高鈺濤

（浙江理工大學，浙江 杭州 310018）

目前，現(xiàn)行的宅基地管理制度與現(xiàn)實狀況并不匹配。因此，新一輪的農(nóng)村宅基地改革試點即將啟動，探索宅基地制度的新路徑即將開啟。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議指出，深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權，保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權的具體路徑和辦法。

宅基地使用權轉(zhuǎn)讓制度是宅基地改革的重要內(nèi)容之一。確保農(nóng)村宅基地使用權轉(zhuǎn)讓制度改革順利有序進行，政府審批是其中一個重要環(huán)節(jié)［1-2］。

1 完善宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度的必要性

1.1 防止城鎮(zhèn)居民購買宅基地

從某種角度來說，農(nóng)村宅基地具有社會福利和社會保障的特殊功能。而當前，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，由于農(nóng)村自然環(huán)境優(yōu)越、建造成本較低，城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、違法建造住宅的現(xiàn)象逐漸增多，嚴重違背了相關法律法規(guī)以及節(jié)約使用土地、保護耕地的國策。農(nóng)村土地所有權屬于集體，集體成員才有資格使用宅基地［3］。此外，宅基地具有社會保障性質(zhì)，即保障農(nóng)民住房?！吨腥A人民共和國物權法》第152條規(guī)定，宅基地使用權是指對宅基地具有占有與使用的權利，不包括收益權。因此，集體成員以外的人購買宅基地使用權，實際上是對集體成員宅基地使用權這一保障性權利的侵犯。城鎮(zhèn)居民擁有宅基地使用權后，為追求高質(zhì)量生活，改變耕地用途，進行違法建設的現(xiàn)象較為普遍，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟的正常發(fā)展。

1.2 保護耕地

擁有良好居住條件的前提是先擁有屬于自己的房子，然后根據(jù)個人的經(jīng)濟狀況進行優(yōu)化改善。在這種情況下，由于建設用地面積的限制和宅基地閑置問題，勢必會出現(xiàn)農(nóng)民私下利用耕地建房的現(xiàn)象［4］。宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度的不完善，使宅基地使用權轉(zhuǎn)讓更為簡單、便捷，同時也帶來了許多潛在隱患。由此可見，如果在審批過程中給予宅基地轉(zhuǎn)讓過多的自由，耕地建房買賣交易將會如泉水般涌現(xiàn)，農(nóng)村改革也將會陷入一種更為混亂的狀態(tài)，嚴重阻礙鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施［5］。

1.3 保護農(nóng)民住房權益

隨著我國城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，眾多農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。在宅基地使用權可以轉(zhuǎn)讓的情況下，利用出售宅基地使用權所得收益在城鎮(zhèn)購房已成為一種較為普遍的選擇。然而，當出現(xiàn)新房裝修等情況導致新房無法入住時，轉(zhuǎn)讓宅基地使用權的人們可能面臨無房住的問題，不利于社會的安定。因此，完善宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度，可以有效保障農(nóng)民的住房權益。

防治科學越軌行為，首先需要增強科技工作者的學術思想道德教育，每個科研機構與高校都應當高舉科學嚴謹?shù)钠鞄?，定期對在科研機構工作的人員，以及在校學生開展學術道德思想培訓，讓科學嚴謹真實之風深深印入每一位工作人員心中，更讓以后從事科研工作的在校學生，再進去工作崗位之前就深刻意識到守護科學真實性的必要與重要性。

1.4 減少法律糾紛

通過查閱中國裁判文書網(wǎng)中關于宅基地使用權轉(zhuǎn)讓糾紛的案例可以發(fā)現(xiàn)，近年來，由于宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度存在空白，許多涉及宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批的糾紛反映出不同的問題。這些問題的存在極大地影響了宅基地使用權轉(zhuǎn)讓交易的合法性和公平性，容易造成法律糾紛。因此，建立完善的宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度，有助于規(guī)范宅基地使用權轉(zhuǎn)讓交易市場，減少不必要的法律糾紛。

本次新版(第4版)定義開門見山地闡明了本次更新的要點:提出了5個新概念，更新了多項概念并新增了5項新疾病章節(jié)(表1)。

2 宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度實施現(xiàn)狀

雖然《中華人民共和國土地管理法》未對宅基地使用權轉(zhuǎn)讓的審批進行詳細規(guī)定，但已經(jīng)有許多試點地區(qū)發(fā)布了關于宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批的試行規(guī)定。例如，《義烏市農(nóng)村宅基地使用權轉(zhuǎn)讓細則（試行）》第42條規(guī)定，宅基地使用權流轉(zhuǎn)應當經(jīng)過審批，其具體審批程序如下：村股份經(jīng)濟合作社社員會議或社員代表會議民主決策，村民委員會審核，所在地鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）批準。該試行細則雖規(guī)定了審批程序，卻未規(guī)定審批的具體內(nèi)容。這極易使有關工作人員在審批工作中產(chǎn)生迷惑與混亂，導致審批工作開展不到位，從而產(chǎn)生法律糾紛。因此，在實際宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批流程中，具體操作如下（以浙江省金華市義烏市北苑街道為例）：買賣雙方到北苑街道國土所申請轉(zhuǎn)讓，審批表與轉(zhuǎn)讓合同需經(jīng)村經(jīng)濟組織、街道辦事處、街道國土所三方蓋章，若買賣雙方屬于跨經(jīng)濟組織（不同村），則還需要多一份有償使用合同與有償使用發(fā)票（需要村經(jīng)濟組織的蓋章）。此外，《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》《義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設實施辦法（試行）》等文件均對宅基地審批制度做出了相關規(guī)定，以全方位限制審批權力、規(guī)范審批流程。

除此之外，在實踐過程中，宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度還存在部分問題亟待完善。審批程序不完善將影響后續(xù)手續(xù)的辦理，如宅基地使用權的登記手續(xù)等。審批程序涉及的部門較多，并且審批部門地理位置不集中，使得宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批需要花費較多的時間。在這種情況下，宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批人一般先進行后續(xù)的程序，之后再對審批程序進行補辦。這不僅使宅基地使用權轉(zhuǎn)讓市場秩序更為混亂，還不利于農(nóng)村宅基地制度改革和鄉(xiāng)村建設。

2.1 無地可批

江西省余江縣政府發(fā)揮規(guī)劃的引領和管控作用，使宅基地管理工作有序開展。余江縣投入1 500萬元組織編制規(guī)劃，選定6家甲級資質(zhì)規(guī)劃編制單位，按照“多規(guī)合一”的要求，依托農(nóng)村集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記工作成果，編制了行政村總體規(guī)劃和自然村村莊規(guī)劃，實現(xiàn)了全縣116個行政村、1 040個自然村規(guī)劃全覆蓋，為農(nóng)民建房確立了依據(jù)，為未來發(fā)展勾畫了藍圖。農(nóng)民建房嚴格遵循統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一面積、“一戶一宅”的原則。

2.2 有地不批

國家每年撥付給地方的年度新增建設用地計劃指標是地方為發(fā)展經(jīng)濟而競相追逐的稀缺資源。大部分地區(qū)用新增建設用地指標去爭取相關的項目投資，對地方財政、稅收等方面的貢獻率是持續(xù)的、長久的和可觀的。但若將這部分指標分配給農(nóng)村建房戶，相對于GDP的增長、勞動力的安置轉(zhuǎn)移，安排用于農(nóng)民建房所發(fā)揮出的各類功效不甚明顯。地方政府將此類建設用地指標對宅基地的釋放也呈現(xiàn)出消極現(xiàn)象，出現(xiàn)了有地不批的局面［6］。

雖然現(xiàn)行的宅基地審批制度相關規(guī)定較為全面，實際審批操作情況較為良好，但是宅基地審批制度依舊面臨著各種各樣的問題。

3 宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度的改革方向

3.1 減少審批環(huán)節(jié)，縮短審批周期

鑒于此，筆者認為我國事業(yè)單位在實施經(jīng)費管控的過程中，單位管理者及相關人員應放眼宏觀市場經(jīng)濟環(huán)境，積極轉(zhuǎn)變陳舊思想，主動學習成本費用管控知識，提高認知度和重視程度。唯有主觀上予以重視，才能從根本上接受，才能號召單位內(nèi)部各部門、各人員共同參與經(jīng)費管控之中。與此同時，有條件的事業(yè)單位還應在單位內(nèi)部組織培訓和制度宣貫，加強對成本費用管理思想的宣傳，逐漸消除單位員工對經(jīng)費管控的抵觸思想。通過這種方式，力爭將經(jīng)費管控的作用發(fā)揮到最大。

綜上所述，通過遙感+無人機+人工智能+大數(shù)據(jù)+手機APP的數(shù)字化技術應用，形成了一套切實有效的綠色礦山地質(zhì)災害監(jiān)測方法。

減少審批環(huán)節(jié)、縮短審批周期符合國家行政審批制度改革的總體要求，體現(xiàn)了以民為本、全心全意為人民服務的政治理念。同時，這也使得宅基地使用權轉(zhuǎn)讓交易可以按部就班地進行，避免由于當事人轉(zhuǎn)讓宅基地使用權流程混亂而產(chǎn)生法律糾紛、政府機構權責不清、人力資源浪費等問題［7］。借鑒農(nóng)村土地制度改革試點鎮(zhèn)建立的“一個窗口對外受理、多部門內(nèi)部聯(lián)動運行”的農(nóng)村宅基地用地建房聯(lián)審聯(lián)辦制度，根據(jù)各地區(qū)實際改革情況，實現(xiàn)統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實時流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦和信息共享，創(chuàng)建符合當?shù)氐霓r(nóng)村宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度［8］。

3.2 下放宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批權限

為把規(guī)劃落到實處，余江縣規(guī)范農(nóng)民建房審批管理，發(fā)揮村民事務理事會的集體初審作用，嚴把建房“七道關口”（主體資格關、規(guī)劃關、面積關、公示關、地類關、退出關和收費關），實行建房信息掛牌公示和“四公開、四到場”制度，做到審批流程公開、申請條件公開、建房名單公開、審批結果公開，現(xiàn)場勘查到場、建設放線到場、施工過程到場、竣工驗收到場［11-12］。同時，進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會和理事會的職責，實行最嚴厲的問責制度，徹底改變了農(nóng)民建房無規(guī)可循、有法不依、有新房無新貌的舊格局［13］。

4 宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度的實踐典型

4.1 江西省余江縣

由于社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展以及人口爆炸式增長，原有的宅基地已基本達到飽和狀態(tài)。同時，符合宅基地退出機制的農(nóng)民不愿意主動退出，而依據(jù)政策政府部門無法強制其退出。在絕大多數(shù)村莊已無預留或空閑建設用地可用的情況下，若繼續(xù)實施宅基地審批制度，就只能轉(zhuǎn)向農(nóng)用地。然而，為了保護耕地，保障糧食安全，國家要求嚴格落實永久基本農(nóng)田特殊保護制度，這使得大部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)面臨著無地可批的局面。例如，自2000年以后，北京市基本上很少有區(qū)縣再審批宅基地，目前已處于無地可批的狀態(tài)。

將部分宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批權限下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，發(fā)揮基層鎮(zhèn)政府就近管理的作用［9］。下放宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批權限，可在精簡優(yōu)化政府事務的基礎上，大幅度節(jié)省人力物力，提高政府辦事效率，方便百姓的日常生活。深化宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批改革，為基層放權賦能，及時總結經(jīng)驗，加快制定賦權清單，推動更多社會資源、管理權限和優(yōu)質(zhì)服務下放到基層，人力、物力、財力投放到基層。為保證審批權限承接順利，基層政府需制定相關制度，避免產(chǎn)生“權力接不穩(wěn)”的局面。加強對宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批中審查工作的監(jiān)管，利用人工智能、數(shù)字技術、互聯(lián)網(wǎng)等改進監(jiān)管方式，推進形成審慎監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、公正監(jiān)管與信用監(jiān)管相互促進、相互配合的工作格局［10］。

4.2 浙江省義烏市

浙江省義烏市制定了《義烏市農(nóng)村土地民主管理暫行辦法》，部分宅基地審批權限下放至農(nóng)村基層組織，突出農(nóng)村農(nóng)民主體地位；完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理，建立健全農(nóng)村土地民主管理組織，激發(fā)農(nóng)民自主管理農(nóng)村土地的主動性、積極性和責任心；建立健全農(nóng)村土地管理議事決策機制、民主監(jiān)督機制、財產(chǎn)管理機制、服務群眾機制和矛盾糾紛調(diào)處機制，促進農(nóng)村土地基層管理民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，提升村級集體經(jīng)濟組織依法管理的能力，推動建立符合義烏市經(jīng)濟社會發(fā)展實際的農(nóng)村土地長效管理機制。基于宅基地取得置換制度、抵押擔保制度、入市流轉(zhuǎn)制度、有償使用制度、有償退出制度、產(chǎn)權明晰制度的順利實施與開展，部分宅基地審批權限下放至農(nóng)村基層組織，充分發(fā)揮農(nóng)民的能動性，更好地避免了溝通障礙，極大地提高了辦事效率［14-16］。

新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點，共提出九大試點任務。基于此，義烏市從“全面試”的角度將試點內(nèi)容提煉為“十完善”，全力打造義烏宅基地改革試點“2.0版”。其中，完善宅基地審批制度，即強化宅基地規(guī)劃和用途管制，按照法律規(guī)定完善農(nóng)村宅基地審批制度，結合“最多跑一次”改革等，方便群眾辦事；完善宅基地監(jiān)管機制，即落實鎮(zhèn)（街道）政府屬地管理責任，強化對鎮(zhèn)（街道）政府宅基地審批和管理的監(jiān)管，創(chuàng)新宅基地執(zhí)法機制，推進宅基地“一張圖”數(shù)字化管理［17-18］。

噴油器噴油壓力低：噴油器噴油壓力偏低，出現(xiàn)早噴早燃現(xiàn)象，導致柴油機反轉(zhuǎn)。這種情況應檢查調(diào)整噴油器噴油壓力，使之達到規(guī)定值。

5 結語

通過宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度的改革，減少村民、屬于不同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民、宅基地使用權共有人等多方的利益沖突，推進試點地區(qū)更好的發(fā)展。完善宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度，盤活農(nóng)村建設用地，保障農(nóng)民住房，提高土地資源節(jié)約集約利用水平，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，有助于新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，最終達到保障糧食安全、保護耕地、促進鄉(xiāng)村振興的目的。

宅基地使用權轉(zhuǎn)讓審批制度的立法化在很大程度上推動了我國的法治建設，填補了法律空白，推進引領了鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。