王昕

運(yùn)城市住房公積金管理中心臨猗管理部 山西運(yùn)城 044100

棚戶區(qū)改造不僅改善了居民生活、加快了城市的發(fā)展、促進(jìn)了就業(yè)崗位的增多，也提高了居民的居住環(huán)境質(zhì)量。棚戶區(qū)改造可以合理地配置土地資源，使土地更好地進(jìn)行合理利用；解決了各個(gè)地區(qū)和城市臟亂差的現(xiàn)象，改善了城市的面貌和提升了城市的品味，增加一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和效益；棚戶區(qū)改造還是完善城市各項(xiàng)功能的重大舉措，能夠推進(jìn)新型的城市化建設(shè)，提高人們的生活水平；棚戶區(qū)改造可以拉動(dòng)投資和群眾的消費(fèi)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。過(guò)去幾年棚改主要采取實(shí)物安置方式，由政府建安置房后向棚戶區(qū)居民分配，居民不參與到商品房體系的分配，棚改保障房體系和商品房體系相互獨(dú)立。2015年國(guó)務(wù)院37號(hào)文提出“積極推進(jìn)棚改貨幣化安置”。棚改轉(zhuǎn)向貨幣化安置后，拆遷居民由原來(lái)的有房無(wú)錢(qián)，變成了無(wú)房有錢(qián)，實(shí)際上把拆遷居民的購(gòu)房需求引導(dǎo)到了商品房體系的分配當(dāng)中，甚至可以理解為提前釋放了這些居民的住房改善需求，把沒(méi)有購(gòu)房需求的居民創(chuàng)造了出了購(gòu)房需求，需求有效放大，因而極大利好商品房去庫(kù)存。尤其是三線、四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)最核心的問(wèn)題就是缺乏需求，與之相對(duì)的，則是大量的棚戶區(qū)居民有住房需求但沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)能力，市場(chǎng)上，大量的商品房又在積壓，棚改貨幣化就架起了棚戶區(qū)居民住房需求與商品房市場(chǎng)的橋梁。但是近些年棚戶區(qū)改造貨幣化安置促進(jìn)房地產(chǎn)需求的上漲，也很大程度上助推了當(dāng)?shù)貐^(qū)域房地產(chǎn)價(jià)格的上漲，對(duì)當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

1 棚改貨幣化安置概述

隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的快速進(jìn)步，歷經(jīng)風(fēng)雨侵蝕、逐漸破舊的簡(jiǎn)易棚戶區(qū)住房越來(lái)越難以滿足住戶對(duì)美好生活的要求，也阻礙了城市更新和擴(kuò)張建設(shè)。但由于大部分棚戶區(qū)居民收入水平較低，很難通過(guò)自身力量改善生活條件和住房環(huán)境。因此，作為支持國(guó)家保障性安居工程建設(shè)的重要工作，全國(guó)各地開(kāi)始逐步大力開(kāi)展棚戶區(qū)危舊房的改造。棚戶區(qū)改造作為城市建設(shè)和發(fā)展的“牛鼻子”，被視為重大的民生工程和發(fā)展工程。而房地產(chǎn)市場(chǎng)去庫(kù)存，更是賦予了棚戶區(qū)改造另一層重要意義，多項(xiàng)政府政策指導(dǎo)督促商品住房庫(kù)存較大的城市，出臺(tái)支持措施，推進(jìn)棚改貨幣化安置政策。當(dāng)前城市住宅去庫(kù)存效果卓然，卻透支了未來(lái)房?jī)r(jià)的上漲空間，與城市發(fā)展?fàn)顩r脫離。因此，棚改貨幣化安置政策隨之調(diào)整，棚改貨幣化安置指的是棚改實(shí)施主體通過(guò)貨幣的方式補(bǔ)償棚戶區(qū)居民，棚戶區(qū)居民通過(guò)商品住房市場(chǎng)自由購(gòu)置住房的安置辦法?？v覽已有關(guān)于棚戶區(qū)改造的相關(guān)研究，可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)者們對(duì)于棚戶區(qū)改革的關(guān)注點(diǎn)包括了：棚改的政策比較研究；棚改融資模式研究；棚改貨幣化安置研究；棚改的風(fēng)險(xiǎn)因素分析以及棚改的困境分析。

2 棚改貨幣化安置對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

2.1 改造資金要求差異

一般來(lái)說(shuō)，在地方政府進(jìn)行棚戶區(qū)改造中，改造資金往往是一大難題。政府需要先行補(bǔ)償拆遷戶，待土地空出并進(jìn)行出讓后，方可用出讓金來(lái)償還貸款。在實(shí)物安置中，政府給予的貨幣補(bǔ)償要少很多，其余通過(guò)實(shí)物住房的形式補(bǔ)償給拆遷戶，在這種情況下，政府融資金額需求大大減小。政府甚至可以待取得土地出讓金后再著手建設(shè)安置房（盡管這種做法并不符合拆遷戶的利益），進(jìn)而提升了在相同預(yù)算及融資能力下同時(shí)改造多個(gè)棚戶區(qū)的能力。貨幣化安置手段中，部分地方政府限于融資能力等問(wèn)題，會(huì)向拆遷戶提出延期支付部分補(bǔ)償款，并給予較高的利息，這種現(xiàn)象導(dǎo)致貨幣化安置手段中政府在資金方面存在較大壓力。

2.2 拆遷戶傳統(tǒng)觀念差異

中國(guó)人的家庭觀念相對(duì)強(qiáng)烈，對(duì)于街坊有著較為深厚的感情，進(jìn)而并不希望離開(kāi)自己的熟悉的環(huán)境。實(shí)物安置有效地保留了鄰里關(guān)系的完整性，原來(lái)的鄰居仍然住在一起（雖然對(duì)門(mén)的鄰居可能會(huì)發(fā)生調(diào)換，但整個(gè)聚落集體仍然可以以相對(duì)便捷的方式聯(lián)結(jié)），這對(duì)于平日休閑活動(dòng)缺乏、依靠鄰里活動(dòng)的長(zhǎng)者來(lái)說(shuō)極具吸引力。在貨幣化安置情況下，聚落會(huì)被完全拆散（居民到不同地方買(mǎi)房，即使存在政府搭橋等行為，也不能有效地集中大部分聚落居民）。部分聚落還設(shè)有自己的祭祀中心作為其崇拜文化的一部分，而其存在于很大程度上來(lái)說(shuō)需要聚落存在并發(fā)揮其作用。

2.3 對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的影響

棚戶區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)歷史發(fā)展中的階段性特殊現(xiàn)象，但棚戶區(qū)的根源與國(guó)外的“貧困窟”仍具有一定相似性。因此考慮到和棚戶區(qū)改造工作的相關(guān)性，主要關(guān)注貧困區(qū)改造和城市更新改造等方面，以及此類(lèi)活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響。相比國(guó)外的文獻(xiàn)研究，國(guó)內(nèi)對(duì)于棚戶區(qū)改造工作的相關(guān)研究較多，本文分別從房地產(chǎn)價(jià)格影響因素、棚改安置政策與安置模式、貨幣化安置和城市房?jī)r(jià)的關(guān)系等方面展開(kāi)。

2.4 對(duì)價(jià)格的影響

棚戶區(qū)改造是近年來(lái)中央政府大力推行的社會(huì)重大民生和發(fā)展工程，既有助于促進(jìn)消費(fèi)和投資，助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也可能會(huì)客觀上推高房?jī)r(jià)，擠壓民眾住房幸福感。根據(jù)70城房?jī)r(jià)指數(shù)顯示，三線城市自2015年以來(lái)同比漲幅持續(xù)上升，而一線、二線城市同比漲幅于2016年“930”達(dá)到頂峰之后一路下降，2020年6月份，三線城市同比漲幅近五年首次超過(guò)一線、二線城市，9月份一線、二線、三線城市新建商品住宅價(jià)格指數(shù)同比增幅分別為1.5%、5.6%和7.9%。而2016年國(guó)開(kāi)行棚改資金60%以上投向了中西部和東北落后地區(qū)，以三線、四線城市為主，這就是過(guò)去一段時(shí)間三線、四線城市以及中西部城市房地產(chǎn)熱銷(xiāo)的最主要原因。其資金流向?yàn)檠胄型ㄟ^(guò)PSL向國(guó)開(kāi)行發(fā)放貸款，國(guó)開(kāi)行通過(guò)棚改專(zhuān)項(xiàng)貸款向地方政府發(fā)放貸款，地方政府通過(guò)貨幣化安置向棚戶區(qū)居民發(fā)放補(bǔ)償款，地方政府拆遷賣(mài)地后償還國(guó)開(kāi)行貸款，國(guó)開(kāi)行償還央行貸款，形成資金流的閉環(huán)。PSL可以理解為是一種基礎(chǔ)貨幣投放的新渠道，借助棚改貨幣化實(shí)現(xiàn)對(duì)三線、四線城市的貨幣定向?qū)捤?。棚戶區(qū)改造及被拆遷居民如何安置問(wèn)題已經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者開(kāi)展相關(guān)研究，本文盡可能梳理國(guó)內(nèi)外涉及貧困窟及城市更新改造、房地產(chǎn)價(jià)格影響因素、棚戶區(qū)改造及貨幣化安置政策、棚戶區(qū)改造與住房?jī)r(jià)格關(guān)系等相關(guān)內(nèi)容的研究文獻(xiàn)，對(duì)下文詳細(xì)探究棚戶區(qū)改造影響當(dāng)?shù)刈》績(jī)r(jià)格的理論機(jī)制分析打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3 棚改貨幣化安置對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的優(yōu)化

3.1 因地制宜，實(shí)施差別化調(diào)控政策

房地產(chǎn)市場(chǎng)的很重要的一個(gè)特點(diǎn)就是區(qū)域性，每個(gè)地方的房地產(chǎn)市場(chǎng)都有自己的特點(diǎn)。安慶市需要因地制宜合理確定棚改安置方式，做好與房地產(chǎn)市場(chǎng)有效銜接。全面評(píng)估棚戶區(qū)貨幣化安置及去庫(kù)存政策，避免盲目推進(jìn)貨幣化安置。要根據(jù)安慶市商品住房庫(kù)存情況和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展變化，及時(shí)有針對(duì)性地調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策。對(duì)商品住房庫(kù)存不足、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快的縣（區(qū)），要取消棚改貨幣化安置政策，支持棚改安置住房建設(shè)。商品住房庫(kù)存量大、市場(chǎng)房源充足的縣（區(qū)），可繼續(xù)穩(wěn)妥推進(jìn)棚改貨幣化安置。對(duì)庫(kù)存去化周期仍然較高的地區(qū)，積極化解商品化庫(kù)存。

3.2 嚴(yán)格做好房地產(chǎn)市場(chǎng)的多方監(jiān)管

政府需要加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)各部門(mén)之間的多方面監(jiān)管，多方面的進(jìn)行檢查，對(duì)于一些部門(mén)或者個(gè)人哄抬房?jī)r(jià)、散布虛假信息等一系列違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)厲處罰，進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，從而推動(dòng)房?jī)r(jià)的健康發(fā)展。嚴(yán)格規(guī)范房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)的行為，禁止中介機(jī)構(gòu)囤積房源賺取差價(jià)現(xiàn)象。禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和一些營(yíng)銷(xiāo)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布虛假?gòu)V告和市場(chǎng)的一些誤導(dǎo)信號(hào)。禁止一些開(kāi)發(fā)商囤積房源，捂住房源惜售現(xiàn)象的發(fā)生，政府多方面采取措施對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管。

3.3 積極防范棚改貸款潛在的風(fēng)險(xiǎn)

由于房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱，棚改也帶來(lái)了金融資本市場(chǎng)的過(guò)熱。棚改帶來(lái)銀行的一系列貸款業(yè)務(wù)。政府需要積極采取措施預(yù)防棚改貸款存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)。一是嚴(yán)格執(zhí)行棚改項(xiàng)目收支平衡測(cè)算，對(duì)于改造成本過(guò)高，預(yù)期可能無(wú)法獲取合理土地出讓收入的棚改項(xiàng)目應(yīng)暫緩改造。二是依法合理測(cè)算棚戶區(qū)改造安置成本，維護(hù)棚戶區(qū)改造各方的合法權(quán)益，避免棚戶區(qū)改造成本的不合理上漲。三是嚴(yán)格落實(shí)地方財(cái)政還款責(zé)任，確保棚改貸款還款資金及時(shí)足額納入年度財(cái)政支出預(yù)算。對(duì)于土地出讓收入較少、房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷的區(qū)域，政府需要制定好債務(wù)處置應(yīng)急預(yù)案。

3.4 重點(diǎn)突破，決勝最后攻堅(jiān)階段

目前中央的態(tài)度非常明確，要讓棚改回歸到民心工程。首先是根據(jù)實(shí)際情況開(kāi)展棚改，“要堅(jiān)持既盡力而為、又量力而行的原則，切實(shí)評(píng)估論證財(cái)政承受能力，不搞一刀切、不層層下指標(biāo)、不盲目舉債鋪攤子”。其次要回歸本源，“重點(diǎn)攻堅(jiān)改造老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國(guó)有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)”，這是針對(duì)部分地區(qū)在追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和利潤(rùn)下把不是棚戶區(qū)的地方也進(jìn)行棚改特別強(qiáng)調(diào)的。最后要控制成本，加強(qiáng)配套措施，“將在加大棚改配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的同時(shí)，依法依規(guī)控制棚改成本，嚴(yán)禁違規(guī)支出”。

4 結(jié)語(yǔ)

總結(jié)來(lái)看，棚改貨幣化安置政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)既有正向效果，也有負(fù)面效應(yīng)，因此，各地再執(zhí)行棚戶區(qū)改造政策時(shí)，一定要綜合的、全面的考察所在城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)，科學(xué)研判，因城施測(cè)。一方面，為控制棚改貨幣化安置方式的過(guò)度使用，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)供需不均衡的加劇，就要采取相關(guān)措施。所以，政府應(yīng)該科學(xué)合理地制定棚改安置政策，從根源上有的放矢地采取措施，問(wèn)題才能得以解決。另一方面，應(yīng)保持棚改安置政策“因城施策，因地制宜”的區(qū)域差異性。雖然本文實(shí)證部分的結(jié)果只表明了天津市棚改貨幣化安置政策確實(shí)對(duì)房?jī)r(jià)有影響，但城市間的情況難免存在差異，后續(xù)可進(jìn)行深入研究。在目前棚改貨幣化安置政策收緊的形勢(shì)下，如何利用好該政策的調(diào)節(jié)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)控制房?jī)r(jià)平穩(wěn)波動(dòng)的目的，尋找棚戶區(qū)改造實(shí)物安置與貨幣安置之間的平衡點(diǎn)將成為下一步研究的新課題。目前，我國(guó)正處于增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發(fā)展時(shí)期，在此轉(zhuǎn)型發(fā)展期應(yīng)加快住房制度改革，應(yīng)繼續(xù)探索推進(jìn)棚改貨幣化補(bǔ)貼，積極拓寬融資渠道，為使貨幣化安置能夠更好地保障搬遷居民的生活，宜綜合考慮居民長(zhǎng)期的生活習(xí)慣，根據(jù)棚改區(qū)周邊的房?jī)r(jià)水平、公共服務(wù)水平等要素，合理制定安置方案。