李明璇

（上海電力大學經(jīng)管學院，上海 200090）

改善農(nóng)村人居環(huán)境是貫徹“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念、促進鄉(xiāng)村振興的重大舉措。2021年，李克強在政府工作報告中提出啟動農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，并提出嚴格土壤污染源頭防控，加強農(nóng)業(yè)面源污染治理，為我國持續(xù)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作提供了政策依據(jù)。本文以河南省農(nóng)村人居環(huán)境整治為例，分析問題并提出改善意見。

1 河南省農(nóng)村人居環(huán)境整治現(xiàn)狀

2013年以來，河南省農(nóng)村人居環(huán)境整治工作重點圍繞以下六點逐步推進。第一，農(nóng)村生活垃圾治理。河南省農(nóng)村共配備19.3萬名保潔員，占農(nóng)村人口的3.5‰，所有行政村均配建了垃圾池或垃圾桶，85%的縣建立了城鄉(xiāng)一體化保潔機制。第二，農(nóng)村生活污水治理。河南省科學選擇污水處理方式，優(yōu)先推進城鄉(xiāng)接合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地、水源地、旅游風景區(qū)和中心村五類村莊的污水治理，提高污水綜合利用率和無害化處理率。第三，大力推進農(nóng)村廁所革命。省財政按照每戶200元的標準用于農(nóng)村戶廁改造獎補，市、縣財政配套比例不低于1︰1，2019年河南省完成了300萬戶改廁任務(wù)。第四，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物資源化利用。河南省大力推廣秸稈綜合利用技術(shù)，農(nóng)作物秸稈利用率達87%。第五，村容村貌提升。河南省改造利用農(nóng)村空閑農(nóng)房，拆除村內(nèi)斷壁殘垣，使村莊更加整潔、漂亮。第六，衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)、衛(wèi)生村的創(chuàng)建達到一定覆蓋面。通過以上整治，河南省農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到了較大改善，人居環(huán)境整治初見成效［1-3］。

2 河南省農(nóng)村人居環(huán)境整治存在的問題

2.1 整治工作進展不均衡問題較為突出，整體治理水平有待提高

河南省農(nóng)村地域廣闊、村莊眾多，各地經(jīng)濟發(fā)展水平、自然資源稟賦不一，農(nóng)村人居環(huán)境整治水平參差不齊。這種不均衡主要表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)達縣市和不發(fā)達縣市之間的不均衡、發(fā)達縣市中發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)之間的不均衡。河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展水平位于前列的縣市，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作開展較為順利，規(guī)劃建設(shè)水平較高。其他縣市受公共財政收入較低及集體經(jīng)濟較弱等因素的影響，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作進展較為緩慢，村容村貌改善不明顯。

第一，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍比較薄弱。河南省2 493個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地村（居）中，建成污水管網(wǎng)并有污水處理設(shè)施的村（居）僅691個，占27.7%；全省僅有15.9%行政村生活污水得到了治理，與先進省份相比差距較大。第二，農(nóng)村生活污水治理任務(wù)艱巨，鄉(xiāng)村水環(huán)境治理還需進一步加強。部分農(nóng)村的集中式飲用水源保護意識還有待提高。第三，村莊清掃保潔精細化程度不高、覆蓋面不夠。第四，空閑宅基地整治困難。農(nóng)村大量空院雜草叢生，既造成土地資源浪費，又影響村莊的整體視覺效果。第五，衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建比例較低。河南省現(xiàn)有國家衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的3%，省級以上衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的29%，處于較低水平。

2.2 村莊建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，技術(shù)人才短缺

第一，規(guī)劃編制較少。目前，河南省編制有規(guī)劃的村莊比例僅占村莊總數(shù)的43%左右，仍有約2.6萬個村莊未編制村莊規(guī)劃，多數(shù)村莊缺少規(guī)劃引領(lǐng)。第二，已編制的規(guī)劃不實用。較多地方組織編制的村莊規(guī)劃脫離實際，缺乏實用性。第三，規(guī)劃編制不科學。一些村莊規(guī)劃編制簡單套用城市規(guī)劃的編制理念和方法，對村莊的空間結(jié)構(gòu)、用地布局、生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等統(tǒng)籌安排不合理，規(guī)劃成果質(zhì)量較低。第四，規(guī)劃技術(shù)人才嚴重匱乏。長期以來，縣級層面難以留住規(guī)劃編制技術(shù)人員和管理人才，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏規(guī)劃實施管理機構(gòu)和人員，農(nóng)村干部更缺乏相關(guān)的規(guī)劃知識，造成縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）層面在村莊規(guī)劃編制和實施管理方面缺乏技術(shù)指導(dǎo)。

2.3 建設(shè)資金投入壓力較大，多元化資金投入機制尚未形成

第一，政府財力薄弱，農(nóng)村人居環(huán)境整治投入受限。河南省是一個人口大省、農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作點多面廣、任務(wù)艱巨，2018年河南省人均一般公共預(yù)算支出9 561元，僅相當于全國地方平均水平的71.3%。第二，集體經(jīng)濟較為薄弱，難以為人居環(huán)境整治提供有效支撐。河南省現(xiàn)有47 140個行政村中，有集體經(jīng)營收益的僅有12 167個，占比26.9%，僅相當于全國平均水平的1/2。即使是情況較好的禹州市，600多個村集體資產(chǎn)總額僅300多億元，且大部分是資源性資產(chǎn)，經(jīng)營性資產(chǎn)體量小，難以變現(xiàn)。第三，“政府主導(dǎo)、社會參與”的多元化投入機制尚未形成。農(nóng)村垃圾、污水處理等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資額度大、回報率低、公益性強，又缺乏土地、稅收、金融等對社會資本的配套扶持政策，社會資本投資積極性不高，對社會公益捐贈的榮譽激勵機制尚未形成。

2.4 治理項目運行市場化程度較低，整治措施的科學性、專業(yè)性有待提高

第一，治污企業(yè)前期投入較大，盈利周期較長，效益有待提高。新密中原環(huán)保投資期限為30 a，18 a才能收回成本。目前，中原環(huán)保建設(shè)規(guī)模為25 t/d，服務(wù)的社區(qū)日污水排放量12 t，但目前該社區(qū)入住率較低，企業(yè)不能滿負荷運轉(zhuǎn)，加之農(nóng)村“空心村”情況較為普遍，導(dǎo)致企業(yè)盈利模式與實際情況存在矛盾。第二，治污、垃圾收集和處理等第三方服務(wù)有所開展，但未能全面開展，治理能力也有待提升。第三，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村沒有進行垃圾分類，垃圾量越來越大，不僅造成了資源浪費，而且增加了運輸費用。目前，河南省農(nóng)村主要的垃圾處理方式是焚燒爐焚燒發(fā)電或深坑填埋，與垃圾分類尚未實現(xiàn)有效銜接。第四，相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)，如農(nóng)作物秸稈處理、禽畜糞污資源化利用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物處理、農(nóng)業(yè)面源污染治理等有待優(yōu)化。

2.5 各相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和權(quán)責匹配機制有待完善

在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，各個相關(guān)部門缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各級管理體制也尚未理順。按照現(xiàn)行體制，鄉(xiāng)村事務(wù)由基層黨委政府統(tǒng)一管理，但農(nóng)村道路建設(shè)、垃圾污水處理、廁所革命、農(nóng)村安全飲用水等具體事務(wù)分屬交通、環(huán)保、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、發(fā)改和水利等業(yè)務(wù)主管部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔項目使用管理主體責任，對項目安排沒有決策權(quán)。由于項目資金投入管理部門多，往往出現(xiàn)政策要求不一、管理程序各異、時間步調(diào)不一致等問題，不利于基層統(tǒng)籌實施，影響人居環(huán)境整治資金整體效益的發(fā)揮。

2.6 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施后期管護長效機制尚未建立

近年來，河南省農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步推進，村莊道路維護、環(huán)境保潔等費用大幅增加。目前，除了通村道路、農(nóng)田水利設(shè)施安排有少量的管護費用外，村內(nèi)道路、安全飲水、垃圾收集設(shè)施均按照“誰使用、誰管理”的原則，由村集體落實后期管護主體責任。由于“受益者付費”制度尚未建立，絕大多數(shù)村莊又無力負擔基礎(chǔ)設(shè)施的后期管理養(yǎng)護費用，相關(guān)財政均衡性轉(zhuǎn)移支付資金支出僅為補助性質(zhì)，不能滿足基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)穩(wěn)定運行的實際需求，部分已建成的設(shè)施后期維護缺乏經(jīng)費保障。

2.7 相關(guān)村規(guī)民約合理不合法的情況較為突出

有些村莊對環(huán)境整治違規(guī)行為的處理不盡恰當，其將政策和規(guī)定的執(zhí)行與其他事項掛鉤，體現(xiàn)了基層管理理念較為落后，也不利于人居環(huán)境整治工作的依法推進，應(yīng)予糾正。

3 提升河南省農(nóng)村人居環(huán)境整治成效的對策

3.1 進一步加大財政投入力度，建立健全多元化投入機制

第一，創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營模式，鼓勵地方政府將農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)項目整體打包，提高收益能力，并建立運營補償機制，保障社會資本獲得合理的投資回報。第二，加快研究制定對社會資本進入農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)域的土地、稅收、金融等配套扶持政策，吸引社會資本與垃圾污水處理等農(nóng)村人居環(huán)境整治領(lǐng)域PPP項目對接，提高公共服務(wù)運營效率。第三，引導(dǎo)政策性金融機構(gòu)積極開發(fā)相關(guān)的金融產(chǎn)品，依法提供中長期信貸，支持開展農(nóng)村人居環(huán)境整治。第四，研究制定對公益捐贈的激勵措施，調(diào)動民間團體、各界愛國人士、新鄉(xiāng)賢、在外成功人士投身農(nóng)村人居環(huán)境整治的積極性。

3.2 提高農(nóng)村人居環(huán)境整治的市場化、科學化、專業(yè)化水平

市場的事情要交給市場去辦，專業(yè)的事情要交給專業(yè)的機構(gòu)去辦。第一，堅持因地制宜，規(guī)劃引領(lǐng)。制定規(guī)劃要做足可行性研究，充分考慮生態(tài)保護、最優(yōu)地理位置、實際使用效果、當?shù)匕傩丈盍晳T等因素，注重農(nóng)村建筑與田園風光、鄉(xiāng)土文化、自然生態(tài)相互協(xié)調(diào)、和諧一致。第二，環(huán)保部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門要對垃圾分類進行科學指導(dǎo)，實現(xiàn)垃圾收集環(huán)節(jié)科學化。第三，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新力度，在廁所革命、污水處理等方面積極推廣更適合農(nóng)村的新模式、新技術(shù)。第四，梯次推進農(nóng)村生活污水治理。推廣濟源、鞏義、蘭考、新密4個國家級農(nóng)村生活污水治理示范縣（市）污水治理經(jīng)驗，因地制宜采取農(nóng)村生活污水治理措施。第五，進一步加強農(nóng)村飲用水水源保護。第六，繼續(xù)推進以靜脈產(chǎn)業(yè)園為載體進行農(nóng)村垃圾處理。

作為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點，蘭考縣東壩頭鄉(xiāng)張莊村由專業(yè)公司做規(guī)劃，明確了“生活恬靜、生機勃勃”的形象定位，緊緊圍繞“凈、綠、暢、美”開展建設(shè)，人居環(huán)境改善富有成效，大大提升了鄉(xiāng)村建設(shè)水平，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展得紅紅火火，當?shù)剞r(nóng)民受益頗多。

3.3 大力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟，為人居環(huán)境整治提供有效支撐

實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接，轉(zhuǎn)向從根本上依賴于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和集體經(jīng)濟積累。集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大是農(nóng)村人居環(huán)境整治的重要經(jīng)濟基礎(chǔ)。通過資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變現(xiàn)金、農(nóng)民變股東，不僅可以為村民尤其是貧困人口提供更多、更穩(wěn)定的就業(yè)機會，而且可以激發(fā)逐步富裕起來的群眾自我管理的內(nèi)生動力，不斷提升農(nóng)村人居環(huán)境整治水平。

以新密市為例，原來的煤礦關(guān)停后，集體經(jīng)濟收入來源面臨挑戰(zhàn)，急需轉(zhuǎn)型發(fā)展。新密市積極應(yīng)對，因地制宜發(fā)展集體經(jīng)濟，不僅很好地解決了當?shù)亓羰厝藛T就業(yè)問題，而且大幅增加了集體經(jīng)濟收入。新密市超化鎮(zhèn)黃固寺村某社區(qū)花費30多萬元邀請專業(yè)設(shè)計機構(gòu)進行村莊規(guī)劃設(shè)計，大大改善了村民的居住環(huán)境。

3.4 農(nóng)村人居環(huán)境整治要依法推進，防止違法和侵權(quán)問題發(fā)生

第一，村規(guī)民約的制定要嚴格按照《中華人民共和國村委會組織法》規(guī)定的程序由村民大會通過，而不能僅由村委會成員決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在備案時要注意把關(guān)，對違規(guī)、違法的村規(guī)民約，及時責令改正。第二，將農(nóng)村環(huán)境整治與加強農(nóng)村基層組織建設(shè)、提高村民自治水平相結(jié)合。我國農(nóng)村基層治理的實踐決定了各項工作的推進離不開農(nóng)村基層組織的黨建引領(lǐng)，只有這樣才能依法、合規(guī)、穩(wěn)步推進。

3.5 農(nóng)村人居環(huán)境整治各相關(guān)部門要密切協(xié)同，實施綜合整治

相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)制定相應(yīng)的治理規(guī)范，統(tǒng)籌整合資金使用流程，統(tǒng)一編制規(guī)劃、統(tǒng)一組織實施、統(tǒng)一驗收管護，形成協(xié)調(diào)推進農(nóng)村人居環(huán)境整治的工作合力。例如，生態(tài)環(huán)境部門需配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開展“廁所革命”、農(nóng)村垃圾治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治工作，將農(nóng)村水環(huán)境治理納入河長制、湖長制管理等。

3.6 加強環(huán)境整治設(shè)施管護，建立設(shè)施維護長效機制

建立管護經(jīng)費保障機制，將人居環(huán)境建設(shè)項目的運營管護經(jīng)費納入項目總投資或明確管護經(jīng)費來源。鼓勵市、縣兩級財政把管理養(yǎng)護資金納入財政預(yù)算，采取市級財政撥款、縣級財政補助和村民自主籌措資金相結(jié)合的模式，建立穩(wěn)定的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護資金渠道。鼓勵引入專業(yè)企業(yè)，按照“統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運營、統(tǒng)一管護”的模式建設(shè)和養(yǎng)護農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)設(shè)施，探索建設(shè)農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運“受益者付費”機制。

3.7 突出農(nóng)民主體作用，提高村民自我管理意識

激發(fā)和調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、主動性，創(chuàng)新農(nóng)民參與引導(dǎo)機制，采取以工代賑、以獎代補等方式鼓勵農(nóng)民投工投勞參與建設(shè)維護，使群眾真正成為農(nóng)村人居環(huán)境的建設(shè)者和維護者。通過農(nóng)村中小學學校教育、村里衛(wèi)生科學知識宣傳展板、不定期培訓等多種途徑，充分激發(fā)農(nóng)民群眾的自覺性，有力有序科學推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，助力河南省鄉(xiāng)村振興［4-6］。