張 磊

(貴州師范大學(xué)，貴州 貴陽 550025)

引言

通過閱讀我國建設(shè)社會主義國家的歷史文獻(xiàn)可知，在蘇聯(lián)建設(shè)經(jīng)驗的影響下，我國經(jīng)歷了較長一段時間的計劃經(jīng)濟建設(shè)，中國共產(chǎn)黨是從農(nóng)村作為起點，通過武裝革命獲取政權(quán)的，這亦是我國不同于蘇聯(lián)建設(shè)的一大特色，所以當(dāng)時的中國共產(chǎn)黨已經(jīng)有了對于農(nóng)村建設(shè)的重視。從黨的文獻(xiàn)與歷史可以看到，中國農(nóng)村宅基地從理論規(guī)劃到實質(zhì)建設(shè)，形成土地政策和制度，明顯受到了計劃經(jīng)濟的影響。在新中國的建設(shè)還完全依靠自我摸索的階段時，農(nóng)村居民對于居住權(quán)的獲得是首要的剛性需求，擁有穩(wěn)定的生活環(huán)境才能追求生活改善。同時，國家為了維護(hù)新中國剛邁入社會主義建設(shè)的穩(wěn)定，從而制訂了集體所有制度輻射下的農(nóng)村宅基地規(guī)定，農(nóng)村居民獲得的是土地使用權(quán)，并且?guī)в袩o償反饋、無限期使用等福利性質(zhì)，但同時也進(jìn)行了一些制約，轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)賣是國家法律不允許的，私自倒賣國家土地是違法犯罪行為，這些制約條件限制了農(nóng)民只能對擁有土地的改造權(quán)，并不能用其來牟取暴利，一直延續(xù)至今。但是中國改革開放的道路告訴人們，城市化的不斷推進(jìn)是歷史的必然趨勢，國際政治理論往往認(rèn)為國家的工業(yè)化驅(qū)動了現(xiàn)代化的發(fā)展，而城市化就是表征。尤其是在中國城市體量不斷發(fā)展、新城市居民日漸增多的背景下，可以明顯看到，在東部的沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)省份，大量的中年農(nóng)村務(wù)工人員和擁有農(nóng)村戶口戶籍的新生代農(nóng)村青年正在大批量向城市遷移，城市的整體房價在不斷抬升，其背后是生存壓力的增大，許多一線城市甚至二線三線城市都出現(xiàn)了“一房難求”的困境，但是“空心化”的農(nóng)村正在不斷增加，新建農(nóng)村住宅減少，危房改造工程被利用為竊取國家利益的一種手段，建設(shè)用地往往被遺棄、荒廢，得不到利用。

從新中國建設(shè)發(fā)展至今的歷史角度而言，要想實現(xiàn)現(xiàn)在農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)運行從顛簸踏上正軌，還存在不少現(xiàn)實問題。在國家建設(shè)根本上，農(nóng)村土地仍是屬于集體，這是無法改變的，集體所有制會是長期貫徹的具體制度，這也是中國國情的基本要求。由此，計劃經(jīng)濟時代就已經(jīng)出現(xiàn)的農(nóng)村宅基地制度和政策到現(xiàn)在也未做出大的改變，從農(nóng)村原住民的使用到流轉(zhuǎn)都可以看出相當(dāng)滯后，宅基地的使用權(quán)限十分有限，農(nóng)村住戶也沒有好好利用宅基地的相關(guān)意識，這種情形的出現(xiàn)與我國經(jīng)濟、社會的發(fā)展情況已不能完全匹配。但回歸新時代的中國農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)實而言，新一代農(nóng)村居民是有意愿獲得農(nóng)村宅基地或自建房的土地流轉(zhuǎn)需求的。農(nóng)村宅基地具有相當(dāng)大的社會價值和經(jīng)濟價值，如果進(jìn)行合理規(guī)劃，限制性利用，從而實現(xiàn)新型農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)型，是具備相當(dāng)?shù)纳鐣髁x建設(shè)意義的。從憲法及2018年修正補充、相關(guān)法律條文可以看出，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)讓，目前在我國依舊是缺乏法律、法規(guī)的指導(dǎo)和支持的，政府也就難以扶持，村民自發(fā)形成的土地流轉(zhuǎn)市場成了農(nóng)村默認(rèn)的渠道，而實際上這種流轉(zhuǎn)方式是不受法律保護(hù)的，農(nóng)民需要自己承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險。

要實現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展振興，就必須回歸農(nóng)民、農(nóng)村本身，而土地難題亟待解決，亦是走好新時代建設(shè)道路的重要一環(huán)，本文關(guān)注于學(xué)術(shù)視角下如何振興，實踐角度下如何優(yōu)化，完善從確權(quán)落實步驟到流轉(zhuǎn)合法的一整套土地增益工作。而為了進(jìn)一步解決農(nóng)村發(fā)展難題，提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟體的健康發(fā)展、質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)村和城市的共同發(fā)展，完成社會主義初級階段建設(shè)的工作要求和目標(biāo)，中國共產(chǎn)黨在十九大會議上提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，從而繼承后脫貧攻堅時代的重點工作方向，以加快我國農(nóng)村在新時代社會主義建設(shè)道路上的發(fā)展，加速推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設(shè)，把農(nóng)民利益落到實處，增強農(nóng)民的幸福感，腳踏實地，重點關(guān)注農(nóng)村實際工作，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。通過使用CNKI可視化分析，以及對已有流轉(zhuǎn)模式和大量參考文獻(xiàn)的研究，筆者注意到關(guān)鍵問題在于我國的“確權(quán)登記”落實，也是我國農(nóng)村工作的一大難點，確權(quán)關(guān)乎到每一個農(nóng)村居民的切身利益，不得不重視，所以該工作也是諸多地區(qū)用權(quán)流轉(zhuǎn)實踐中的重中之重，大部分流轉(zhuǎn)的模式都需要明晰的產(chǎn)權(quán)支持。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的導(dǎo)向下，基于確權(quán)登記的視角探討農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的困境與突破，對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興具有重要的意義。

1 鄉(xiāng)村振興與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度概述

1.1 基本概念梳理

1.1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新時代中國特色社會主義建設(shè)要求下最新的農(nóng)村發(fā)展方向，以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)，著力提供：產(chǎn)業(yè)振興，即提供鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶持，增大鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟體量；人才振興，即回籠人才，提供合理崗位，增加福利待遇，吸引鄉(xiāng)村人才留在當(dāng)?shù)?；文化振興，即回歸鄉(xiāng)村風(fēng)俗文化，鼓勵特色文化、優(yōu)秀文化的發(fā)展；生態(tài)振興，即牢記環(huán)境保護(hù)理念，堅持綠色發(fā)展才能持續(xù)穩(wěn)定；組織振興，即依賴組織科學(xué)管理，黨和政府合力，科學(xué)謀劃，統(tǒng)籌協(xié)治等方面，靈活運用，因地制宜。不同地區(qū)的農(nóng)村所擁有的自然資源條件和人文風(fēng)俗歷史條件都不同，國家對于全面振興進(jìn)行方向上的整體把控，而基層單位抓好具體落實，為實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總目標(biāo)共同發(fā)力。大部分農(nóng)民增收致富往往僅依賴于其所擁有的土地資源，而土地資源確權(quán)問題尚未完善解決，勢必存在不穩(wěn)定因素。現(xiàn)在對于農(nóng)民物質(zhì)生活水平的提高是主要矛盾，社會發(fā)展整體水平的提高也給農(nóng)村居民帶來了經(jīng)濟壓力，發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)勢在必行，農(nóng)民需要更多增收驅(qū)動力。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須針對土地制度進(jìn)行優(yōu)化改革，讓農(nóng)民手中的土地資源得到更好更優(yōu)地利用，從而實現(xiàn)我國用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的深化改革。我國當(dāng)前的宅基地制度，造成資源的浪費，而且阻隔了農(nóng)民增收的渠道，使得現(xiàn)有的資源無法變現(xiàn)，不利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

2020年2月5日，指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》明確指出，要扎實推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。說明國家始終關(guān)注農(nóng)村，農(nóng)村問題的解決關(guān)乎著中國最廣大基層群眾的福祉，而農(nóng)村的廣大土地資源如何利用也是關(guān)鍵問題。具體的工作方向，以宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)為突破口，增加靈活調(diào)整度，探索“三權(quán)分置”的方式是為了更好地管理和進(jìn)步，宅基地所附帶的產(chǎn)權(quán)問題與改革是農(nóng)民不能被剝奪的切身利益，國家反復(fù)提出，深化宅基地制度改革，是有助于解決農(nóng)村痼疾的，而試點工作的推進(jìn)就是試錯的過程，積累不同地區(qū)的經(jīng)驗才能尋找共性，突破發(fā)展，始終為廣大農(nóng)村人民謀利益、求發(fā)展。要從鄉(xiāng)村振興的視角出發(fā)，融合國家戰(zhàn)略與基層實踐的有機銜接，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的土地制度問題，針對性優(yōu)化，從而完善我國用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障，實現(xiàn)實踐意義上的互補，才能夠推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的實現(xiàn)，是發(fā)展中國特色社會主義建設(shè)的目標(biāo)，是提高國民經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎(chǔ)，也是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重點問題。

1.1.2 確權(quán)登記

從國家法律規(guī)定可以得出，所謂確權(quán)登記，包含的是兩個概念，其順序是先確權(quán)，后登記。確權(quán)，即國土部門按照相關(guān)的法律法規(guī)對土地的所有權(quán)、使用權(quán)以及其它權(quán)利等權(quán)屬的確認(rèn)過程，其中包括申請、地籍調(diào)查、審核確認(rèn)等環(huán)節(jié)。確權(quán)是后續(xù)認(rèn)定工作的基礎(chǔ)，對于農(nóng)民是否實際擁有土地產(chǎn)權(quán)具有決定性作用，每一塊土地的認(rèn)定程序都要符合規(guī)范，是國土部門工作的一大中心。登記，即把權(quán)屬調(diào)查所得到的準(zhǔn)確信息在《不動產(chǎn)登記簿》上予以記載，登記的過程包括受理、初審、復(fù)審、登簿、繕證、頒發(fā)等環(huán)節(jié)。登記步驟是對于確權(quán)后的法律文本呈現(xiàn)，不動產(chǎn)證書的獲得標(biāo)志著農(nóng)民獲得土地的穩(wěn)定性，是正式的重要文本。農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作周期較長，所以每一輪土地確權(quán)都應(yīng)當(dāng)落到實處，不能忽視其重要性，農(nóng)村戶的遷入與遷出時有發(fā)生，所以土地的確權(quán)登記往往不能實時更新，所以確權(quán)登記這一步驟就更加需要重視和完善。

1.1.3 用權(quán)流轉(zhuǎn)

用權(quán)的流轉(zhuǎn)，從字面意義上可以看出，就是指使用權(quán)的變動和性質(zhì)的變化。而現(xiàn)有的用權(quán)流轉(zhuǎn)形式主要可以概括為2種類型，用權(quán)主體的變動，如農(nóng)村戶口遷入遷出所帶來的流轉(zhuǎn)；征收和劃撥等消滅形式的變化，如村辦企業(yè)的入駐，國家基建的征收等都需要消耗農(nóng)村宅基地，當(dāng)然這類消耗往往伴隨一定數(shù)額的對于農(nóng)戶的經(jīng)濟補貼。上述的用權(quán)流轉(zhuǎn)過程，是包括了不同的參與主體的，主要范圍是2類，村集體經(jīng)濟組織農(nóng)民，這類組織往往是經(jīng)營體，合辦企業(yè)或工廠，是共同體；村集體和國家，村集體和國家對于土地流轉(zhuǎn)的行動往往還具有一定強制性，也是主要的流動權(quán)益獲得者。在流轉(zhuǎn)過程中，涉及的主體較多，使得流轉(zhuǎn)法律關(guān)系變得復(fù)雜。

從中國的廣大農(nóng)村人民生存經(jīng)驗可以看出，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)也是重要渠道。農(nóng)民一旦自發(fā)的買賣房屋，就會存在用權(quán)流轉(zhuǎn)之實，這種買賣在法律規(guī)定范圍內(nèi)是有限制的允許，農(nóng)民原有的產(chǎn)權(quán)房在通過買賣轉(zhuǎn)讓后，建造房屋及其附屬設(shè)施所占用的用權(quán)也隨之流轉(zhuǎn)，但是宅基地所有權(quán)仍歸集體所有，所有權(quán)并不發(fā)生變化。我國始終堅持土地集體所有制不會動搖，也是立國基石。

1.2 兩項用權(quán)流轉(zhuǎn)原則

1.2.1 耕地保護(hù)原則

我國人口眾多，資源消耗量大，雖然擁有較大的耕地面積，但均地面積是不樂觀的，所以國家重視糧食生產(chǎn)，糧食安全問題也仍然是必須要考慮的重大問題。為了保證糧食安全，就必須堅持耕地保護(hù)原則，耕地消耗的數(shù)量必須限制，也要控制耕地面積在安全線內(nèi)。

我國用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的改革，雖然不直接涉及我國的耕地資源，但必須在耕地保護(hù)原則的指導(dǎo)下進(jìn)行改革，防止發(fā)生以下情況：過度保護(hù)耕地，也就是全面禁止用權(quán)流轉(zhuǎn)，切斷流轉(zhuǎn)渠道，封鎖流轉(zhuǎn)可能，保護(hù)耕地資源是為了保護(hù)國民糧食安全，用權(quán)流轉(zhuǎn)是為了充分利用土地資源，避免資源的閑置浪費，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，兩者之間并不存在沖突；過度流轉(zhuǎn)，強行占用耕地，無限制地擴張土地流轉(zhuǎn)，盲目追求土地流轉(zhuǎn)帶來的經(jīng)濟效益，忽視農(nóng)民農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)。我國流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的改革，絕不能以危及糧食安全，侵占耕地資源為條件，糧食安全與每個人息息相關(guān)，是國家和人民生存發(fā)展的保障。

1.2.2 有償流轉(zhuǎn)原則

現(xiàn)在用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的改革過程，是一個實驗性過程，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是具有風(fēng)險的。國家要始終堅持用權(quán)有償流轉(zhuǎn)原則，才能夠鼓勵農(nóng)民愿意參與改革，減小阻力，也才能夠保證農(nóng)民在流轉(zhuǎn)用權(quán)時獲得定量的財產(chǎn)補償。為了提高農(nóng)民的物質(zhì)生活水平，實現(xiàn)農(nóng)民增收的健康化，還要做到在調(diào)動農(nóng)民流轉(zhuǎn)積極性的同時，推動管理上的更新，利用科學(xué)手段實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，才能夠幫助農(nóng)民充分利用手中的宅基地資源，助力實現(xiàn)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，推動鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展的目標(biāo)。

我國現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地制度是以農(nóng)村每戶為單位，戶主的承繼關(guān)系也遵循宅基地的流動規(guī)定，按照法定程序，戶主有權(quán)在所屬宅基地上進(jìn)行處置，合法建造房屋，或者進(jìn)行房屋改造，增加附屬設(shè)施，都受到法律保護(hù)，而對這些土地及附屬產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定和保護(hù)，則是現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地用地法規(guī)保障基礎(chǔ)。村民用權(quán)是原生村集體成員或遷入集體成員在落戶時，通過申請或者直接分配可以得到村集體土地的使用資格，是合法權(quán)利。我國法律明確規(guī)定，在土地的根本性質(zhì)上，村集體經(jīng)濟組織的土地仍歸集體所有，成員對分配的宅基地僅享有使用權(quán)。

為了實現(xiàn)社會資源的開發(fā)利用，避免土地資源的閑置浪費，縮小農(nóng)戶發(fā)展經(jīng)營成本，充分利用農(nóng)村有限資源，我國用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的改革應(yīng)當(dāng)堅持有償流轉(zhuǎn)原則。堅持該原則，能夠激發(fā)農(nóng)民流轉(zhuǎn)動力，促使農(nóng)民將閑置資源轉(zhuǎn)換為財產(chǎn)性收益。

1.3 鄉(xiāng)村振興與用權(quán)流轉(zhuǎn)的關(guān)系

1.3.1 用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障以鄉(xiāng)村振興為主線

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，突出優(yōu)勢就在于能夠調(diào)動各類發(fā)展要素為農(nóng)村建設(shè)服務(wù)，不同地區(qū)實事求是謀發(fā)展，市場的介入是農(nóng)村發(fā)展的新動力，更加要破除農(nóng)村發(fā)展的限制條件，發(fā)揮市場在農(nóng)村的沖擊式作用，實現(xiàn)人口、要素、產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置，逐步縮小差距，減緩以往二元發(fā)展模式對農(nóng)村的限制作用，為流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的改革提供政策支持，破除改革阻力，增大發(fā)展閾值，推動我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)布，為完善現(xiàn)有的用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障改革提供了政策基準(zhǔn)。該戰(zhàn)略，突出了更長的土地承包期限，在一定程度上為用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了政策的指引和法律的保障。十九大文件指出，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是承接全面脫貧后的重點工作。要始終保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定且長久不變，土地承包關(guān)系的穩(wěn)定不僅關(guān)乎集體戶的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)穩(wěn)定，也關(guān)乎農(nóng)民生產(chǎn)的根本動力，所以維穩(wěn)是基礎(chǔ)，有基礎(chǔ)就能謀發(fā)展。第2輪土地承包是國家的前瞻性重點工作，農(nóng)民擁有的承包土地到期后會再延續(xù)30a；決策不僅是為了穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期，表現(xiàn)出國家對農(nóng)民的重視，也是貫徹實事求是，根據(jù)國情作改革的具體行動。中國共產(chǎn)黨始終堅定不移保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，始終從群眾中來，到群眾中去，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民增收提供政策支持。

1.3.2 完善用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要舉措

國家對宅基地制度的改革具體內(nèi)容可以總結(jié)為以下幾點：針對宅基地的取得和使用，探索實行有償使用，這一舉措旨在擴大流轉(zhuǎn)收益，但需要明確有償使用的限度，無限制地增加取得和使用面積也會形成壟斷，從而產(chǎn)生負(fù)面影響，甚至對農(nóng)村原居民形成生存壓力；探索流轉(zhuǎn)式的自愿有償復(fù)合退出機制，保障仍在村集體居住農(nóng)民的經(jīng)濟利益，這一點主要針對于現(xiàn)在將戶口遷出農(nóng)村的新城市人口和部分無意從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)的居民，鼓勵其資源退出農(nóng)村宅基地使用環(huán)境，是為了釋放更多人口紅利，促進(jìn)新時代農(nóng)村發(fā)展；強化宅基地和農(nóng)房的經(jīng)濟屬性，推行土地流轉(zhuǎn)改革目的仍是為了讓農(nóng)村居民生活富裕起來，讓農(nóng)村居民獲得更多的生產(chǎn)生活資本，而強化宅基地和農(nóng)房的經(jīng)濟屬性有益于農(nóng)村土地價值具象化，使得農(nóng)村經(jīng)濟更有活力；加強對宅基地的管理，探索宅基地“三權(quán)分置”，農(nóng)村土地的經(jīng)營與管理始終是國家三農(nóng)工作的重點，實施專業(yè)化管理是對國家大政方針的貫徹落實，也是以人民為中心的具體表現(xiàn)；強調(diào)宅基地所有權(quán)歸集體所有，強化村集體的綜合管理職能，集體所有制是我國建設(shè)新時代中國特色社會主義亦將一以貫之的國家制度，土地是國家發(fā)展的基本要素之一，集體擁有產(chǎn)權(quán)是根本的穩(wěn)定舉措。

鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)，將要以宅基地制度改革為基礎(chǔ)，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村居民對于農(nóng)村土地獲得感知與國家政策下放的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，增強農(nóng)村居民維護(hù)宅基地權(quán)益的意識，宅基地制度改革的關(guān)鍵就在于其流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的變革，流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的不斷優(yōu)化是現(xiàn)在的重點工作。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，要求必須提高農(nóng)村土地的資源利用效率，不僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還要推廣到經(jīng)營管理的具體細(xì)節(jié)工作，科學(xué)化專業(yè)化是趨勢，盤活土地資源對于廣大農(nóng)村的發(fā)展具有重要的基礎(chǔ)作用，做好鋪墊才能穩(wěn)扎穩(wěn)打，流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的優(yōu)化與改革主導(dǎo)了宅基地制度的發(fā)展路線，而宅基地制度的優(yōu)化是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要一環(huán)。完善流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障，更有利于加快解決“三農(nóng)”問題，可以充分利用農(nóng)村的每一寸土地，做到科學(xué)利用，產(chǎn)出最大受益，也是配合破解長期以來的農(nóng)村難題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要推動力。

2 鄉(xiāng)村振興中用權(quán)流轉(zhuǎn)之可行性分析

2.1 政策指引方面

政策層面上，國家始終將三農(nóng)問題作為工作重點，先后頒布出臺許多相關(guān)土地政策，從宏觀政策上進(jìn)行把控，從而保障宅基地的流轉(zhuǎn)合法合規(guī)，維持流轉(zhuǎn)秩序的穩(wěn)定與發(fā)展。2019年9月，國家明確指出，要鼓勵節(jié)約集約利用宅基地，鼓勵盤活利用閑置地和閑置住宅等方式增加土地增益。探索多種渠道、通過多種方式鼓勵部分已經(jīng)未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、遷出農(nóng)村戶口、無意繼續(xù)在農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)民以自愿、自發(fā)、有償?shù)刃问酵顺龃寮w權(quán)益。農(nóng)村集體建設(shè)用地如果能作為一種商品要素在市場上流動，可以吸引社會企業(yè)的開發(fā)與入駐，從而盤活無用土地，減小資源損耗。有利于最大程度提高現(xiàn)有的農(nóng)村土地資源利用率，更有利于實現(xiàn)國家加強對農(nóng)民的社會保障，從而使得農(nóng)民的生活水平明顯改善，與宅基地的流轉(zhuǎn)互為補充，融合發(fā)展，打下堅實基礎(chǔ)。

2.2 制度保障方面

當(dāng)前，我國己經(jīng)建立了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，普及程度較好，廣大農(nóng)村居民已經(jīng)形成了醫(yī)保社保意識，合理利用醫(yī)保能節(jié)省農(nóng)村居民的大量就醫(yī)成本；還有最低生活保障制度，農(nóng)村五保戶與低保戶正在日漸減少，可以看出，國家從未放棄底層居民，最低生活保障使得人人都能擁有生存機會，讓農(nóng)民活得安心、活得滿足。推行相關(guān)的農(nóng)村保障制度，就會使得農(nóng)村社會保障體系不斷地發(fā)展完善，從而大大改善農(nóng)民對于土地利用的弱勢地位。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟在飛速發(fā)展，社會保障體系在健全完善，農(nóng)村勞動人民生活在不斷改善，用權(quán)不再成為農(nóng)民的唯一依靠，農(nóng)民即便轉(zhuǎn)讓原戶宅基地，也不會影響現(xiàn)有的生產(chǎn)生活。農(nóng)民對宅基地的依賴程度減輕，擁有更多的增產(chǎn)方式，就更能推動我國流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的改革。

3 制度視域下我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)況

3.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施前基礎(chǔ)情況

2017年以來，全國已有多座城市開放辦理跨集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)權(quán)證，宅基地所在村獲得了顯著的所有權(quán)收益。宅基地轉(zhuǎn)讓的推行與優(yōu)化，實現(xiàn)了兩大轉(zhuǎn)變，在農(nóng)村土地資源利用上，充分實現(xiàn)利用的最大化，也擴充了農(nóng)民所獲得的隱形資源，如商業(yè)經(jīng)營與管理能力等；在經(jīng)濟收益的獲得上，為村集體帶來了巨大的可見效益，通過科學(xué)管理、合理增收、配合政策等方式的改革，明顯加強了村集體的管理能力和合作能力。用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革，還有利于村民自發(fā)改善村周邊環(huán)境，因為違法亂建、亂占耕地、違法建造房屋勢必侵占自身權(quán)屬，所以村民會自發(fā)整改，合力創(chuàng)新，農(nóng)村環(huán)境的優(yōu)化也有利于農(nóng)村居民的生活。改變農(nóng)村社會舊風(fēng)貌，同時能夠保護(hù)我國的耕地安全，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的落地發(fā)展提供土地支持，儲備建設(shè)用地資源。

3.2 存在的問題

3.2.1 缺少流轉(zhuǎn)方式

用權(quán)合法流轉(zhuǎn)在我國起步晚，所以方式僅限于村集體內(nèi)部溝通轉(zhuǎn)讓，要求在村集體的公證認(rèn)可下，同一集體的兩戶進(jìn)行轉(zhuǎn)讓選擇，而過程也較為繁瑣，村民利益難以達(dá)成一致，這種流轉(zhuǎn)方法要形成效力非常困難。集體經(jīng)濟組織成員在生產(chǎn)過程中往往會有合作盈利的驅(qū)動力，那么對于村管轄內(nèi)的宅基地進(jìn)行合理調(diào)配是可行的，但是向其他成員或者本集體經(jīng)濟組織轉(zhuǎn)讓宅基地的行為，是有制約條件的，經(jīng)過農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的同意，符合村委會利益，也需要征集村民意見獲得支持；向相關(guān)部門進(jìn)行登記，也就是需要程序正當(dāng)，完成登記也證明獲得了國家支持。農(nóng)村居民才享有用權(quán)，城市居民因戶口的限制，不能享有該權(quán)利，因而城市居民和其他組織成員都無法取得，現(xiàn)在農(nóng)村居民都逐漸意識到，組織成員向村集體以外的人進(jìn)行的轉(zhuǎn)讓行為是無效的，城市戶籍人員無法獲得農(nóng)村權(quán)益，也不得侵占，所有侵占行為都無法得到法律的保護(hù)。

農(nóng)民由于缺少更多的增收方式，為了追求經(jīng)濟利益，往往會選擇一些危險方式，如在隱形市場流轉(zhuǎn)用權(quán)，從而獲得收益，但這種方式實質(zhì)上是違法行為，從一開始就是農(nóng)民獨自承擔(dān)交易風(fēng)險，但村民一般不具備這種抗風(fēng)險能力：由于這種流轉(zhuǎn)是非法行為，所以在交易過程中如果出現(xiàn)毀約，或者由于主觀抗拒不履行流轉(zhuǎn)合同義務(wù)、非法擱置等情形，暫時都還無法得到法律保護(hù)；農(nóng)戶的自發(fā)交易也并未修訂統(tǒng)一的交易規(guī)則，通常都是兩方協(xié)商自定交易價格，實際上這種定價方式很容易損害農(nóng)戶利益；自發(fā)交易行為由于是違法行為，所以無法辦理變更登記、領(lǐng)取產(chǎn)權(quán)證書等合法轉(zhuǎn)讓手續(xù)，一旦發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，農(nóng)民本就處于弱勢地位，又缺乏法律支持，就更加難以得到維權(quán)和保障。

3.2.2 “空心農(nóng)村”的矛盾化

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，表現(xiàn)出城市范圍不斷擴大，城市新市民不斷增加，越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市生活，原有的農(nóng)村居民逐年減少，勢必造成農(nóng)村宅基地使用率的下降。農(nóng)村居民不斷減少導(dǎo)致了“空心村”現(xiàn)象，而兩種現(xiàn)象融合互為表里，愈加惡化，究其根本，原因主要有3點：農(nóng)村務(wù)工人員還在增加，在農(nóng)村普遍認(rèn)知內(nèi)，進(jìn)城務(wù)工要比在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更能改善生活；農(nóng)村的新生幼兒需要謀求更好的求學(xué)環(huán)境，城市的教育往往傾斜了更多資源，伴隨著求學(xué)的遷出現(xiàn)象時有發(fā)生；農(nóng)村學(xué)子的流失，由于面臨家庭壓力，畢業(yè)后往往會選擇留在城市。

為了切實保障農(nóng)民最基本的房屋居住權(quán)，充分利用村集體土地，我國《土地管理法》規(guī)定，因撤銷、遷移等原因而停止使用土地的，集體組織經(jīng)批準(zhǔn)可以收回土地使用權(quán)。但是該法律規(guī)定在現(xiàn)實生活當(dāng)中，適用難度大、可操作性低，基本上處于無處可用的狀態(tài)。

4 鄉(xiāng)村振興視角下用權(quán)流轉(zhuǎn)制度如何完善

4.1 從源頭出發(fā)，健全法律規(guī)范

解決宅基地問題，要全面綜合考量，但是追根溯源，關(guān)鍵還在立法改革，要逐步轉(zhuǎn)變立法理念，從原有的禁止用權(quán)流入市場轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的有序流入市場。要始終堅持保障農(nóng)民最基礎(chǔ)的居住權(quán)，尊重農(nóng)民選擇，充分收集意見，確認(rèn)每位村民的合法權(quán)益并加以保護(hù)，才能做到農(nóng)民主體化。由于農(nóng)民手中資源并不富裕，所以國家應(yīng)當(dāng)保護(hù)其在流轉(zhuǎn)交易的過程中的主導(dǎo)地位，因為經(jīng)驗的缺失會使得農(nóng)民更容易受到利益損害，所以國家和集體應(yīng)當(dāng)更加側(cè)重保護(hù)層面，及時發(fā)現(xiàn)并阻斷農(nóng)民的經(jīng)濟利益受損，不能給不法商人可乘之機，穩(wěn)步增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。在謀求農(nóng)村經(jīng)濟增長的同時，仍要加快現(xiàn)有農(nóng)村保障體系的完善，盡管已經(jīng)有一定發(fā)展，但還要逐步縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

完善用權(quán)作為用益物權(quán)的權(quán)能，才能保證農(nóng)民自身的重視，推動國家允許宅基地有序流轉(zhuǎn)的補充。最大程度發(fā)揮資源優(yōu)勢，打好資源信息戰(zhàn)才是增收的科學(xué)化手段，實現(xiàn)資源利用效益最大化，是新時代中國特色社會主義建設(shè)道路要求下，當(dāng)今社會發(fā)展的必然趨勢。國家土地資源總量是有限的，而城市的開發(fā)就需要更多的預(yù)留地，農(nóng)村宅基地面積控制就顯得更加缺乏支撐，所以修訂相關(guān)法律法規(guī)就更需要權(quán)衡農(nóng)村利益，不能因為城市開發(fā)就犧牲廣大農(nóng)村，要保障村民的基本生活權(quán)益，發(fā)現(xiàn)土地政策矛盾就要及時整改，應(yīng)當(dāng)賦予村集體的用權(quán)處分權(quán)能，允許用權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，充分利用更少的資源獲取更大的利益。

4.2 從程序出發(fā)，規(guī)整流轉(zhuǎn)

國家可以通過實際調(diào)查，將已經(jīng)明確為危房、長期荒廢的農(nóng)村住房進(jìn)行強制改造或拆除，然后根據(jù)實際情況，將新土地還由村集體處理，對于原戶主進(jìn)行考察，進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟補貼。從而實現(xiàn)合理科學(xué)的村集體土地回收，增強利用靈活度，也能夠使得各村民擁有保障，得以安心。有時會出現(xiàn)村人口數(shù)量較大，而分戶過多就需要更多宅基地，但本村無足夠面積可分的情況，那么國家應(yīng)當(dāng)允許村集體向外靈活購買，擴大村土地的行為，村民的住房需求是民生也是民本，是需要國家支持的。國家和政府還應(yīng)當(dāng)增強財政補貼的專項運用，村集體可以申請此類資金用于購買擴大土地，使得村集體擁有更多權(quán)益；村委會也可以組織村民公籌，從而擴充集體資產(chǎn)，滿足村集體購買所需。

4.3 村委會的職能提升

村委會作為最接近農(nóng)村人民的最基層組織，對于宅基地的管理是具有天然優(yōu)勢的，村民委員會具有國家賦予的特殊法人身份，承擔(dān)著對村民負(fù)責(zé)、為村民服務(wù)的職能。其設(shè)立的天然優(yōu)勢主要包括2個方面，人員構(gòu)成，村委會由村民直接選舉產(chǎn)生，人員互相熟悉，減少了人際相處環(huán)節(jié)需要耗費的時間；對于本村土地和各戶住宅的實際了解，村委會可以很容易收集信息，也能實施完成更新工作。對于村集體的未開發(fā)土地或閑置活用地，是可以通過村民決議來進(jìn)行經(jīng)濟開發(fā)的，如建廠、建果園林場等經(jīng)濟用地，也可以出租，或者鼓勵村民聯(lián)合承包開發(fā)，從而擴大土地增益。同時，加大宣傳，鼓勵村民積極登記不動產(chǎn)，增強村民維權(quán)意識，因為對于已經(jīng)確定產(chǎn)權(quán)的房屋，可流轉(zhuǎn)可買賣，便于推廣能動性流轉(zhuǎn)，減小農(nóng)村發(fā)展阻力，也避免不必要的法律問責(zé)，減少村民糾紛，穩(wěn)定村民心態(tài)。不動產(chǎn)登記制度是國家推行管理土地的強有力方式，既對村民負(fù)責(zé)，也對國家負(fù)責(zé)，有秩序才能穩(wěn)發(fā)展。

5 結(jié)論

綜合分析來看，本文主要關(guān)注對于農(nóng)村宅基地確權(quán)登記以及流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障改革的整體思路，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略意見》的出臺應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)在土地政策學(xué)術(shù)研究的綱領(lǐng)性文件，鄉(xiāng)村振興要求對于農(nóng)村的社會科學(xué)研究應(yīng)當(dāng)立足于我國農(nóng)村實際和社會建設(shè)發(fā)展的自然規(guī)律，才能推進(jìn)真正意義上的振興。

以鄉(xiāng)村振興為大背景，在農(nóng)村發(fā)展視角下，對我國用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障進(jìn)行研究，既能為我國流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的研究做出補充，也是在時代視角下對農(nóng)村問題的思考，通過法律分析和國家土地政策的結(jié)合，推動學(xué)理性建設(shè)上對于城鄉(xiāng)融合理論的貢獻(xiàn)，城鄉(xiāng)一體是將來的大趨勢，做該研究也能促進(jìn)鄉(xiāng)村振興理論和建設(shè)的發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興的視角下，本文有針對性地分析了已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的一些制度不完善問題，試圖進(jìn)行學(xué)理性闡釋和分析，但目前我國相關(guān)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障存在的問題仍具有一定歷史遺留性和現(xiàn)實復(fù)雜性，本文受篇幅所限亦不能窮盡。望本文之研究對于我國農(nóng)村宅基地確權(quán)及使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的理論研究和實踐操作有拋磚引玉之用，推進(jìn)我國用權(quán)流轉(zhuǎn)法規(guī)與保障的發(fā)展。