? 廈門大學(xué)嘉庚學(xué)院 副教授 黃 冠

國家政府作為公共權(quán)力的代表，其頒布權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)的目的是避免底線競爭、劣幣驅(qū)逐良幣和無需競爭帶來的負(fù)外部效應(yīng)。在我國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)發(fā)展中，由政府主導(dǎo)、行業(yè)組織配合的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。自2012年以來，出于維護(hù)老年人合法權(quán)益、推動建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價體系的需要，為解決標(biāo)準(zhǔn)缺失、滯后和交叉重復(fù)等問題，從民政部發(fā)布《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》（民發(fā)[2017]145號）前后，我國為推進(jìn)全國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化做出了卓有成效的工作。

我國的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)相比發(fā)達(dá)國家具有起點(diǎn)高、可參照樣本多等優(yōu)勢，具體體現(xiàn)在以下幾方面。

—、養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的總綱

作為我國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的指引，遵循黨和國家的思想導(dǎo)向，結(jié)合我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢，依據(jù)《服務(wù)業(yè)組織標(biāo)準(zhǔn)化工作指南》(GB/T 24421-2009)關(guān)于標(biāo)準(zhǔn)體系總體結(jié)構(gòu)的規(guī)定《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》(2017年8月24日發(fā)布)，在明確“全面系統(tǒng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一，開放兼容、動態(tài)優(yōu)化，突出重點(diǎn)、適度超前”等基本工作原則的基礎(chǔ)上，從老年人自理能力、養(yǎng)老服務(wù)形式、服務(wù)和管理等四個維度，確定了任一養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)文件的構(gòu)成因素。

具體來說，老年人自理能力維度依據(jù)應(yīng)按照不同自理能力的老年人在需求上的差異，提供不同養(yǎng)老服務(wù)的思路，將老年人按照自理程度分為自理老年人、部分自理老年人、完全不能自理老年人三類。養(yǎng)老服務(wù)形式維度按照我國養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)成，將養(yǎng)老服務(wù)形式分為居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三類。服務(wù)維度囊括了養(yǎng)老服務(wù)中涉及到的各類服務(wù)項目、領(lǐng)域、類型，管理維度則覆蓋養(yǎng)老服務(wù)中涉及到的人員、場所、設(shè)施、安全等各類管理要素。這四個維度的確立，為我國任一養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計提供了展開思維所需的基本要素。

在確定了基本的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計要素之后，養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系被進(jìn)一步規(guī)劃為由通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、支撐保障三個子體系，共同搭建起基本標(biāo)準(zhǔn)體系框架的系列標(biāo)準(zhǔn)文件的集合。通用基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)是指養(yǎng)老服務(wù)范圍內(nèi)，其它標(biāo)準(zhǔn)普遍使用、具有廣泛指導(dǎo)意義的標(biāo)準(zhǔn)，包括標(biāo)準(zhǔn)化導(dǎo)則、術(shù)語與縮略語、符號與標(biāo)志、分類、評估、數(shù)據(jù)、質(zhì)量管理等；服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)是指涉及養(yǎng)老服務(wù)的具體內(nèi)容及事項，根據(jù)老年人的不同服務(wù)需求，服務(wù)提供標(biāo)準(zhǔn)包括生活照料服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、精神慰藉服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、健康管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、安寧服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社會工作服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、休閑娛樂服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、文化教育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益保障標(biāo)準(zhǔn)等；支撐保障標(biāo)準(zhǔn)是指養(yǎng)老服務(wù)業(yè)組織為支撐養(yǎng)老服務(wù)有效提供而制定的規(guī)范性文件，包括服務(wù)提供者標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)、信息化標(biāo)準(zhǔn)、建筑標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備與用品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、安全與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)等。這三個子系統(tǒng)所囊括的各方面標(biāo)準(zhǔn)在為后續(xù)有關(guān)部門的標(biāo)準(zhǔn)制定工作指明方向的同時，也明確了養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系所涉及的領(lǐng)域，從而便利了工作人員參照各領(lǐng)域已有標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合我國養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展需要制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

我國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)組織實施：針對行業(yè)管理機(jī)構(gòu)，提出推動建立協(xié)同工作機(jī)制；針對工作開展步驟，號召加快急需標(biāo)準(zhǔn)研制與實施；針對相關(guān)從業(yè)者，除加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)宣貫工作，還要推動建立省級標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)委員等相關(guān)工作組織；針對具體的標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)，鼓勵強(qiáng)化政府與市場標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)推進(jìn)。這明確了我國養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)工作展開的導(dǎo)向和具體要求，而且規(guī)劃了多層次多方面并行的工作思路，并對具體的工作對象和預(yù)期成果，乃至后續(xù)工作都做了相關(guān)預(yù)設(shè)。

二、專門領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)先行

緊隨我國《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》頒布的就是《老年人照料設(shè)施建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》（JGJ450-2018），充分顯示了黨和政府對養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展所依托的設(shè)施建筑的關(guān)注，同時也意味著相關(guān)照料設(shè)施的建設(shè)是養(yǎng)老服務(wù)開展和評估的硬性前提。在這部由國家層面頒布的，為其他地方性標(biāo)準(zhǔn)劃定底線的，依據(jù)其指導(dǎo)的領(lǐng)域所單列出的建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)中，最為關(guān)鍵的是被要求強(qiáng)制執(zhí)行的6項條文。其中3項條文指向交通、2項條文指向居住環(huán)境、1項條文指向老年人保護(hù)。

3項關(guān)于交通設(shè)施的建設(shè)條文中既強(qiáng)調(diào)了對于救助便利性的重視，也考慮到了老年人的實際身體能力，體現(xiàn)了以服務(wù)和便利老年人生活為根本導(dǎo)向的建設(shè)理念；2項關(guān)于居住環(huán)境的建設(shè)條文則專注于保障老年人起居的舒適性；1項針對老年人保護(hù)的條文實際上是對有一定使用風(fēng)險的設(shè)施的布局和配置做了專門規(guī)定。從這幾項強(qiáng)制條款的設(shè)置中，我們不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)部門在設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定時，所秉承的“便捷、舒適和安全”導(dǎo)向。同時，也需要注意到，在《老年人照料設(shè)施建筑設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)》頒布實施以后遭到廢止的原國家標(biāo)準(zhǔn)《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計規(guī)范》（GB 50867-2013）和《老年人居住建筑設(shè)計規(guī)范》（GB 50340-2016）還囊括了對于老年人居住建筑和老年人活動設(shè)施的建設(shè)規(guī)范，但針對這兩項的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范在新規(guī)中并未提及。在老規(guī)已廢新規(guī)未出的情況下，相關(guān)老年人照料設(shè)施的建筑只能在參照新規(guī)范相關(guān)條文的基礎(chǔ)上，以各類型建筑加上無障礙規(guī)范作為依據(jù)。

與此同時，為徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）要求，加快完善養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，更好發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)作用，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)開始被陸續(xù)制定和發(fā)布。其中，出于規(guī)范和統(tǒng)一養(yǎng)老機(jī)構(gòu)日常管理過程中所使用的圖形符號及標(biāo)志，對顧客滿意度測評提供指引和參考，預(yù)防養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對象發(fā)生壓瘡風(fēng)險，從而改善和提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，提高全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理水平，切實提升老年人的獲得感、幸福感、安全感的需要，面向基礎(chǔ)設(shè)施架設(shè)的《養(yǎng)老服務(wù)常用圖形符號及標(biāo)志》、面向制度保障建設(shè)的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)顧客滿意度測評》和面向最易引發(fā)服務(wù)風(fēng)險的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)防壓瘡服務(wù)規(guī)范》被統(tǒng)一頒布。

這三部標(biāo)準(zhǔn)性文件均由民政部提出，并由全國社會福利服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會（SAC/TC 315）負(fù)責(zé)歸口?！娥B(yǎng)老服務(wù)常用圖形符號及標(biāo)志》給出了提供養(yǎng)老服務(wù)的場所，在開展養(yǎng)老服務(wù)過程中常用圖形符號及標(biāo)志的基本要求、設(shè)計要求、設(shè)置與安裝，及管理與維護(hù)的規(guī)范；《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)顧客滿意度測評》規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或第三方開展顧客滿意度測評的基本要求、指標(biāo)體系與權(quán)重、測評方法、數(shù)據(jù)處理、分析和改進(jìn)的要求，其中甚至包括了基本的調(diào)查問卷和權(quán)重量表范例，以及相關(guān)計算公式列舉等；為做好養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)對象發(fā)生壓瘡的預(yù)防，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)防壓瘡服務(wù)規(guī)范》給出了十分細(xì)節(jié)和具體的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)防壓瘡服務(wù)的評估、預(yù)防方法和管理要求。通過上述三個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不難發(fā)現(xiàn)我國制定養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)在重視對養(yǎng)老服務(wù)開展的導(dǎo)向作用的同時，也十分注重相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，并且相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定和頒布也是本著先基礎(chǔ)后枝節(jié)、先制度后經(jīng)營、先緊迫后補(bǔ)充的順序展開的。

三、強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)出臺

因為國家標(biāo)準(zhǔn)是由主權(quán)方以國家名義發(fā)布的在全國范圍內(nèi)有效的基準(zhǔn)性標(biāo)準(zhǔn)，并為其他來源的標(biāo)準(zhǔn)提供約束和參照，這就使得有關(guān)部門在制定和頒布具有強(qiáng)制的規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)時，相較于優(yōu)先頒布的建筑標(biāo)準(zhǔn)和集中頒布的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，顯得更為謹(jǐn)慎。而2019年末頒布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》（以下簡稱《基本規(guī)范》）則是第一個養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，它區(qū)別于一般推薦性標(biāo)準(zhǔn)，社會各方都要依法強(qiáng)制執(zhí)行，是在養(yǎng)老服務(wù)安全方面的底線規(guī)范。

實際上，早在2017年年末，國家標(biāo)準(zhǔn)委就頒布了《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》這一統(tǒng)攝養(yǎng)老服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)。與《養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》不同，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》在基礎(chǔ)層面明確了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量規(guī)范，其內(nèi)容不但涵蓋了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)項目的術(shù)語和定義、規(guī)定了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的基本要求及養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的具體服務(wù)項目與質(zhì)量要求，還對包括出入院服務(wù)、生活照料服務(wù)、膳食服務(wù)、清潔衛(wèi)生服務(wù)、洗滌服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服務(wù)、文化娛樂服務(wù)、心理精神支持服務(wù)和安寧服務(wù)在內(nèi)的共計九大項目做出了規(guī)范，同時還明確了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理要求及對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的評價方式和改進(jìn)方法。

該國家標(biāo)準(zhǔn)對于養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提出的要求可從五個層面進(jìn)行歸納：①基本要求：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該堅持依法運(yùn)營的原則，機(jī)構(gòu)的設(shè)立及提供的相關(guān)服務(wù)均應(yīng)符合相關(guān)法律法規(guī)的要求，獲得相應(yīng)許可證明；②服務(wù)項目與質(zhì)量要求：作為《基本規(guī)范》的核心內(nèi)容，規(guī)范了上面提到的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的九大服務(wù)項目的基本服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)要求，以確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)具有統(tǒng)一的基本標(biāo)準(zhǔn)；③管理要求：提出了對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)管理、人力資源管理、環(huán)境及設(shè)施設(shè)備管理、安全管理的基本要求，確保養(yǎng)老機(jī)構(gòu)安全、有序的運(yùn)營；④服務(wù)評價與改進(jìn)：規(guī)定了對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的評價方式、評價內(nèi)容及具體改進(jìn)的措施，為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量提供指導(dǎo)?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量管理方面的首個國家標(biāo)準(zhǔn)，其發(fā)布健全了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系，為進(jìn)一步規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量提供了指引，同時也為后續(xù)的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的制定和頒布提供了基礎(chǔ)和先導(dǎo)。此后，國家市場監(jiān)管總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委于2019年12月27日正式批準(zhǔn)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》（GB38600-2019）這一強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)并予以公布。

作為養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的第一個強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》的頒布被寄托了巨大的期望。民政部副部長高曉兵在2020年1月13日的國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上曾明確表示，《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》的出臺明確了養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的安全紅線。2017年制定的是《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》，明確的是保障養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的基準(zhǔn)線。2018年制定的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級劃分與評定》，明確了提升養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的等級線。這個文件出臺后，前不久民政部制定了建立全國統(tǒng)一養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等級評定體系的指導(dǎo)意見。這三個國家標(biāo)準(zhǔn)和實施意見是相互支撐的，也是各有定位的，初步形成了全國統(tǒng)一的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評價體系的框架。

《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全基本規(guī)范》不但對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)安全從設(shè)施建設(shè)、安全標(biāo)識設(shè)置、服務(wù)人員培訓(xùn)和工作制度設(shè)計等方面做出了基本要求，還將對老年人的安全風(fēng)險評估作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的基準(zhǔn)，并明確規(guī)定了安全風(fēng)險評估應(yīng)涵蓋的內(nèi)容、周期、分級標(biāo)準(zhǔn)和連帶責(zé)任等，還使用“窮舉法”列出了服務(wù)內(nèi)容方面應(yīng)該注意的防護(hù)事項，甚至事無巨細(xì)地對養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理從應(yīng)急預(yù)案、評價與改進(jìn)和安全教育等方面提出了明確的操作性要求。從中不難看出，有關(guān)部門在放松了對于養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的事前監(jiān)管以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時，從事中和事后兩方面加強(qiáng)監(jiān)管的決心，進(jìn)而確保養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展能夠“放得開、管得住”，在規(guī)范行業(yè)發(fā)展的同時保障老年人合法權(quán)益。

四、結(jié)論

考慮到我國未富先老的社會現(xiàn)實和人口老齡化程度的不斷加深，在可預(yù)期的未來一定時期內(nèi)社會各界對于養(yǎng)老服務(wù)的需求將持續(xù)增長。盡管我國養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，但總體來看還處于起步階段，存在著諸如養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)良莠不齊、服務(wù)不規(guī)范、人才緊缺等突出問題。正是為了應(yīng)對這些問題，為相關(guān)從業(yè)人員提供可遵循的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)意識，在不斷提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的同時保障老年人的權(quán)益，黨和政府相關(guān)部門才不斷完善我國的養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在可預(yù)見的未來，養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展及養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升和全社會養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)步，必將成為我國應(yīng)對人口老齡化的根本保障。