安徽省臨淮崗洪水控制工程管理局 王德濟

我國水資源分布不均勻，水資源供給矛盾突出，水利設施是節(jié)約水資源，加強水資源調(diào)配管理的重要設施，對于我國工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要的意義。穩(wěn)定運行的水利設施能夠對水資源進行控制、調(diào)節(jié)、開發(fā)與利用，減輕水災害。但是從目前水利設施的使用來看，存在著重使用輕維護的現(xiàn)象，水利設施維護管理成為亟待解決的關鍵。水利設施是影響我國工農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要設施，對于保障用水、預防水災具有重要的意義。

1 水利設施維護困境

1.1 水利設施維護主體缺位

根據(jù)《中共中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》，明確水利設施的戰(zhàn)略地位，并規(guī)定各級鄉(xiāng)政府具有承擔轄區(qū)內(nèi)的水利基礎設施維護與管理的職責。計劃經(jīng)濟時代水利設施主要由歸口部門管理，但隨著農(nóng)村改革與水利改革的持續(xù)推進，基層政府對于技術設施的管理和維護責任有所弱化。以霍邱縣的水利設施維護情況為例，該縣以種植業(yè)為主，耕地保水保肥能力較弱，水利基礎設施建設對于農(nóng)作物生長十分重要，截止到2010年底該縣已經(jīng)具有小型水庫360處、灌溉渠道8882km、塘壩47359處。

水利工程老化嚴重，灌區(qū)建設先天不足且后期保養(yǎng)不善，導致水利工程普遍老化，滲漏嚴重，水量損失嚴重，供用水矛盾十分突出。引發(fā)水利設施維護困境的主要原因是受到行政區(qū)域的限制，水利設施維護主體不明、權責不清，難以統(tǒng)一調(diào)度管理。水利部農(nóng)水司指出，當前水利設施維護的主要問題是“主體缺位，無人管理”，水利設施修建后無人維護管理，設施老化嚴重。

1.2 水利設施維護監(jiān)管不足

水利設施維護監(jiān)管是對水利設施的使用以及維護情況開展監(jiān)督管理，及時了解水利設施存在的問題進行上報，由地方政府開展維護方案。但是當前由于地方政府與當?shù)鼐用竦男畔⒉粚ΨQ，地方政府無法全面監(jiān)管水利設施。水利設施的維護屬于公共管理，其維護監(jiān)管資金、工程應該由當?shù)卣O(jiān)管，監(jiān)督相關人員完成維護管理，但因為監(jiān)督機制不完善，對水利設施的宣傳引導不足，導致水利功能缺乏足夠的維護，水利工程設施老舊，維護效率低，浪費社會資源。

以筆者所在地區(qū)為例，因對當?shù)氐乃O施維護監(jiān)管不足，雖然每建設一個水利站需根據(jù)干渠分段設置相應的管理站對水利設施開展監(jiān)督管理，但在日常維護中依然是以地方基層部門負責，不同地區(qū)對于水利設施的重視程度不同，導致水利設施維護水平差別較大。對于一些偏僻無人看管的水利設施，水利設施設備破損也無人管理，最終水利設施不僅無法起到調(diào)節(jié)水資源、減少水災的作用，反而因為水利設施維護不善導致雨水倒灌、排水不暢，對當?shù)鼐用裆钤斐捎绊憽?/p>

1.3 水利設施維護管理不當

從筆者所在的地區(qū)的水利設施調(diào)研情況來看，地區(qū)內(nèi)的水利設施維護與管理方法不當，水利設施出現(xiàn)有人用、無人管的狀態(tài)，其中水利設施老化、到處推脫維護責任的情況較為常見，導致水利設施無法發(fā)揮出應有的作用[1]。筆者所在的市內(nèi)共有38座水利設施，其中7座水利設施長期無人看管已處于廢棄狀態(tài)；12座水利設施老化嚴重，河堤被毀，滲漏嚴重。維護主體維護策略失當導致水利設施所在的河道不暢，排水設施導致嚴重積水，水利設施不僅無法發(fā)揮出相應的作用反而影響了周圍水資源環(huán)境。

水利設施維護管理中地方政府應起到引導水利設施維護、監(jiān)管水利設施維護的職責。但在水利設施維護實踐中，由于地方政府財政緊張、債務問題突出，并無多余資金對水利設施開展維護管理。而且地方政府是水利設施維護的主體，水利設施維護的投融資機制不完善，資金不到位，無法對水利設施進行有效管理。從水利設施的維護管理來看，采用分段治理與分責任治理的方式就能取得長期的收益，但由于主體缺位以及管理方法不當導致投資巨大的水利工程成為擺設。

2 水利設施維護困境原因分析

2.1 水利設施維護管理主體分散

水利設施產(chǎn)權結構相對復雜，因為水利結構維護需要大量資金，收益卻有限，因此成為許多地方政府的擺脫對象。水利設施產(chǎn)權結構制度改革較為深入，但水利設施維護卻沒有跟上制改的步伐，導致行政力量分配不均勻，忽視了水利設施的維護管理。水利設施維護的工程具有排他性，水利設施制改的目標是減少水利設施的外部性，提升當?shù)鼐用裰匾曀O施。但是在實踐過程中水利設施工程牽涉的環(huán)節(jié)復雜，無法做到完全排他，而且水利設施產(chǎn)權結構不明確，水利設施主體無法轉移，引發(fā)水利設施維護困境。

水利設施產(chǎn)權改革是一個復雜的問題，牽涉到各種利益主體，對于水利設施利益主體會產(chǎn)生影響，引發(fā)部門沖突。到歷史原因的影響，水利維護資金困難、且主體不明，形成多頭管理的局面，導致水利設施維護困境。水利設施的管理主體分散，資金也較為分散，導致水利設施的資金無法發(fā)揮到實處。資金分散、多頭管理提升水利設施維護成本，職能部門交叉不利于水利設施維護管理。

2.2 地方政府缺乏財力保障

我國的水利設施大部分位于農(nóng)村地區(qū)，但由于長期的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的景象，城市的基礎設施維護資金充足，但水利設施等相關基礎設施的維護資金缺乏。當前水利設施維護的資金來源不足，而且各級政府的財政體制不完善，對于水利設施的維護缺乏重視，引發(fā)水利設施維護困境。地方政府缺乏財力保障，為了確保水利設施得到完整的保護，需耗費大量的資金。但是從地方政府的角度而言，當前地方政府的財政資金缺口大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務明顯，沒有余力進行水利設施的維護管理，引發(fā)水利設施維護管理困境。

2.3 水利設施維護責任觀不強

水利設施維護應該是便民措施，體現(xiàn)了以民為本的思想。但在水利設施維護實踐中，因地方政府缺乏足夠的責任心以及激勵手段，導致水利設施維護管理重視程度不足，引發(fā)水利設施維護困境。水利設施大多位于農(nóng)村地區(qū)，主要是由基層管理人員進行維護管理，從當前的現(xiàn)實來看，水利設施的維護尚未與基層績效考核掛鉤，導致基層不夠重視水利設施的維護管理。而且基層缺乏來自人民群眾的壓力，影響了水利設施維護管理的急迫性。水利設施維護管理需要耗費大量的精力與資金，但是水利設施維護無法帶來直觀的經(jīng)濟收益，導致水利設施維護缺乏競爭力，影響了水利設施維護。

3 水利設施維護對策

水利設施是影響工業(yè)農(nóng)業(yè)的重要設施，提升水利設施管理效率，能夠確保水利設施的效用，為保障用水以及預防水災提供技術支持。當前水利設施分散，資金與管理不明確，引發(fā)水利設施維護困境。為了確保水利設施維護管理質量，滿足用水的需求，改善水土流失，需要建立新形勢下的水利設施維護管理體系，明確水利設施管理主體，加大資金投入，積極引導和監(jiān)督水利設施維護管理，確保水利設施安全穩(wěn)定運行。

3.1 明確維護主體權責

水利設施主體管理分散是水利設施面臨的關鍵問題，為改變水利設施有人用無人管的局面，需要繼續(xù)推進水利設施的產(chǎn)權制度改革，明確水利設施管理主體及其責任。水利設施產(chǎn)權改革需要以誰投資、誰擁有、誰受益、誰負責的原則明確水利設施的受益主體，將水利設施交由產(chǎn)權承接人維護管理，能夠確保水利設施的維護質量。當前的一些水利設施是由當?shù)鼐用窕I資以及政府補助資金而建立起來的，為了確保投資人的權益，需根據(jù)投資比例合理分配水利設施的經(jīng)營收益。對于一些收益性較強的水利設施，可以通過拍賣、招標等方式將水利設施承包到當?shù)鼐用瘢瑢崿F(xiàn)當?shù)鼐用竦慕y(tǒng)一維護管理，從而提升維護管理質量。但是招標與拍賣過程必須嚴格監(jiān)督，按照規(guī)范進行。

3.2 加強資金支持

地方財政是水利設施維護的重要資金來源，為確保水利設施維護質量，需合理分配中央政府與地方政府的事權劃分，明確地方政府的財政權力，規(guī)范政府間的轉移支付制度，為基層政府提供資金支持。由地方政府引導、中央財政補貼建立專項水利維護資金，為水利設施維護提供資金支持。同時需要將水利設施與市場接軌，吸收涉水資金進入水利設施維護，擴大水利設施維護的資金支持。

3.3 完善監(jiān)督機制

地方政府對于水利設施維護具有監(jiān)管責任，為了確保水利設施維護到位，需要強化政府作用，將水利設施納入基層政府工作人員的考核評定，明確地方政府以及基層人員責任。當前的水利設施重使用輕維護，基層工作人員往往會忽視水利設施存在的問題[2]，因此需完善當前的監(jiān)督管理體系，對于基層工作人員、水利設施維護項目以及水利設施維護中的非政府主體進行全面監(jiān)督。水利設施維護項目應該采用公開招標的方式進行，對參與項目的企業(yè)資質進行綜合分析，確保維護單位具有相應的資質，能夠如期完成維護項目。同時需要對水利設施的非政府主體進行監(jiān)督管理，對于維護單位的資質、維護單位的維護方案進行分析研究，采用契約的方式明確各方面在水利設施維護中的權利與責任，確保水利設施得到維護管理。

3.4 提升居民維護意識

水利設施相對分散，而且受益主體通常為水利設施周圍居民。為了確保水利設施得到維護，需要加強水利設施維護宣傳，提升居民的水利設施維護意識，發(fā)現(xiàn)情況及時上報，處理水利設施存在的問題。采用多種方式提升居民對于水利設施的重視程度，讓居民了解水利設施穩(wěn)定運行對于用水、預防水災方面的意義。采用社區(qū)管理的方式，由居民廣泛參與水利設施維護管理。水利設施維護工程建設也盡量選擇當?shù)鼐用裢瓿晒こ蹋⑶医M織當期居民籌集資金維護水利設施，提升居民對水利設施的重視程度，對水利設施進行全方位的管理，保障水利設施持續(xù)穩(wěn)定運行。

4 結語

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，水利設施對于用水安全的作用越來越重要。對于農(nóng)村發(fā)展而言，水利設施能夠保障農(nóng)業(yè)用水，實現(xiàn)水資源的合理調(diào)配，預防水災。水利設施維護不當，不僅無法讓水利設施發(fā)揮作用，反而會影響當?shù)厮Y源的合理利用，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生不利影響。從當前水利設施應用困境來看，需要嚴格明確水利設施維護主體、擴大維護資金來源、提升居民的維護意識，提升水利設施維護管理質量，才能夠發(fā)揮水利設施的真正價值，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展。