黃祖輝，錢澤森

(浙江大學(xué) 中國農(nóng)村發(fā)展研究院/經(jīng)濟(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310058)

2020年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利，絕對貧困被消除，中國反貧困工作進(jìn)入治理相對貧困的新階段。黨的十九大報告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并將其作為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的指導(dǎo)方針。同時，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也是推進(jìn)持續(xù)性減貧，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要制度保障。目前，我國正處于兩個百年目標(biāo)歷史交匯期和過渡期，2021年中央一號文件強調(diào)要實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，這種有效銜接是實現(xiàn)長效脫貧減貧，走向共同富裕和現(xiàn)代化的重要路徑，因此，如何在鞏固脫貧攻堅成果的基礎(chǔ)上，不斷進(jìn)行創(chuàng)新拓展，并與鄉(xiāng)村振興有效銜接，意義十分重大。本文闡述了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的內(nèi)在邏輯，指出在鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中要清晰認(rèn)識三個持續(xù)、兩個缺位和兩個局限的問題，并進(jìn)一步提出鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要三條路徑協(xié)同推進(jìn)。

一、準(zhǔn)確把握有效銜接的內(nèi)在邏輯

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，必須準(zhǔn)確把握脫貧攻堅戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯關(guān)系。本文從前提條件、核心動力和重要保障3個方面，闡述兩大戰(zhàn)略有效銜接的內(nèi)在邏輯，即戰(zhàn)略目標(biāo)和內(nèi)容的變動與提升、農(nóng)戶內(nèi)生動力的培育與內(nèi)嵌、保障機制的融合與優(yōu)化。

(一)有效銜接的前提條件：戰(zhàn)略目標(biāo)和內(nèi)容的變動與提升

1.從絕對貧困到相對貧困的變動與提升

脫貧攻堅聚焦于絕對貧困的消除，在“兩不愁、三保障”的要求下，重點關(guān)注增收問題。而鄉(xiāng)村振興關(guān)注相對貧困的治理，相對于絕對貧困，相對貧困是更多維、更深層的貧困問題。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在進(jìn)一步健全增收機制的同時，也強調(diào)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等方面的全面振興，多管齊下治理城鄉(xiāng)貧困問題，邁向共同富裕。

2.從特惠政策到普惠政策的變動與提升

脫貧攻堅重點關(guān)注現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的特定地區(qū)和群體，有針對性地出臺一系列特惠政策，達(dá)到快速增收、有效脫貧的目的，而鄉(xiāng)村振興強調(diào)整個農(nóng)村群體的全面振興，因此，其幫扶對象由特定群體延伸到全體農(nóng)民，由特定區(qū)域擴大到整個鄉(xiāng)村，特惠性政策在結(jié)合實際、分類處置的基礎(chǔ)上，按照“四個一批”的原則，即保留一批、延期一批、整合一批、取消一批[1]，向普適性、長期性政策轉(zhuǎn)變。

3.從短期任務(wù)到長期規(guī)劃的變動與提升

脫貧攻堅的目標(biāo)任務(wù)具有一定的緊迫性和階段性，要求在2020年完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽的任務(wù)，并且全面建成小康社會。而鄉(xiāng)村振興則具有長期性和整體性，要求在2035年基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，并在2050年實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，建成社會主義現(xiàn)代化強國。目標(biāo)任務(wù)遞進(jìn)為脫貧人口規(guī)模性返貧風(fēng)險的防范、相對貧困的治理以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)，因此需要進(jìn)行長遠(yuǎn)謀劃，在構(gòu)建穩(wěn)定長效機制的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌治理相對貧困，促進(jìn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展。

4.從微觀施策到頂層設(shè)計的變動與提升

以“五個一批”和“六個精準(zhǔn)”為代表，脫貧攻堅因地制宜，因人施策，推出了一系列針對性的傾斜政策和幫扶手段，以期通過靶向治療，快速推動目標(biāo)人群、目標(biāo)地區(qū)的脫貧致富。而鄉(xiāng)村振興則面向全體農(nóng)村農(nóng)民，強調(diào)頂層設(shè)計、一體推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展，有計劃、有步驟地推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、生態(tài)、文化、社會等各項事業(yè)的發(fā)展。

(二)有效銜接的核心動力：農(nóng)戶內(nèi)生動力的培育與內(nèi)嵌

無論是脫貧攻堅，還是鄉(xiāng)村振興，都以農(nóng)戶為主體。對于貧困農(nóng)戶這一特殊群體，脫貧攻堅戰(zhàn)略遵循外部幫扶與內(nèi)生動力激發(fā)相結(jié)合的原則，扶貧開發(fā)不僅以直接消除絕對貧困為目標(biāo)，更要在減貧過程中通過一系列幫扶措施，逐步提高貧困農(nóng)戶的內(nèi)生發(fā)展動力。但在戰(zhàn)略實施期間，受攻堅任務(wù)緊迫性、階段性特征的限制，政府及社會組織的外部幫扶逐漸占據(jù)主要地位。特別是在精準(zhǔn)扶貧中，扶貧項目的選擇、推進(jìn)和實施，大多由政府主導(dǎo)，在取得減貧和脫貧成效的同時，也出現(xiàn)了一些貧困農(nóng)戶等靠要和脫貧動力不足的問題，使得脫貧攻堅戰(zhàn)略帶有“外嵌”的特點，與激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展動力的初衷存在背離。

另外，城鄉(xiāng)二元體制和農(nóng)村人口流動也是農(nóng)民主體性地位缺失的重要原因。一方面，城鄉(xiāng)二元體制的長期存在導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民各項權(quán)利不平等，政府和基層組織往往替代農(nóng)戶行使參與權(quán)；另一方面，城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化的推進(jìn)，加快了中青年勞動力的外流和農(nóng)村常住人口結(jié)構(gòu)的失衡，進(jìn)一步凸顯了空心化、老齡化的問題，農(nóng)民群體的主動性也隨之弱化。隨著脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，一方面，絕對貧困現(xiàn)象被消除，農(nóng)戶生計能力不斷提高，出于個人發(fā)展需求，農(nóng)戶開始謀求致富路徑，追求生活富裕。另一方面，全面激發(fā)農(nóng)戶內(nèi)生動力、建立致富長效機制、保障農(nóng)民持續(xù)增收也成為推動鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。這表明，兩大戰(zhàn)略的有效銜接，核心動力仍在農(nóng)戶，關(guān)鍵是不斷提升農(nóng)戶的主體地位，使其成為鄉(xiāng)村建設(shè)的“內(nèi)嵌”環(huán)節(jié)，內(nèi)生動力不斷激活。

(三)有效銜接的重要保障：機制保障的融合與優(yōu)化

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略的推進(jìn)，離不開政府的組織和相關(guān)體制的保障，而脫貧攻堅進(jìn)程中，已經(jīng)采取了一系列行之有效的工作機制和政策體系，形成了從中央到各省再到各市縣成熟的工作機制。另外，脫貧攻堅中構(gòu)建的專項扶貧、行業(yè)扶貧和社會扶貧“三位一體”的扶貧大格局，更是鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的制度基礎(chǔ)和保障。由此可見，持續(xù)多年的脫貧攻堅戰(zhàn)已經(jīng)積累了比較豐富的鄉(xiāng)村改革和鄉(xiāng)村治理方面的成果與經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村振興的進(jìn)一步開展奠定了良好的基礎(chǔ)，對貧困發(fā)生機制的明確和脫貧致富路徑的認(rèn)知，也可為后續(xù)工作進(jìn)一步解決鄉(xiāng)村治理中的問題和推動“三農(nóng)”全面發(fā)展提供借鑒?？傊?，鄉(xiāng)村振興需要借鑒和應(yīng)用這一系列有效的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，同時也需要對其進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，不斷激發(fā)市場、參與主體和生產(chǎn)要素的活力，適應(yīng)鄉(xiāng)村振興新發(fā)展階段的新需求、新目標(biāo)的要求。

二、清晰認(rèn)識有效銜接的關(guān)鍵和局限

在2020年我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得全面勝利后，不僅反貧困事業(yè)進(jìn)入5年過渡期和常態(tài)化發(fā)展階段，而且鄉(xiāng)村振興也進(jìn)入全面推進(jìn)的發(fā)展階段。新時期的鄉(xiāng)村振興立全局、管長遠(yuǎn)、抓根本，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與體制機制、基層治理與公共服務(wù)、生活質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境等方面都提出了新的要求。在這樣的發(fā)展階段中，必須清晰認(rèn)識鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過程中的三個持續(xù)、兩個缺位和兩個局限。

(一)有效銜接中的持續(xù)性

1.脫貧成果銜接的持續(xù)性

雖然絕對貧困已被全面消除，但相對貧困問題依然存在，減貧工作仍任重而道遠(yuǎn)。必須正視部分脫貧成果的脆弱性，將構(gòu)建持續(xù)減貧的長效機制作為鞏固拓展脫貧攻堅成果的重點。其一，在脫貧攻堅戰(zhàn)中，部分地區(qū)存在數(shù)字脫貧、任務(wù)脫貧的現(xiàn)象，主要由社會救助、兜底保障來實現(xiàn)政策性脫貧，這種狀況下的脫貧往往是低水平的脫貧，其收入在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)上下浮動，即我們所說的臨界貧困。其二，實現(xiàn)脫貧目標(biāo)的貧困人口和貧困地區(qū)，尤其是原先的深度貧困地區(qū)，受自身客觀條件、自然環(huán)境、市場波動等因素的影響，仍存在較大的返貧或因不可抗力因素致貧的風(fēng)險。因此，在推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，應(yīng)重視兩者有效銜接的持續(xù)性，用好5年過渡期政策，建立長效機制，防范返貧，尤其是防范規(guī)模性返貧的風(fēng)險，實現(xiàn)在有效銜接基礎(chǔ)上的可持續(xù)脫貧。

2.地區(qū)戰(zhàn)略銜接的持續(xù)性

脫貧攻堅戰(zhàn)的勝利是一場覆蓋全社會的勝利，但是在我國由東至西乃至具體的區(qū)域內(nèi)，仍普遍存在梯次性的發(fā)展差異與不平衡，脫貧攻堅工作的成效在地區(qū)間不盡相同。因此，在推進(jìn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的過程中，要考慮各地區(qū)脫貧成果的成效與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r的銜接性，銜接工作要重視與地區(qū)自身發(fā)展?fàn)顩r和政策的銜接及其可持續(xù)性。要從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，因地而異，分類推進(jìn)，不宜操之過急、簡單行事，否則既不利于脫貧攻堅工作的平穩(wěn)過渡，也不利于脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。

3.政策對象銜接的持續(xù)性

從脫貧攻堅到鄉(xiāng)村振興，政策對象和范圍將發(fā)生較大變化，需要關(guān)注有效銜接過程中的政策持續(xù)性問題。一方面是從個體到全體、從區(qū)域到全域的政策持續(xù)性問題。脫貧攻堅重點關(guān)注貧困地區(qū)和建檔立卡貧困戶，而在脫貧攻堅戰(zhàn)后期，脫貧工作邁入深水區(qū)，關(guān)注對象又進(jìn)一步聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困人口?？偠灾?，脫貧攻堅戰(zhàn)略的目標(biāo)對象是相對鎖定的，相關(guān)扶貧政策的執(zhí)行范圍和針對人群有嚴(yán)格的界限。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則強調(diào)全面振興，聚焦于整個農(nóng)村，更注重普惠性政策對整個農(nóng)村群體發(fā)展的意義。政策關(guān)注目標(biāo)從建檔立卡貧困戶擴大到整個農(nóng)民群體，從特定區(qū)域的扶持延伸到整個鄉(xiāng)村乃至城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。另一方面是從特惠性到普惠性政策的持續(xù)性問題。為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，政府采取了一系列特惠性的非常規(guī)幫扶舉措，比如，貧困戶可以享受在指定醫(yī)院先治療后繳費的服務(wù)，貧困地區(qū)可享受“兩免一補”的義務(wù)教育，等等。這些特惠性幫扶政策雖然取得了顯著的效果，但也存在一些不足，比如，超常規(guī)特惠措施容易使部分貧困農(nóng)戶產(chǎn)生“等靠要”心理，缺乏內(nèi)生發(fā)展能力，在扶持措施逐步取消后，農(nóng)戶的持續(xù)增收難以保證。又比如，超常規(guī)特惠措施易引起未享受到類似政策群體的心態(tài)失衡，進(jìn)而產(chǎn)生一定的負(fù)面情緒，不利于社會和諧和后續(xù)鄉(xiāng)村振興工作的開展。為此，要做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，必須注意相關(guān)政策變動特點及其銜接的可行性和可持續(xù)性，既關(guān)注施策個體、區(qū)域的擴大，也重視施策的常態(tài)化，施策力度逐步由特惠向普惠的過渡及其持續(xù)性。

(二)有效銜接中長效產(chǎn)業(yè)和小農(nóng)主體的缺位

1.長效產(chǎn)業(yè)的缺位

在推進(jìn)脫貧攻堅戰(zhàn)的過程中，部分地區(qū)往往急于完成貧困退出指標(biāo)，在制定脫貧攻堅相關(guān)政策過程中，往往缺乏系統(tǒng)思維和長遠(yuǎn)規(guī)劃，無法有效且持續(xù)地執(zhí)行已制定的發(fā)展目標(biāo)、道路以及措施，致使長效發(fā)展產(chǎn)業(yè)缺位。以產(chǎn)業(yè)扶貧為例，在脫貧攻堅進(jìn)程中，已摸索出規(guī)?；徒M織化經(jīng)營主體帶動“產(chǎn)業(yè)扶貧”的特色路徑，在大部分省份，70%的資金被用于產(chǎn)業(yè)扶貧，是“五個一批”中帶動脫貧人數(shù)最多的路徑[2]。產(chǎn)業(yè)扶貧一方面基于當(dāng)?shù)刭Y源稟賦條件，扶持特色產(chǎn)業(yè)，另一方面建立新型經(jīng)營主體與農(nóng)戶之間的聯(lián)動發(fā)展機制，通過農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體有效帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶增收。但囿于目標(biāo)任務(wù)的階段性和緊迫性，不少產(chǎn)業(yè)扶貧項目沒有建好長效發(fā)展機制。首先，脫貧攻堅以在2020年底消除絕對貧困為目標(biāo)，各地區(qū)在選擇扶貧產(chǎn)業(yè)時，傾向于選擇短期扶貧效果顯著的產(chǎn)業(yè)，這種帶有特定指向性的扶貧產(chǎn)業(yè)選擇方式，容易忽視當(dāng)?shù)馗弑容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，產(chǎn)業(yè)短期扶貧效果顯著不一定能保障其長效發(fā)展。新產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展本身需要大量的要素和資金投入，培育周期較長，而貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往缺乏歷史經(jīng)驗，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，面臨較大的市場風(fēng)險。這類產(chǎn)業(yè)在前期投入較多而后續(xù)保障不足的情況下，往往不具備獨立面對長期市場競爭的能力。最后，脫貧攻堅更多關(guān)注產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能及其帶動農(nóng)戶增收的能力，而忽略其生態(tài)、生活以及文化等其他多方面的功能。事實上，隨著經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)入新階段，人們的生活水平提高，鄉(xiāng)村價值會再現(xiàn)和提升[3]，農(nóng)業(yè)中除農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能以外的其他幾大功能的重要性將隨之顯現(xiàn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)和環(huán)節(jié)的拓展，不能忽視農(nóng)業(yè)的多功能性，要注意融入農(nóng)村各種生產(chǎn)要素，形成鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，以帶動鄉(xiāng)村的長效發(fā)展。

2.小農(nóng)主體的缺位

目前我國正處于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期，農(nóng)業(yè)經(jīng)營內(nèi)容突破了傳統(tǒng)的“舊農(nóng)業(yè)”模式[4]，正在向參與主體更多、要素更先進(jìn)、產(chǎn)品附加值更高的“新農(nóng)業(yè)”轉(zhuǎn)化[5]；同時，各種形式的規(guī)?；滦徒?jīng)營主體正在逐步興起，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的效率和收益。但是在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型推進(jìn)、規(guī)模經(jīng)營擴張的背景下，我國現(xiàn)有農(nóng)戶尤其是小農(nóng)戶的數(shù)量依然龐大。據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶數(shù)量為2.07億戶，其中規(guī)?；?jīng)營農(nóng)戶僅有398萬戶(1)參見國家統(tǒng)計局：《第三次農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(第五號)》(http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/)。，這意味著小農(nóng)戶仍然是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體[6]，家庭小規(guī)模經(jīng)營的模式將長期存續(xù)[7]。目前小農(nóng)這一群體處于尷尬的地位，面臨著小農(nóng)幫扶缺位和小農(nóng)參與缺位的雙重主體地位缺失問題。

一是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面，雖然脫貧攻堅針對小農(nóng)這一特殊群體，已形成了產(chǎn)業(yè)扶貧尤其是多樣化小農(nóng)扶貧的模式，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展集中化和標(biāo)準(zhǔn)化的要求與小農(nóng)戶生產(chǎn)資源的多樣性和分散性相矛盾，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧的福利覆蓋存在盲點，對部分小農(nóng)難以形成高效幫扶，同時小農(nóng)也難以有效參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展建設(shè)。另外，小規(guī)模農(nóng)戶經(jīng)營與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展存在矛盾，資本密集型、技術(shù)密集型的規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)也對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了排斥。這些年來，政府的農(nóng)業(yè)政策明顯傾向于支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，在推進(jìn)“三權(quán)”分置的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)多種類型的規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。然而，規(guī)?；?、資本密集型、技術(shù)密集型的經(jīng)營方式在提高經(jīng)營者規(guī)模效率的同時，也擠壓了小農(nóng)的生存空間，迫使部分小農(nóng)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，變成所謂的“農(nóng)業(yè)剩余勞動力”，小農(nóng)出路成為難以解決的問題。

二是在鄉(xiāng)村發(fā)展與建設(shè)方面，小農(nóng)不僅是鄉(xiāng)村基層自治組織建設(shè)、維系農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要主體，也是保護(hù)鄉(xiāng)土文化和生態(tài)環(huán)境的核心力量。但目前我國小農(nóng)卻面臨主體地位缺失的困境。首先，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)吸引了大量農(nóng)村青壯年勞動力外流，異地化的生活和工作在降低外出務(wù)工農(nóng)民與鄉(xiāng)村故土關(guān)聯(lián)度的同時，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村人際關(guān)系疏離，在人際關(guān)系基礎(chǔ)上建立的公共權(quán)威隨之失效，阻礙了鄉(xiāng)村基層自治組織的建設(shè)，進(jìn)而弱化了鄉(xiāng)村基層自治能力。其次，青壯年勞動力流失，導(dǎo)致留守鄉(xiāng)村的主要是受教育程度相對較低、年齡相對較大的農(nóng)民，這些農(nóng)民自主參與村莊建設(shè)的能力較弱，難以為鄉(xiāng)村建設(shè)注入新的活力，在新階段的鄉(xiāng)村建設(shè)中逐漸邊緣化。最后，小農(nóng)分散化經(jīng)營的特征決定了小農(nóng)難以與市場、政府有效對接，這是導(dǎo)致國家農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理中小農(nóng)缺位的重要原因。一方面，小農(nóng)戶無法有效對接市場，導(dǎo)致綠色生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)高價的市場機制失靈，難以激勵小農(nóng)從事綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)；另一方面，小農(nóng)戶難以有效對接政府，導(dǎo)致國家綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)和科學(xué)種植理念在小農(nóng)生產(chǎn)中的推廣舉步維艱。以上這些問題意味著，在小農(nóng)長期存在的國情下，亟須探索新的小農(nóng)幫扶和小農(nóng)發(fā)展模式，以彌補小農(nóng)主體缺位，推進(jìn)包括脫貧農(nóng)戶在內(nèi)的小農(nóng)戶和“新農(nóng)業(yè)”的有機銜接。

(三)有效銜接中的局限性

1. 鄉(xiāng)村人口布局的局限

作為“五個一批”工程之一，易地扶貧搬遷是針對生存條件惡劣、資源環(huán)境承載力較低的區(qū)域采取的一項重要扶貧舉措。人口擬搬遷區(qū)域通常居住分散、生態(tài)脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)滯后，不具備可持續(xù)發(fā)展的基本條件，因災(zāi)、因病致貧返貧的風(fēng)險高，阻礙了脫貧工作的開展。而易地搬遷借助整體搬遷的方式，對鄉(xiāng)村人口布局進(jìn)行了調(diào)整，通過徹底改善貧困人口生存環(huán)境的方式，不僅突破了自然環(huán)境條件的外部制約，而且滿足了深度貧困人群追求自我發(fā)展的內(nèi)生需求。但是，脫貧攻堅期間的易地扶貧搬遷具有較強的針對性，主要對象是深度貧困地區(qū)的貧困人口，相對較少涉及其他鄉(xiāng)村人口。而實際上，我國鄉(xiāng)村人口目前仍呈現(xiàn)分散化的布局，其中一個重要特征是村落數(shù)量多且分布離散。盡管隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，全國行政村已由原來的70多萬個減少至目前的50萬個左右，但如果包括自然村落，全國大約還有250萬個鄉(xiāng)村人口居住的村落。按照我國目前60%的常住人口城鎮(zhèn)化水平測算，平均每個村落的人口是224人，而從大多數(shù)的自然村落看，每個村落的人口僅在100人左右，并且還呈現(xiàn)明顯的“留守化”和“空心化”狀況。這種分散的人口空間布局既不利于教育醫(yī)療等公共服務(wù)的有效覆蓋和效率提高，也不利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的相對集聚和發(fā)展，進(jìn)而阻礙了鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。為突破這一局限，必須推進(jìn)鄉(xiāng)村人口的相對集聚。事實上，鄉(xiāng)村振興應(yīng)該是鄉(xiāng)村人口相對集聚與分布優(yōu)化的過程[8]，也即通過鄉(xiāng)村人口在空間上的相對集聚與優(yōu)化分布，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效覆蓋和效率提高。鄉(xiāng)村人口空間分布的相對集聚與優(yōu)化，既是鄉(xiāng)村人口在城鄉(xiāng)空間上的優(yōu)化配置——城市化對農(nóng)村剩余勞動力的吸收和產(chǎn)業(yè)集聚，也是鄉(xiāng)村人口在鄉(xiāng)村自身空間中相對集聚的過程。因此，鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，要善用脫貧攻堅中“易地搬遷”的經(jīng)驗和就地就近城鎮(zhèn)化的路徑安排，在充分尊重農(nóng)民意愿，示范帶動和農(nóng)民利益不受損的同時，賦予脫貧攻堅中“易地搬遷”新的內(nèi)涵和對象，做好搬遷的后續(xù)工作，如就業(yè)增進(jìn)、社保覆蓋和社會融入等工作。同時，未來的“易地搬遷”還要與以縣域為主要載體的城鎮(zhèn)化和就地就近城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合，實現(xiàn)與新型城鎮(zhèn)化和全面鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

2. 城鄉(xiāng)二元體制的局限

我國脫貧攻堅的一個重要成果就是充分體現(xiàn)了“以城帶鄉(xiāng)”和全社會參與的力量，在這一過程中，政治動員力和政府推動力發(fā)揮了主導(dǎo)性作用，在短期內(nèi)聚集了大量資源對貧困地區(qū)和人口進(jìn)行幫扶，取得了立竿見影的效果。脫貧攻堅中城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的路徑可以總結(jié)為流入和流出兩個方面：一方面，城市吸納農(nóng)村流出的勞動力。鄉(xiāng)村勞動力進(jìn)城就業(yè)，帶動農(nóng)村勞動力增收。另一方面，城市要素流入鄉(xiāng)村，帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。首先是城市資本、技術(shù)、人才等流入農(nóng)村，助力鄉(xiāng)村建設(shè)，其次是城市居民進(jìn)入鄉(xiāng)村，通過休閑消費等方式帶動鄉(xiāng)村的繁榮。但是，在脫貧攻堅進(jìn)程中，我國城鄉(xiāng)二元體制的局限仍然未完全得到破解，這影響了城市化帶動下的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的深度。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元特征主要表現(xiàn)在基本公共保障、生產(chǎn)要素和居民財產(chǎn)兩個方面：在基本公共保障方面，城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共保障方面仍無法享受同等待遇；在生產(chǎn)要素和居民財產(chǎn)方面，鄉(xiāng)村要素和農(nóng)民財產(chǎn)的市場化明顯滯后于城市。致使農(nóng)民生產(chǎn)要素和財產(chǎn)，如土地和住房的價格被低估，這又進(jìn)一步導(dǎo)致了城鄉(xiāng)要素配置的失衡和進(jìn)城農(nóng)民市民化程度的滯后。因此，為實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，需要盡快破解城鄉(xiāng)二元體制，建立更為暢通的“以城帶鄉(xiāng)”模式，實現(xiàn)“城鄉(xiāng)互促、融合發(fā)展”基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村振興。

三、協(xié)同推進(jìn)有效銜接的路徑

在鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接中清晰認(rèn)識三個持續(xù)、兩個缺位和兩個局限，關(guān)鍵是要在有效銜接中協(xié)同推進(jìn)三條路徑：一是推進(jìn)有效銜接要有“繼”有“續(xù)”，既要鞏固脫貧成果，又要保持可延續(xù)性；二是推進(jìn)有效銜接要有“舊”有“新”，既要汲取既有經(jīng)驗，又要實現(xiàn)新拓展；三是推進(jìn)有效銜接要有“破”有“立”，既要破解固有局限，又要創(chuàng)立新格局。

(一)既要鞏固脫貧成果，又要保持可延續(xù)性

我國脫貧攻堅已取得了舉世矚目的成效，為了在脫貧攻堅的基礎(chǔ)上實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，必須既鞏固脫貧攻堅成果，又保持成果的可延續(xù)性。

1．防范返貧致貧風(fēng)險

在部分已脫貧地區(qū)，尤其是原先的深度貧困地區(qū)，仍存在較大的返貧或因不可抗力因素致貧的風(fēng)險。為此，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，首先要在5年過渡期內(nèi)持續(xù)加強對已脫貧地區(qū)及脫貧人口的支持，在“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”方針的指導(dǎo)下，將關(guān)鍵性資源，如公共資源與組織資源等，下沉到鄉(xiāng)村，提高農(nóng)戶對抗風(fēng)險能力和自我發(fā)展主動性，為農(nóng)民發(fā)家致富提供路徑和保障，促使脫貧農(nóng)戶走向生活富裕。其次，要加強農(nóng)村返貧風(fēng)險動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警預(yù)控體系以及分類分層機制建設(shè)。同時，盡快在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共保障領(lǐng)域，建立長效減貧的體制機制與防止返貧的制度安排，確保不發(fā)生規(guī)模性返貧的現(xiàn)象。

2．分區(qū)域梯次化銜接

由于我國由東至西乃至具體的區(qū)域內(nèi)普遍存在梯次性發(fā)展差異，實現(xiàn)鞏固脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接不可能一蹴而就，必須注重分區(qū)域和梯次化銜接。相對發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)率先做好工作重點、政策設(shè)計和減貧目標(biāo)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是剛脫貧的地區(qū)，應(yīng)在過渡期內(nèi)將工作重點放在鞏固脫貧攻堅成果，同時瞄準(zhǔn)區(qū)域鄉(xiāng)村振興目標(biāo)，將工作和政策的重點與地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)相銜接。

3．分政策常態(tài)化過渡

鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的一個重要制度安排，是推動特惠性政策向普惠性政策轉(zhuǎn)變。一方面要對現(xiàn)行扶貧政策的延續(xù)或者脫鉤做好研究，區(qū)分分類需要取消、接續(xù)、完善的政策，既要在短期內(nèi)保留必要的“救急難”性質(zhì)的政策，又要接續(xù)并完善長遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村發(fā)展政策。另一方面要協(xié)調(diào)特惠與普惠的矛盾，因地制宜，結(jié)合各地區(qū)實際情況，適當(dāng)保留特惠性社會保障救助政策，積極開發(fā)普惠性社會福利政策和公共服務(wù)。

(二)既要汲取既有經(jīng)驗，又要實現(xiàn)新拓展

在確保脫貧攻堅成果延續(xù)性的同時，要吸取脫貧攻堅所取得的豐富工作經(jīng)驗，并進(jìn)行新的拓展，以加快實現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興 “產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！倍址结樅汀拔宕笳衽d”的有效銜接。

1.長期接替短期，實現(xiàn)成果可拓展

要用鄉(xiāng)村振興的長期目標(biāo)接替脫貧攻堅的短期目標(biāo)，實現(xiàn)脫貧攻堅成果可拓展。一是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上拓展。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在接續(xù)脫貧攻堅“產(chǎn)業(yè)扶貧”項目的同時，既要對此類項目進(jìn)行篩選，通過后續(xù)政策扶持等手段，增強此類產(chǎn)業(yè)抵抗市場風(fēng)險的能力，還要因地制宜，結(jié)合各地資源稟賦條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)及未來發(fā)展?jié)摿?，選擇當(dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，并且延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)品附加值，讓農(nóng)戶享受更多的增值收益，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)長效發(fā)展和產(chǎn)業(yè)振興目標(biāo)相銜接。二是在致富能力上拓展。培育有自主生存與發(fā)展能力的“新農(nóng)民”乃至“職業(yè)化農(nóng)民”尤為重要。通過教育、產(chǎn)權(quán)等制度改革，培育有能力、有技術(shù)的“新農(nóng)民”，改善農(nóng)村人力資源質(zhì)量，緩解當(dāng)前農(nóng)業(yè)勞動力老齡化與農(nóng)村建設(shè)人才不足的矛盾，優(yōu)化農(nóng)戶主體結(jié)構(gòu)，增強農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展的能力與可拓展。

2.建立銜接通道，實現(xiàn)小農(nóng)可拓展

在小農(nóng)長期存在的中國國情下，如何營造小農(nóng)發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)小農(nóng)發(fā)展可拓展，是做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵。一是要組織小農(nóng)進(jìn)入適宜領(lǐng)域。小農(nóng)在“鄉(xiāng)字號”“土字號”、特色農(nóng)產(chǎn)品、休閑農(nóng)業(yè)、民宿產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工儲運等勞動密集型和農(nóng)戶主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有天然優(yōu)勢，要鼓勵和組織小農(nóng)進(jìn)入類似產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域自主就業(yè)、受雇就業(yè)和合作就業(yè)。二是要建立小農(nóng)產(chǎn)業(yè)服務(wù)體系。核心是通過農(nóng)業(yè)的品牌化、電商化、組織化和政府惠農(nóng)政策對小農(nóng)的有效惠及與村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，彌補小農(nóng)幫扶缺位短板，為小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營提供多元化、全方位的服務(wù)，實現(xiàn)品牌提升小農(nóng)、電商帶動小農(nóng)、組織聯(lián)合小農(nóng)、政策扶持小農(nóng)，進(jìn)而實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

(三)既要破解固有局限，又要創(chuàng)立新格局

做好鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興的有效銜接，還要善于破除固有陳舊發(fā)展理念與體制的局限，確立新發(fā)展理念，創(chuàng)立新發(fā)展格局。

1.破解鄉(xiāng)村人口布局局限，創(chuàng)立鄉(xiāng)村集聚新發(fā)展格局

一方面，要拓展“易地搬遷”這一脫貧攻堅的成果，優(yōu)化鄉(xiāng)村人口空間分布，使鄉(xiāng)村人口由分散的自然分布向相對集聚的經(jīng)濟(jì)社會分布轉(zhuǎn)變。換言之，就是要在繼續(xù)推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化和市民化的同時，還要對鄉(xiāng)村進(jìn)行全域與分類規(guī)劃，實施科學(xué)的農(nóng)村建設(shè)計劃，創(chuàng)建與鄉(xiāng)村振興相協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村建設(shè)新空間。另一方面，要按照保護(hù)特色村、改造城(鎮(zhèn))中(郊)村、減少自然村、重點建設(shè)中心村和新社區(qū)的思路原則，通過多種類型的“易地搬遷”示范帶動，公共政策與產(chǎn)業(yè)政策以及農(nóng)民權(quán)益制度的綜合改革與配套，建設(shè)一批集生產(chǎn)、生活、生態(tài)三功能為一體，公共服務(wù)功能齊全，適合居住、旅游、創(chuàng)業(yè)的新型鄉(xiāng)村群。

2.破解城鄉(xiāng)二元體制局限，創(chuàng)立城鄉(xiāng)融合新發(fā)展格局

要鞏固和拓展脫貧攻堅中“以城帶鄉(xiāng)”這一成果，并且與鄉(xiāng)村振興有效銜接，既要繼續(xù)發(fā)揮中國特色的制度優(yōu)勢，又要在破解城鄉(xiāng)二元體制的同時，建立新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，創(chuàng)立城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局。一是建立城鄉(xiāng)一體化的公共保障體系與制度。要讓城市居民和鄉(xiāng)村居民享有同等數(shù)量和質(zhì)量的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)，在基本養(yǎng)老制度、最低生活保障制度、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度等制度層面鞏固拓展脫貧攻堅成果，并不斷提高保障水平，以形成長效脫貧的制度保障。同時，有步驟、有層次地推動各地區(qū)城鄉(xiāng)貧困標(biāo)準(zhǔn)的趨同化，盡快實現(xiàn)鄉(xiāng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)的并軌，低保制度及其他社會救濟(jì)制度跨區(qū)域的整合和標(biāo)準(zhǔn)化，農(nóng)村和城市困難群體享受同待遇的扶持。二是建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制。我國城鄉(xiāng)關(guān)系正在發(fā)生顯著變化，已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新階段。隨著鄉(xiāng)村價值的多元化和鄉(xiāng)村價值的不斷提升，鄉(xiāng)村已不單純是生產(chǎn)要素和農(nóng)產(chǎn)品的輸出地，而且也是城市居民美好生活向往的所在地，說明我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展不僅具備了現(xiàn)實可能，而且已具急迫性。為此，要在加快城鄉(xiāng)公共保障制度改革的同時，加快城鄉(xiāng)要素的市場化改革，城市注重基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋制度的建構(gòu)，鄉(xiāng)村重視集體產(chǎn)權(quán)制度改革中農(nóng)民身份權(quán)向契約權(quán)的轉(zhuǎn)變，以消除城鄉(xiāng)要素雙向流動的制度障礙，形成政府和市場協(xié)同下的以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合、共生共贏的新格局。