劉良志　王廣輝

摘 要： 我國代表制度的法理基礎(chǔ)體現(xiàn)在兩方面：一是通過黨代表“人民”與人大代表“公民”形成雙重代表關(guān)系，二是在“公共利益”機制下衍生出公民政治權(quán)利。實質(zhì)法治要求下的民主建設(shè)需要便捷的民意表達機制，人大代表制度中的程序民主機制建設(shè)是關(guān)鍵?，F(xiàn)代技術(shù)內(nèi)嵌于人大代表制度可實現(xiàn)“連線民主”與精準民意表達，新技術(shù)應(yīng)用可以優(yōu)化人大制度中的代表關(guān)系，并且新技術(shù)應(yīng)用可以讓“公共利益”、“公民權(quán)利”等問題具備公開化、民主化的可操作性。新時代條件下需要充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段來完善人大制度的程序性民主機制，可分別在人大代表選舉程序、代表與被代表公民之間的聯(lián)系程序、會議程序及人大監(jiān)督程序中以技術(shù)為切入點進行制度完善。

關(guān)鍵詞： 人民代表大會; 程序民主機制; 現(xiàn)代技術(shù)手段; 法治

中圖分類號： D033; D622 文獻標識碼： A DOI： 10.3963/j.issn.1671-6477.2021.05.011

黨的十九大報告指出，堅持人民當(dāng)家作主必須堅持和完善人民代表大會制度。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，形成和發(fā)展具有中國特色，在我國國家治理體系中居于核心地位。“國家治理問題核心是解決如何確保人民的意志在國家政治中發(fā)揮決定性作用、確保人民真正地成為國家的主人（也就是如何實現(xiàn)人民民主）的問題?！盵1]在當(dāng)前國家治理的核心戰(zhàn)略中，經(jīng)濟體制和政治體制改革在新時代條件下進入深水區(qū)，由于利益調(diào)整及民生、民主建設(shè)滯后問題引發(fā)的一系列社會矛盾不容小覷，尤其是民主脫離群眾問題和權(quán)力腐敗問題足以誘發(fā)一切發(fā)展障礙。并且，在新時代社會基本矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的情況下，社會階層明顯、貧富差距拉大、公民歸屬感缺乏等都成為國家治理所要面對的問題，如何實現(xiàn)民意表達、緩解社會矛盾與協(xié)調(diào)利益等都是完善人民代表大會制度所要深思的課題。十九大報告提出黨要全面增強執(zhí)政本領(lǐng)，其中要求之一就提到“增強改革創(chuàng)新本領(lǐng)，保持銳意進取的精神風(fēng)貌，善于結(jié)合實際創(chuàng)造性推動工作，善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開展工作?！惫P者認為，人民代表大會制度作為國家治理的核心，離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。在全面與全民信息化時代，黨提出善于運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段對人民代表大會制度的完善提供了指導(dǎo)思路。早在1999年蘇力教授就提出科學(xué)和技術(shù)對法律制度、原則的各種構(gòu)成性影響[2]。經(jīng)過近20年的技術(shù)發(fā)展，蘇力教授提出的各種構(gòu)成性影響得以充分應(yīng)驗?？梢哉f，黨的指導(dǎo)思路是實事就是的，也是與時俱進的。人民代表大會制度作為一種人民根本利益的制度，充分利用現(xiàn)代技術(shù)來實現(xiàn)人民民主也是進步的表現(xiàn)。據(jù)此，本文的核心議題是：在網(wǎng)絡(luò)直通每位公民的現(xiàn)實條件下，以技術(shù)應(yīng)用為切入點改造民主程序是人大制度完善的必然走向。

一、 我國代表制度的法理基礎(chǔ)

（一） 我國代表制度的邏輯關(guān)聯(lián)

我國作為社會主義國家，人民當(dāng)家作主是整個國家的本質(zhì)要求及理想追求，因而與西方倡導(dǎo)的“人人生而平等”的人民主權(quán)觀有很大不同?？傮w來看，西方“天賦人權(quán)”式的人民主權(quán)呈個體式與防御性特征，實際上是將政治國家置于對立層面，試圖通過人民主權(quán)的概念來建構(gòu)一整套限制公權(quán)、保障私權(quán)（自由）的模式。相反，中國憲法上講求一切權(quán)力屬于人民，實際上是將人民群眾自己創(chuàng)造的歷史（國家）進行憲法確認，也就是人民群眾的權(quán)力是通過社會實踐得來，政治意義上的國家是人民的自我建構(gòu)，我國從“五四憲法”到現(xiàn)行憲法，無一不規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民?！币蚨覈鴳椃ㄉ系娜嗣裰鳈?quán)并不是公民與國家的對立模式，而是統(tǒng)一模式。其中，人民代表大會制度是我國憲法上人民主權(quán)的表現(xiàn)形式，這也是為什么我國《憲法》第二條在規(guī)定一切權(quán)力屬于人民后，緊接著第二款規(guī)定人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是人民代表大會。同時按《憲法》第三條第三款關(guān)于各國家機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，并對其負責(zé)和接受其監(jiān)督的規(guī)定，可以認為，人民代表大會是一種集合的、初始的也是最終的權(quán)力行使方式，也屬于權(quán)力分配的歸結(jié)模式。集合的權(quán)力集合了所有公民權(quán)利形成國家權(quán)力;初始的權(quán)力就是一切權(quán)力來源于人民，人民代表大會只是具體行使方式;最終的權(quán)力就是人民代表大會集合了一切國家權(quán)力并具備再分配權(quán)力的功能，并且分配出來的各種權(quán)力都要對人民代表大會負責(zé)和接受人民代表大會的監(jiān)督。因此，人民代表大會這種集合再分配的模式與西方代議制存在很大差別。結(jié)合目前黨領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制改革，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出較為清楚的權(quán)力邏輯關(guān)系：一切權(quán)力屬于人民→人民代表大會→各國家機關(guān)。

我國憲法上確立的“一切權(quán)力屬于人民”使最基本的政治原則正式成為一項憲法基本原則，人民代表大會作為我國人民主權(quán)的具體表現(xiàn)形式，那么其自然成為我國憲法上最重要的憲法問題，也就是人民民主法治化的問題。1978年12月，鄧小平明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！盵3]習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話上也指出：“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排。”[4]因此，人民代表大會制度是具備多重維度的制度設(shè)計，并不是孤立問題的存在。根據(jù)習(xí)近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依照憲法和法律獨立負責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作”，我們可以清楚地得出黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會的關(guān)系。即在人民主權(quán)的條件下，中國共產(chǎn)黨作為人民的先鋒隊，其執(zhí)政目的是確保人民的意志和利益，人民當(dāng)家作主雖然集中通過人民代表大會來實現(xiàn)，但在重大事務(wù)及決策需要人民先進的代表——中國共產(chǎn)黨，進行領(lǐng)導(dǎo)和部署，所以黨的領(lǐng)導(dǎo)具有必然性。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會的關(guān)系實際上就是將凝聚和代表民意的意志作用于人民代表大會之中。這樣，在“一切權(quán)力屬于人民”到具體憲法表現(xiàn)的“人民代表大會”之間事實上存在著“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，具體關(guān)系的邏輯見圖1。

基于以上分析，人民代表大會制度實際上蘊含著兩種代表關(guān)系。第一種是“人民”的代表關(guān)系。由于“人民”是國家范圍內(nèi)廣大群眾統(tǒng)一性的集合概念，屬于不確定性的政治概念，履行人民主權(quán)實際上需要“從群眾中來、到群眾中去”的執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，形成一種“人民”的代表模式。第二種是“公民”的代表關(guān)系。從憲法上講，一切權(quán)力屬于人民可以理解成為一切權(quán)力來源于公民組成的社會，人民代表大會實際上就是在公民社會群體中選出合適的“公民”代表，讓部分公民代表特定的公民群體行使權(quán)力。在這兩種代表關(guān)系中，“公民”的代表關(guān)系必須受制于“人民”的代表關(guān)系，“人民”的概念遠大于“公民”的概念，其中蘊含的利益關(guān)系類似于公共與組織的關(guān)系。因此，這便成為人民代表大會必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)的法理基礎(chǔ)。

（二） 人民代表大會的權(quán)力與權(quán)利內(nèi)涵

既然人民代表大會作為我國人民主權(quán)的憲法表現(xiàn)，那么其在追求民主、保障權(quán)利的實質(zhì)法治進程中必然蘊藏著深刻的權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。

首先，就我國《憲法》第二條來看，人民屬于公民的集合體概念，也屬于不確定性概念，其第一款“一切權(quán)力屬于人民”的表述系闡述了一種具有根本價值導(dǎo)向的憲法原則，實際上不具有法學(xué)上的規(guī)則意義，而第二款確立人民代表大會屬于國家權(quán)力機關(guān)實際上讓人民代表大會形成確定性概念，具有實際的規(guī)則建構(gòu)意義。

其次，人民代表大會雖然屬于權(quán)力運行機制，實際上代表著公共利益，集中反映出人民主權(quán)的公共利益，因而我國憲法上將國家權(quán)力機關(guān)當(dāng)作是最大的善，而不是效仿西方將政治國家設(shè)計成“不可避免的惡”?？梢哉f，人民代表大會在我國憲法上屬于“公共利益”范疇，雖然表征出權(quán)力形態(tài)，但是內(nèi)在方面嚴格受制于“人民主權(quán)”、“人民民主”，因而人民代表大會制度實際上是一套保障人民利益的公共利益機制。

最后，在憲法原則上一切權(quán)力屬于人民，而在實際的憲法規(guī)則上權(quán)力屬于人民代表大會。在現(xiàn)代意義的法治進程中，針對公民個體權(quán)利的運行機制是核心內(nèi)容，因此，我們在分析人民代表大會的法治內(nèi)涵時，有必要從公共利益的另一面——個體層面進行分析，也就是公民權(quán)利問題。人民代表大會制相對于公民是一系列民主權(quán)利的集合，如《憲法》第三十四條的選舉權(quán)與被選舉權(quán)、第三十五條的言論等自由權(quán)、第四十一條的批評和建議權(quán)等等。

綜上分析，人民代表大會實際上是將人民主權(quán)的政治問題法律化，如何進行民主機制的法治建設(shè)是人民代表大會制度的核心要素。人民代表大會制度的法治化問題實際上包涵兩個層面，一個是公共（人民）層面，一個是公民（個體）層面。前者反映出以公共利益為導(dǎo)向的權(quán)力運行機制，后者反映出以公民民主權(quán)利為導(dǎo)向的權(quán)利保障機制。無論是權(quán)力運行機制，還是權(quán)利保障機制，人民代表大會制度反映的不是二者的對抗模式，而是權(quán)力與權(quán)利的統(tǒng)一協(xié)調(diào)模式。對此，我們可以理解成“人民主權(quán)”原則下建構(gòu)的公共與個體的二元模式，人民代表大會制度與公民政治權(quán)利同為國家民主但具有各自的機制。不過，按照現(xiàn)行憲法總綱與各章節(jié)的關(guān)系，憲法總綱的人民代表大會制度代表著民主政治的基本價值秩序，而基本權(quán)利章節(jié)中的公民政治權(quán)利只是次要發(fā)揮價值或者說是對基本價值秩序的補充。

二、 人民代表大會程序民主與實質(zhì)法治的辯證關(guān)系

在人民代表大會制度設(shè)計中，程序民主不斷受到重視。民主作為一種國家性質(zhì)，不僅本身有著豐富的內(nèi)容，也有著自身實現(xiàn)的有效形式。當(dāng)密爾宣稱“一個完善政府的理想類型一定是代議制政府”[5]時，“民主究竟意味著人民的某種權(quán)力（即公民從事自我管理和自我規(guī)制的一種生活方式），還是意味著一種決策的手段（即一種通過選舉而掌握權(quán)力的代表們所作的決定合法化的手段）。”[6]人民代表大會作為人民民主專政的根本實現(xiàn)方式，如何讓人民的權(quán)力有效充分實現(xiàn)是制度本身應(yīng)該考量的重要因素。鑒于實體人民主權(quán)理論通過兩種代表關(guān)系、權(quán)力與權(quán)利分配方案來實現(xiàn)，筆者認為，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本制度安排下，民主、法治的終極價值追求是美好的，但如何實現(xiàn)的過程及方法值得深思。無疑，人民民主是一種價值追求，“人民主權(quán)”、“人民當(dāng)家作主”為人民代表大會提供最根本的價值指引，但是如果在具體制度設(shè)計中缺少實現(xiàn)民主價值及目標的可操作性程序、步驟和方法，則都是空談，因此，在人民代表大會中建構(gòu)一套具體、可操作性的民主程序至關(guān)重要。在人民代表大會制下，如何保障代表按照所代表的公民群體進行意思表達，以及整個人民代表大會如何將手中的權(quán)力進行正確的履行和配置，需要民主程序的建構(gòu)。如果缺乏具體可操作的目標，任何利益團體、組織及個人都可能會操縱民意表達，干預(yù)代表意志，那么人民代表大會也只是一個有權(quán)力而無法發(fā)揮的空殼，民主政治建設(shè)也會變得遙不可及。程序民主指的是“在實現(xiàn)民主過程中的先后順序、步驟、方式及其有關(guān)制度性規(guī)定?！盵7]人民代表大會程序民主就是指人大代表履職及人民代表大會運行機制中的時限、順序、步驟及方式。強調(diào)人民代表大會民主過程的程序化在于強調(diào)人民民主的結(jié)果，如果將人民代表大會的過程及程序看作是例行公事，或者可以容忍程序不民主來實現(xiàn)人民民主的結(jié)果，只能說是形式支配了結(jié)果，并不能體現(xiàn)出人民意志的結(jié)果。從實證經(jīng)驗來看，沒有過程民主，最終結(jié)果也難以實現(xiàn)民主[8]。程序民主化強調(diào)人民代表大會制在運行中的每一個細節(jié)和程序都應(yīng)該準確表達民意，否則，人民代表大會很可能淪為象征意義的權(quán)力發(fā)揮機制。

實質(zhì)法治觀認為“法”不僅包括實定法，而且包括“更美好的法律”，拘束人民代表大會運行機制的不僅是法律，還包括某種超越現(xiàn)實規(guī)范的法律價值。一定程度上講，“一切權(quán)力屬于人民”既是現(xiàn)實憲法規(guī)范，也是超現(xiàn)實規(guī)范，因為我國民主的法制化及其程度總是與時代發(fā)展呈正相關(guān)的關(guān)系。例如，隨著時代發(fā)展，人大代表結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、人大議事規(guī)則不斷完善、人大監(jiān)督不斷強化等等，都讓“一切權(quán)力屬于人民”在不斷完善的民主程序中實現(xiàn)進步。就中國而言，“一切權(quán)力屬于人民”屬于實質(zhì)法治的價值之軸，不僅是國家權(quán)力，也是公民權(quán)利的源頭。如果當(dāng)人民代表大會的民主程序使國家權(quán)力出現(xiàn)集團化和少數(shù)化，或者使公民權(quán)利難以發(fā)揮，都可以視為不符合實質(zhì)法治的表現(xiàn)。通常情況下，“形式理性法產(chǎn)生了常規(guī)化的僵硬，只有將實體價值因素加入到法律中，現(xiàn)代法治才能獲得生命力，不過，加入了實體價值的實質(zhì)化傾向，卻又導(dǎo)致了國家權(quán)力的膨脹，這樣我們就陷入了兩難困境當(dāng)中?！盵9]馬克斯·韋伯認為，形式法治和官僚制存在天然的契合性，只有將官僚制的非人格化和事理化支配通過確定的法律規(guī)則加以程序化，才具備法治基礎(chǔ)[10]。實際上也就是確立規(guī)則階段，人民代表大會制度在實質(zhì)法治時代并不能只處于有規(guī)則的階段，而需要通過程序民主設(shè)計來不斷實現(xiàn)“一切權(quán)力屬于人民”。在實質(zhì)法治進程中，人民代表大會的程序民主是實現(xiàn)人民民主的條件、途徑和方法，缺少具體保障的程序規(guī)范，實體民主只能停留在紙面上。我國在程序民主上雖然不斷進步，但仍有不斷改進的地方。為了實現(xiàn)實質(zhì)法治中的民主價值，人民代表大會制度建設(shè)的關(guān)鍵應(yīng)在于加強民主程序的制度建設(shè)，也就是除了對民主實質(zhì)的規(guī)定之外，還需對人民民主過程的形式——程序的法制化予以確認。羅伯特·達爾將議程的最終控制當(dāng)作民主過程的重要標志，具體來說，就是將代表決議如何進行、該處理哪些內(nèi)容，都納入規(guī)則程序中來。羅伯特·達爾甚至提出用“程序民主”代替民主制度，試圖讓民主程序與民主權(quán)利同在。我國目前的情況是，人民代表大會在實際運行中與人民群眾的民意表達之間缺乏緊密聯(lián)系，欠缺可操性的、直接的表達機制，實際上會導(dǎo)致人民群眾感受不到當(dāng)家作主的地位。因此，在實質(zhì)法治的民主要求下，建立方便快捷的民意表達機制是新時代人民代表大會程序民主的關(guān)鍵。

三、 現(xiàn)代技術(shù)內(nèi)嵌于人民代表大會：“連線民主”與精準民意表達

科學(xué)技術(shù)進步對人類社會發(fā)展的作用是全方位的，某種意義上講，其對人類民主的范式和程度起到了決定性作用。提到現(xiàn)代技術(shù)與民主發(fā)展的關(guān)系，當(dāng)代著名政治哲學(xué)家約翰·基恩的理論不可忽視。他認為，現(xiàn)代信息技術(shù)對民主具備跨越階段的影響力，且至少存在三個民主歷史階段：第一個階段是以口頭傳播為基礎(chǔ)的會議模式;第二個階段是以印刷媒介傳播為基礎(chǔ)的代議制民主模式;第三個階段是電子多媒體的滲透型社會的監(jiān)督式民主模式[11]。另外，哈貝馬斯很早就探討過民主與科學(xué)技術(shù)之間的關(guān)系，他指出“我們提出的問題是技術(shù)和民主的關(guān)系問題，即如何把人們所掌握的技術(shù)力量反過來使用于從事生產(chǎn)的和進行交談的公民的共識?！盵12]上述兩位學(xué)者的論斷可以說是開創(chuàng)了研究技術(shù)與民主關(guān)系理論的先河。那么，在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)高度發(fā)展的現(xiàn)代社會條件下，能否克服人民代表大會制度民主程序的內(nèi)在局限，從而增加公民共識或提高民意表達基礎(chǔ)？以目前的技術(shù)手段，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)勢體現(xiàn)在兩個方面：一是通過技術(shù)運用以高效實現(xiàn)公民的意思表示，普遍增強民意表達;二是通過互聯(lián)網(wǎng)、無線網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)更加有針對性的代表意見，從而緩解代表與被代表公民之間的差距或隔閡。

目前，信息時代的民主實現(xiàn)問題已被學(xué)者所關(guān)注。在新世紀開始之初，關(guān)于通過加強網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的方式實現(xiàn)民主政體的觀點就被論及，并且還相應(yīng)設(shè)計了輔助工具[13]?！瓣P(guān)于‘連線民主（Linked-democracy）”或‘電子民主（E-democracy）的研究，也逐漸被發(fā)展到人工智能時代條件下的具體問題研究?！盵14]因此，對于“新技術(shù)”與人民代表大會制度嵌入方式的探究成為一個全新的話題。民意的表達與民主的實現(xiàn)有賴于現(xiàn)代有線或無線網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，在全速、直接與人人享有的通訊技術(shù)應(yīng)用中，人民代表大會將會逐漸進入一種“全民表達”的發(fā)展階段。本文認為，新技術(shù)手段的應(yīng)用可以優(yōu)化民主程序，更好地實現(xiàn)人民民主。因為現(xiàn)代信息技術(shù)可以內(nèi)嵌于人民代表大會的法理關(guān)系，從而達到降低法治成本與精準民意表達之目的。

第一，新技術(shù)應(yīng)用可以優(yōu)化人民代表大會制度中的兩種代表關(guān)系。在技術(shù)普遍運用的條件下，社會生活的方方面面都朝著方便、快捷、智能的方向發(fā)展，這也會對人民代表大會的運行程序帶來積極作用，使黨代表“人民”、人大代表代表“公民”得到更加準確、全面的體現(xiàn)。首先，通過網(wǎng)絡(luò)群聊、共享信息等方式可以為黨組織和人大代表提供更精確的議題來源，確保廣大群眾能把最真實的意見傳達到代表那里。同時，黨組織和人大代表可以采取技術(shù)信息手段對社會信息與數(shù)據(jù)進行采集。通過自動化和智能技術(shù)保存和分析群眾意見，使代表意見的形成更加高效。其次，可以為代表與被代表者之間提供更加便捷的溝通方式。從代表機制流程來看，代表與不同代表者之間需要大量的調(diào)研、組織及協(xié)商，以充分了解所代表的“人民”或“公民”所需要表達的實情，而通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以形成虛擬溝通空間以進行民主協(xié)商或民意表達?！盎ヂ?lián)網(wǎng)思維、大數(shù)據(jù)思維和人工智能思維存在一定的內(nèi)在一致性，而這些思維強調(diào)的共同參與、公共協(xié)商等理念，恰恰也是協(xié)商民主所倡導(dǎo)的?！盵15]在網(wǎng)絡(luò)信息時代，公民意愿的表達、收集都變得簡單起來，可以為黨的領(lǐng)導(dǎo)意見、人大代表意見提供真實準確的民意。最后，現(xiàn)代技術(shù)可以為黨及人大代表提供更加科學(xué)有效的判斷基礎(chǔ)。黨組織和人大代表可以通過大數(shù)據(jù)、智能算法等方法，將不同類別的意見進行歸類、排比、歸因及程度分析，人工智能的應(yīng)用也可以有效輔助不同議題間的分析和判斷，以形成最優(yōu)的代表提議。

第二，新技術(shù)應(yīng)用可以讓“公共利益”、“公民權(quán)利”問題得以公開化、民主化操作?，F(xiàn)代信息傳播技術(shù)可以廣泛應(yīng)用于人民代表大會之中，如立法協(xié)商、立法聽證、重大決定、人大監(jiān)督等實施過程都可以采取網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)播，以便整個過程都能被廣大公民知曉或參與。公開、參與、合議都是民主的重要程序保障，利用新技術(shù)就是最大限度地讓每位公民知情、參與和表達意見。一方面，這種優(yōu)化的民主程序可以讓“公共利益”不再公權(quán)化，并且增強確定性，因為公開及社會參與可以保證公民能為“公共利益”持續(xù)發(fā)聲，并且知曉、熟悉整個決策過程，真正實現(xiàn)公共政策形成的人民群眾化，以此形成一種公共權(quán)力約束機制;另一方面，通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)傳播或參與人民代表大會，對公民政治權(quán)利有極大的保障作用，例如可以增強公民針對公共決策的知情權(quán)、表達權(quán)、決策權(quán)及監(jiān)督權(quán)。尤其是針對代表的監(jiān)督權(quán)，公民通過公開的議程可以知曉代表是否正確、及時提出提議，對代表履職情況可以實現(xiàn)全程監(jiān)督?？偟膩碚f，現(xiàn)代技術(shù)運用到人民代表大會中，可以增強廣大公民群體的直接參與程度，可最大限度地實現(xiàn)民意表達。

四、 充分利用技術(shù)手段完善人大制度的程序性民主機制

加強人民代表大會程序民主建設(shè)涉及面廣，全盤推進程序民主建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程?？偟膩砜矗嗣翊泶髸绦蛎裰骶褪且崿F(xiàn)民意表達以及民主決策的步驟、手段、方法等。根據(jù)實踐情況，程序民主機制建設(shè)必須遵循兩方面原則：一是程序制度設(shè)計的公開性原則。人民代表大會制度作為代表人民的決議制度，人民有權(quán)知曉整個具體操作流程及其決議過程，例如選舉代表程序、代表提議程序、會議表決程序都應(yīng)該達到廣而告之的效果。如果代表與被代表公民群體缺乏溝通，提議及決議也只有少數(shù)人知曉，那么這樣的程序設(shè)計就不具備完整意義?，F(xiàn)有不少現(xiàn)象是公民不知道代表是誰、部門或地方習(xí)慣于暗箱操作、決議不公開等，很大程度上是因為人大代表制度沒有實現(xiàn)全程及全盤公開化。二是程序制度設(shè)計中被代表公民群體的參與性原則。人民代表大會制度歸根結(jié)底是廣大被代表公民群體的制度，雖然在有代表的情況下不是每位公民都可以直接參與到人民代表大會之中，但是被代表公民對代表享有監(jiān)督權(quán)和交流參與的權(quán)利。其主要分為兩個階段：第一個階段是非會議階段，被代表公民對代表人有充分的提議交流權(quán)以及監(jiān)督權(quán);第二個階段是會議階段，被代表公民對代表人有充分的監(jiān)督權(quán)。據(jù)此，本文的建構(gòu)思路是將現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)充分運用到前述兩項原則之中，最大限度地保障被代表公民享有的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這主要表現(xiàn)在以下幾方面：

第一，人大代表選舉程序中的技術(shù)應(yīng)用及其制度建設(shè)。在實踐中，人大代表的產(chǎn)生存在的問題較多，主要有以下幾種情況：一是代表候選人多為政黨或團體提名，廣大選民提名的很少，并且政黨或團體提名程序不夠透明，導(dǎo)致很多時候提名候選人與選民心目中的代表存在差別。二是代表候選人宣傳介紹程序不足，過于簡單的介紹或介紹不足導(dǎo)致廣大選民在選舉時根本不了解代表候選人的具體情況。三是直接選舉的范圍局限在縣、鄉(xiāng)兩級人大代表，地級市到全國人大代表均在下一級人大代表中通過間接選舉方式產(chǎn)生。作為人民民主專政的社會主義國家，這種層級森嚴的代表選舉制度實際上讓處于最基層的公民群體在意愿和訴求表達方面受到嚴重的程序隔閡，因而這種較低層次的民主程序應(yīng)該在現(xiàn)代社會中予以調(diào)整。四是選舉過程缺乏競爭。目前人大代表選舉缺乏真正意義層面上的競爭選舉，其導(dǎo)致最終選舉出來的代表不一定是最佳代表。同時，由于缺乏競爭機制也導(dǎo)致政黨或團體提名變得至關(guān)重要。

鑒于以上四方面的情況，本文建議在充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)的基礎(chǔ)上重構(gòu)人大代表選舉程序。首先，建立省級人大代表的直接選舉制度，全國人大代表從省級人大代表中間接選舉產(chǎn)生，理由有二：一是現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)傳播技術(shù)讓選舉適宜、候選人代表信息及選舉程序都變得簡單可行，所有信息在全省范圍內(nèi)達到廣而告之的效果非常容易，并且網(wǎng)絡(luò)投票（包括監(jiān)票）的現(xiàn)實條件已然具備，操作性強。二是全省直接選舉出來的人大代表最符合民意表達的結(jié)果，從而改變多重選舉帶來的嚴重脫離選民的情況?，F(xiàn)行人大代表結(jié)構(gòu)不合理之處表現(xiàn)在兩方面：一方面，縣鄉(xiāng)人大代表有淪為榮譽和象征的趨勢;另一方面，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在較高層級的代表中比例很大。因此，建立省級人大代表直選制度有助于民意的真實表達。其次，通過法律強制規(guī)定政黨和團體提名候選代表人的比例，同時保障性規(guī)定選民可以聯(lián)名推選候選代表人。尤其在省級范圍內(nèi)采取直接選舉后各區(qū)域的聯(lián)名推選機制至關(guān)重要。因為在現(xiàn)行技術(shù)條件下，選舉可通過共享平臺機制聯(lián)名發(fā)聲，并且現(xiàn)行人大代表的選舉過程完全可以采取信息技術(shù)方案。此外，構(gòu)建通過電視、信息網(wǎng)絡(luò)等手段對代表候選人的宣傳程序，通過各種途徑介紹代表候選人的情況，全面展示代表候選人的能力和素質(zhì)。最后，在人大代表選舉中引入競爭機制，但這種競爭機制必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下?！坝珊蜻x人通過法定的方式去爭取選民或代表的理解和支持，如可以允許候選人通過建立和運用個人網(wǎng)站發(fā)布競選信息，也可以由選舉委員會或人大常委會組織候選人發(fā)布競選演說、發(fā)放競選材料。”[16]

第二，建立代表與被代表公民群體的聯(lián)系程序機制。在現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)得到充分應(yīng)用的條件下，這種聯(lián)系機制應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，而不應(yīng)局限于開會、談話等傳統(tǒng)方式。通過技術(shù)手段的互動聯(lián)系機制可以增強和保障被代表公民的知情權(quán)、參與權(quán)、建議權(quán)及監(jiān)督權(quán)。目前的實際情況是，人大代表是來自各行各業(yè)的公民，由于受到時間和空間的制約，代表與被代表公民之間的聯(lián)系并不密切，甚至說相互不認識、不了解是常態(tài)，這種情況下人大代表如何代表廣大選民來進行民主提議及民主決策？因此，被代表公民因與人大代表聯(lián)系不暢通而導(dǎo)致人民當(dāng)家作主的權(quán)力也無從實現(xiàn)。而通過網(wǎng)絡(luò)化的共聊平臺可以充分解決代表與被代表公民群體的時空障礙，本文建議完善相關(guān)法律規(guī)定來強化代表與被代表公民群體的聯(lián)系，包括建立會議與非會議期間的聯(lián)系制度。在會議期間，“除涉及國家機密外應(yīng)全部公開，代表和人大常委會委員在審議議案的過程中應(yīng)通過多種方式征求群眾意見，支持和保障代表通過網(wǎng)絡(luò)平臺與群眾保持聯(lián)系，支持和保障代表通過網(wǎng)絡(luò)平臺向選民和原選舉單位公開述職?！盵16]在非會議期間，也應(yīng)完善和規(guī)范人大代表與被代表公民的聯(lián)系活動方式，應(yīng)支持和保障包括網(wǎng)絡(luò)手段在內(nèi)的一切聯(lián)系交流行為，確保被代表公民群體的意愿能傳達到人大代表。

第三，人民代表大會會議程序中的技術(shù)運用及其制度建設(shè)。人民代表大會會議程序是整個民主程序建設(shè)的核心，是人大代表代表廣大公民履行權(quán)力的直接表現(xiàn)，其程序設(shè)計直接關(guān)系到民主是否實現(xiàn)及其實現(xiàn)程度的多少。按實踐中人民代表大會會議程序的運行情況來看，其主要存在以下幾方面的問題：一是由于會議程序缺乏全程公開機制，會議審議行政化明顯，同時人大代表在審議過程中形式化傾向嚴重。在各級人民代表大會中，代表團以及代表小組的審議方式多以地域為單位，官員代表話語權(quán)過重。二是會期安排太短，導(dǎo)致審議無法實質(zhì)性開展?，F(xiàn)行法律沒有規(guī)定各級人大代表會議的時間期限，且會議日程安排大多較緊，導(dǎo)致重大事務(wù)審議形式化。三是人大代表表決方式單一，絕大多時候采取舉手表決方式，這種公開表決方式弊端明顯，不利于隱私保護與實質(zhì)表決。此外，我國人大會議程序中對法律議案的表決方式是針對整部法律的表決，而不是逐條表決的方式[17]。這種表決方式實際上是對法律的形式化滿意而非對立法質(zhì)量的認同。本文以技術(shù)手段增進人民民主為切入點，那么在人大會議程序中也可以采取以技術(shù)方式驅(qū)動民主公開及其民主決議。首先，通過技術(shù)應(yīng)用改變現(xiàn)行以行政區(qū)域為主的代表團討論模式，可以采取網(wǎng)絡(luò)隨機組團、網(wǎng)絡(luò)共享等方式建立全新的分團建組模式。其次，在有條件延長會議期限的基礎(chǔ)上，建立除涉及國家機密外的會議直播制度。強制要求會議全程網(wǎng)絡(luò)直播，確保選民能實時參加和了解會議情況。如確因技術(shù)條件受限無法全程直播，應(yīng)采取按時網(wǎng)絡(luò)通報方式公開會議實時進程。最后，建立人大代表會議匿名表決制，采取技術(shù)手段完善意見反饋及匿名投票機制。具體來說就是在局域網(wǎng)內(nèi)建立人大代表意見反饋及匿名表決的技術(shù)程序，讓人大代表充分行使自主決議權(quán)力。

第四，人大監(jiān)督程序中的技術(shù)運用及其制度建設(shè)。人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)，對其實體地位、程序制度上的監(jiān)督難以產(chǎn)生真正的監(jiān)督效果。就程序來說，人大監(jiān)督存在以下幾方面的問題：一是人民代表大會及其常設(shè)機關(guān)是權(quán)力的集中點，理論上具備監(jiān)督一切國家權(quán)力的權(quán)力，但事實上，人大機關(guān)難以完成這樣的重任。因為在人大機關(guān)內(nèi)部行使監(jiān)督權(quán)的組織機構(gòu)非常薄弱，且工作人員專職化不足?，F(xiàn)有的監(jiān)督職能設(shè)置幾乎無法實現(xiàn)，如人大可以組織成立對特定問題的調(diào)查委員會，但實際上基本未實施過。二是監(jiān)督程序設(shè)計粗略，缺乏可操作性，對預(yù)算、公職人員、國家機關(guān)的監(jiān)督都缺乏明確程序[18]，尤其是對財政預(yù)算的監(jiān)督形式化嚴重。在人民代表大會的權(quán)力體制之下，只有人大具備真正的監(jiān)督權(quán)才是“一切權(quán)力屬于人民”的表現(xiàn)。對此，從技術(shù)運用角度，人大監(jiān)督程序的完善可以通過建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺機制，使公民可以實時與人民代表大會常設(shè)機關(guān)相聯(lián)系，公民可以通過網(wǎng)絡(luò)渠道進行申訴、控告及建議。此外，人大內(nèi)部設(shè)置專門委員會也需要同步開通與公民的網(wǎng)絡(luò)溝通機制，以便于信息獲取和交流。最后，在監(jiān)督程序設(shè)計中有針對性地運用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，以實現(xiàn)監(jiān)督程序的過程公開。

五、 結(jié) 語

我國現(xiàn)行人民代表大會制度的程序民主機制與“一切權(quán)力屬于人民”之間尚存在一定的距離。在當(dāng)前的政治體制面前，人民代表大會制度還需進一步完善。本文的立場不在于通過技術(shù)手段來推進所有的民主程序建設(shè)，而是寄望以技術(shù)應(yīng)用為切入點增強民主程序的實效性建設(shè)。不可否認或忽略的事實是，在信息技術(shù)革命的趨勢下，中國的民主政治以及國家治理體系的完善都離不開采用新技術(shù)手段，傳統(tǒng)會議形式成本高、效率低等弱點在互通、共享、共聊、智能等技術(shù)應(yīng)用下表現(xiàn)得更加明顯。本文將技術(shù)、法治與人民代表大會制融會一體的論述屬于初探性質(zhì)，但未來民主制度建設(shè)肯定離不開新的技術(shù)手段的運用。概括起來，本文對此有三點建議：其一，在國家治理體系中重視人民代表大會制度建設(shè)，具體落實民主實踐，通過相應(yīng)的組織和建設(shè)手段可以實現(xiàn)人民民主的日?；蜏蚀_化;其二，人民代表大會的程序民主設(shè)計應(yīng)重視科技應(yīng)用，以提升人民代表大會制度的公開性與民主性;其三，在人民代表大會的程序民主建設(shè)方面充分協(xié)同法制技術(shù)與科學(xué)技術(shù)，積極探索出規(guī)范化、民主化的民主程序制度。

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（責(zé)任編輯 文 格）

Development and Perfection of the System and Procedural

Mechanism of Deputies to Peoples Congress in the New Era：

Embedding with Modern Technology Means as the Path

LIU Liang-zhi， WANG Guang-hui

（School of Law，Zhongnan University of Finance and Economics，Wuhan 430079，Hubei，China）

Abstract：Perfecting the system of peoples congresses has a bearing on the interests of the whole people.Under the system of Peoples Congress，which “upholds the leadership of the Party，the people are the masters of their own affairs and the rule of law is organically unified.” The legal basis is firstly the dual mode of representing the “people” by the Party and the “citizen” by the deputies to the Peoples Congress.Secondly，the civil and political rights are derived from the power form of the “public interest”，and under the democratic requirements of the substantive rule of law.The establishment of convenient and quick public opinion expression mechanism is the key to the democratic procedure of the Peoples Congress in the new era.Modern technology embedded in the system of peoples congress can realize “wired democracy” with accurate expression of public opinion.The introduction of new technology can optimize the generation of people，and the two Representative Assembly System in relational tables，and the application of new technology can make the “public interest” and “civil rights” problem can be open for operation of democracy.The new conditions of the times have supplied a possibility for the full use of modern technology to improve the Peoples Congress System of procedural democracy mechanisms，respectively in the procedures for the election of deputies，the contact procedure between the citizens and their deputies，congress procedure and supervision procedures.

Key words：the Peoples Congresses; democracy of procedures; modern technologies; rule of law

收稿日期：2021-03-02

作者簡介：

劉良志（1988-），男，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生，武漢市武昌區(qū)人民法院二級法官，主要從事憲法學(xué)與行政法學(xué)、司法制度研究;

王廣輝（1963-），男，河南溫縣人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事憲法學(xué)基礎(chǔ)理論、比較憲法學(xué)研究。

基金項目：國家社會科學(xué)基金一般項目“我國人大代表結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（13BFX025）