唐文靜，楊 培，劉 娟，李敏敏

(1.云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，云南 昆明 650051；2.劍湖濕地省級自然保護區(qū)管護局，大理 劍川 671300)

生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、促進人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系、調(diào)動生態(tài)保護積極性的一種制度安排[1]。實施生態(tài)補償對于調(diào)動各方積極性、保護好生態(tài)環(huán)境以及推進生態(tài)文明建設(shè)具有重要作用。目前，生態(tài)補償在世界范圍內(nèi)得到廣泛應(yīng)用，我們國家非常重視生態(tài)補償工作。生態(tài)環(huán)境保護的重心由事后治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑氨Ｗo，從源頭上遏制生態(tài)環(huán)境惡化，按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則進行生態(tài)補償[2]。

1 基本情況

劍川縣地理位置特殊，區(qū)位十分重要，位于大理州、麗江市、迪慶州和怒江州的結(jié)合部，是大理州連接滇西北的麗江和怒江、通向香格里拉、走進川藏的重要門戶。

劍川縣地勢由西北向東南傾斜，高山峽谷，河川谷地縱貫?zāi)媳保０胃卟詈艽?，山地面積占90%以上。劍川縣2008年被列為大理州第一個全國第一批重點生態(tài)功能區(qū)縣域，2017年成功創(chuàng)建成為省級生態(tài)文明縣，2018年開始積極爭創(chuàng)國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣。

2 生態(tài)補償成效

劍川縣現(xiàn)有生態(tài)補償主體主要以國家為主，社會力量參與為輔。補償方式主要包括項目補償和資金補償。項目補償，是通過項目建設(shè)投入的補償方式。資金補償，主要是投入生態(tài)保護和給予建設(shè)者資金補助的補償方式。通過國家補貼支持，劍川縣生態(tài)補償項目建設(shè)取得了明顯成效。

2.1 生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體得到穩(wěn)步提升

多年來，財政部、生態(tài)環(huán)境部組織的國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核監(jiān)測評價與考核結(jié)果均顯示劍川縣縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)穩(wěn)中向好的趨勢。2011-2013年為“輕微變好”，2014-2016年“保持穩(wěn)定”，2017年“輕微變好”，2018年“基本穩(wěn)定”。

2.2 各項環(huán)境質(zhì)量指標顯著提升

2017-2019年劍川縣省控斷面劍湖湖心和黑潓江玉津橋斷面水質(zhì)均達到或優(yōu)于Ⅲ類水質(zhì)標準；2019年縣級飲用水源地水質(zhì)均達地表水Ⅲ類標準，村鎮(zhèn)飲用水合格率均為100%；縣城環(huán)境空氣質(zhì)量持續(xù)保持優(yōu)良，優(yōu)良率為100%，PM2.5年均濃度為13.42mg/m3；土壤環(huán)境保護與治理工作統(tǒng)籌推進，一批涉重企業(yè)被淘汰關(guān)閉，土壤環(huán)境風(fēng)險得到有效遏制。

2.3 森林質(zhì)量顯著提高

劍川縣持續(xù)推進“森林劍川”建設(shè)，通過實施一系列林業(yè)生態(tài)工程建設(shè)和森林生態(tài)效益補償制度，聘用生態(tài)護林員，對貧困山區(qū)群眾實施了異地搬遷安置，有效地改善了山區(qū)生態(tài)環(huán)境，保護了“綠水青山”，全縣森林覆蓋率和森林蓄積量呈現(xiàn)雙增長局面，森林覆蓋率從2006年的68.32%增加到了2019年末的72.15%，林分質(zhì)量顯著提高。

2.4 生態(tài)文明建設(shè)取得積極進展

全縣城鄉(xiāng)人居環(huán)境、生活質(zhì)量和幸福指數(shù)有了很大改善和提升，全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均被命名為省級“生態(tài)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。劍川縣獲得了“省級文明縣城”“省級園林縣城”和“省級衛(wèi)生縣城”等榮譽稱號，成功入選云南省20個美麗縣城名單。

2.5 PPP項目順利推進

劍湖流域水環(huán)境治理工程PPP項目順利推進，以政府引導(dǎo)、企業(yè)運作、社會資本參與的多渠道、多元化資金投入格局逐步建立。劍湖水環(huán)境綜合治理取得實效，生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉(zhuǎn)，物種不斷豐富，海菜花群落已恢復(fù)3個片區(qū)約600畝，2017年至2018年，保護區(qū)記錄到的鳥類種類分別占到云南省和全國鳥類總數(shù)的18.4%和11.8%，其中有國家一級保護鳥類5種，國家二級保護鳥類31種[3]。2020年1月初，劍湖濕地紫水雞數(shù)量已占到云南省的65%，是全國最大的種群。

2.6 補償資金充分利用

2019年，全縣上級下達財政資金中，用于生態(tài)保護的投入為23465.66萬元，主要包括森林、濕地、草原、農(nóng)業(yè)、水域等生態(tài)系統(tǒng)保護和人居環(huán)境保護六個方面。其中，國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護林員補助資金1575萬元，占比6.71%；國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付縣級統(tǒng)籌資金978.20萬元，占比4.17%；其他一般轉(zhuǎn)移支付資金2209.77萬元，占比9.42%；專項轉(zhuǎn)移資金18702.69萬元，占比79.70%。

3 生態(tài)補償試點存在的問題和困難

3.1 生態(tài)補償資金不足，籌集渠道單一，使用效益不高

1)劍川縣是國家扶貧工作重點縣，財力不足，各類生態(tài)補償資金主要依靠國家財政補助，資金籌集渠道單一，縣級統(tǒng)籌平衡能力弱。存在資金使用效益不高的問題。

2)劍川縣屬云南省天保工程實施區(qū)，天保工程、公益林管護和生態(tài)護林員之間森林管護責(zé)任區(qū)交錯、各行其是、多頭管理，管護責(zé)任交叉不清，管護資金補償標準偏低，管護效率不高。

3)現(xiàn)行補償標準存在“一刀切”現(xiàn)象。國家和省級公益林不分地類和林地管護成效，執(zhí)行的都是統(tǒng)一的補償標準。不利于調(diào)動森林所有者管護的積極性，導(dǎo)致實際工作中，管和不管一個樣，管好管賴一個樣。

3.2 生態(tài)補償機制(管理體制、工作機制)不健全

生態(tài)綜合補償是一件新鮮事物，試點工作也處于研究和嘗試階段。生態(tài)補償涉及發(fā)改、財政、自然資源、林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境等多個行政管理部門，內(nèi)容復(fù)雜，目前各個管理部門只有各自常規(guī)的管理方法和制度，遠遠不能滿足生態(tài)補償機制建立的需要。而生態(tài)補償要求界定補償主體、補償客體(或補償對象)之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，綜合運用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系，調(diào)動社會各方參與生態(tài)保護的積極性。生態(tài)補償試點需要各部門之間打破原有的思維定勢和利益分配模式，建立一種科學(xué)合理的生態(tài)補償協(xié)調(diào)機制，在實踐中需克服較大阻力。

3.3 生態(tài)補償標準和方式不盡完善

試點中補償機制的建立還有很多問題需要在試點中逐步探索、試驗、總結(jié)和完善。各領(lǐng)域的評價監(jiān)測體系建立，流域上下游之間的補償標準和補償方式，生態(tài)綜合補償中涉及到多個補償主體，各自應(yīng)當分攤的補償標準、各級政府應(yīng)當投入的比例、國家支持的力度等等均暫未測算和界定。

3.4 生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍較為薄弱

全縣山地廣、林區(qū)多，受地形地貌和多種氣候影響，農(nóng)業(yè)和林業(yè)發(fā)展區(qū)域差別明顯，旱、澇、冰雹、霜凍等自然災(zāi)害和地質(zhì)災(zāi)害影響較大。推進生態(tài)環(huán)境保護和開發(fā)建設(shè)工作尚存在水、電、路、管護站點、監(jiān)測體系、通信、林區(qū)道路等農(nóng)林基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱的問題，一定程度上制約了“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的進程。劍川縣林草監(jiān)測、河流水域斷面監(jiān)測等監(jiān)測能力有待建立和不斷提升，富民生態(tài)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)所需交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和示范基地等迫切需要建設(shè)。

4 劍川縣生態(tài)綜合補償試點工作主要任務(wù)

4.1 創(chuàng)新森林生態(tài)效益補償制度

1)公益林以維護和創(chuàng)造優(yōu)良生態(tài)環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保護生物多樣性等滿足人類社會生態(tài)需求和可持續(xù)發(fā)展為主體功能，提供的是公益性、社會性的生態(tài)產(chǎn)品，具有社會公益屬性，而這類生態(tài)產(chǎn)品的價值很難用價格體現(xiàn)，更難以通過經(jīng)營者與受益者的直接交換實現(xiàn)其價值。因此，投資者的投資意愿不強。為了提升森林所有者參與公益林建設(shè)的積極性，就需要政府給予其一定的補償。

2)特定區(qū)域內(nèi)全體公民或企事業(yè)單位等公益林生態(tài)效益的受益者，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，通過納稅或其他方式向政府繳納生態(tài)補償經(jīng)費，政府通過轉(zhuǎn)移支付或設(shè)立基金的方式對公益林所有者、公益林建設(shè)、保護和管理者進行補償[4]。結(jié)合目前林業(yè)和草原管理職能合并的實際情況，在創(chuàng)新森林生態(tài)效益補償制度試點中將草原生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容一并考慮。

4.2 推進建立流域生態(tài)補償制度

通過試點任務(wù)，探索總結(jié)出有利于流域生態(tài)保護的高效的上下游生態(tài)補償機制[5]，科學(xué)界定補償主體和補償客體(或補償對象)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，篩選出符合流域?qū)嶋H的交界斷面考核監(jiān)測指標，研究制定出可供復(fù)制和推廣的科學(xué)合理并具有可操作性的補償方式和補償標準。

4.3 發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)

1)發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)試點任務(wù)是按“一縣一業(yè)、一村一品”的發(fā)展思路，立足資源優(yōu)勢，按照生態(tài)保護紅線和自然保護地等空間管控規(guī)則和特許經(jīng)營權(quán)制度，在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的前提下，鼓勵和引導(dǎo)龍頭企業(yè)及其他新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，充分發(fā)揮劍川“高海拔、強光照、良生態(tài)、多物種、高品質(zhì)”的高原特色農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，帶動農(nóng)戶和農(nóng)民合作社加快發(fā)展特色種植業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和以自然風(fēng)光和民族風(fēng)情為特色的文化產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化。為云南省打造世界一流的“綠色食品”和健康生活目的地做出積極貢獻。

2)通過發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入。發(fā)展生態(tài)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)應(yīng)與鞏固扶貧成果相結(jié)合，向原有建檔立卡貧困戶傾斜。農(nóng)戶可以通過直接參與產(chǎn)業(yè)獲得經(jīng)濟收入，也可作為土地使用權(quán)，以土地資源使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、折價入股等形式參與生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，通過土地資源的資本化和生態(tài)資本化，獲得應(yīng)有的經(jīng)濟收入和補償。

3)生態(tài)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)以龍頭企業(yè)和新型經(jīng)營主體作為投資主體，農(nóng)戶以土地使用權(quán)入股，積極參與，政府引導(dǎo)、以政策和資金給予適當扶持，形成多元化、市場化、多渠道的投資格局。為促進優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和林產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)儲存和運輸，大力支持和引進冷鏈物流，發(fā)揮劍川縣位于大理、麗江、香格里拉和怒江的交通要道，發(fā)揮滇西北片區(qū)的重要節(jié)點作用，建設(shè)高標準的滇西北物流分中心，更好地推動劍川縣特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品及林產(chǎn)品走向大市場。

4)促進優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和林產(chǎn)品的市場銷售，積極引導(dǎo)和鼓勵經(jīng)營主體發(fā)展電子商務(wù)，拓寬生態(tài)產(chǎn)品的銷售渠道，支持林產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品上行，提升農(nóng)民銷售收入，提高生態(tài)補償?shù)男б妗＜涌?G技術(shù)融合應(yīng)用，依靠5G網(wǎng)絡(luò)，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟，用好“資源+市場”雙引擎，提升生態(tài)產(chǎn)業(yè)的市場化水平。培育5G應(yīng)用新業(yè)態(tài)、新模式，探索形成可復(fù)制、可推廣的模式。積極引導(dǎo)相關(guān)經(jīng)營主體申報外貿(mào)資質(zhì)，對馬鈴薯、中藥材、野生食用菌等獨具劍川特色的高原生態(tài)產(chǎn)品擴大出口規(guī)模，爭創(chuàng)外匯，打造世界一流綠色食品品牌。

4.4 建立生態(tài)保護補償制度

本著“誰保護，誰受益”、“誰破壞，誰補償”的基本原則，在森林、流域等領(lǐng)域建立生態(tài)保護補償常態(tài)化的工作機制，通過試點工作的實踐，總結(jié)經(jīng)驗，制定和完善相關(guān)配套政策和管理制度，促進全縣生態(tài)文明建設(shè)。

4.4.1 建立統(tǒng)一的生態(tài)綜合補償資金管理機制

縣財政局建立統(tǒng)一的生態(tài)綜合補償資金賬戶，將森林、草原、河流水域、濕地、耕地生態(tài)系統(tǒng)及人居環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的保護、管理和修復(fù)建設(shè)資金以及水資源開發(fā)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)返補資金等可用于生態(tài)補償?shù)母黝愘Y金納入一個盤子中統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌使用，有利于盤活資金，防止資金沉淀，最大限度地提高資金使用效率。按照生態(tài)補償主體、補償對象、補償標準和生態(tài)補償?shù)膬?nèi)容，建立財務(wù)收支科目，統(tǒng)籌管理生態(tài)綜合補償資金庫，做到應(yīng)補盡補，應(yīng)收盡收。

4.4.2 建立生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)補償標準和各類評價指標體系

在國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法的基礎(chǔ)上，完善縣域生態(tài)價值指標計算體系和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價考核體系。組織相關(guān)部門研究建立和健全有效的自然資源資產(chǎn)評估體系、監(jiān)測評估考核體系、生態(tài)保護補償標準體系，提高森林、草原、濕地、河流、耕地和人居環(huán)境污染及生態(tài)監(jiān)測能力，加快生態(tài)監(jiān)測信息公開發(fā)布網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，為科學(xué)、準確評價各責(zé)任主體生態(tài)保護成效、合理分配生態(tài)補償資金以及建立公開、透明、真實的環(huán)保信息和社會輿論監(jiān)督體系提供技術(shù)支撐。加快研究制定符合地方實際情況的森林效益評價指標體系，為逐步建立差別化的森林生態(tài)效益補償標準提供科學(xué)依據(jù)和操作細則。

4.4.3 建立逐步提高現(xiàn)行各類生態(tài)補償標準的調(diào)控機制

作為國家重點生態(tài)功能區(qū)和天然林保護工程區(qū)，由于限制性開發(fā)管制和天保區(qū)禁伐的影響，林地管護者及森林所有者因喪失發(fā)展機會而損失的經(jīng)濟收入要遠遠大于現(xiàn)行的森林管護費補助標準和森林生態(tài)效益補償標準。由于付出與實際獲得的補償不對等，在市場經(jīng)濟條件下，導(dǎo)致林地管護者缺乏管護的積極性，管護成效不高。因此在積極爭取中央財政加大國家重點生態(tài)功能區(qū)和天然林資源保護工程區(qū)的生態(tài)補償公共財政投入，相應(yīng)提高補償標準的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮縣級財政的統(tǒng)籌優(yōu)勢，將生態(tài)綜合補償資金向林區(qū)、貧困山區(qū)、重點生態(tài)領(lǐng)域傾斜，盡可能地增加森林管護費補助、公益林的森林生態(tài)效益補償費、生態(tài)護林員補助等各類生態(tài)補償標準，確保縣域重點生態(tài)功能區(qū)的重點生態(tài)領(lǐng)域得到有效保護。

4.4.4 建立流域上下游生態(tài)補償機制

以瀾滄江上游劍湖流域為重點，加快流域上下游利益相關(guān)者的梳理和界定，明確補償主體和補償對象，協(xié)商補償標準，落實補償責(zé)任，逐步建立起完善的流域上下游生態(tài)補償機制。

4.4.5 推動建立統(tǒng)一的森林和草原管護體系和機制

結(jié)合劍川實際，建立由縣林業(yè)和草原局領(lǐng)導(dǎo)的、國有森工紅旗林業(yè)局全面負責(zé)落實的林草管護體系。整合天保森林管護經(jīng)費、公益林森林生態(tài)補償資金和國家重點生態(tài)功能區(qū)中央財政轉(zhuǎn)移支付生態(tài)護林員補助，提高管護效率。同時，積極爭取國家的政策傾斜，將480780畝已納入天保工程區(qū)一般管護對象，并停止商業(yè)性采伐但至今無管護資金補助來源的集體和個人所有的天然商品林全部納入補償范圍，給予管護費補助。

4.4.6 建立橫向生態(tài)保護補償機制

“山水林田湖”是相互依存的生命共同體，按照內(nèi)化生態(tài)服務(wù)功能外部收益的理論，這一生命共同體的下游區(qū)域應(yīng)當拿出其從上游生態(tài)系統(tǒng)所獲得的收益向上游區(qū)域進行付費。通過試點，總結(jié)建立“水補林”“旅游補林”“水電站補水”等一級補一級的橫向生態(tài)補償機制，促進“山水林田湖”生命共同體的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

4.4.7 建立有利于鼓勵社會各界參與生態(tài)保護的政策機制

堅持各級政府在生態(tài)補償試點資金保障中的主體責(zé)任，積極爭取各類項目資金和財政補助。環(huán)境綜合整治領(lǐng)域所需資金缺口大、融資難，必須打破以往“僅靠政府投資、單項目運作”的模式，通過制定優(yōu)惠扶持政策，鼓勵和引導(dǎo)社會各界參與生態(tài)建設(shè)和環(huán)境污染整治的投資、建設(shè)和運營。積極探索新機制、新模式，引入PPP模式，加大政府購買服務(wù)力度；改革投融資體制，鼓勵政府通過發(fā)行政府債券，撬動社會資本的投入，建立生態(tài)補償主體多元化、補償方式多樣化的資金籌集和投入體系。

5 結(jié)語

開展生態(tài)補償試點，將有利于從多領(lǐng)域探索生態(tài)保護各利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，構(gòu)建市場化、多元化的生態(tài)綜合補償機制，對于鞏固國家重點生態(tài)功能區(qū)縣域成效，調(diào)動全社會參與生態(tài)保護的積極性，推進生態(tài)文明建設(shè)，維護國家生態(tài)安全具有重要意義。