顧淼波

揚(yáng)州市節(jié)能監(jiān)察中心

0 引言

約談即約見談話的意思，主要分為三類[1]：一是單位內(nèi)部針對(duì)特定問題的交流談話，目的是了解情況、加強(qiáng)溝通、商議對(duì)策等；二是上級(jí)對(duì)下級(jí)帶有警示、告誡性質(zhì)的談話，如生態(tài)環(huán)境部約談地方政府、紀(jì)委約談相關(guān)黨組織和黨員干部等；三是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)當(dāng)事人違法違規(guī)情況實(shí)施的帶有調(diào)查、提醒、指導(dǎo)、警示性質(zhì)的談話，即本文所指的行政約談。作為一種新型的、柔性的行政執(zhí)法方式，行政約談非常符合我國建設(shè)服務(wù)型政府的發(fā)展方向，有助于推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。揚(yáng)州市工業(yè)和信息化局在開展相關(guān)理論研究的基礎(chǔ)上，積極探索行政約談在節(jié)能監(jiān)察中的應(yīng)用，出臺(tái)了《揚(yáng)州市用能單位節(jié)能違法違規(guī)行為約談實(shí)施辦法》，并通過實(shí)踐提升了隊(duì)伍的能力和執(zhí)法成效。

1 行政約談的起源和含義

1.1 制度起源

我國內(nèi)地的行政約談制度創(chuàng)始于稅務(wù)稽查領(lǐng)域，主要參考香港地區(qū)稅務(wù)稽查的“喝咖啡”制度，稅務(wù)部門發(fā)現(xiàn)納稅人有偷漏稅嫌疑，隨即對(duì)其展開約談，要求其對(duì)涉稅疑點(diǎn)作出合理解釋，并通過勸說、警告等手段，督促其自查自糾[2]。2000年，廣東省稅務(wù)部門率先開始了行政約談實(shí)踐[3]。2003年10月開始實(shí)施的《北京市地方稅務(wù)局稅務(wù)函告、約談工作實(shí)施辦法》，對(duì)行政約談程序作出了詳細(xì)的規(guī)定，具有里程碑式的意義。2010年末至2011年上半年，國土資源部、國家發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委掀起了一股“約談風(fēng)暴”。尤其是國家發(fā)改委在半年內(nèi)密集約談多家糧油企業(yè)、釀酒企業(yè)、日化企業(yè)、奶粉企業(yè)和多個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)，要求他們穩(wěn)定物價(jià)、禁止?jié)q價(jià)，此舉引發(fā)了社會(huì)輿論熱議和學(xué)界激烈探討，進(jìn)一步推動(dòng)了行政約談理論在實(shí)踐中發(fā)展和成熟。近年來，越來越多的行政部門開始嘗試使用行政約談的方式推進(jìn)執(zhí)法工作。相關(guān)案例研究也表明，行政約談對(duì)提高執(zhí)法效率確實(shí)有明顯效果[4]。

1.2 理論定位

1.2.1 行政約談的三大主要功能

行政約談創(chuàng)造的平等對(duì)話環(huán)境，有助于爭取當(dāng)事人的積極配合，降低行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法成本。行政約談的最終目的是促使當(dāng)事人自覺自愿地改正違法違規(guī)行為，按照談話階段又可細(xì)分為調(diào)查、指導(dǎo)和警告三大主要功能[5]。

調(diào)查，指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人涉嫌違法的線索后，要求其主動(dòng)交代違法事實(shí)、配合執(zhí)法檢查。比如，涉嫌欠稅的明星在被約談后選擇主動(dòng)配合調(diào)查、積極補(bǔ)繳稅款，獲得從輕、減輕甚至免于行政和刑事處罰的處理結(jié)果。稅務(wù)稽查部門完成了稅款追繳任務(wù)，同時(shí)避免了復(fù)雜的稅務(wù)審計(jì)程序，節(jié)約了執(zhí)法成本。

指導(dǎo)，指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在聽取當(dāng)事人的整改方案后，對(duì)方案的設(shè)計(jì)、實(shí)施提供建議和意見。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)見多識(shí)廣，在指導(dǎo)當(dāng)事人如何整改的問題上，可為其指明出路、助其少走彎路。這是行政約談標(biāo)本兼治、為民服務(wù)的關(guān)鍵功能。

警告，指談判效果欠佳、當(dāng)事人拒絕作出整改承諾時(shí)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出“隱性的最后通牒”，告知當(dāng)事人將面臨行政處罰等傳統(tǒng)強(qiáng)制性執(zhí)法手段。之所以稱之為“隱性的最后通牒”，是因?yàn)椋阂皇切姓s談既不是行政執(zhí)法的法定必要程序，也形成不了具有強(qiáng)制約束力的執(zhí)法文書；二是真正的最后通牒還是應(yīng)該以《限期整改通知書》等正式執(zhí)法文書中的表述為準(zhǔn)。

行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況，既可以在一次談話中按邏輯順序?qū)崿F(xiàn)以上全部三大功能，也可以突出重點(diǎn)，分別實(shí)施調(diào)查式約談、指導(dǎo)式約談、警告式約談。

1.2.2 行政約談是獨(dú)立行政行為

行政約談本質(zhì)上是一種強(qiáng)調(diào)參與性、民主性、協(xié)商性、互動(dòng)性的柔性執(zhí)法方式，與傳統(tǒng)剛性執(zhí)法手段存在很大不同[2]。將行政約談與傳統(tǒng)執(zhí)法程序進(jìn)行捆綁，勢(shì)必影響到它的靈活性和實(shí)用性，因此將行政約談看作一種獨(dú)立行政行為比較合適。它既可以單獨(dú)實(shí)施，比如隨時(shí)啟動(dòng)指導(dǎo)式約談，為當(dāng)事人提供政策咨詢、整改糾偏等服務(wù)。它也可以作為傳統(tǒng)剛性執(zhí)法行為的鋪墊，比如在正式執(zhí)法取證前實(shí)施調(diào)查式約談，在行政處罰前實(shí)施警告式約談。

1.2.3 行政約談屬于類行政指導(dǎo)

行政約談與行政指導(dǎo)頗為相似，但又有著明顯區(qū)別[5]。相似點(diǎn)：它們都是非強(qiáng)制性的行政行為，對(duì)話雙方處于平等地位；它們都是行政合作和行政參與的重要制度平臺(tái)[5]；行政約談的最核心功能就是對(duì)當(dāng)事人給予行政指導(dǎo)，幫助其完善和落實(shí)整改方案。不同點(diǎn)：行政建議遵循“利益誘導(dǎo)”原則；而行政約談則擁有“警告”功能，可以利用傳統(tǒng)剛性執(zhí)法手段作為后盾，達(dá)到“借勢(shì)”的效果。綜上所述，有學(xué)者將行政約談定位為類行政指導(dǎo)行為。它比行政命令更“柔”，比行政建議稍“剛”，通過剛?cè)岵?jì)、合理調(diào)節(jié)，達(dá)到最佳的執(zhí)法效果。

2 節(jié)能監(jiān)察的特點(diǎn)和困境

2.1 執(zhí)法特點(diǎn)

提到節(jié)能，廣大人民群眾最常想到的詞就是“節(jié)能減排”“節(jié)能環(huán)?！薄９?jié)能和環(huán)保雖然都有著改善生態(tài)環(huán)境的目的，但從行政執(zhí)法的角度看，它們又有著非常大的區(qū)別。對(duì)比包括環(huán)境監(jiān)察在內(nèi)的其他種類的行政執(zhí)法，節(jié)能監(jiān)察更加適合使用行政約談手段。

2.1.1 監(jiān)察雙方有“談”的基礎(chǔ)

節(jié)約能源就是節(jié)約成本。節(jié)能監(jiān)察對(duì)象作為直接受益人，不存在浪費(fèi)能源的主觀故意性。自身意識(shí)上的淡漠和工作上的惰性，才是他們違反節(jié)能法律、法規(guī)的主要原因。

浪費(fèi)能源不會(huì)直接侵害他人權(quán)益。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)之所以經(jīng)常收到群眾舉報(bào)線索，就是因?yàn)榄h(huán)境違法行為直接侵害到了周邊居民的健康權(quán)益。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)幾乎收不到任何舉報(bào)，因?yàn)榇蠹彝ǔo從知曉，也懶得去關(guān)心“鄰居家是否浪費(fèi)了能源”。

綜上所述，工作目標(biāo)高度一致，且不牽涉重大公共利益，使得節(jié)能監(jiān)察雙方有了友好商談的基礎(chǔ)。

2.1.2 監(jiān)察制度有“談”的要求

大多數(shù)行政執(zhí)法制度，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)違法、違規(guī)行為責(zé)令整改或行政處罰的權(quán)力，忽略了給予執(zhí)法對(duì)象行政指導(dǎo)的要求。比如，《環(huán)境監(jiān)察辦法》（環(huán)保部2012年第21號(hào)令）全文均未提及環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)給予監(jiān)察對(duì)象建議、指導(dǎo)。而《節(jié)能監(jiān)察辦法》（發(fā)改委2016年第33號(hào)令）第二條對(duì)節(jié)能監(jiān)察的定義中即有表述：“對(duì)違法違規(guī)用能行為予以處理，并提出依法用能、合理用能建議的行為?！钡谑藯l第二款又明確要求：“被監(jiān)察單位有不合理用能行為，但尚未違反節(jié)能法律、法規(guī)、規(guī)章和強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的，節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)下達(dá)節(jié)能監(jiān)察建議書，提出節(jié)能建議或者節(jié)能措施?！?/p>

由此可見，節(jié)能監(jiān)察制度特別重視對(duì)監(jiān)察對(duì)象的指導(dǎo)和服務(wù)，而推動(dòng)非強(qiáng)制性建議真正落實(shí)到位，還是要依靠友好商談。

2.2 面臨困境

2.2.1 監(jiān)察對(duì)象重視程度不夠

在現(xiàn)實(shí)中，《節(jié)能監(jiān)察建議書》往往得不到監(jiān)察對(duì)象的重視，節(jié)能技改設(shè)想成了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一廂情愿。除了“建議”沒有強(qiáng)制力的客觀原因以外，還有監(jiān)察對(duì)象自身的主觀原因。一是基層職工工作惰性強(qiáng)。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)提出的建議措施往往會(huì)增加基層職工的額外工作量，因此他們常常會(huì)有“多一事不如少一事”的思想，在向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)監(jiān)察結(jié)果的時(shí)候“報(bào)喜不報(bào)憂”，對(duì)建議類內(nèi)容輕描淡寫甚至絕口不提。二是領(lǐng)導(dǎo)干部節(jié)能意識(shí)弱。有些單位高層領(lǐng)導(dǎo)很不重視節(jié)能工作，從不親自參加節(jié)能監(jiān)察活動(dòng)，不為節(jié)能管理工作提供崗位支持，不對(duì)節(jié)能技改項(xiàng)目提供資金保障。有些則與執(zhí)法人員虛與委蛇，對(duì)節(jié)能監(jiān)察建議的表態(tài)多、調(diào)門高、行動(dòng)少、落實(shí)差。

2.2.2監(jiān)察主體專業(yè)能力不足

節(jié)能監(jiān)察建議中含金量最高的是技術(shù)改造類建議，它能促成一個(gè)個(gè)實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目，讓用能單位獲得真金白銀的收益。但此類高價(jià)值建議，對(duì)執(zhí)法人員的專業(yè)能力要求也非常高。揚(yáng)州市節(jié)能監(jiān)察中心歷來十分重視專業(yè)力量的合理分配和執(zhí)法人員的能力培養(yǎng)：始終保證現(xiàn)場監(jiān)察小組至少編制有電氣工程和熱能工程專業(yè)高級(jí)工程師各一名；每年都組織全市執(zhí)法人員開展專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。即便如此，揚(yáng)州市節(jié)能監(jiān)察中心在推進(jìn)節(jié)能技改項(xiàng)目方面，仍然難以跟上節(jié)能技術(shù)的飛速進(jìn)步，難以滿足用能單位的個(gè)性化需求。

3 節(jié)能約談的創(chuàng)新和實(shí)踐

3.1 制度創(chuàng)新

2020年3月，揚(yáng)州市工業(yè)和信息化局在進(jìn)行了大量理論研究和實(shí)踐操作的基礎(chǔ)上，正式印發(fā)了《揚(yáng)州市用能單位節(jié)能違法違規(guī)行為約談實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》），詳細(xì)規(guī)定了節(jié)能領(lǐng)域行政約談常見的情形、操作的流程、結(jié)果的應(yīng)用等，對(duì)比傳統(tǒng)執(zhí)法手段體現(xiàn)出其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

3.1.1 引起領(lǐng)導(dǎo)重視

《辦法》第六條規(guī)定：“被約談單位主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加約談。主要負(fù)責(zé)人確因特殊情況無法參加的，可委托分管負(fù)責(zé)人參加。”在實(shí)踐中，節(jié)能監(jiān)察中心也會(huì)由主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)實(shí)施約談。隨著約談的規(guī)格提高、儀式感增強(qiáng)，雙方從高層到基層都會(huì)動(dòng)員起來，為進(jìn)一步解決問題打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.1.2 強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)協(xié)作

約談的核心內(nèi)容是探討、優(yōu)化整改方案，被約談單位主要負(fù)責(zé)人必然會(huì)要求單位總工或者技術(shù)總監(jiān)全力以赴。節(jié)能監(jiān)察機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)往往也是要求監(jiān)察、法制、技術(shù)等多個(gè)科室全面研究。俗話說，“三個(gè)臭皮匠，賽過諸葛亮”，由眾多專業(yè)人士參與的約談，一方面有助于方案的優(yōu)化完善，另一方面使每個(gè)參與者都得到鍛煉，團(tuán)隊(duì)協(xié)同和交流溝通能力得到大幅提升。

3.1.3 鼓勵(lì)自愿承諾

約談追求的結(jié)果是被約談單位自愿接受雙方議定的整改方案，并承諾按期落實(shí)到位。約談形成的承諾和一般泛泛而談、內(nèi)容空洞的承諾完全不同。約談是有明確要求的、有時(shí)間限制的、有跟蹤監(jiān)督的、有懲處措施的。鼓勵(lì)自愿承諾，減少執(zhí)法阻力，提升守法主動(dòng)性，非常符合推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有利于打造共建、共治、共享的社會(huì)治理格局。

3.2 案例實(shí)踐

3.2.1 指導(dǎo)式約談

2019年3月，揚(yáng)州市某化工企業(yè)面臨搬遷，廠內(nèi)仍有數(shù)十臺(tái)國家明令禁止使用的高耗能淘汰落后設(shè)備，正在被江蘇省工信廳持續(xù)征收懲罰性電價(jià)。揚(yáng)州市節(jié)能監(jiān)察中心主動(dòng)約談企業(yè)，指導(dǎo)其在停產(chǎn)搬遷過程中落實(shí)整改要求并完成退出處罰手續(xù)。企業(yè)提出停用和拆除包括被處罰設(shè)備在內(nèi)的所有設(shè)備，并整體打包、上網(wǎng)拍賣。執(zhí)法人員當(dāng)場指出這個(gè)方案的嚴(yán)重疏漏，要求企業(yè)務(wù)必單獨(dú)梳理出違法設(shè)備，將其全部搗毀或者出售給有相關(guān)資質(zhì)的廢品回收商，否則將涉嫌違反《江蘇省節(jié)約能源條例》中的“轉(zhuǎn)讓國家明令淘汰的設(shè)備”。

3.2.2 警告式約談

2019年8月，揚(yáng)州市節(jié)能監(jiān)察中心對(duì)某縣級(jí)市行政機(jī)關(guān)單位進(jìn)行約談。該單位2017年被查出使用高耗能淘汰落后設(shè)備，其后以多種理由拖延整改期限，在約談過程中仍然提出兩條申辯意見：一是認(rèn)為自己作為行政機(jī)關(guān)不能作為執(zhí)法對(duì)象；二是認(rèn)為“法不溯及既往”，自己違法已滿兩年就不應(yīng)再追究了。執(zhí)法人員當(dāng)場駁斥了該單位的申辯意見，并進(jìn)行了普法宣傳：一是包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的各類公共機(jī)構(gòu)也是《節(jié)約能源法》約束的對(duì)象，并且更應(yīng)該起到帶頭示范作用；二是違法行為延續(xù)至今并未停止，不適用“法不溯及既往”原則。執(zhí)法人員最后嚴(yán)正告誡該單位負(fù)責(zé)人，如再不整改將面臨如下措施：一是通報(bào)縣委縣政府；二是依法實(shí)施行政處罰；三是依法認(rèn)定節(jié)能失信。最終，該單位在一周之內(nèi)完成了拖延兩年的整改任務(wù)，并通過了復(fù)查。

4 結(jié)語

未來，揚(yáng)州市工業(yè)和信息化局將進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政約談的研究和實(shí)踐，按照《優(yōu)化營商環(huán)境條例》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見》的相關(guān)要求，將約談工作與互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、信用監(jiān)管等新興模式融會(huì)貫通，推行柔性執(zhí)法，強(qiáng)化精準(zhǔn)服務(wù)，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。