鄭慶典

山東省菏澤市楊莊集鎮(zhèn)政府 山東菏澤 274700

中國城鎮(zhèn)化建設的進程逐漸加快，而土地矛盾日益激烈，嚴重阻礙了中國社會經(jīng)濟發(fā)展。在農(nóng)村土地管理活動中存在許多問題，難以實現(xiàn)土地資源的合理規(guī)劃利用。為了實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，在新農(nóng)村建設的過程中，要加強土地資源的規(guī)劃與利用，有效提高土地資源利用率，綜合考慮到當前農(nóng)村發(fā)展中存在的問題，有效解決土地矛盾，加強土地資源的規(guī)劃與管理，從根本上消除土地矛盾。

1 農(nóng)村土地管理以及規(guī)劃的核心問題特點

“新”是農(nóng)村土地管理以及規(guī)劃中的第一項核心問題，所提出的“新”主要是指基于新管理以及規(guī)劃形勢下產(chǎn)生的并且尚未從土地管理以及規(guī)劃中形成的問題。具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化運行期間城鎮(zhèn)建設用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地之間存在的各項矛盾。國家提出加快城鎮(zhèn)化進程，各地方在大力推進城鎮(zhèn)化過程中不斷擴大城市邊界，地方建設用地指標不斷增加，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不斷建設，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地逐漸減少，農(nóng)業(yè)活動受限，一定程度上對糧食安全以及農(nóng)村社會穩(wěn)定性產(chǎn)生了影響。共性是農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中的第二項特征。從哲學角度考慮各項問題，共性與個性之間處于不斷轉(zhuǎn)化的狀態(tài)，從農(nóng)村土地管理以及實際規(guī)劃現(xiàn)狀看出，必須將共性特征有效地呈現(xiàn)出來，只有有著共性特征的土地管理以及規(guī)劃問題，才有著相應的代表性，凸顯出應有的價值。要想大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，關(guān)鍵在于構(gòu)建良好的土地價值，但受土地產(chǎn)權(quán)界定問題以及土地流轉(zhuǎn)法定方式等因素的影響，在農(nóng)村集體土地朝著鄉(xiāng)村旅游用地轉(zhuǎn)變期間，存在著不良行為，對農(nóng)民自身權(quán)益產(chǎn)生了不良的影響，不利于鄉(xiāng)村旅游工作穩(wěn)定開展。雖然鄉(xiāng)村旅游有利于提升農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，然而在該項方式廣泛應用于農(nóng)村期間，又形成了新土地管理和規(guī)劃問題。在界定土地產(chǎn)權(quán)期間，也包含了土地管理制度完善現(xiàn)象以及土地流轉(zhuǎn)管理等。所以，需要正確應對農(nóng)村土地管理以及規(guī)劃中的各項難題[1]。

2 農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心問題探究

當前農(nóng)村土地規(guī)劃與利用方面，監(jiān)管力度相對不足，多存在于鎮(zhèn)級政府宏觀管理，但關(guān)于土地規(guī)劃的科學性不足、程序把控不夠嚴格；就土地使用權(quán)占有者農(nóng)民而言，其法律意識相對單薄，私自轉(zhuǎn)讓土地，造成部分土地違規(guī)占用或引起環(huán)境危害。具體表現(xiàn)如下。

2.1 管理活動不到位

人類在土地管理的過程中，主要目標就是確保土地利用效率最大化。但在土地資源管理以及使用的過程中還受一定的因素影響，使得土地管理未達到預期目標。如，農(nóng)民在申請宅基地的過程中，雖然在審批的過程中嚴格按照有關(guān)程序進行，但在實際的使用過程中為了日常生活和農(nóng)事作業(yè)提供方便，對所建設房屋和相關(guān)規(guī)定是否相符合考慮不到位，依然存在著占用大量農(nóng)田建設房屋的現(xiàn)象，而且國家鼓勵農(nóng)民對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但是在實際過程中，土地流轉(zhuǎn)未能達到預期，部分農(nóng)民即使已經(jīng)進城創(chuàng)業(yè)或打工，因“戀家”或流轉(zhuǎn)價格低，原承包土地未進行流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)撂荒狀態(tài)，使農(nóng)村耕地總量減少。即使部分農(nóng)民對土地進行了流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)后土地受地形地貌影響，不利于實施集約化和規(guī)模化生產(chǎn)作業(yè)[2]。

2.2 土地資源受到破壞

從農(nóng)業(yè)用地實際情況來看，有著分散性特征。如，部分農(nóng)用耕地一般是在山地或丘陵區(qū)域分布，不能達到集中連片，水電路全通條件達不到，大多數(shù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動過程中付出多、回報少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強度特別大，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)復雜程度高，一定程度上推動了土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)后，部分地區(qū)農(nóng)村在提升經(jīng)濟發(fā)展水平過程中，引入了農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，但在農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)落地的過程中對企業(yè)的能耗與排放要求較低，部分加工企業(yè)屬于城市生產(chǎn)鏈淘汰的高污染以及高消耗企業(yè)，加之部分土地非本地村民或企業(yè)進行流轉(zhuǎn)，對土地進行掠奪式耕種，目標在流轉(zhuǎn)期達到經(jīng)濟效益最大化，對生態(tài)效益考慮甚微。在此過程中會造成土壤污染，雖然一定程度上給當?shù)貛砹艘欢ǖ慕?jīng)濟效益，但也嚴重破壞了農(nóng)用土地資源[3]。

2.3 土地利用的可持續(xù)發(fā)展性考慮不夠

我國在土地管理過程中，對城市土地的規(guī)劃多于農(nóng)村土地規(guī)劃，規(guī)劃的實施目的是指導社會方面對土地資源進行規(guī)范性應用。在最近幾年中，伴隨著社會經(jīng)濟水平的提升，城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度逐漸提升，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中城市邊界不斷擴大，城市周邊的農(nóng)村農(nóng)用地由政府統(tǒng)征后按照有關(guān)程序進行開發(fā)，農(nóng)村土地減少。同時，在鄉(xiāng)村振興的過程中，企業(yè)進農(nóng)村占用耕地建設新農(nóng)村、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)加工廠，致使耕地數(shù)量減少，糧食安全受到危機。在較短時間內(nèi)農(nóng)民能夠獲得相應的經(jīng)濟補償，但從長遠角度進行分析的話，農(nóng)民自身依賴的土地因為屬于不可再生資源，農(nóng)民的長期收入無法得到保障，農(nóng)民實際收益未能達到預期[4]。

2.4 土地利用缺乏系統(tǒng)性

從當前農(nóng)村土地規(guī)劃情況來看，整體規(guī)劃還缺乏一定的系統(tǒng)性，對農(nóng)村土地的規(guī)劃結(jié)合實際情況不到位，不能因地制宜地制定合理的規(guī)劃，其中較為突出的問題是農(nóng)村居民房屋規(guī)劃，在房屋建設前期沒有進行統(tǒng)一系統(tǒng)規(guī)劃，對其衡量標準沒有明確。此種現(xiàn)象體現(xiàn)為農(nóng)村自建房有著一定的隨意性特征，房屋建設位置散亂，房屋的高度、方位都由農(nóng)村自行確定，同時還存在私自搭建現(xiàn)象，不利于提升土地資源利用率，村莊形象也受到影響?，F(xiàn)階段，基于農(nóng)村居民收入的提升，大多數(shù)村民選擇在城市內(nèi)買房，但農(nóng)村的房子依然保留，部分房屋農(nóng)民進行了修繕，部分房屋因交通、水電等問題閑置，轉(zhuǎn)變成危房。也存在部分農(nóng)民重新申請宅基地進行新房修建，老房子宅基地名義上已經(jīng)退出，但實際管理過程中依然占用，造成土地資源浪費。

3 農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中問題的核心策略

3.1 政府方面強化監(jiān)管程度，給予土地補償

政府部門可以從多方面入手加強監(jiān)督管理力度。成立專業(yè)性強且經(jīng)驗豐富的監(jiān)督調(diào)查小組，該項小組動態(tài)性監(jiān)督以及調(diào)查農(nóng)村土地管理工作，以提升土地資源管理效率，使土地資源得到規(guī)范性管理。制定健全的監(jiān)督體系，落實責任追究策略，明確人員自身職責，拓展和延伸工作領域，以提升管理效率，創(chuàng)建信息反饋制度。土地補償費用及分配是農(nóng)民關(guān)注的首要問題，也是導致諸多耕地被大量占用的主要原因，基于此，務必提升土地補償標準，給予農(nóng)民合理補償，創(chuàng)新和改進土地補償標準計算方式，優(yōu)化現(xiàn)有耕地征收補償標準，不能僅依靠前幾年種植糧食作物平均收入作為參考標準，應對土地市場價值加以考慮。改善補償分配機制，合理確定集體和農(nóng)民比例，確保農(nóng)民獲得土地補償費用后生活標準不降低。

3.2 明確管理標準

在高效率規(guī)劃以及管理農(nóng)村土地期間，需要適當提升管理標準，精準區(qū)分農(nóng)村土地的農(nóng)用地以及自用地和商用地等，以此和管理規(guī)劃要求相符合。如，在解決該項問題期間，需要有效分析農(nóng)村建設基地的配置情況，依照實際配置現(xiàn)象和住宅建設等對農(nóng)村土地規(guī)劃發(fā)展加以健全。相關(guān)部門正確性引導土地規(guī)劃，創(chuàng)建有著良好向?qū)ё饔玫囊?guī)劃框架，同時要做好規(guī)劃宣傳。對農(nóng)村常住居民開展移民搬遷，基于建設新農(nóng)村的基礎上建設住房，采取該項方式提升公共配置效率，同時做好遺留老房子、閑置處理工作，通過實施建設用地增減掛鉤項目結(jié)余而建設用地指標。在對偏遠農(nóng)村土地規(guī)劃管理過程中，充分考慮當?shù)貙嶋H情況，使其和優(yōu)質(zhì)農(nóng)村相互結(jié)合到一起，綜合性考察土地規(guī)劃現(xiàn)象，在加快偏遠農(nóng)村經(jīng)濟建設進程的基礎上達到偏遠農(nóng)村朝著優(yōu)質(zhì)農(nóng)村轉(zhuǎn)變的目的。關(guān)注農(nóng)村土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設實際進程，將兩者全面融合，利用農(nóng)村引導城鎮(zhèn)，拓展發(fā)展范圍。在農(nóng)村用地配置的基礎上提升耕地質(zhì)量，落實標準要求[5]。

3.3 提升土地資源管理人員的管理能力

現(xiàn)階段，我國基層土地管理人員的專業(yè)性有待提升，多數(shù)人員土地管理專業(yè)知識相對欠缺，缺乏豐富的土地管理經(jīng)驗，相關(guān)土地資源管理人員自身思想理念處于滯后狀態(tài)，沒有正確了解規(guī)劃的作用，不利于提升土地管理效率以及該項工作的良好實施。定期對基層土地管理人員加以培訓，不斷強化其理論知識和專業(yè)素養(yǎng)，從根本上提高土地管理人員專業(yè)技能，構(gòu)建專業(yè)性強且經(jīng)驗豐富的團隊，提升土地資源利用率；實施土地資源的信息化管理作業(yè)，借助信息化技術(shù)創(chuàng)建國土資源信息庫，共享土地資源網(wǎng)絡信息，為土地資源利用和開發(fā)提供良好依據(jù)；創(chuàng)建規(guī)范性的網(wǎng)絡信息監(jiān)督系統(tǒng)，動態(tài)性監(jiān)督土地資源實際應用現(xiàn)象，為后期管理提供便利。

3.4 監(jiān)督農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理行為

在經(jīng)濟建設用地期間，土地資源是一項基本的保障，同時也是農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展目標的重要生產(chǎn)要素。為快速實施和落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村土地可以以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式為主進行承包。農(nóng)村土地承包以后土地的所有權(quán)性質(zhì)并不會發(fā)生改變，承包地不得買賣。農(nóng)村土地管理需要處于市場競爭機制中進行有償流轉(zhuǎn)使用，以確保城鄉(xiāng)人員流動、技術(shù)互動、提升土地資源配置效率。政府管理部門可以通過各方面策略管理土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。明確規(guī)劃土地用途，調(diào)整土地供需。在嚴格加強耕地保護紅線的基礎上展開土地管理，控制建設用地的總量，合理規(guī)劃每一塊地的用途，提前實施用地風險預防工作。在符合用地規(guī)劃、基本要求的基礎上使企業(yè)全面參與到農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)中。對流轉(zhuǎn)合同進行科學化管理，并按照我國現(xiàn)有的政策與法規(guī)等，結(jié)合實際情況來制定出統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本，提高土地流轉(zhuǎn)合同上的指導與簽訂工作。全面加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理工作。結(jié)合實際情況制定健全的規(guī)劃督察機制和土地定期評估制度，幫助農(nóng)村集體組織全面收取尚未依照同約定開發(fā)利用的土地，加深農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)中對弱勢群體的保護力度，提高土地利用效率，嚴格懲處非法干涉土地流轉(zhuǎn)、違法倒賣土地等不規(guī)范行為，加以整治，以確保流轉(zhuǎn)的合法性和準確性。有關(guān)部門必須在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中將自身職能體現(xiàn)出來，全面監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)[6]。

3.5 農(nóng)村土地規(guī)劃管理要兼顧農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境

我國農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作要兼顧農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境是人類生存的必要條件。因此，在農(nóng)村土地規(guī)劃管理中也要促使生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，可以采取建立特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，利用各個農(nóng)村不同的自然資源為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供便利。在對農(nóng)村的土地進行規(guī)劃管理時，可采取綠色能源，如風能、熱能發(fā)電等進行灌溉，或者利用自然條件，種植特色農(nóng)作物，并健全農(nóng)業(yè)基礎設施，促使特色農(nóng)作物的茁壯成長；要保護生態(tài)環(huán)境，可以采取對生態(tài)環(huán)境相對較弱的地區(qū)，按照實際的情況制定有效的規(guī)劃方案，從而提升土地的使用質(zhì)量[7]。

4 結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村經(jīng)濟是我國經(jīng)濟的主要組成部分，提升農(nóng)村經(jīng)濟也就是提升我國經(jīng)濟水平，而農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展離不開農(nóng)村土地，合理的規(guī)劃能切實提升農(nóng)村土地利用率。因此，在今后的土地管理過程中要充分認識農(nóng)村土地規(guī)劃的重要意義，同時強化農(nóng)村土地規(guī)劃力度，按照“五位一體”發(fā)展理念，大力做好農(nóng)村土地規(guī)劃，服務新型城鎮(zhèn)化建設，助推鄉(xiāng)村振興。