四川農(nóng)業(yè)大學(xué) 鄭旭

1 糧食安全概述

聯(lián)合國糧農(nóng)組織將糧食安全定義為:人類目前的一種基本生活權(quán)利，即“應(yīng)該保證任何人在任何地方都能夠得到未來生存和健康所需要的足夠食品”，它強(qiáng)調(diào)獲取足夠的糧食是人類目前的一種基本生活權(quán)利。后聯(lián)合國糧農(nóng)組織對這一定義進(jìn)行了修改，變更為糧食安全的目標(biāo)為“確保所有的人在任何時候既能買得到又能買得起所需要的基本食品”。而我國提出了全新的具有中國特色的社會主義道路層面上的糧食安全觀，即“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。故此，糧食安全通常情況下可被理解為三個方面：生產(chǎn)足夠多的糧食；穩(wěn)定一國的糧食基本供應(yīng)；任何人都有吃飯的機(jī)會，免受饑餓。于此糧食安全可被分為以保障谷物總量為主的口糧安全、以保障大豆薯類總量為主的資源安全這幾類。

2 我國糧食現(xiàn)狀

雖我國自1996就已經(jīng)出臺了糧食白皮書，更在2019年出臺了新版白皮書，明確保障了我國18億畝的耕地紅線，要將中國人的飯碗掌握在中國手中。但是對我國糧食安全問題的現(xiàn)狀并未解決。國際市場糧食進(jìn)口來源高度集中、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和勞動力資源多重約束、糧食供給體系存在結(jié)構(gòu)性問題、受國際規(guī)則約束、農(nóng)業(yè)政策支持空間有限，這些問題仍然存在。

我國目前大豆玉米類的來源主要依靠國際進(jìn)出口貿(mào)易。2020年各國內(nèi)需與對外糧食出口吃緊，部分國家采取本國優(yōu)先的糧食供應(yīng)體制，因此與糧食相關(guān)的國際出口方面速度下降，使得開展糧食進(jìn)口工作有一定難度。

3 我國目前主要糧食安全問題

3.1 國際市場糧食進(jìn)口來源高度集中

根據(jù)我國目前的現(xiàn)有國情來看，我國現(xiàn)已基本實現(xiàn)口糧安全，國內(nèi)自主生產(chǎn)的谷類能滿足自身的供需關(guān)系。緩解了之前我國口糧主要依賴北半球、東南亞地區(qū)，存有隨季節(jié)性變化遭受的風(fēng)險。但是，我國目前雖保障了口糧安全，滿足了國內(nèi)市場對口糧的供需、口糧自給率較高，但在對外口糧貿(mào)易方面存在著不少問題：糧食禁運(yùn)風(fēng)險；我國糧食貿(mào)易嚴(yán)重依賴長距離的海運(yùn)，然而海運(yùn)無法實現(xiàn)高效率的快速通達(dá)，且受到天氣影響；當(dāng)前涉農(nóng)企業(yè)參與國際市場能力相對較差，經(jīng)常受到來自各方面的批評。同時，我國部分種類糧食進(jìn)口過于高度集中，一旦受到其制裁則我國相應(yīng)的糧食則會受到必然的影響。

3.2 農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和勞動力資源多重約束

我國雖國土總面積為960萬平方公里,僅次于俄羅斯和加拿大,居世界第三位。但人均占有的土地面積只有世界人均數(shù)的29%,人均占有的耕地、草地、林地分別是世界人均占有量的33%、42%和26%。在人均土地方面我國是極度欠缺的。且從2000開始我國就已正式步入老年化結(jié)構(gòu)，2018年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國60歲及以上老年人口規(guī)模為2.49億人，占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到17.9%，2019年我國60周歲及以上人口25388萬人，占總?cè)丝诘?8.1%，65周歲及以上人口17603萬人，占總?cè)丝诘?2.6%。中國在未來或進(jìn)入中度老齡化社會，2030年之后65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎鼗虺^20%。嚴(yán)重打擊我國的勞動力發(fā)展。

3.3 農(nóng)業(yè)政策支持空間有限

我國糧食價格在國際市場上較他國而言高出許多原因在于糧食方面的補(bǔ)貼。以美國對于大豆的補(bǔ)貼為例，美國對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼分為直接補(bǔ)貼與間接補(bǔ)貼兩種，何為直接補(bǔ)貼，是指美國農(nóng)場負(fù)責(zé)局直接向農(nóng)民根據(jù)其所種植的農(nóng)作物種類以及其所種植的面積進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼。間接補(bǔ)貼則是指通過低息農(nóng)業(yè)貸款以及農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。同時美國的直接補(bǔ)貼主要針對兩個項目一是直接與反周期支付項目，二是水土保持項目。同過直接補(bǔ)貼的兩大方式在促進(jìn)農(nóng)民種植農(nóng)作物的積極性的同時保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。我國對于農(nóng)作物種植的補(bǔ)貼，雖然根據(jù)國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)，我國將向農(nóng)作物種植方面投入170億大豆補(bǔ)貼，從進(jìn)行此項補(bǔ)貼的初衷來看，是為了鼓動我國農(nóng)民加大種植大豆但是并沒有從根本上解決農(nóng)民種植大豆后滯銷的問題。美國、巴西等一類大豆種植大國其已基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)全機(jī)械化，而我國由于地理條件的原因，在實現(xiàn)機(jī)械自動化方面有難度，故造成采取大量人工種植，一定程度上提高了產(chǎn)品的成本。

3.4 我國糧食受內(nèi)外因素的影響

2020年全球各國的糧食進(jìn)出口貿(mào)易均受到一定程度的影響。2020年我國糧食主要存在以下幾個問題。第一，全球多地發(fā)生蝗蟲災(zāi)害；第二，面對糧食生產(chǎn)加工鏈的沖擊，多國采取糧食出口限制；第三，南方洪災(zāi)影響；第四，全球貨幣寬松。流動性外溢催生通脹預(yù)期，投機(jī)交易和炒作因素增加。第五，生豬養(yǎng)殖帶動玉米價格上漲，形成“人畜爭糧”。當(dāng)時糧食市場價格波動在短時間內(nèi)是不能平穩(wěn)下來的，同時全球隨著復(fù)工復(fù)產(chǎn)的進(jìn)行有著反彈的趨勢。

4 我國現(xiàn)有的糧食安全保障

我國目前現(xiàn)有關(guān)于糧食安全方面有《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》《“十三五”規(guī)劃》《中國的糧食安全》白皮書等保障。在技術(shù)層面上主要采取海外耕地以及確保18億畝基本農(nóng)田。

在《糧食安全省長責(zé)任制考核辦法》中明確到糧食安全采取省長責(zé)任制，其主要考核內(nèi)容為一是確保耕地面積基本穩(wěn)定、質(zhì)量不下降，糧食生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力不斷增強(qiáng)。二是保護(hù)種糧積極性，扶持糧食生產(chǎn)，落實糧食收購政策。三是落實地方糧食儲備，增強(qiáng)儲糧能力，儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量安全。四是完善糧食調(diào)控和監(jiān)管體系，維護(hù)糧食市場秩序，完善糧食應(yīng)急保障體系。五是加強(qiáng)耕地污染防治，提高糧食質(zhì)量安全檢驗監(jiān)測能力和超標(biāo)糧食處置能力，保障口糧質(zhì)量。六是落實各部門的責(zé)任。

在《“十三五”規(guī)劃》中提出了在全國全面完成劃定15.46億畝永久基本農(nóng)田，并將其落實到農(nóng)戶、落實到田間地頭，不搞動態(tài)調(diào)整，從根本上保住糧食生產(chǎn)能力，確保不浪費(fèi)農(nóng)田基本建設(shè)的投資。在具體的政策方面體現(xiàn)為（1）海外耕地，從目前的情況來看我國與俄羅斯、部分非洲國家已經(jīng)簽訂了相關(guān)海外耕地協(xié)議。（2）18億畝基本農(nóng)田，在發(fā)布的中央一號文件中明確指出，保障我國的18億畝基本農(nóng)田。

5 進(jìn)一步保障我國糧食安全的建議措施

5.1 深化我國涉農(nóng)企業(yè)的現(xiàn)有法律政策措施保障

我國的涉農(nóng)企業(yè)的現(xiàn)狀是在國際地位不高，國際市場份額占比較小，大部分糧食市場份額由美國的邦吉、ADM、嘉吉、Ag ProcessingInc.以及日本丸紅和三菱所占據(jù)。且上述幾家企業(yè)現(xiàn)已大有形成壟斷國際糧食市場的趨勢，對于我國的糧食安全有著重大隱患，對我國涉農(nóng)企業(yè)想要在國際糧食市場上占據(jù)一席之地也有著抑制作用。故此我國應(yīng)當(dāng)出臺相應(yīng)的扶持涉農(nóng)企業(yè)走出國門的相應(yīng)政策法律支持。此政策的的推出將更大程度上的保障我國的糧食安全、種子安全，同時推進(jìn)我國現(xiàn)代化強(qiáng)國的進(jìn)程，保障涉農(nóng)企業(yè)以及在口糧安全保障上更進(jìn)一步。同時注重適度對農(nóng)業(yè)方面的進(jìn)行政策補(bǔ)貼，以應(yīng)對我國涉農(nóng)企業(yè)國際市場的劣勢問題。

5.2 深化我國現(xiàn)有的有關(guān)于應(yīng)急突發(fā)情況下的糧食安全問題的解決方法。

我國應(yīng)當(dāng)做好充足的準(zhǔn)備來應(yīng)對突發(fā)的公共安全事件。利用好“一帶一路”“東盟”沿線各國的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢。牢牢抓住國內(nèi)大循環(huán)，國際國內(nèi)雙循環(huán)的政策優(yōu)勢取得雙贏。

以我國的毗鄰國蒙古國為例。我國與蒙古的資源和產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出互補(bǔ)狀態(tài)。蒙古國畜牧資源豐富，農(nóng)作物種類相對單一，糧食、蔬菜、水果等生產(chǎn)能力不足。同時蒙古國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和生產(chǎn)方式較落后，綜合生產(chǎn)能力較為低下。而中國在農(nóng)業(yè)技術(shù)、產(chǎn)品多樣性以及糧食、生鮮農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力上優(yōu)勢突出。且蒙古國的地處亞洲中部，是“一帶一路”北線重要支點(diǎn)，處于重要中俄蒙經(jīng)濟(jì)走廊，且因土地接壤的緣故，生態(tài)環(huán)境與我國有著緊密聯(lián)系。同時兩國邊境已開設(shè)了13個常年和季節(jié)性開放口岸，有著發(fā)展的良好基礎(chǔ)條件。我國可以借助其地理條件發(fā)展擴(kuò)大我國的海外農(nóng)場的規(guī)模。同時與俄羅斯的“遠(yuǎn)東”海外農(nóng)場發(fā)展事態(tài)良好，已經(jīng)成功試點(diǎn)，接下來，可在試點(diǎn)成功的經(jīng)驗之上加以發(fā)展，力求建成具有中國特色的農(nóng)業(yè)模式。且利于增強(qiáng)我國未來應(yīng)對公共應(yīng)急突發(fā)事件的治理能力。

5.3 增加保障海外耕地投資的措施，為我國涉農(nóng)企業(yè)“走出去”搭建更好的平臺。

雖我國與俄羅斯簽訂了中俄遠(yuǎn)東計劃（2018年—2024年）其中明確包含了中俄兩國達(dá)成農(nóng)業(yè)合作，大幅鼓勵我國相關(guān)的農(nóng)業(yè)企業(yè)走出國門，在外建立海外耕地，緩解我國目前在大豆、玉米等糧食方面的緊缺狀態(tài)。同時也可以借鑒國外的舉措。韓國在1962年推出了《海外移駐法》，鼓勵海外耕地投資。20世紀(jì)80年代設(shè)立對外合作基金，專門資助韓國投資者在發(fā)展中國家從事資源開發(fā)和股權(quán)投資。2008年，韓國政府又推出一項“建立海外糧食基地”的國家計劃，成立海外農(nóng)業(yè)開發(fā)協(xié)力團(tuán)，促進(jìn)私營部門開展海外耕地投資。

美國作為糧食大國，雖能滿足自需。但為了進(jìn)一步滿足在生物能源方面的需求，其也采取了海外耕地的模式。形成了特有的海外農(nóng)業(yè)投資促進(jìn)法制。有對外援助基本法，對外援助專項法案。同時于1954年《農(nóng)業(yè)貿(mào)易發(fā)展與援助法案》、1961年推出包含“農(nóng)業(yè)援助”的《對外援助法》，為了更好的開辟非洲農(nóng)業(yè)市場公布了《非洲增長與機(jī)會法案》，為美國企業(yè)搭建了走出去的平臺。由此雖然美國海外耕地起步晚，但有著重大國際影響力的邦吉集團(tuán)、安然集團(tuán)、艾倫集團(tuán)等大型跨國農(nóng)企。

糧食安全對提高我國的國際地位有著舉足輕重的地位，利于增強(qiáng)我國的綜合國力，且對推動完善我國法治化建設(shè)的進(jìn)程有著重要意義。與此，也是我國農(nóng)業(yè)走出去、農(nóng)業(yè)國際化的一個發(fā)展契機(jī)。重視糧食安全方面的法律建設(shè)是法治與民生結(jié)合起來的體現(xiàn)。糧食是立國之本，是強(qiáng)國之基。相信未來，我國的糧食安全的保障會更加完善。