河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院 利世嬌

在行政公益訴訟中，檢察機關(guān)認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益時，為了維護公共利益，向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機關(guān)在規(guī)定的期限內(nèi)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院有權(quán)依法向人民法院提起訴訟[1]。

通過上述定義我們可以看出，在啟動行政公益訴訟之前存在一個必經(jīng)的訴前程序，即檢察機關(guān)的檢察建議。作為提起行政公益訴訟的必經(jīng)程序，行政公益訴訟訴前程序經(jīng)歷了試點推行創(chuàng)制階段、入法階段及全面推行之后的完善階段。

1 目前我國行政公益訴訟訴前程序的困境

1.1 關(guān)于案件來源單一性問題

關(guān)于行政公益訴訟的啟動條件，兩高在相關(guān)的司法解釋中限制了啟動條件僅為檢察機關(guān)通過履職中發(fā)現(xiàn)，排除了其他的獲取案件線索的來源，這樣很容易忽視一些具有真實價值的線索，比如現(xiàn)實生活中某些有正義感的公民對有損公共利益行為的舉報或者其他單位在處理公務(wù)中發(fā)現(xiàn)的線索等。如果這些重要的線索檢察機關(guān)不知情，沒有對其展開調(diào)查，那很可能會對國家和社會的公共利益造成難以彌補的損失。

1.2 關(guān)于對行政行為認(rèn)定的把握問題

我們提到檢察機關(guān)是提起公益訴訟的唯一主體，但在相關(guān)的法律中并沒有明確的規(guī)定檢察機關(guān)認(rèn)定行政機關(guān)的違法或者不作為行為的標(biāo)準(zhǔn)，而司法實踐中，在判斷是否提起行政公益訴訟時，更主要側(cè)重于用結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)去衡量行政機關(guān)的履職情況，而這樣的標(biāo)準(zhǔn)對于行政機關(guān)來說并不合理，它會加重行政機關(guān)的履職負擔(dān)，例如行政機關(guān)在處理生態(tài)環(huán)境受到侵害這一類問題時，盡管已經(jīng)做出了相關(guān)的行政行為，但由于環(huán)境受到破壞的結(jié)果并沒有辦法在短期內(nèi)得到修復(fù)，倘若基于這一結(jié)果去認(rèn)定行政機關(guān)不作為，那么長此以往勢必會打擊行政機關(guān)的積極性，從而導(dǎo)致公共利益無法得到救濟。

1.3 關(guān)于檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)問題

在案件辦理過程中，檢察機關(guān)為支持監(jiān)督要求和訴訟主張，需要對有關(guān)案件的事實進行調(diào)查取證，以此判斷公眾利益是否受到損害以及行政行為是否違法[2]。這就涉及了檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的問題，我國法律中對檢察機關(guān)調(diào)查權(quán)的強制力并無明文規(guī)定，只在相關(guān)的司法解釋中規(guī)定行政機關(guān)及其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)配合行政機關(guān)調(diào)查，但針對行政機關(guān)及其他有關(guān)單位不予配合，并未規(guī)定相應(yīng)的保障措施，這樣就難免會造成公益訴訟過程中出現(xiàn)多次調(diào)查取證甚至取證難的問題，從而浪費司法資源，增加辦案成本，影響辦案效率。

1.4 關(guān)于訴前程序的期限設(shè)置問題

訴前程序的期限，既關(guān)系到行政機關(guān)糾正違法行為的履職期限，又關(guān)系到訴前程序與訴訟期限的銜接期限。在《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中將行政機關(guān)履職期限在之前一個月的基礎(chǔ)上又增加了一個月，同時規(guī)定了緊急履職期間，但是也存在些許不足，缺乏彈性。就像上文提到的環(huán)境行政公益訴訟，一些受自然周期規(guī)律影響的環(huán)境問題無法在兩個月內(nèi)解決。通過對大量案例的研究表明，關(guān)于環(huán)境公益訴訟情形中訴前程序的期限設(shè)置要考慮客觀自然因素的影響。

2 完善與建議

2.1 拓寬案件來源渠道

上述我們提到根據(jù)規(guī)定行政公益訴訟案件的來源是檢察機關(guān)在履職中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)線索，這樣就會縮小行政公益訴訟案件信息的來源范圍。筆者認(rèn)為基于實踐的需要，應(yīng)適當(dāng)拓寬案件來源，可以將熱心群眾、組織的舉報以及處理公務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)的線索納入案件的來源范圍，彌補案件來源的單一性，實現(xiàn)案件信息共享，及時地發(fā)現(xiàn)有損國家和社會公共利益的問題，挽救一些不必要的損失。同時，可以設(shè)置一些獎勵機制，激發(fā)公眾舉報的積極性，集合眾力去維護公共利益。

2.2 建立實質(zhì)性審查標(biāo)準(zhǔn)

在判斷行政機關(guān)是否依法履職時，如僅僅采用結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)無疑會增加行政機關(guān)的負擔(dān)。關(guān)于應(yīng)該采取何種標(biāo)準(zhǔn)，理論界也有很多討論。有些學(xué)者提議采取行政行為審查標(biāo)準(zhǔn)，但是僅采取行為審查標(biāo)準(zhǔn)而不顧救濟結(jié)果，可能會使行政機關(guān)忽視對問題的后續(xù)跟蹤監(jiān)督；有些學(xué)者提議根據(jù)不同情況分別采取行為或者結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)，但此建議太過模糊，會增加實踐中的操作難度。因此，在綜合考量各方面需求的基礎(chǔ)上，我們更應(yīng)該注重實質(zhì)性合法審查標(biāo)準(zhǔn)去判斷行政機關(guān)是否履職，在行為上審查行政機關(guān)履職是否符合法律規(guī)定的同時，也要在行為效果上審查違法行為是否停止、公共利益是否受到保護，總結(jié)來說就是建立以行為審查標(biāo)準(zhǔn)為主，結(jié)果審查標(biāo)準(zhǔn)為輔的雙重審查標(biāo)準(zhǔn)。如在實踐中存在損害結(jié)果無法在短時期內(nèi)得以恢復(fù)，那么就應(yīng)當(dāng)排除以結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)為準(zhǔn)對行政機關(guān)以未履職為由而提起訴訟的情形。

2.3 保障檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)

盡管法律明確了在行政公益訴訟中行政機關(guān)及其他機關(guān)有配合檢察機關(guān)工作的義務(wù)，但是對于不予配合的行為卻沒有做出剛性規(guī)定，檢察權(quán)缺乏剛性規(guī)定，就有可能給檢查機關(guān)的調(diào)查取證造成一定困難，無法獲取有效的調(diào)查信息，無法做出合理有效的監(jiān)督建議，進而使公眾利益無法得到更好的保護，產(chǎn)生一系列影響。針對行政公益訴訟實踐中檢察機關(guān)工作人員調(diào)查權(quán)缺乏強制力的問題，我們應(yīng)當(dāng)對檢察機關(guān)的調(diào)查權(quán)給予一定的保障措施，對行政機關(guān)拒不配合檢察調(diào)查核實證據(jù)的，檢察機關(guān)享有申訴等救濟途徑，從而更好地對行政部門進行監(jiān)督，及時有效地維護公眾利益。

2.4 設(shè)置彈性合理的期限

雖然為了解決訴前程序期限過短的弊端，《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中把期限延長到兩個月，但是在實踐中仍無法應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境問題。對此我們要綜合考慮客觀因素和實際情況中阻礙行政機關(guān)依法履職的情形，在法定范圍內(nèi)允許例外的情形，例如對環(huán)境公益訴訟的訴前程序，行政機關(guān)在受到自然條件和生態(tài)規(guī)律的限制下無法在法定期限內(nèi)履職，可以向檢察機關(guān)申請延長履職期限，經(jīng)檢察機關(guān)嚴(yán)格審核認(rèn)為申請符合實際情況的，應(yīng)針對不同情形適當(dāng)延長或設(shè)置合理的履職期限。

3 結(jié)語

目前我國的行政訴訟公益訴訟制度仍舊處于起步發(fā)展階段，我們在充分肯定訴前程序設(shè)置優(yōu)勢的同時，也要在實踐過程中發(fā)現(xiàn)它的缺點，不斷地完善訴前程序制度，更好地達到制度設(shè)置的初衷。