圖

圖2 開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃管控要素圖

3.2 以管控為導(dǎo)向，搭建分類管控編制體系

以現(xiàn)狀評估和規(guī)劃評估為基礎(chǔ)，理清公共資產(chǎn)、公共資本和公共投入，切實摸清“人的需求”和“片區(qū)需求”，搭建分類管控的體系。中小城市詳細規(guī)劃應(yīng)分為保留整治、更新改造、新區(qū)建設(shè)及生態(tài)管控四類編制單元。根據(jù)每類單元的特點，區(qū)別管控方向，形成“舊城重治理，新區(qū)重控制，生態(tài)區(qū)重引導(dǎo)”的管控體系，見表2。

表2 中小城鎮(zhèn)開發(fā)邊界詳細規(guī)劃分類控制與編制重點一覽表

3.3 以用途為導(dǎo)向，建立用途分區(qū)+用地分類的體系

中小城市詳細規(guī)劃編制采用以用途分區(qū)替代用地分類的方式，功能分區(qū)宜粗、管控要求宜細。各類用途分區(qū)界定的不是范圍而是規(guī)劃意向，通過一段文字性的描述和說明，表達該地塊的用途和規(guī)劃要求，即一種顏色的用地對應(yīng)一種主導(dǎo)用途，滿足多種需求，保證地塊內(nèi)功能混合的可能，為規(guī)劃管理預(yù)留彈性[2]。

3.4 以過程管理為導(dǎo)向，增強用地開發(fā)的彈性

在控規(guī)編制中應(yīng)預(yù)留“待研究用地”或“兩可用地”，在未來的規(guī)劃實施中，結(jié)合具體實施方案，再確定用地性質(zhì)及具體技術(shù)指標(biāo)。在規(guī)劃尚沒有明確清晰認識、不能完全確定具體用途的情形下，將這些用地作為預(yù)留用地，僅明確預(yù)留用地的可選擇功能。在其他用地類型中，規(guī)劃一定比例的白色用途功能，即在主導(dǎo)用地性質(zhì)之外，還規(guī)劃一定比例的混合用地，以此增強其彈性[3]。

3.5 以智慧為導(dǎo)向，搭建“詳規(guī)一張圖”平臺

利用基礎(chǔ)測繪數(shù)據(jù)、部門數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)、手機信令等多元數(shù)據(jù)，識別城市空間，評估設(shè)施服務(wù)績效、職住平衡狀況和交通承載水平，以定量化的分析提升編制的科學(xué)和精準(zhǔn)程度。同時，在國土空間規(guī)劃平臺上，搭建統(tǒng)一的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃一張圖、一個平臺系統(tǒng)，進行實時監(jiān)督、管控，滿足土地規(guī)劃許可的智慧化管理。

4 結(jié)語

本文以問題為導(dǎo)向，從傳導(dǎo)實施、分類管控、用途引導(dǎo)、過程管理及智慧管理等方面進行嘗試性的探索，以期能為詳細規(guī)劃制度的完善提供技術(shù)參考。