李紅松， 張 杰

(中共貴州省委黨校 發(fā)展研究院，貴州 貴陽(yáng) 550028)

經(jīng)過(guò)多年的探索，目前我國(guó)已設(shè)立了三江源、普達(dá)措等10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)。黨的十九屆五中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要“建設(shè)長(zhǎng)城、大運(yùn)河、長(zhǎng)征、黃河等國(guó)家文化公園”。公眾參與既是維護(hù)利益相關(guān)者合法權(quán)益的要求和體現(xiàn)，也是推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)的必要條件。本文主要以全國(guó)最大的國(guó)家公園即三江源國(guó)家公園和全國(guó)最早探索國(guó)家公園建設(shè)的普達(dá)措國(guó)家公園為例，立足國(guó)家公園體制建設(shè)的整體視域，考察我國(guó)國(guó)家公園公眾參與狀況，并在合理借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)家公園公眾參與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步拓展我國(guó)國(guó)家公園公眾參與的對(duì)策。

一、我國(guó)國(guó)家公園公眾參與狀況

1.三江源國(guó)家公園公眾參與狀況

2016年3月5日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，2017年8月1日，《三江源國(guó)家公園條例(試行)》正式施行，三江源國(guó)家公園成為我國(guó)首個(gè)真正意義上的國(guó)家公園，為全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家公園和生態(tài)文明建設(shè)探索經(jīng)驗(yàn)。三江源國(guó)家公園總面積12.31萬(wàn)平方公里，由黃河源園區(qū)、長(zhǎng)江源園區(qū)、瀾滄江源園區(qū)組成，國(guó)家公園試點(diǎn)涉及4個(gè)縣，共計(jì)12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、53個(gè)行政村、6.4萬(wàn)人。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)幾年來(lái)，在政府和國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)推動(dòng)下，在公眾參與方面進(jìn)行了卓有成效的探索。

青海省每年舉辦中國(guó)(青海)三江源國(guó)際攝影節(jié)等活動(dòng)，宣傳、展示、推廣青海獨(dú)特的自然文化資源；近幾年又連續(xù)舉辦“三江源國(guó)家公園全國(guó)媒體行”活動(dòng)，推動(dòng)社會(huì)各界對(duì)三江源國(guó)家公園建設(shè)的了解及參與；培育踐行生態(tài)環(huán)保意識(shí)，加快環(huán)境教育進(jìn)課堂，環(huán)保達(dá)人故事等進(jìn)中小學(xué)生頭腦；推動(dòng)牧民參與環(huán)保體驗(yàn)和教育服務(wù)，倡導(dǎo)生態(tài)生活方式。為直接推動(dòng)生態(tài)管護(hù)，青海省組建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站、村級(jí)管護(hù)隊(duì)，對(duì)山水林草湖實(shí)行統(tǒng)一組織化管護(hù)、網(wǎng)格化巡查，推動(dòng)形成遠(yuǎn)距離“點(diǎn)成線、網(wǎng)成面”的管護(hù)體系。[1]

社區(qū)是國(guó)家公園建設(shè)的最直接的利益相關(guān)者，國(guó)家公園建設(shè)一定會(huì)關(guān)涉到園區(qū)內(nèi)甚至園區(qū)周邊社區(qū)群眾的利益。這就必然要求在國(guó)家公園建設(shè)中注重加強(qiáng)社區(qū)參與，從而不僅有利于維護(hù)社區(qū)利益，而且有利于調(diào)動(dòng)廣大社區(qū)群眾的積極性，推進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)。三江源國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)中非常重視維護(hù)和發(fā)展社區(qū)利益，促進(jìn)社區(qū)群眾積極參與國(guó)家公園建設(shè)。試點(diǎn)區(qū)協(xié)同當(dāng)?shù)卣罅ν七M(jìn)社區(qū)共建共享，發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)合作社，并探索將草場(chǎng)承包經(jīng)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)向特許經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)社區(qū)群眾增收。社會(huì)資本也被吸到國(guó)家公園建設(shè)中?！罢Q生在三江源—國(guó)家公園創(chuàng)行”項(xiàng)目是三江源國(guó)家公園管理局、世界自然基金會(huì)(WWF)和廣州汽車集團(tuán)乘用車有限公司共同推動(dòng)建設(shè)的，旨在對(duì)三江源重要生態(tài)系統(tǒng)和國(guó)際重要濕地共同保護(hù)。[2]該項(xiàng)目是國(guó)內(nèi)為數(shù)不多的政府主導(dǎo)合作、環(huán)保組織貢獻(xiàn)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)、企業(yè)以資金投入共同建設(shè)我國(guó)國(guó)家公園的典型案例。

2.普達(dá)措國(guó)家公園公眾參與狀況

普達(dá)措國(guó)家公園地處“三江并流”世界自然遺產(chǎn)地紅山片區(qū)，國(guó)家公園總面積為601.1平方公里，保護(hù)區(qū)面積占總面積的99.81%。公園的規(guī)劃集保護(hù)、科研、生態(tài)旅游及可持續(xù)發(fā)展為一體，旨在使其自然環(huán)境、生物資源、歷史遺跡和獨(dú)特的民族文化得到永續(xù)保護(hù)和利用。園區(qū)周邊涉及到兩個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))，43個(gè)自然村，社區(qū)人口近7000人，絕大多數(shù)為彝族和藏族。洛茸自然村是唯一處于公園核心區(qū)內(nèi)的社區(qū)，離碧塔海景區(qū)最近。社區(qū)共有33戶，近200人，均為藏族。居民主要以種養(yǎng)殖業(yè)為生，比如種植青稞、挖草藥、賣野生菌、養(yǎng)殖黃牛等，生活非常貧困。文化程度較低，多數(shù)人不能熟練使用漢語(yǔ)交流。

為保障社區(qū)參與，國(guó)家公園局和洛茸社區(qū)協(xié)商成立了社區(qū)共管協(xié)會(huì)。社區(qū)對(duì)國(guó)家公園的規(guī)劃、開發(fā)、管理和保護(hù)享有知情權(quán)，能夠?qū)ι婕吧鐓^(qū)利益和國(guó)家公園建設(shè)的問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)和提出建議。提高社區(qū)參與國(guó)家公園保護(hù)的積極性的最有效措施是讓社區(qū)群眾從國(guó)家公園開發(fā)、管理和保護(hù)中受益。社區(qū)群眾十幾年前從騎馬接待散客中受益，之后又成立了馬隊(duì)接待游客，為保證安全和提高效率，國(guó)家公園管理局解散了馬隊(duì)。馬隊(duì)解散后，國(guó)家公園局給予馬隊(duì)三年的補(bǔ)助，并組建了往返縣城接待游客的車隊(duì)，社區(qū)居民可以從游客車費(fèi)中獲取收益，同時(shí)，在國(guó)家公園管理局和共管協(xié)會(huì)同意后，社區(qū)居民也可以在游客門票中獲得報(bào)酬。[3]為促進(jìn)社區(qū)群眾增收，社區(qū)共管協(xié)會(huì)還組織相關(guān)專家和旅游從業(yè)人員等開發(fā)旅游產(chǎn)品，比如青稞產(chǎn)品、奶制品、松茸、傳統(tǒng)民間工藝品等，村民可以銷售自己生產(chǎn)的貼有普達(dá)措國(guó)家公園標(biāo)簽的上述產(chǎn)品。洛茸村擁有豐富的自然生態(tài)資源和傳統(tǒng)建筑、服飾、飲食、習(xí)俗、宗教等人文景觀，游牧體驗(yàn)是游客深刻了解藏族生產(chǎn)生活方式及文化傳統(tǒng)的最直接和最有效的途徑。社區(qū)共管協(xié)會(huì)通過(guò)鼓勵(lì)群眾開展體驗(yàn)游牧的生產(chǎn)生活方式，在展示和傳播藏族傳統(tǒng)文化的同時(shí)，使社區(qū)群眾獲得了更高物質(zhì)利益。社區(qū)居民參與公園的開發(fā)、管理和保護(hù)，必須具備一定的參與能力。為促進(jìn)社區(qū)居民更廣泛和更有效的參與，國(guó)家公園局和社區(qū)共管協(xié)會(huì)從增進(jìn)農(nóng)村實(shí)用技術(shù)、語(yǔ)言技能、導(dǎo)游技能、營(yíng)銷技術(shù)、家庭旅游接待等各個(gè)方面對(duì)社區(qū)居民進(jìn)行培訓(xùn)。通過(guò)這些培訓(xùn)，社區(qū)居民的參與能力獲得了大幅提升，從而不僅提高了他們的收入，而且促進(jìn)了國(guó)家公園的管理和保護(hù)。比如，就導(dǎo)游需求而言，國(guó)家公園不是從外地招募導(dǎo)游，而是培養(yǎng)村民導(dǎo)游。從村民中挑選出有一定漢語(yǔ)基礎(chǔ)、文化素質(zhì)較高的人進(jìn)行導(dǎo)游知識(shí)培訓(xùn)，這既發(fā)揮了他們了解當(dāng)?shù)厍闆r的優(yōu)勢(shì)，又體現(xiàn)了他們對(duì)國(guó)家公園的深度參與，在獲得收益的同時(shí)，也增強(qiáng)了自身參與公園保護(hù)的行動(dòng)自覺(jué)。[4]除了注重社區(qū)參與外，普達(dá)措國(guó)家公園還非常重視環(huán)保組織的參與。比如，20世紀(jì)末大自然保護(hù)協(xié)會(huì)(The Nature Conservancy，TNC)就在云南推動(dòng)參與國(guó)家公園建設(shè)及研究相關(guān)工作。1998年，TNC中國(guó)項(xiàng)目就曾提出，云南省非常適合通過(guò)建立國(guó)家公園來(lái)保護(hù)生物多樣性和人文景觀。2004年云南省林業(yè)廳聯(lián)合TNC等社會(huì)力量，開始探索國(guó)家公園建設(shè)；2007年普達(dá)措國(guó)家公園正式掛牌；2008年云南成為國(guó)家公園試點(diǎn)??；2015年國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案出臺(tái)，云南被列入全國(guó)9個(gè)試點(diǎn)省份之一。在云南國(guó)家公園規(guī)劃和建設(shè)歷程中，TNC在國(guó)家公園組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、資源調(diào)查、信息管理、社區(qū)參與以及國(guó)家公園地方立法和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等多方面給予了相關(guān)咨詢和技術(shù)支持，這些咨詢和支持對(duì)于推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)國(guó)家公園建設(shè)也發(fā)揮了一定作用。[5]

總之，在我國(guó)國(guó)家公園(包括三江源國(guó)家公園和普達(dá)措國(guó)家公園)的開發(fā)、管理和保護(hù)中公眾參與越來(lái)越廣泛，并在推動(dòng)國(guó)家公園建設(shè)方面發(fā)揮了積極作用。但與此同時(shí)，也仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。比如，國(guó)家公園與地方政府關(guān)系問(wèn)題，地方國(guó)有旅游公司壟斷經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，國(guó)家公園的主要資金來(lái)源問(wèn)題，國(guó)家公園內(nèi)集體土地使用權(quán)如何轉(zhuǎn)化的問(wèn)題，公園核心區(qū)生態(tài)移民后移民的文化融入和生計(jì)問(wèn)題，公園規(guī)劃、開發(fā)、管理和保護(hù)中的信息公開問(wèn)題，社會(huì)組織和科研院所參與不充分的問(wèn)題，等等。這些問(wèn)題的存在表明，仍需進(jìn)一步深化和拓展國(guó)家公園的公眾參與，這就要求必須在整體性視域下推進(jìn)我國(guó)國(guó)家公園的公眾參與。整體性視域下國(guó)家公園的公眾參與，一方面意味著公眾參與的多元性和充分性，國(guó)家公園建設(shè)不僅要讓各利益相關(guān)方都能參與進(jìn)來(lái)，同時(shí)還要保證這種參與是有效的；另一方面則意味著推進(jìn)國(guó)家公園整體建設(shè)是拓展國(guó)家公園公眾參與的基礎(chǔ)和條件，也就是說(shuō)，拓展國(guó)家公園公眾參與必須放在推進(jìn)國(guó)家公園整體建設(shè)的框架下予以把握。只有加快健全國(guó)家公園體制機(jī)制，不斷完善國(guó)家公園建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)體系，拓展國(guó)家公園有效公眾參與才能獲得更為充分的保障。

二、國(guó)外國(guó)家公園公眾參與經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.多元參與是國(guó)外國(guó)家公園體制的典型特征

多元參與是美國(guó)國(guó)家公園體制的典型特征，盡管美國(guó)國(guó)家公園體制是集權(quán)型體制，但是社區(qū)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公民個(gè)人等社會(huì)主體在國(guó)家公園的建立、管理和運(yùn)營(yíng)中都得到了較大程度的重視，并且往往能夠參與其中。美國(guó)國(guó)家公園在建立之初侵犯了印第安人的土地，印第安人當(dāng)時(shí)的絕對(duì)弱勢(shì)地位使其很難有能力維護(hù)自身的利益尤其是土地利益。但是，隨著人民的抗?fàn)幒头傻娜諠u完善，當(dāng)國(guó)家公園再擴(kuò)大邊界時(shí)就沒(méi)有以前剛建立時(shí)那么容易了。美國(guó)大提頓國(guó)家公園多次提議擴(kuò)大邊界，卻總被議會(huì)否決，最終環(huán)保人士小約翰·戴維森·洛克菲勒購(gòu)買了141.6平方公里的土地產(chǎn)權(quán)捐獻(xiàn)給國(guó)家公園管理局，公園邊界才得以擴(kuò)大。而在國(guó)家公園的日常管理、運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目開發(fā)中，由于強(qiáng)制移民、被迫放棄傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式、難以就業(yè)、無(wú)法分享公園發(fā)展帶來(lái)的利益以及游客增多帶來(lái)的噪雜喧囂等，社區(qū)利益也很容易受損，進(jìn)而導(dǎo)致社區(qū)整體排斥和抵制。比如錫安國(guó)家公園所在地猶他州史普林戴爾小鎮(zhèn)就曾出現(xiàn)鄰避癥候群，否定和抵制公園的一切開發(fā)行為。[6]正是基于這種經(jīng)驗(yàn)和考量，美國(guó)較早地認(rèn)識(shí)到了社區(qū)參與之于國(guó)家公園發(fā)展的重要性，把社區(qū)參與作為公園建設(shè)和管理的必備要件，國(guó)家公園管理局還專門建立了具體詳實(shí)的參與機(jī)制，從而保證了社區(qū)參與的可操作性和有效性。[7]同時(shí)，國(guó)家公園管理局每年還對(duì)國(guó)家公園給周邊社區(qū)帶來(lái)的工作崗位和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行測(cè)算和統(tǒng)計(jì)[8]，再加上信息公開透明，公園管理局和社區(qū)便能夠通過(guò)業(yè)已建立的參與機(jī)制，更好溝通協(xié)調(diào)，建立信任關(guān)系，進(jìn)而走向合作，有效彌合國(guó)家利益與社區(qū)利益的緊張和沖突。

企業(yè)、公民個(gè)人、社會(huì)組織、科研院所也是重要參與主體。私營(yíng)企業(yè)的目的是追求利潤(rùn)，這與國(guó)家公園建立的初衷很大程度上是背離的，但是由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，政府為縮減開支，便允許私營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與到諸如住宿、餐飲、交通、購(gòu)物和廣告宣傳等“必要且適當(dāng)”的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中來(lái)，國(guó)家公園管理部門主要負(fù)責(zé)公園的規(guī)劃建設(shè)、保護(hù)、管理和提供公共服務(wù)。通過(guò)私營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人的這種參與，企業(yè)、公民個(gè)人獲得了利潤(rùn)，政府減輕了資金負(fù)擔(dān)，國(guó)家公園得到了特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，游客享受到了更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。從2012到2016年，美國(guó)國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)收入在公園總收入中占比由10.34%逐年上升到14.27%。[9]除了交納特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)外，私營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人還通過(guò)各種途徑以捐贈(zèng)方式為國(guó)家公園發(fā)展提供資金支持，同時(shí)，公民個(gè)人還可以通過(guò)各種方式申請(qǐng)成為志愿者，為國(guó)家公園發(fā)展提供所需服務(wù)。社會(huì)組織雖然也可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)參與國(guó)家公園經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，但大多數(shù)社會(huì)組織不是以盈利為目的，而是要喚醒人們的環(huán)保意識(shí)，向社會(huì)各界呼吁關(guān)注和促進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展，同時(shí)通過(guò)自身優(yōu)勢(shì)為國(guó)家公園提供人才、法律、技術(shù)、資金、決策等方面的支持。美國(guó)社會(huì)組織眾多，僅環(huán)境保護(hù)基金協(xié)會(huì)、黃石基金會(huì)等大大小小的環(huán)保類社會(huì)組織就有近六十萬(wàn)個(gè)，這些社會(huì)組織已成為國(guó)家公園發(fā)展不可或缺的力量。此外，科研院所也在美國(guó)國(guó)家公園發(fā)展中的扮演著重要角色，從國(guó)家公園的規(guī)劃建立到日常管理，在生態(tài)恢復(fù)、生物多樣性保護(hù)、病蟲害防治、外來(lái)物種管理等各個(gè)方面，都不時(shí)閃現(xiàn)著科研工作者的身影。比如大沼澤國(guó)家公園在對(duì)外來(lái)植物的監(jiān)測(cè)和控制中，佛羅里達(dá)州立大學(xué)的科研人員就付出了長(zhǎng)期艱辛的勞動(dòng)，起到了關(guān)鍵作用。[10]1992年美國(guó)國(guó)家科學(xué)院研究和評(píng)估了國(guó)家公園的管理狀況，得出結(jié)論“國(guó)家公園局的研究項(xiàng)目存在嚴(yán)重問(wèn)題”，應(yīng)該“進(jìn)行根本性的改變”，從而催生了《國(guó)家公園綜合管理法》。[11]

英國(guó)的國(guó)家公園與美國(guó)有很大不同，由于公園內(nèi)的土地很多是私人或慈善機(jī)構(gòu)所有，國(guó)家公園管理局的權(quán)限受到了很大的制約。比如，New Forest國(guó)家公園管理局為了促進(jìn)公園的生態(tài)保護(hù)，在公園新一輪的規(guī)劃中曾提出擴(kuò)大公園核心區(qū)范圍(這與美國(guó)想擴(kuò)大國(guó)家公園整體邊界是不同的)，卻因社區(qū)強(qiáng)烈反對(duì)，最終未能實(shí)現(xiàn)，不僅如此，即便通過(guò)增加公園內(nèi)的停車費(fèi)來(lái)鼓勵(lì)公共交通出行這樣的措施也難以實(shí)行，原因皆在于土地是私有的，國(guó)家很難直接有效干預(yù)。[12]可見(jiàn)，英國(guó)國(guó)家公園的土地私有性與國(guó)家公園本身的公共性存在著較為嚴(yán)重的矛盾，因此，促進(jìn)公眾廣泛參與就成了克服這種矛盾的主要方式和途徑。在這方面公園管理局擔(dān)任了協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的角色，聯(lián)合地方政府、環(huán)保機(jī)構(gòu)、旅游管理部門、非政府組織和社區(qū)等，促進(jìn)這些主體積極參與，進(jìn)行協(xié)同管理。日本國(guó)家公園的公眾參與程度也提升較快，非營(yíng)利組織可以成為公園管理機(jī)構(gòu)，私人企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)園區(qū)內(nèi)的運(yùn)輸、住宿、餐飲業(yè)及其他服務(wù)業(yè)，社區(qū)居民也可以在劃定范圍內(nèi)比如普通區(qū)和三類保護(hù)區(qū)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。各利益相關(guān)者都有權(quán)通過(guò)參加聽(tīng)證會(huì)和向中央環(huán)境審議會(huì)提出問(wèn)詢等方式就國(guó)家公園的開發(fā)和管理問(wèn)題提出意見(jiàn)建議，公眾的意見(jiàn)和建議也能夠得到及時(shí)回應(yīng)。為促進(jìn)公眾參與，日本還開展了諸如“國(guó)家公園向?qū)А薄肮珗@副管理員”“國(guó)家公園志愿者”“綠色工程項(xiàng)目”等項(xiàng)目，激發(fā)公眾參與國(guó)家公園管理積極性。

2.公眾參與的保障因素

第一，日漸成熟的國(guó)家公園管理體制是公眾廣泛參與的基礎(chǔ)。就國(guó)家公園體制來(lái)講，由于文化、傳統(tǒng)、政治體制等方面的差異，不同的國(guó)家也形成了不同的國(guó)家公園管理體制。美國(guó)的國(guó)家公園管理體制是典型的中央集權(quán)型體制。1916年美國(guó)成立了國(guó)家公園管理局，國(guó)家公園局在由國(guó)會(huì)制訂的法律框架下從事國(guó)家公園管理工作，它由聯(lián)邦政府直接管轄，隸屬于內(nèi)政部，具有高度自主性，不受地方政府掣肘。國(guó)家公園管理局下設(shè)7個(gè)地方辦公室，這7個(gè)地方辦公室分別負(fù)責(zé)管理國(guó)家首都區(qū)、中部地區(qū)、中西部地區(qū)、太平洋及西部地區(qū)、東北地區(qū)、東南地區(qū)、阿拉斯加地區(qū)等7個(gè)地區(qū)的公園，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于7個(gè)地區(qū)管理局，同時(shí)，每個(gè)國(guó)家公園內(nèi)部都設(shè)有園區(qū)局，從而形成了“國(guó)家公園局-地區(qū)管理局-園區(qū)局”這樣一種由聯(lián)邦政府統(tǒng)轄的自上而下的垂直管理體制，中央高度集權(quán)，地方政府難以介入進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。地方政府難以介入的另一個(gè)重要原因是，美國(guó)國(guó)家公園的資金主要是依靠國(guó)家財(cái)政撥款，而不像德國(guó)國(guó)家公園那樣主要靠地方財(cái)政資金運(yùn)行。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，盡管國(guó)會(huì)在過(guò)去十幾年中削減了15%的財(cái)政撥款，2018年美國(guó)內(nèi)政部更是進(jìn)一步縮減國(guó)家公園管理局預(yù)算高達(dá)10.4%，但國(guó)家財(cái)政撥款仍是國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)的最重要資金來(lái)源。[9]全部人員經(jīng)費(fèi)和大部分管理經(jīng)費(fèi)由國(guó)會(huì)劃撥，有力保證了國(guó)家公園垂直管理效能，國(guó)家公園局可以放開手腳履行其自身職能，不僅有效避免了管理碎片化，而且更有利于吸納各方力量共同開發(fā)、管理和保護(hù)好國(guó)家公園。

英國(guó)的國(guó)家公園體制建立則比較晚，1951年英國(guó)產(chǎn)生了第一批國(guó)家公園。目前共有15個(gè)國(guó)家公園。與美國(guó)國(guó)家公園的荒野狀態(tài)不同，英國(guó)的國(guó)家公園大多是半鄉(xiāng)村性的，國(guó)家公園內(nèi)聚居了大量居民，因此，與美國(guó)不同，英國(guó)的國(guó)家公園既強(qiáng)調(diào)要以生態(tài)位中心，又強(qiáng)調(diào)要促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1977年，英國(guó)成立國(guó)家公園委員會(huì)，負(fù)責(zé)所有國(guó)家公園的保護(hù)和管理。委員會(huì)成員主要是各地政府，基本上是地方政府的衍生物；1995年，英國(guó)成立國(guó)家公園管理局。在聯(lián)合王國(guó)層面，國(guó)家環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部總體負(fù)責(zé)所有國(guó)家公園；在成員國(guó)層面，分別由英格蘭自然署、威爾士鄉(xiāng)村委員會(huì)和蘇格蘭自然遺產(chǎn)部負(fù)責(zé)其國(guó)土范圍的國(guó)家公園劃定和監(jiān)管。[13]在國(guó)家公園層面，每個(gè)國(guó)家公園均設(shè)立公園管理局，具體負(fù)責(zé)公園管理事務(wù)，制定地方層次的公園管理規(guī)劃，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者。國(guó)家公園的主要資金來(lái)源為中央政府資助?？傮w來(lái)看，英國(guó)的國(guó)家公園體制是“一種自上而下與地方自治相結(jié)合的管理體制”[14]，這種管理模式既使廣泛的公眾參與成為必要，同時(shí)又為公眾參與提供了更為便捷的體制基礎(chǔ)和前提。

日本國(guó)家公園管理體制雖然最初是仿效美國(guó)，但發(fā)展至今，卻逐步形成了“一種調(diào)控制和分區(qū)制體制”[15]。國(guó)家公園雖由環(huán)境省管理，但公園用地也并非都是國(guó)有土地，這一點(diǎn)與英國(guó)比較相似。但與英國(guó)不同的是，只要國(guó)家認(rèn)為某地風(fēng)景或生態(tài)需要保護(hù)，相關(guān)土地就可由中央政府劃為公園用地進(jìn)行開發(fā)和管理；同時(shí)，居民仍可繼續(xù)在公園內(nèi)生活，并從事社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。除了這種有效調(diào)控之外，日本環(huán)境省還根據(jù)每個(gè)國(guó)家公園的實(shí)際情況，依據(jù)資源價(jià)值等級(jí)、生態(tài)系統(tǒng)完整性、游客可利用程度等指標(biāo)，確定了公園不同區(qū)域的不同保護(hù)程度，把公園分為特別保護(hù)區(qū)、一類特別保護(hù)區(qū)、二類特別保護(hù)區(qū)、三類特別保護(hù)區(qū)和普通區(qū)。特別保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止任何開發(fā)活動(dòng)，普通區(qū)作為緩沖區(qū)，允許從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。日本的這種國(guó)家公園管理體制雖然中央政府有一定的調(diào)控權(quán)，但由于其土地私有性質(zhì)且人口密集，它和英國(guó)相似，總體來(lái)講也必須采取分權(quán)式的管理模式，從而在客觀上也迫切需要廣泛的公眾參與。

第二，完備的法律體系是公眾參與的保障。為促進(jìn)國(guó)家公園建設(shè)和發(fā)展以及充分的公眾參與，發(fā)達(dá)國(guó)家都非常注重國(guó)家公園法規(guī)體系建設(shè)。美國(guó)國(guó)家公園法律體系非常完備，美國(guó)政府、內(nèi)政部、國(guó)家公園局涉及國(guó)家公園的幾乎所有決策，大到國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任義務(wù)、公園的規(guī)劃建設(shè)，小到公園內(nèi)日常經(jīng)營(yíng)行為，都能做到有法可依。美國(guó)國(guó)家公園的立法進(jìn)程大致可以分為三個(gè)階段，即初始起步階段、豐富成長(zhǎng)階段、日臻完備階段。第一階段是1930年代前，屬于起步階段，這一階段主要是出現(xiàn)了針對(duì)單個(gè)公園的立法，成立了全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家公園管理局，并對(duì)其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)范，初步形成了美國(guó)國(guó)家公園法律體系雛形，代表性立法是《黃石國(guó)家公園法》和《國(guó)家公園局組織法》。第二階段是從1930年到1970年，屬于豐富成長(zhǎng)階段，這一階段隨著公園管理運(yùn)營(yíng)實(shí)踐的日漸拓展和深入，相關(guān)法律不斷細(xì)化，特別是在六十年代各種法律密集出臺(tái)，制定和實(shí)施的法律主要有《歷史遺跡保護(hù)法》《戶外娛樂(lè)法》《荒野法》《特許經(jīng)營(yíng)政策法》《國(guó)家游徑系統(tǒng)法》和《公園志愿者法》。第三階段是從1970年至今，屬于日臻完備階段，這一階段隨著西方各國(guó)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)程的展開，在與其他國(guó)家相互借鑒的基礎(chǔ)上，不斷健全國(guó)家公園法律體系，同時(shí)立法更為細(xì)致嚴(yán)密，針對(duì)性也更強(qiáng)。[16]代表性立法主要有《綜合授權(quán)法》《國(guó)家公園及娛樂(lè)法》《國(guó)家公園綜合管理法》，從而使國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)有了更為堅(jiān)實(shí)的法律保障?？傮w來(lái)講，美國(guó)國(guó)家公園立法層次明顯，《國(guó)家公園局組織法》僅次于憲法，具有統(tǒng)攝意味，其他各項(xiàng)立法根據(jù)國(guó)家公園建設(shè)管理各方面的實(shí)踐需要被制定出來(lái)，雖涉及內(nèi)容多樣，但并不顯得散亂且較好地避免了重疊交叉。如此層層推進(jìn)、細(xì)致完備的法律規(guī)定，保證了國(guó)家公園在特許經(jīng)營(yíng)中能夠做到處處有法可依，也為各類監(jiān)督提供了依據(jù)，促使國(guó)家公園做到有法必依。

英國(guó)的國(guó)家公園法律法規(guī)體系也比較健全，除了最主要的《國(guó)家公園與鄉(xiāng)村進(jìn)入法》外，相關(guān)法律法規(guī)還包括《環(huán)境保護(hù)法》《自然環(huán)境和鄉(xiāng)村社區(qū)法案》《鄉(xiāng)村和路權(quán)法案》《野生動(dòng)物和鄉(xiāng)村法案》《水資源法》《水環(huán)境條例》等。日本至今也形成了包括《自然公園法》《自然公園法施行規(guī)則》《自然公園法施行令》《文化財(cái)產(chǎn)保護(hù)法》《國(guó)立公園規(guī)劃制訂要領(lǐng)》《國(guó)立公園及國(guó)定公園調(diào)查要領(lǐng)》《國(guó)立公園及國(guó)定公園候選地確定方法》《自然環(huán)境保全法》《自然環(huán)境保全基本方針》《自然再生推進(jìn)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《物種保護(hù)法》等在內(nèi)的較為完整的法律體系。日漸完備的法律法規(guī)體系同樣從宏觀上為英國(guó)和日本的國(guó)家公園管理及公眾參與提供了有效保障。

三、拓展我國(guó)國(guó)家公園公眾參與的對(duì)策

1.做好體制機(jī)制保障

第一，建立自上而下的垂直管理體系。無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園，都具有一定的公共性和公益性，從而能夠一定程度上化解人類社會(huì)與自然的緊張狀態(tài)，并保證多數(shù)人包括子孫后代在內(nèi)的各種合法權(quán)益。僅從管理的角度而言，國(guó)外國(guó)家公園建設(shè)和管理中的理念，比如追求公共性、特許經(jīng)營(yíng)中的“必要且適當(dāng)”原則等，是值得我們借鑒的。當(dāng)然，我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我們所建立的國(guó)家公園具有能夠更為有效地保證絕大多數(shù)人及未來(lái)人享有游憩、科研等權(quán)利的天然制度優(yōu)勢(shì)，這是西方制度所無(wú)法比擬的。但是在實(shí)踐層面，我國(guó)的自然保護(hù)地及國(guó)家公園試點(diǎn)建設(shè)中卻暴露出來(lái)了前述不少問(wèn)題，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，除了地方政府在理念上的偏差外，主要癥結(jié)則在于管理體制不完善。我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)名義上屬全民所有，但卻由地方政府和各級(jí)行業(yè)管理部門代為行使，這不僅造成了所有權(quán)實(shí)質(zhì)上的缺位和虛化，而且導(dǎo)致了管理上的分散和混亂，條塊分割、職責(zé)同構(gòu)，矛盾和問(wèn)題層出不窮，這從宏觀上嚴(yán)重影響到了公眾參與的擴(kuò)展。為此，學(xué)者們呼吁要加快完善自然保護(hù)地、國(guó)家公園管理體制，并提出了“全國(guó)統(tǒng)一遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)論”[17]“上統(tǒng)下放論”[18]“三級(jí)然保護(hù)理事會(huì)及其法人治理模式”[19]等多種治理模式。其中，多數(shù)論者較為贊同借鑒美國(guó)的管理體制，也有論者提出要借鑒英國(guó)的管理體制，原因在于公園內(nèi)所有資產(chǎn)不都是國(guó)家所有的。鑒于國(guó)家公園建立管理中存在的上述問(wèn)題，基于疆域遼闊、文化傳統(tǒng)等因素的考慮，筆者還是更為認(rèn)同要合理借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立“國(guó)家公園管理局——國(guó)家公園管理分局——公園局”三級(jí)垂直管理體系：管理理念上一定要堅(jiān)持公共性和公益性，堅(jiān)持主要由中央財(cái)政撥款建設(shè)公園；整合生態(tài)文明部和自然資源部相關(guān)職能，設(shè)立國(guó)家公園管理局；在有國(guó)家公園的省域設(shè)立省級(jí)層面的國(guó)家公園管理分局，在國(guó)家公園內(nèi)設(shè)公園局；跨省區(qū)的國(guó)家公園內(nèi)設(shè)協(xié)調(diào)辦公室，由公園局局長(zhǎng)兼任，協(xié)調(diào)辦公室直接對(duì)國(guó)家公園局負(fù)責(zé)；明晰國(guó)家公園自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，凡屬全民所有資產(chǎn)，皆由公園局管理和特許經(jīng)營(yíng)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)和自然資源管理的事權(quán)全部劃入公園局；公園內(nèi)任何人不能做出不利于公園建立理念和宗旨的經(jīng)營(yíng)。至于國(guó)家公園內(nèi)所涉及的集體土地所有權(quán)的處理問(wèn)題，可以“通過(guò)地役權(quán)實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地占主體地位”[20]，這樣做不僅規(guī)避了征用、租賃、贖買、置換方式所致的弊端，而且還能夠更好讓社區(qū)民眾參與到國(guó)家公園的管理和保護(hù)當(dāng)中，并維護(hù)和發(fā)展好社區(qū)利益。由于理好各種關(guān)系，這種垂直管理體系的建立并不會(huì)妨礙公眾參與，相反，還為更深更廣程度的公眾參與提供了體制保障。這也正如美國(guó)、英國(guó)、日本等西方國(guó)家一樣，雖然這些國(guó)家國(guó)家公園體制不同，但并不影響其各自的公眾參與效果。

第二，健全相關(guān)法律法規(guī)體系。為更好促進(jìn)公眾參與，還必須建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，涉及范圍不應(yīng)只是關(guān)于公眾參與的法律法規(guī)，而是應(yīng)包括關(guān)于國(guó)家公園開發(fā)、管理和保護(hù)等各個(gè)方面在內(nèi)的法律體系，只有這樣才能更好地從宏觀上保障公眾參與。目前，我國(guó)還沒(méi)有專門的自然保護(hù)地法和國(guó)家公園法，除了《環(huán)境保護(hù)法》之外，多是行政法規(guī)以及國(guó)家相關(guān)部門或者地方立法機(jī)關(guān)制定的法律文件，比如《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》《國(guó)家濕地公園管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》《文物保護(hù)法》等，而《環(huán)境保護(hù)法》與國(guó)家公園建設(shè)僅僅具有弱相關(guān)性，其中所涉及的保障公眾參與的規(guī)定更是難以滿足國(guó)家公園的現(xiàn)實(shí)需要。這些法律文件層次和效力比較低，分散性、區(qū)域性明顯，造成了自然保護(hù)地、國(guó)家公園管理上的交叉混亂，難以起到協(xié)調(diào)與統(tǒng)合作用。同時(shí)，某些法律文件的立法理念也有偏差，比如《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，設(shè)立自然保護(hù)地目的就是為了“保護(hù)自然環(huán)境和自然資源”，這與國(guó)際上國(guó)家公園的貫常理念即“既保護(hù)又為人民利益和愉悅”是不相符合的，而在實(shí)踐中也是行不通的，占國(guó)土面積近13%的自然保護(hù)地都禁止開發(fā)是不切實(shí)際的，既不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不利于生態(tài)保護(hù)。比如，針對(duì)三江源地區(qū)實(shí)施生態(tài)移民整體搬遷使核心地帶成為無(wú)人區(qū)這種狀況，有學(xué)者經(jīng)過(guò)實(shí)地調(diào)研指出，這既不利于生態(tài)恢復(fù)，又不利于維護(hù)社區(qū)利益，應(yīng)該保留部分牧民邊游牧邊維護(hù)草場(chǎng)，核心區(qū)鼠害嚴(yán)重，滅鼠、防火、草場(chǎng)巡邏等都需要有人來(lái)做。[21]

健全我國(guó)國(guó)家公園的法律法規(guī)體系，首先必須明確立法理念和目的，國(guó)家公園的立法目的應(yīng)該是既要保證能夠很好地保護(hù)國(guó)家公園、自然環(huán)境以及子孫后代享受良好自然環(huán)境的權(quán)利，又能夠在此前提下滿足人們的游憩、科研、教育等方面的需要和利益。其次，應(yīng)著力提升立法層級(jí)和統(tǒng)一性，不僅要改變國(guó)家公園無(wú)法律、位階低的狀況，還要增強(qiáng)統(tǒng)一性，為此，必須加快制定《國(guó)家公園法》，并對(duì)公眾參與作出更為合理更為詳細(xì)的規(guī)定。無(wú)論是德國(guó)日本等大陸法系國(guó)家，還是像美國(guó)這樣的英美法系國(guó)家，無(wú)論這些國(guó)家的立法模式有何不同，但在國(guó)家層面制定國(guó)家公園的基礎(chǔ)性法律是普遍做法，只有從整體上制定《國(guó)家公園法》，才能有效克服現(xiàn)有多種法律文件之間的矛盾以及部門利益的沖突，更好在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范國(guó)家公園的建設(shè)管理，并更好擴(kuò)展公眾參與。最后，要增強(qiáng)立法系統(tǒng)性，使每個(gè)國(guó)家公園的各方面的建設(shè)管理都有章可循、有法可依。美日等國(guó)國(guó)家公園立法也經(jīng)歷了初始起步、豐富成長(zhǎng)、日臻完備幾個(gè)階段，美國(guó)先是僅僅有《黃石公園法》《國(guó)家公園局組織法》，日本先是有《國(guó)家公園法》，然后逐步拓展并形成了完備的法律體系。美國(guó)更是制定了《特許經(jīng)營(yíng)政策法》《公園志愿者法》《綜合授權(quán)法》《國(guó)家公園綜合管理法》等更多涉及公眾參與問(wèn)題的法律。我國(guó)各個(gè)地方的國(guó)家公園應(yīng)根據(jù)自身需要(比如各自在擴(kuò)展公眾參與方面的需要)，在實(shí)踐基礎(chǔ)上先行探索，及時(shí)總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，比如，《三江源國(guó)家公園條例(試點(diǎn))》就可以在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化關(guān)于促進(jìn)公眾參與的細(xì)則，待各地逐步探索成熟后，再?gòu)膰?guó)家層面制定相關(guān)法律。

2.進(jìn)一步拓展公眾參與

英國(guó)和日本國(guó)家公園非集權(quán)型體制，公眾參與是比較充分的，而美國(guó)的國(guó)家公園管理雖在集權(quán)型體制下，非常重視社區(qū)、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、公民個(gè)人的多元參與，這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)的國(guó)家公園建設(shè)管理同樣是有一定借鑒意義的。在我國(guó)自然保護(hù)地和國(guó)家公園試點(diǎn)(包括三江源國(guó)家公園和普達(dá)措國(guó)家公園)內(nèi)部或周邊的社區(qū)利益受損現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，由此而引起的社區(qū)利益和國(guó)家公園利益沖突時(shí)有發(fā)生；特許經(jīng)營(yíng)制度不完善，特許經(jīng)營(yíng)中的壟斷經(jīng)營(yíng)及園區(qū)管理者既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的狀況并未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變；科研院所雖然在自然保護(hù)地、國(guó)家公園規(guī)劃建設(shè)以及生物多樣性保護(hù)、外來(lái)動(dòng)物管理等方面積極地參與，但參與仍不充分；社會(huì)組織包括環(huán)保類社會(huì)組織仍比較弱小，合法有序的參與渠道也有待拓展；公民個(gè)人雖然有了更多利益訴求表達(dá)方式，但其參與意識(shí)和參與能力仍有待提升。這種狀況決定了促進(jìn)公眾參與對(duì)于國(guó)家公園建設(shè)管理而言，不僅是必要的，而且是迫切的。

維護(hù)國(guó)家公園周邊和公園內(nèi)社區(qū)居民的利益是把國(guó)家公園開發(fā)、管理和保護(hù)好的重要保證。我國(guó)不少自然保護(hù)地、國(guó)家公園周邊和內(nèi)部有大量社區(qū)及居民，過(guò)去有些自然保護(hù)地在建設(shè)管理中所采取的簡(jiǎn)單的“排除式”是不可取的，公園局要充分考慮到公園周邊特別是公園內(nèi)部社區(qū)居民的利益，建立一定的機(jī)制讓他們有效參與進(jìn)來(lái)，與之構(gòu)建一種積極的合作伙伴關(guān)系。要充分保障這些社區(qū)居民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并積極為其提供不違背公園宗旨的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，比如關(guān)于資源調(diào)查、環(huán)境保護(hù)宣傳工作以及符合公園要求的特許經(jīng)營(yíng)都可以吸納社區(qū)居民參與進(jìn)來(lái)，同時(shí)也應(yīng)允許社區(qū)居民合理適度發(fā)展生態(tài)畜牧業(yè)、民族文化產(chǎn)業(yè)及手工業(yè)。要積極培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，提升其參與能力，并使其就業(yè)創(chuàng)業(yè)與公園建設(shè)管理協(xié)調(diào)起來(lái)，這不但是減少?zèng)_突、緩解沖突、解決沖突的辦法，而且是促進(jìn)公園和社會(huì)居民共同發(fā)展的可靠路徑。促進(jìn)企業(yè)參與的關(guān)鍵是做好特許經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的徹底分離，要改變過(guò)去那種隸屬于地方政府的國(guó)有企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)的狀況，切實(shí)按照特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)范和要求，把適合的項(xiàng)目授權(quán)給適合企業(yè)運(yùn)營(yíng)。我們的社會(huì)主義主義制度決定了我們必須注重克服資本的消極影響，但現(xiàn)在的生產(chǎn)力狀況和社會(huì)發(fā)展階段同樣決定了我們不可能完全消除資本，而是應(yīng)該合理利用和超越資本，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與園區(qū)項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營(yíng)。除此之外，公園局還應(yīng)采取措施大力促進(jìn)科研院所、社會(huì)組織和公民個(gè)人參與到公園建設(shè)管理中來(lái)，通過(guò)常態(tài)化機(jī)制與科研院所進(jìn)行合作，建立暢通的社會(huì)組織和公民個(gè)人表達(dá)利益訴求、提供意見(jiàn)建議的渠道，通過(guò)網(wǎng)站等方式加強(qiáng)與社會(huì)公眾互動(dòng)，招募公園建設(shè)管理志愿者隊(duì)伍，等等，建立多主體廣泛參與的協(xié)同管理機(jī)制，[22]才能最終形成國(guó)家公園建設(shè)管理合力。

最后需要特別強(qiáng)調(diào)的是，美國(guó)等西方國(guó)家的國(guó)家公園建立的根本動(dòng)力在于生產(chǎn)力的大發(fā)展及其所促動(dòng)的資本運(yùn)動(dòng)，而直接的動(dòng)力在于人民的抗?fàn)?，并不是“美?guó)荒野觀念發(fā)生巨大歷史轉(zhuǎn)變的結(jié)果”[23]。雖然國(guó)家公園具有國(guó)家性和公民性，確實(shí)能夠在某種程度上提升國(guó)家形象和民族自豪感，但其國(guó)家公園也絕非景觀民主和景觀平等的樣板，這是我們?cè)诮梃b西方國(guó)家公園建設(shè)發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)必須要予以區(qū)分和把握的。無(wú)論是在國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中，還是在國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)發(fā)展中，原住民的利益都受到了較為嚴(yán)重的侵害。土地利益受到侵害，就業(yè)無(wú)法得到很好保障，而這些原住民多是社會(huì)的下層勞動(dòng)人民。此外，即便國(guó)家公園是開放的，宣稱是為了人民的利益和愉悅的，但游客來(lái)源大多是白人和富人，卻是不爭(zhēng)的事實(shí)?！?016年，美國(guó)國(guó)家公園的訪問(wèn)量達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的3.3億，但大多數(shù)訪客都是白人?！蔽靼嘌酪崦绹?guó)人占9%，非洲裔美國(guó)人占7%，亞裔美國(guó)人占3%，總體來(lái)講，少數(shù)民族訪客占比約20%，盡管他們占美國(guó)人口的近40%。就連時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)的奧巴馬在優(yōu)勝美地慶祝國(guó)家公園成立時(shí)也承認(rèn)，“有些孩子住在這附近，卻從來(lái)沒(méi)有來(lái)過(guò)這里。”盡管他也強(qiáng)調(diào)“要改變這種狀況”，但奧馬巴還是不經(jīng)意間暴露了美國(guó)民主的實(shí)質(zhì)。[24]