楊 芳，劉 通

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 ?？?570228）

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力若干重大問題的決定》中“堅(jiān)持和完善社會主義經(jīng)濟(jì)制度”部分提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制”。這一提法是在國家政策層面將數(shù)據(jù)作為第五生產(chǎn)要素，是對大數(shù)據(jù)成為推動信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展新支柱的充分肯定。政府?dāng)?shù)據(jù)開放及其立法化的必要性與重要性在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時代不言而喻。然而，正如目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放整體進(jìn)程中遇到的瓶頸和不足，海南省政府?dāng)?shù)據(jù)制度建設(shè)也存在一系列問題。本文依分析困境成因、辨析學(xué)說概念、提供系統(tǒng)解決方案之脈絡(luò)，致力為大數(shù)據(jù)時代海南自貿(mào)港建設(shè)中地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放治理提供切實(shí)可行的對策建議。

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開關(guān)系辨析

在學(xué)說層面上明晰政府?dāng)?shù)據(jù)公開與政府信息公開二者關(guān)系，將有助于深化認(rèn)識“政府?dāng)?shù)據(jù)開放”的內(nèi)涵、法律屬性，從而為政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法化、科學(xué)化之對策研究奠定理論前提。對于二者的關(guān)系，我國學(xué)術(shù)界并未形成共識：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，二者不能劃等號，應(yīng)區(qū)分①季統(tǒng)凱，劉甜甜，伍小強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放：概念辨析、價(jià)值與現(xiàn)狀分析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017年第3期，第328-329頁。，有學(xué)者進(jìn)一步指出“兩者是不同時期電子政務(wù)的不同要求，兩個口號有聯(lián)系但并不等同，分別對應(yīng)于政府信息開放的不同階段、不同層次”②胡小明：《信息公開與數(shù)據(jù)開放有什么區(qū)別》，《中國信息化》2014年第73期，第8頁。；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為數(shù)據(jù)開放應(yīng)歸屬于信息公開，是其分支③劉權(quán)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法路徑》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021年第1期，第96頁。。我們認(rèn)為二者既密切相關(guān)，又具有區(qū)別。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的聯(lián)系

政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的概念相近，從字面意思上看，二者區(qū)別并不大，并且二者的表現(xiàn)形式相似，都屬于政府公開的行為方式，在實(shí)際生活中也常常將二者混用。域外法上，有觀點(diǎn)認(rèn)為信息公開的法律法規(guī)同樣適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放①中國行政管理學(xué)會課題組：《我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放頂層設(shè)計(jì)研究》，《中國行政管理》2016 年第11 期，第8 頁。，且多國將政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法與政府信息公開立法緊密關(guān)聯(lián)。美國的信息公開法經(jīng)歷了八次修改，逐步將政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開緊密化，為政府?dāng)?shù)據(jù)公開提供了堅(jiān)實(shí)的制度支撐，并于2018 年通過了《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》，因此，美國采取邊修改邊制定的方式②肖衛(wèi)兵:《論我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法模式》，《當(dāng)代法學(xué)》，2017 年第3 期，第46 頁。，逐步滿足政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)造最大價(jià)值的現(xiàn)實(shí)需求。而英國并未拘泥于政府?dāng)?shù)據(jù)與信息二者之間的區(qū)別，而是以二者之聯(lián)系為出發(fā)點(diǎn)，在信息公開法的總體框架中為數(shù)據(jù)開放提供必要的制度支撐③肖衛(wèi)兵:《論我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法模式》，《當(dāng)代法學(xué)》，2017 年第3 期，第45 頁。。在某些立法例中，原信息公開法中的許多內(nèi)容雖無法滿足快速發(fā)展的數(shù)據(jù)時代需求，但是由于修改法律需花費(fèi)更多的成本，則只能依據(jù)既有的信息公開法有序地開展政府?dāng)?shù)據(jù)開放。上述各國立法模式對比分析表明，政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開存在一定的聯(lián)系，大部分國家都認(rèn)為政府信息公開的法治化為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了法律前提，而政府?dāng)?shù)據(jù)開放也體現(xiàn)了政府信息公開所奠基的陽光、透明、公開、服務(wù)的政府理念；在大數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛的背景下，政府大數(shù)據(jù)開放無法一蹴而就，需在過渡過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，才能立足實(shí)際，逐步形成完善的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的區(qū)別

政府?dāng)?shù)據(jù)公開盡管是大數(shù)據(jù)時代下政府信息公開的承繼，但二者之間聯(lián)系與區(qū)別并存。政府?dāng)?shù)據(jù)開放與信息公開之間有如下四項(xiàng)區(qū)別：第一，在建設(shè)目的上，政府?dāng)?shù)據(jù)開放以發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值以及服務(wù)社會為主要目的，而信息公開則以透明和監(jiān)督為目的；第二，在數(shù)據(jù)應(yīng)用范圍方面，政府?dāng)?shù)據(jù)應(yīng)用于社會各行業(yè)、生活各方面，而政府信息幾乎無直接應(yīng)用場景；第三，在開放對象方面，政府信息公開主要針對政府行為，通過一系列匯總分析將政府行為呈現(xiàn)為公眾易讀之信息，而數(shù)據(jù)開放中的數(shù)據(jù)卻是未經(jīng)分析、整合、加工的原始數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)集④季統(tǒng)凱，劉甜甜，伍小強(qiáng)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放：概念辨析、價(jià)值與現(xiàn)狀分析》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017 年第3 期，第329 頁表一。；第四，在制度基礎(chǔ)方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放因大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生而發(fā)展，并成為大數(shù)據(jù)時代社會治理的重要內(nèi)容；政府信息公開制度架構(gòu)則以保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)為基礎(chǔ)。

將二者混同會引發(fā)如下問題：第一，不利于政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度的建立與完善。二者存在一定的差別，不能兼容，現(xiàn)有的政府信息公開平臺并不能支撐數(shù)據(jù)開放制度的發(fā)展。第二，影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的策略選擇。隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐探索的不斷發(fā)展和地方制度的愈加成熟，全國范圍制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度規(guī)范具有相當(dāng)?shù)谋匾院涂尚行浴＿x擇制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放專門立法，抑或在政府信息公開立法基礎(chǔ)上增加數(shù)據(jù)開放內(nèi)容，以及如何定位和協(xié)調(diào)政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開的關(guān)系，都將成為混同二者關(guān)系后將面臨的一系列立法難題⑤宋爍：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放宜采取不同于信息公開的立法進(jìn)路》，《法學(xué)》2021 年第1 期，第91-104 頁。。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開放具有獨(dú)立性，需特別立法

2019 年4 月修訂的《政府信息公開條例》已明確指出“政府?dāng)?shù)據(jù)”的內(nèi)容，主要指第一手的政府信息，并且開放的原因是在大數(shù)據(jù)背景下，更好地利用政府掌握的海量數(shù)據(jù)，促進(jìn)社會的發(fā)展。然而單獨(dú)依靠《政府信息公開條例》恐怕無法真正實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的初衷⑥張亞楠：《論政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的路徑及其選擇——以〈貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例〉為例》，《中國行政管理》2020 年第2 期，第39 頁。。盡管一部統(tǒng)一的單行政府?dāng)?shù)據(jù)開放法律更能適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代社會發(fā)展之規(guī)范需求，鑒于立法成本高昂以及法律滯后性等難題，地方政府先行嘗試數(shù)據(jù)開放立法，確實(shí)可以為專門的數(shù)據(jù)開放立法提供及時有效的規(guī)范基礎(chǔ)。亦即，對于數(shù)據(jù)開放專門立法，試圖自上而下一步到位完成頂層設(shè)計(jì)，幾乎不可能。相對而言，地方先行先試，自下而上地探索政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法，更符合我國實(shí)際⑦肖衛(wèi)兵：《論我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法模式》，《當(dāng)代法學(xué)》，2017 年第3 期，第48 頁。。浙江省先后出臺了《浙江省政府信息公開暫行辦法》《浙江省民政廳關(guān)于加快推進(jìn)“數(shù)字民政”建設(shè)的意見》等；浙江各地區(qū)如寧波推出《寧波市政府信息公開規(guī)定》《寧波市關(guān)于申請公開政府信息的若干規(guī)定》；溫州出臺《關(guān)于推進(jìn)政府大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)的實(shí)施意見》；紹興出臺《2015 年紹興市電子政務(wù)和政府信息公開工作考核辦法》等。這些省級和各地區(qū)制度的出臺為浙江省政務(wù)數(shù)據(jù)開放利用提供了制度保障。因此，海南省在自貿(mào)港建設(shè)中面對浪潮涌動的大數(shù)據(jù)，于2017 年建立政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺、2019 年通過《海南省大數(shù)據(jù)開發(fā)應(yīng)用條例》（以下簡稱《條例》）等一系列舉措乃時勢之必然。

二、自貿(mào)港背景下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的海南探索

（一）政策探索

信息化浪潮席卷我國，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各個領(lǐng)域迅速發(fā)展的核心技術(shù)。各地政府也積極抓住信息化機(jī)遇并不斷完善自身的數(shù)據(jù)開放與安全。海南省也緊隨全國各省市信息化發(fā)展典型，積極探索具有海南省特色、符合自身實(shí)際的政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。1997 年，海南提出建設(shè)“信息智能島”的發(fā)展戰(zhàn)略，與此同時，省政府辦公室也率先進(jìn)行信息化匹配。由于海南省地理位置優(yōu)越，自1988 年成立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)以來，中央為促進(jìn)海南省的進(jìn)一步發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)政策傾斜，這也為海南省的“信息智能島”的發(fā)展提供政策支持?！俺逼絻砂堕?，風(fēng)正一帆懸”，海南信息化的巨輪也正在疾行。2009 年12 月，海南省政府以“信息智能島”為背景制定了規(guī)劃海南省未來十年信息化發(fā)展的《海南省“信息智能島”規(guī)劃（2010—2020）》，在該規(guī)劃中指出海南省信息化建設(shè)過程中存在政府信息化投入不足、組織協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、技術(shù)投入及專業(yè)人才缺失等問題，并具有針對性地提出海南省在2010 年至2020 年十年間的信息化發(fā)展規(guī)劃，在該規(guī)劃中多次提出全面推進(jìn)政務(wù)建設(shè)。規(guī)劃中明確將海南省各行業(yè)綜合數(shù)據(jù)庫與各部門信息資源庫逐步整合對接，實(shí)現(xiàn)政府各部門的政府?dāng)?shù)據(jù)共享，這也為政府?dāng)?shù)據(jù)開放打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2014 年，海南省人民政府辦公廳印發(fā)的《海南省政務(wù)信息資源共享管理辦法》明確指出，“依據(jù)《海南省信息化條例》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政務(wù)部門信息共享建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》的要求，關(guān)于海南省政務(wù)信息資源共享需要進(jìn)一步規(guī)范。”其中值得指出的是，該辦法第四章規(guī)定了政府?dāng)?shù)據(jù)開放中為保護(hù)數(shù)據(jù)安全，信息化主管部門所需提供的相應(yīng)的安全管理服務(wù)、授權(quán)管理機(jī)制、責(zé)任單位牽頭保護(hù)機(jī)制等，條款規(guī)定雖存在簡單且不夠完善的缺陷，但也為政府?dāng)?shù)據(jù)開放后的保護(hù)工作提供了基礎(chǔ)。之后陸續(xù)在2015 年制定《海南省信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年專項(xiàng)行動實(shí)施方案（2015—2017 年）》以及2018 年制定《海南省信息基礎(chǔ)設(shè)施水平鞏固提升三年專項(xiàng)行動方案（2018—2020 年）》。以上兩個行動方案具有銜接性，目的在于補(bǔ)齊海南省在信息化建設(shè)方面存在的短板。前三年的專項(xiàng)行動實(shí)施方案提出后，三年時間內(nèi)海南省已經(jīng)在信息基礎(chǔ)建設(shè)方面實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展；為鞏固提升，提出了又一個三年計(jì)劃，其中共部署39 項(xiàng)主要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)安排共建共享、設(shè)施開放保護(hù)等保障措施，使海南省自貿(mào)港建設(shè)下政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善。海南省人民政府辦公廳在2017 年促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展工作要點(diǎn)中明確提出，“深入貫徹《海南省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施方案》及《海南省信息化發(fā)展十三五規(guī)劃》，以推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)共享開放、提升大數(shù)據(jù)為民服務(wù)水平和優(yōu)化大數(shù)據(jù)發(fā)展環(huán)境為重點(diǎn)，促進(jìn)全省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用邁上新臺階?！庇绕渲档弥赋龅氖?，在該工作要點(diǎn)中占據(jù)首要地位的便是“推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放”，提出建立一個屬于海南省的統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)平臺及開放平臺、推進(jìn)數(shù)據(jù)中心及云平臺開發(fā)、完成政府系統(tǒng)內(nèi)部“非涉密”信息去條件化共享、出臺政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放目錄及審核依法不能共享信息逐步納入負(fù)面清單。除此之外，海南省政府還出臺了《海南省政務(wù)信息整合共享專項(xiàng)行動實(shí)施方案》《海南省公共信息資源管理辦法》與《海南省大數(shù)據(jù)管理局管理暫行辦法》等專項(xiàng)政策文件來逐步推動政府?dāng)?shù)據(jù)資源開放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2019 年9 月27 日，海南省人大常委會審議通過了《條例》，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了更加堅(jiān)實(shí)的法律保障。伴隨著國家大力推動大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)，并致力逐步將海南打造成引領(lǐng)我國新時代對外開放的重要門戶，2020 年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，其中在制度設(shè)計(jì)部分提出“擴(kuò)大數(shù)據(jù)領(lǐng)域開放、創(chuàng)新安全制度設(shè)計(jì)、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)充分匯聚、培養(yǎng)發(fā)展數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)”。國家的重大政策利好更為海南省堅(jiān)持政府?dāng)?shù)據(jù)開放的道路完善、可持續(xù)發(fā)展提供了更加堅(jiān)定的信心。對此，海南省委、省政府也積極結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行響應(yīng)，著力建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺。

（二）平臺建設(shè)

大數(shù)據(jù)共享、云計(jì)算互聯(lián)網(wǎng)+區(qū)塊鏈技術(shù)等技術(shù)為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供了極大的助力，海南省利用上述技術(shù)創(chuàng)建了互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)、智慧交通等政府?dāng)?shù)據(jù)共享諸多平臺，以期滿足企業(yè)以及社會公眾對于數(shù)據(jù)的需求。

其中，為逐步實(shí)現(xiàn)“加快把海南島建設(shè)成數(shù)據(jù)島、數(shù)字島、智慧島、智能島”的發(fā)展戰(zhàn)略，海南省政府建設(shè)了省政務(wù)數(shù)據(jù)管理運(yùn)行中心，對全省數(shù)據(jù)中心進(jìn)行統(tǒng)一管理，全省非涉密政務(wù)信息共享率大幅提升。政務(wù)大數(shù)據(jù)公共服務(wù)平臺和數(shù)據(jù)開放平臺的建成，為實(shí)現(xiàn)與國家電子政務(wù)外網(wǎng)的信息共享及無紙化辦公奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。2017 年由海南省大數(shù)據(jù)管理局牽頭，多部門形成合力，積極建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，開放的數(shù)據(jù)包括20 個主題、15 個部門、3 個數(shù)據(jù)集、1 052 個數(shù)據(jù)接口。但是，與上海、浙江、山東、貴州等地方相比，海南省政府?dāng)?shù)據(jù)開放的平臺建設(shè)，在數(shù)據(jù)范圍以及互動交流等方面仍存在不少突出問題。

三、海南省政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在的問題

與其他地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放規(guī)范的基礎(chǔ)架構(gòu)相比，盡管海南省在2019 年頒布了《條例》，但在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的主體、開放的范圍以及數(shù)據(jù)安全和監(jiān)督管理方面均存在差距。

（一）政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)規(guī)范供給不足

盡管海南省為政府?dāng)?shù)據(jù)開放制定了一系列的政策和法律規(guī)范，并對海南政府?dāng)?shù)據(jù)開放的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則等作出了一系列的規(guī)定。但是，一方面，《條例》中規(guī)定的制度功能和具體規(guī)范范圍均指向了本省大數(shù)據(jù)開放應(yīng)用的具體保障，政府?dāng)?shù)據(jù)開放使用之規(guī)范僅是其中一小部分，這樣的規(guī)范供給規(guī)模顯然難以達(dá)到專門的政府?dāng)?shù)據(jù)開放地方性法規(guī)之全面性、明確性和科學(xué)性要求；另一方面，《條例》對何為“公共數(shù)據(jù)”“公共數(shù)據(jù)的開放主體”等并未明確規(guī)定，也未明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中數(shù)據(jù)安全、責(zé)任分擔(dān)等問題的解決措施。

（二）政府?dāng)?shù)據(jù)安全難以保障

政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中難免會涉及國家安全、商業(yè)機(jī)密以及個人隱私的數(shù)據(jù)，而《條例》在這些數(shù)據(jù)的規(guī)范保護(hù)方面還存在以下缺陷：首先，雖然《條例》規(guī)定對政務(wù)資源實(shí)行負(fù)面清單管理①《條例》第15 條規(guī)定：“政務(wù)信息資源共享分為無條件共享、有條件共享、不予共享三種類型，實(shí)行負(fù)面清單管理，負(fù)面清單以外的政務(wù)信息資源應(yīng)當(dāng)共享。凡列入不予共享類的政務(wù)信息資源，應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院政策依據(jù)。省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會同保密等有關(guān)部門開展政務(wù)信息資源負(fù)面清單審核工作?！保遣⑽粗苯右?guī)定不應(yīng)該開放有關(guān)個人隱私、商業(yè)保護(hù)和國家安全的數(shù)據(jù)。其次，《條例》規(guī)定“凡列入不予共享類的政務(wù)信息資源，應(yīng)當(dāng)有法律、行政法規(guī)或者國務(wù)院政策依據(jù)”。對于涉及“商業(yè)機(jī)密和國家安全”數(shù)據(jù)的保護(hù)，已有專門的法律法規(guī)，但是，有關(guān)個人隱私的保護(hù)，目前還沒有出臺實(shí)施專門的法律法規(guī)。2020 年10 月21日發(fā)布的《個人信息保護(hù)法（草案）》（以下簡稱《草案》）當(dāng)前還處于公開征求意見階段。雖該草案的發(fā)布為個人信息保護(hù)有法可依提供了光明的前景，但在其生效施行之前，個人信息保護(hù)仍處于現(xiàn)有法律規(guī)定模糊化以及某些方面存在立法空白的尷尬處境，這樣很容易造成政府?dāng)?shù)據(jù)中涵蓋的大量個人信息數(shù)據(jù)被非法利用，從而造成不可挽回的損失。最后，對于敏感類政府?dāng)?shù)據(jù)在開放過程的脫敏操作及具體保護(hù)也并未明確規(guī)定，這不僅不能達(dá)到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的最初目的，反而會使敏感類信息被泄露的風(fēng)險(xiǎn)增大。

此外，從技術(shù)層面上看，數(shù)據(jù)安全不能得到有效保障。數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)的完善是數(shù)據(jù)開放不可繞開的技術(shù)保障。雖然有關(guān)法律法規(guī)和政策文件對數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)有一定規(guī)定，如上述提及的“負(fù)面清單機(jī)制”，但某些信息關(guān)聯(lián)的技術(shù)手段，完全可以打破信息屏障，揭秘信息，從而存在極大的機(jī)密政府?dāng)?shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管不足

盡管《條例》第13 條規(guī)定“省大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌推動政務(wù)數(shù)據(jù)采集匯聚、登記管理、共享開放，推動社會數(shù)據(jù)匯聚融合、互聯(lián)互通、開發(fā)利用”，明確了政府?dāng)?shù)據(jù)開放部門的定位以及管理職能，但是在監(jiān)管方面仍存在以下缺陷：

第一，社會監(jiān)督機(jī)制不完善。盡管《海南省大數(shù)據(jù)管理局管理暫行辦法》規(guī)定“省大數(shù)據(jù)管理局應(yīng)當(dāng)依法建立信息公開和社會監(jiān)督機(jī)制”，但是社會監(jiān)督機(jī)制并未落到實(shí)處。例如，海南省政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺中設(shè)置了“互動交流”的版塊，但是點(diǎn)擊進(jìn)入后發(fā)現(xiàn)僅僅設(shè)置了“開放建議”和“調(diào)查問卷”等項(xiàng)目，且將此兩項(xiàng)內(nèi)容設(shè)置為僅該用戶與平臺兩方可見，其他用戶無法閱讀知悉。另外，公眾行使監(jiān)督權(quán)的渠道也不明確，導(dǎo)致用戶難以就政府?dāng)?shù)據(jù)開放出現(xiàn)的問題進(jìn)行投訴，公眾監(jiān)督的效力明顯減弱。

第二，政府監(jiān)管責(zé)任不明確。首先，海南省對于政府的數(shù)據(jù)開放工作，未全面、及時地建立相關(guān)的監(jiān)督和績效考核評價(jià)機(jī)制，部門內(nèi)部的監(jiān)督管理不足；其次，在公共數(shù)據(jù)利用主體利用政府開放數(shù)據(jù)過程中出現(xiàn)問題時能夠采取何種事前預(yù)防、事中調(diào)查、事后規(guī)制的措施也未予以明確規(guī)定，政府對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的監(jiān)管職能難以實(shí)現(xiàn)。

第三，圍繞收集、處理、傳播、使用、存儲和處置的“數(shù)據(jù)生命周期”之監(jiān)管不全面。美國在《開放數(shù)據(jù)政策：將信息作為資產(chǎn)管理》中把“在數(shù)據(jù)生命周期的各個階段都要實(shí)施有效監(jiān)管”確立為政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管的基本原則①陳朝兵，程申：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管的國際經(jīng)驗(yàn)與中國路徑》，《圖書情報(bào)工作》2020 年第12 期，第53 頁。。而海南省在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的上述各個階段僅僅涉及某些方面的分散化規(guī)定，并未系統(tǒng)規(guī)定數(shù)據(jù)生命周期的監(jiān)管與具體監(jiān)管部門的設(shè)置。

（四）政府?dāng)?shù)據(jù)開放人才及技術(shù)缺乏

大數(shù)據(jù)的分析和處理存在復(fù)雜、困難的特性，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺需要技術(shù)和人才的支持，需要引進(jìn)整合大批熟悉掌握與大數(shù)據(jù)分析運(yùn)用相關(guān)的數(shù)學(xué)、計(jì)算機(jī)、信息科學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)等多個學(xué)科知識的大數(shù)據(jù)人才，以保障政府大數(shù)據(jù)的有效展現(xiàn)和利用。大數(shù)據(jù)人才的短缺使得技術(shù)層面上的架構(gòu)難以提高。一方面，政府缺乏數(shù)據(jù)技術(shù)人才，而且在公務(wù)員考核考察機(jī)制以及福利待遇等方面，相較于企業(yè)來說存在差距。例如，進(jìn)入門檻設(shè)置高、薪資較低以及假期不確定等因素，使得大數(shù)據(jù)人才望而卻步。另一方面，隨著政府?dāng)?shù)據(jù)開放的逐步深入，各地都在推行互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)，在線上即可進(jìn)行政府服務(wù)與管理，但其中大量涉及“云計(jì)算”“龐大的政府?dāng)?shù)據(jù)群”等不確定、可控性不佳的技術(shù)因素，導(dǎo)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的過程中存在許多的技術(shù)障礙亟須克服以及技術(shù)性漏洞需要填補(bǔ)。

（五）政府?dāng)?shù)據(jù)開放氛圍尚未形成

部門工作人員數(shù)據(jù)開放意識不足是目前存在的比較明顯的問題。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中，政府必定會對數(shù)據(jù)開放的過程承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，部門工作人員的開放意識不足，開放數(shù)據(jù)的范圍、質(zhì)量以及數(shù)據(jù)更新都會趨于保守和消極，不利于及時應(yīng)對大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)需求。其一，某些部門或者工作人員受傳統(tǒng)的“官本位”“部門保護(hù)主義”思想的消極影響嚴(yán)重，認(rèn)為自身數(shù)據(jù)或其他資源掌握充足，將會擁有絕對的“發(fā)言權(quán)”，同時為避免其他部門在數(shù)據(jù)共享過程中觸及自己的利益，往往形成對政府?dāng)?shù)據(jù)內(nèi)部共享的消極對待心理，阻礙政府?dāng)?shù)據(jù)開放的內(nèi)部流通；其二，一些部門工作人員對待數(shù)據(jù)開放共享的“懶政怠政”態(tài)度，認(rèn)為不做就不錯，即不開放或少開放就不會對數(shù)據(jù)開放后出現(xiàn)的紕漏擔(dān)責(zé)，這種不作為的思想也為數(shù)據(jù)開放氛圍的形成設(shè)下了一道關(guān)卡，同時數(shù)據(jù)開放技術(shù)的日新月異也使得許多部門工作人員處理數(shù)據(jù)開放問題顯得力不從心，這就需要海南省政府完善相應(yīng)的評價(jià)考核機(jī)制、相應(yīng)的獎勵機(jī)制以及新技術(shù)培訓(xùn)來激勵工作人員對待政府?dāng)?shù)據(jù)開放的熱情。

四、完善海南政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對策

（一）明確政府?dāng)?shù)據(jù)的開放范圍與標(biāo)準(zhǔn)

明確政府?dāng)?shù)據(jù)的開放范圍與標(biāo)準(zhǔn)，是政府?dāng)?shù)據(jù)開放立法的首要任務(wù)。相比于眾多的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)來說，“政府才是大規(guī)模數(shù)據(jù)的原始采集者，并且還在與私營企業(yè)競爭他們所控制的大量數(shù)據(jù)……提取政府?dāng)?shù)據(jù)價(jià)值最好的辦法是允許私營部門和社會大眾訪問”①劉權(quán)：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法路徑》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2021 年第1 期，第99 頁。。首先，《條例》關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的部分并不完善，可以借鑒其他省份或者地市關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的立法規(guī)定，如《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》《貴陽市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法》等地方性立法，同時結(jié)合海南省自貿(mào)港建設(shè)的具體需求，切實(shí)完善本省的政府?dāng)?shù)據(jù)開放條例。一方面，針對《條例》關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放相關(guān)規(guī)定不完善的問題，可以在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中結(jié)合實(shí)際問題進(jìn)一步修改《條例》，抑或制定一部“海南省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放實(shí)施辦法”。另一方面，須在規(guī)范上明晰何為政府?dāng)?shù)據(jù)或公共數(shù)據(jù)，明確開放政府?dāng)?shù)據(jù)的范圍，以區(qū)隔因涉密或敏感無法開放的數(shù)據(jù)；明確數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施以及具體管理職責(zé)；明確規(guī)定數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)；明確對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的各個步驟和環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)管之措施。

（二）規(guī)范個人信息處理機(jī)制

《草案》的出臺為海南省關(guān)于個人數(shù)據(jù)開放和個人信息保護(hù)之制度架構(gòu)提供了較為科學(xué)的樣本?！恫莅浮穲?jiān)持從我國的實(shí)際出發(fā)，以問題導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，結(jié)合現(xiàn)實(shí)問題、借鑒國際先進(jìn)做法與完善規(guī)定，為個人信息保護(hù)提供系統(tǒng)化且具有前瞻性的法律保障。海南省政府在完善數(shù)據(jù)開放條例時可以針對以下方面結(jié)合《草案》對“個人信息處理”予以規(guī)定：第一，在參考《個人信息安全規(guī)范》關(guān)于個人信息處理的七大基本原則的基礎(chǔ)上，引入《草案》中新增的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性原則②《中華人民共和國個人信息保護(hù)法（草案）》第8 條：“為實(shí)現(xiàn)處理目的，所處理的個人信息應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確，并及時更新?！保员Ｕ险?dāng)?shù)據(jù)開放過程中個人信息之準(zhǔn)確性與時效性。第二，《草案》中明確了共同處理和委托處理個人信息的責(zé)任③《中華人民共和國個人信息保護(hù)法（草案）》第21 條、第23 條規(guī)定。，應(yīng)在多部門共同進(jìn)行數(shù)據(jù)處理開放以及委托處理的責(zé)任分擔(dān)上引入該條款，明晰共同處理信息者應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任以及委托方對受托方承擔(dān)監(jiān)管與被監(jiān)管的責(zé)任。第三，參照《草案》第五章明確政府在數(shù)據(jù)開放過程中有關(guān)個人信息的處理方面所需承擔(dān)的法定義務(wù)，制定內(nèi)部的管理制度和操作流程、采取安全技術(shù)措施、實(shí)行分級分類管理；采取負(fù)責(zé)人監(jiān)督制、定期對信息處理的合法性進(jìn)行審計(jì)、對于敏感信息的公開處理應(yīng)當(dāng)事前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估、對于已經(jīng)泄露的信息應(yīng)采取通知和補(bǔ)救義務(wù)以避免對于數(shù)據(jù)擁有者所帶來的進(jìn)一步損害等④《中華人民共和國個人信息保護(hù)法（草案）》第51-55 條。。

（三）完善數(shù)據(jù)安全保護(hù)機(jī)制

一方面，關(guān)于敏感類數(shù)據(jù)安全保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定是搭建數(shù)據(jù)安全堡壘的地基，因此，海南在政府?dāng)?shù)據(jù)開放的過程中需要嚴(yán)格遵守國家以及地方關(guān)于保護(hù)“國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”的法律規(guī)定。如參照本次《草案》的相關(guān)規(guī)定⑤《中華人民共和國個人信息保護(hù)法（草案）》第62 條。，提高侵犯數(shù)據(jù)安全的違法違規(guī)行為的罰款額度，以推動政府公開數(shù)據(jù)的合規(guī)利用。另一方面，數(shù)據(jù)安全系統(tǒng)需要進(jìn)一步完善，加強(qiáng)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)的內(nèi)部建設(shè)，同時應(yīng)結(jié)合海南政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)際，制定統(tǒng)一數(shù)據(jù)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如制定《數(shù)據(jù)安全保障指標(biāo)體系及評估方法》及《政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺安全技術(shù)指南》等規(guī)范文件，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全提供技術(shù)上的方法和指導(dǎo)；根據(jù)國家相關(guān)政策制定符合自身的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議，針對不同類型的數(shù)據(jù)選擇保障數(shù)據(jù)安全的更為合適的數(shù)據(jù)開放許可方式。

（四）建立有效的政府?dāng)?shù)據(jù)開放監(jiān)管機(jī)制

1.加強(qiáng)公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的監(jiān)督 首先，公眾對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的獲取和監(jiān)督多依賴于政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺關(guān)于公眾的反饋和投訴等方面的處理需要進(jìn)一步完善。目前大部分政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺采用調(diào)查問卷的形式搜集公眾意見，但無論線上或線下的問卷調(diào)查都存在滯后性⑥莫祖英，丁怡雅：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾反饋機(jī)制構(gòu)建研究》，《情報(bào)雜志》2021 年第1 期，第4 頁。。當(dāng)前數(shù)據(jù)開放平臺要加強(qiáng)與社會公眾的溝通交流，暢通溝通渠道，創(chuàng)新溝通方式。各級政府部門及其工作人員可以采取靈活多樣的數(shù)據(jù)開放公眾參與方式和途徑，結(jié)合不同公眾參與方式的獨(dú)特功能，有針對性地滿足社會公眾在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的信息知曉、意見表達(dá)、數(shù)據(jù)獲取與利用、合作自治等參與訴求⑦陳朝兵，簡婷婷：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公眾參與模式：理論構(gòu)建與案例實(shí)證》，《圖書情報(bào)工作》2020 年第22 期，第68 頁。。另外，可以通過社會媒體的陣地優(yōu)勢，擴(kuò)大影響力。社會公眾可以通過公眾號、自媒體等渠道上傳數(shù)據(jù)，促進(jìn)數(shù)據(jù)在社會公眾之間的流通。此外，規(guī)范設(shè)置公眾投訴以及反饋機(jī)制，針對政府?dāng)?shù)據(jù)的獲取及利用者對政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中出現(xiàn)的投訴問題應(yīng)當(dāng)及時回復(fù)并提出相應(yīng)的解決辦法，防止公眾監(jiān)督機(jī)制的虛設(shè)。

2.明確數(shù)據(jù)公開主體的監(jiān)管責(zé)任 針對《條例》中缺少的對于政府?dāng)?shù)據(jù)利用主體的監(jiān)督問題，應(yīng)當(dāng)從事前預(yù)防、事中調(diào)查、事后規(guī)制等方面予以明確規(guī)定。例如，明確規(guī)定公共數(shù)據(jù)開放主體履行監(jiān)督管理職責(zé)時，可以對公共數(shù)據(jù)利用主體實(shí)施現(xiàn)場檢查，發(fā)現(xiàn)違法行為，應(yīng)立即采取相應(yīng)的措施，有權(quán)詢問相關(guān)人員并要求提供相關(guān)資料；對于相關(guān)證據(jù)的采集和保存要嚴(yán)格按照法定程序和保存環(huán)境進(jìn)行。同時，明確規(guī)定針對違反《條例》的不同情形，數(shù)據(jù)開放主體可以先責(zé)令其限期改正，提供整改的方向和措施，幫助其整改。在整改完成后，經(jīng)數(shù)據(jù)開放主體審查合格后，才能繼續(xù)獲取公共數(shù)據(jù)。對于經(jīng)過多次責(zé)令改正仍拒絕整改的，公共數(shù)據(jù)開放主體應(yīng)當(dāng)取消其獲取數(shù)據(jù)的權(quán)限，并將其納入失信名單①《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》（2020 年6 月4 日浙江省人民政府第44 次常務(wù)會議審議通過）第34、36 條。。

3.逐步建立“數(shù)據(jù)全生命周期”監(jiān)管 首先，應(yīng)在海南省政府?dāng)?shù)據(jù)公開的法律規(guī)定中對公共數(shù)據(jù)的收集、分類、互通、開放、獲取和刪除的整個流程制定并實(shí)施有效的監(jiān)督管理措施；其次，應(yīng)明確數(shù)據(jù)生命周期所涉及各過程的部門職責(zé)及相互之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免監(jiān)管過程的斷層。

（四）培養(yǎng)大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才

政府需要建立科學(xué)的人才培養(yǎng)模式及培養(yǎng)體系，加強(qiáng)對大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，滿足人才需求。首先，作為數(shù)據(jù)開放的主體，海南省政府要加大大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)力度，鼓勵高校及專業(yè)技術(shù)院校設(shè)立相關(guān)課程，給予政策傾斜，加大投資力度，對進(jìn)行大數(shù)據(jù)研究相關(guān)科研項(xiàng)目給予專項(xiàng)資金，完善相關(guān)硬件及軟件的建設(shè)。另外，可以豐厚的薪資待遇吸引優(yōu)秀大數(shù)據(jù)人才走進(jìn)高校參與人才培養(yǎng)。其次，鼓勵企業(yè)加強(qiáng)對員工的培訓(xùn)，與高校和研究機(jī)構(gòu)開展合作，形成合力，共同培養(yǎng)大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才。通過高校、企業(yè)、政府三管齊下，最終實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)以及技術(shù)的提高和創(chuàng)新。

（五）營造良好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放氛圍

1.改變行政部門人員保守觀念 提高數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量需要提高公職人員的大數(shù)據(jù)素養(yǎng)，改變其規(guī)避開放數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的保守觀念。各政府部門應(yīng)當(dāng)對公職人員進(jìn)行大數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)方面的技術(shù)培訓(xùn)，提高其對于數(shù)據(jù)知識的認(rèn)知度和大數(shù)據(jù)開放的認(rèn)可度；同時重視對政府部門大數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)，提高其數(shù)據(jù)分析以及處理能力。最終形成能夠確保政府?dāng)?shù)據(jù)開放順利進(jìn)行的公職人員隊(duì)伍。

2.提高社會公眾參與度 如今信息技術(shù)迅速發(fā)展，我國社會已進(jìn)入大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為社會發(fā)展和個人能力提高的“助推器”。社會公眾要提高數(shù)據(jù)意識，不斷提高自己的能力，才能適應(yīng)社會發(fā)展②黃如花，賴彤：《數(shù)據(jù)生命周期視角下我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放的障礙研究》，《情報(bào)理論與實(shí)踐》2018 年第2 期，第7-13 頁。?！罢铻槠髽I(yè)、公眾、科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)造良好的數(shù)據(jù)開放環(huán)境，重視公眾數(shù)據(jù)意識及數(shù)據(jù)素養(yǎng)的培養(yǎng)，加大宣傳力度，引導(dǎo)社會公眾用數(shù)據(jù)、評數(shù)據(jù)。”③夏磊，陳慧恬：《政府?dāng)?shù)據(jù)開放的省市實(shí)踐與路徑辨析》，https://mp.weixin.qq.com/s/K5KHYOgTSqR9jFO3XYXqZg，2020 年7 月13 日訪問。因此，一方面，應(yīng)當(dāng)通過宣傳教育等形式加強(qiáng)公眾對于大數(shù)據(jù)的認(rèn)識。例如，可以在海南省政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中專門設(shè)置“大數(shù)據(jù)相關(guān)知識”欄目，以便公眾深入了解大數(shù)據(jù)平臺數(shù)據(jù)的獲取和利用；也可以開通專門的微信公眾號不定期推送大數(shù)據(jù)相關(guān)信息。另一方面，數(shù)據(jù)平臺應(yīng)當(dāng)不斷完善自身反饋機(jī)制，加強(qiáng)與社會公眾的交流溝通，可以增設(shè)單獨(dú)的板塊，板塊內(nèi)容向全體國民公開，鼓勵大家建言獻(xiàn)策，共同參與建設(shè)公開透明、制度合理、服務(wù)貼心的數(shù)據(jù)開放平臺。

五、結(jié)語

在討論數(shù)據(jù)開放、共享抑或增強(qiáng)保護(hù)時，我們或許不能忘記《歐洲議會和歐盟理事會1995 年10月24 日關(guān)于涉及個人數(shù)據(jù)處理的個人保護(hù)以及此類數(shù)據(jù)自由流通的指令》引言第二節(jié)的如下表述：“數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)的目的是為人類服務(wù)；無論自然人的國籍或居住地如何，這些系統(tǒng)都必須尊重其基本權(quán)利和自由，特別是隱私權(quán)，并為經(jīng)濟(jì)和社會進(jìn)步、貿(mào)易擴(kuò)展和個人福祉作出貢獻(xiàn)?！币嗉?，數(shù)據(jù)保護(hù)的目的在于人格尊嚴(yán)，在無害人格尊嚴(yán)、隱私權(quán)或者其他權(quán)利時，數(shù)據(jù)的開放流通是人類社會福祉增進(jìn)的不二法門。政府擁有海量的數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)對產(chǎn)業(yè)的重要價(jià)值不言而喻。定位為改革開放新高地的海南省，其政府當(dāng)因應(yīng)大數(shù)據(jù)時代之產(chǎn)業(yè)訴求，依法有序地推進(jìn)非涉密和非涉他人權(quán)利之?dāng)?shù)據(jù)的開放，積極履行新時代公權(quán)力機(jī)構(gòu)應(yīng)盡之職責(zé)。