胡新艷，許金海 ，陳 卓

(華南農(nóng)業(yè)大學 國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院，廣東 廣州 510642)

處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系是中國農(nóng)村深化改革的基本主線和核心議題。宅基地制度是中國農(nóng)村土地制度中權(quán)利結(jié)構(gòu)安排最復(fù)雜、最特殊、利益影響最敏感的制度[1]；同時，宅基地制度也是學界和政界爭議分歧最大，改革最為滯后的一塊地[2]。我國現(xiàn)行宅基地制度的主要規(guī)則是：“一戶一宅，無償取得；房地分離，交易受限；長期持有，無償收回”。這套制度具有身份性、自用性、保障性、福利性、非財產(chǎn)性、非市場化特征[3]。但是，隨著中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“雙加速”發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動日益活躍，“人戶分離”現(xiàn)象日益突出，宅基地的保障功能弱化成為重要趨勢。即使絕大多數(shù)“農(nóng)一代”在宅基地上不斷建造更高質(zhì)量的住房，但“農(nóng)二代”在城鎮(zhèn)生活和定居的意愿卻正在不斷提升，進一步強化了宅基地的財產(chǎn)功能。然而，時至今日宅基地制度改革雖有所調(diào)整但并沒實質(zhì)性變化，愈來愈不適應(yīng)現(xiàn)實發(fā)展需要，實踐中產(chǎn)生了多重矛盾和沖突。

緣何宅基地制度改革存在長期基本不變的滯后態(tài)勢？一個根本原因在于：關(guān)于宅基地制度的改革安排，迄今政界和學界并未達成一致共識?？傮w上，各方爭議可以歸結(jié)為兩派：一派強調(diào)的是宅基地的社會福利保障功能，認為宅基地是全國幾億農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，直接關(guān)乎農(nóng)村社會穩(wěn)定，進而反對宅基地使用權(quán)的交易、抵押等賦權(quán)改革[4-6]。另一派則認為宅基地保障功能正逐漸弱化，且財產(chǎn)功能逐漸加強，因此主張賦予農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)限[7-9]，進而通過賦權(quán)盤活，實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)權(quán)利功能?？傊?，如何兼顧與平衡好宅基地的福利保障和財產(chǎn)效率功能，是決定宅基地制度改革成功與否的根本性要素。

產(chǎn)權(quán)界定是一個漸進的過程[10]。任何新的權(quán)利均是對應(yīng)于新的經(jīng)濟力量而產(chǎn)生的[11]。從這一角度看，未來宅基地使用制度如何改革，必須立足于中國經(jīng)濟發(fā)展從“鄉(xiāng)土中國”到“城鄉(xiāng)中國”的發(fā)展轉(zhuǎn)型特征，準確把握城市化和工業(yè)化進程中農(nóng)民代際間返鄉(xiāng)意愿及其居住地選擇的明顯差異，前瞻性地重新審視農(nóng)民與宅基地的關(guān)系的可能變化，準確定位宅基地的功能導向，進而明確中國未來宅基地制度改革的核心和趨向。

一、宅基地制度改革的基本趨向：財產(chǎn)功能導向中維護居住保障

1.宅基地制度的初始安排：基于成員權(quán)的居住保障

在人民公社時期，宅基地作為集體土地，所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，且不能成為交易的對象[12]。首次使用“宅基地使用權(quán)”術(shù)語是國務(wù)院發(fā)布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》(國發(fā)[1982]29號)，其中指出：“宅基地所有權(quán)歸集體享有，由宅基地所有權(quán)所派生的宅基地使用權(quán)由集體經(jīng)濟組織成員享有”，由此形成“兩權(quán)分離”的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)。最新修編《中華人民共和國土地管理法》第9、第62條中關(guān)于宅基地使用權(quán)的具體規(guī)定是：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有；農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準?！鄙鲜稣厥褂脵?quán)的規(guī)定表明：宅基地使用具有平等、均分的傾向，其首要價值目標是保證集體內(nèi)部每個合法成員平等地擁有居住保障的公共福利。這套具有身份性、平等性分配的宅基地使用權(quán)制度，有效實現(xiàn)了建國初期階段的起點公平，具有政治取向與社會保障功能[13]，對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

2.宅基地功能定位的變遷：從居住保障轉(zhuǎn)向財產(chǎn)權(quán)利

隨著新型城鎮(zhèn)化、人口市民化等政策的推行，以及農(nóng)村社會保障體系的完善，農(nóng)村居民的住房來源不再局限于集體分配的宅基地，宅基地的居住保障功能日益弱化成為重要趨勢。尤其是在目前“農(nóng)一代難進城，農(nóng)二代難返鄉(xiāng)”的代際變動格局下，農(nóng)二代城鎮(zhèn)定居意愿不斷加強，繼續(xù)在農(nóng)村為他們提供居住保障，并不能滿足他們真實的住房需求，他們真正需要的是實現(xiàn)宅基地的財產(chǎn)屬性[3,14-15]。為了適應(yīng)我國城鄉(xiāng)人口流動及其結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的變化，國家關(guān)于宅基地的法律與政策制度調(diào)整指向基本明確，即轉(zhuǎn)向重視宅基地的財產(chǎn)功能。

2007年頒布的《物權(quán)法》將農(nóng)民宅基地使用權(quán)上升為用益物權(quán)，承認了宅基地的財產(chǎn)屬性。這是宅基地制度改革以來在法律上的最大突破。《物權(quán)法》第152條指出：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！笨梢?，宅基地用益物權(quán)僅限于“占有和使用”，并未明確賦予農(nóng)民依法處分宅基地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益權(quán)。涉及宅基地處分的《土地管理法》第62條第4款規(guī)定則指出：“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”。而該法規(guī)并未明令禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓或出租其擁有的宅基地使用權(quán)，僅表明“轉(zhuǎn)讓、出租后不能再申請新的宅基地”[12]。盡管《土地管理法》并未明令禁止宅基地的轉(zhuǎn)讓，但國務(wù)院的系列規(guī)范性文件以及政策實踐中，采取的是嚴格限定宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易的方案。

黨的十七屆三中全會《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強調(diào)要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“改革完善宅基地制度，慎重穩(wěn)妥地推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保和轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。2018年中央一號文件進一步明確了宅基地的“三權(quán)分置”改革方案，要求“落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。各試點地區(qū)出臺的宅基地制度改革方案紛紛側(cè)重于“如何明確宅基地的收益權(quán)能和處分權(quán)能”[16]。

總之，隨著中國經(jīng)濟社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型，宅基地的功能正在從“居住保障導向中謀求財產(chǎn)功能”轉(zhuǎn)化為“財產(chǎn)功能導向中維護居住保障”。在當前鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略背景下，抵押權(quán)能為宅基地盤活提供資本化途徑，轉(zhuǎn)讓權(quán)有助于實現(xiàn)“物盡其用”的資源配置效率，提升土地財產(chǎn)價值。因此，完善宅基地的用益物權(quán)是宅基地財產(chǎn)功能實現(xiàn)的關(guān)鍵。從一般意義上說，用益物權(quán)是指“用益物權(quán)人對其所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。相較《物權(quán)法》中規(guī)定的宅基地用益物權(quán)僅限于“占有和使用”可知，未來需明確如何賦予農(nóng)民依法處分(抵押、轉(zhuǎn)讓)宅基地使用權(quán)所產(chǎn)生的收益權(quán)。但是，推進宅基地使用權(quán)的抵押、交易改革，強化宅基地的財產(chǎn)功能，將對農(nóng)民的居住保障造成威脅，衍生出農(nóng)民“失地失房”的風險，影響農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定。基于“保證農(nóng)民的基本住房權(quán)利”的公共政策目標，必須構(gòu)建起與改革風險相匹配的農(nóng)民居住保障體系，這應(yīng)作為宅基地制度改革必須遵守的底線原則留存。綜上所述，本文認為，在堅持農(nóng)地集體所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以“集體所有，賦權(quán)盤活，住有所居”為主線的制度內(nèi)核，是中國未來農(nóng)村宅基地制度的基本架構(gòu)。其中，集體所有是基本原則，賦權(quán)盤活是改革重點，居住保障是民生底線。

二、宅基地財產(chǎn)功能實現(xiàn)的權(quán)利制度改革重點：轉(zhuǎn)讓權(quán)與抵押權(quán)

1.權(quán)利體系改革重點之一：賦予轉(zhuǎn)讓權(quán)

在原《民法》《物權(quán)法》《土地管理法》中，以“宅基地”“買賣”“交易”“流轉(zhuǎn)”等詞作為關(guān)鍵詞分別檢索，結(jié)果顯示，僅《土地管理法》第62條指出“農(nóng)村村民出賣、出租、贈予住宅后，再申請宅基地的，不予批準”?？梢姡覈F(xiàn)行法律并未有宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制性方面的具體規(guī)定。但是，在國務(wù)院的系列規(guī)范性文件之中，轉(zhuǎn)讓限制性規(guī)定不斷被反復(fù)強調(diào)。具體而言，宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制性是指：僅允許宅基地在集體經(jīng)濟組織成員間進行流轉(zhuǎn)，而且禁止城鎮(zhèn)居民參與宅基地流轉(zhuǎn)。在這一規(guī)定之下，有流轉(zhuǎn)參與資格的競買者均至少擁有一塊無償獲得的宅基地，而最大的需求主體——城市居民又不具備流轉(zhuǎn)參與資格，由此必然使宅基地財產(chǎn)成為難以流動的“死產(chǎn)”，其財產(chǎn)價值大打折扣，所承載的財產(chǎn)屬性無法釋放[17-18]。而且，從城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等角度看，這種規(guī)定也缺乏正當性。因為城鎮(zhèn)居民擁有對保障性房改房交易流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而農(nóng)村居民對擁有類似保障性質(zhì)的宅基地卻未享有同等的處置權(quán)利。此外，這種限制性規(guī)定剝奪了非村集體組織利用土地資源和房產(chǎn)資源的機會，既是對城鎮(zhèn)居民的一種歧視[19]，也將因交易管制而剝奪農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)益的實現(xiàn)機會。最后，由于產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓受限，人們無法進行正式合法交易，因而在城市周邊催生了大量宅基地“灰色交易”市場以及小產(chǎn)權(quán)房市場，這導致了政府管制無序甚至缺失現(xiàn)象的產(chǎn)生。這也反映出簡單地用“堵”的方式限制流轉(zhuǎn)，已十分不適應(yīng)于當前宅基地的財產(chǎn)功能定位[3]。在依法治國背景下，發(fā)展規(guī)范的宅基地市場并使之合法化才是根本之策[20]。

財產(chǎn)權(quán)的交易性是市場發(fā)揮作用的前提。如果不賦予宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)能，宅基地的財產(chǎn)價值就無法在市場交易中得以實現(xiàn)[21]。無論是從我國市場化改革的總體要求看，還是從現(xiàn)行《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)的法律規(guī)定看，賦予宅基地的處分權(quán)利均屬于題中應(yīng)有之意。但需要注意的是，賦權(quán)改革需要逐步推進：第一，拓寬宅基地的交易地域，但實行有差別的交易規(guī)則。具體而言，交易范圍可從“集體內(nèi)”拓展到“集體外”。受讓人為本集體經(jīng)濟組織成員的，可以取得宅基地的使用權(quán)；受讓人為非本集體經(jīng)濟組織成員的(外村居民或城鎮(zhèn)居民)，只能獲取宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)；若受讓方條件相同，本集體經(jīng)濟組織成員可優(yōu)先享有宅基地受讓權(quán)。該規(guī)則的設(shè)立，不僅使宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性得到強化，同時也對轉(zhuǎn)讓權(quán)作了必要的限制，即非集體經(jīng)濟組織成員獲得的僅是宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)，而非宅基地使用權(quán)。第二，放寬宅基地交易方式：買賣、競拍、互換和入股。受區(qū)位條件、經(jīng)濟條件、自然條件等因素限制，部分農(nóng)村地區(qū)若僅通過租賃的形式可能無法吸引買方的關(guān)注，為促進這些地區(qū)宅基地財產(chǎn)價值的快速提升和兌現(xiàn)，可放寬宅基地交易形式，通過多元化交易兌現(xiàn)宅基地蘊含的市場價值，即不僅允許雙方對宅基地使用權(quán)進行出租，還允許轉(zhuǎn)讓方和受讓方通過互換、入股、指標交易等方式進行轉(zhuǎn)讓。在試點地區(qū)，河南通過推行“復(fù)墾券”競拍、浙江義烏通過構(gòu)建“集地券”市場、湖南瀏陽通過直接競拍的形式，有效豐富了當?shù)氐恼亟灰追绞剑P活了宅基地使用權(quán)交易市場。第三，規(guī)范宅基地使用權(quán)的交易條件。對于出讓方，需要審核其用于交易的宅基地獲取渠道是否符合規(guī)范、宅基地交易面積是否超標，確保其擁有交易資格。同時，從地理位置、面積大小等方面對宅基地的交易價值進行評估，并給出官方“指導價格”，防止出現(xiàn)“地—價”不匹配的現(xiàn)象。值得注意的是，官方“指導價格”制度已全面在浙江義烏的試點地區(qū)實施，并取得不錯的實施成效[22-23]。對于受讓方，應(yīng)規(guī)定有且僅有購買一處宅基地使用權(quán)的資格，以此防止“囤房”“炒房”等現(xiàn)象的發(fā)生。

2.權(quán)利體系改革重點之二：賦予抵押權(quán)

《物權(quán)法》的第184條規(guī)定：“宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押?！比糇裱胺康貦?quán)利一體處分”原則，農(nóng)民房屋所有權(quán)將因這一“房地權(quán)利一體抵押”規(guī)則而無法展開。結(jié)合現(xiàn)有試點改革的實踐經(jīng)驗看，采取的處理方式是：修改《物權(quán)法》中有關(guān)宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，使農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點獲得臨時性的法律認可。同時，《“兩權(quán)”抵押指導意見》(以下簡稱《指導意見》)明確指出“探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保中宅基地權(quán)益的實現(xiàn)方式和途徑”。在宅基地“三權(quán)”分置的背景下，這意味著可以探索農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)和抵押權(quán)相互分離的“房地分離”模式，具體而言，即受讓人只獲取房屋所有權(quán)，而不賦予宅基地使用權(quán)；受讓人獲取的房屋所有權(quán)的土地權(quán)源是宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)[12]。

2018年中央一號文件提出：“要完善農(nóng)村閑置農(nóng)房和宅基地政策，鼓勵利用閑置農(nóng)房和宅基地發(fā)展一些新的產(chǎn)業(yè)?！钡?，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要資金撬動。土地是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)，通過土地抵押融資，發(fā)展各種形式的“共建、共營、共享”經(jīng)濟體系，由此釋放宅基地的制度紅利，無疑是最為重要、最為現(xiàn)實的邏輯起點。因此，無論是為了讓宅基地使用權(quán)回歸財產(chǎn)權(quán)本真，還是為了通過宅基地用益物權(quán)完善來撬動社會資金投入，都應(yīng)將《物權(quán)法》中關(guān)于禁止宅基地使用權(quán)抵押的規(guī)定刪除，從而使宅基地使用權(quán)被賦予更深層次的抵押權(quán)能，確保《指導意見》落到實處。一個值得關(guān)注的試點現(xiàn)象是，廣東佛山南海在宅基地改革試點實踐中，已開始對宅基地租賃權(quán)進行獨立登記，并允許以租賃權(quán)申請抵押貸款。這意味著，已有的定限物權(quán)還可以進一步細分、登記和確認，進而賦予農(nóng)民盤活宅基地更多的可操作的權(quán)利空間。與此同時，構(gòu)建一套有效的宅基地抵押轉(zhuǎn)讓風險管控機制是盤活宅基地抵押權(quán)的重要制度保障。具體而言，應(yīng)探索構(gòu)建完備的抵押物處置、貸款風險保障、貸款風險分擔等機制，幫助借貸雙方進一步緩釋風險沖擊。這不僅能提高農(nóng)民宅基地抵押貸款的覆蓋面、可獲得性和可持續(xù)性，防范、控制和化解風險，而且能提高借貸雙方參與宅基地使用權(quán)抵押貸款的積極性。如四川瀘縣規(guī)定，金融機構(gòu)以貸款申請人的年齡、所抵押宅基地的情況、信用水平、借貸用途、還款能力等因素為標準，決定貸款期限、額度、利率、抵押率，向符合要求的宅基地抵押人提供貸款。

三、宅基地的取得方式與持有期限：從無償?shù)接袃?，從長期到限定70年

1.宅基地取得方式：從無償?shù)接袃?/h3>

1963年最高法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見(修正稿)》中首次對宅基地的獲得方式進行界定，即依法申請，無償取得[24]。以此為基礎(chǔ)，中央政府從法律層面進一步規(guī)范了宅基地的取得方式，《土地管理法》第62條第1款規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，最終形成“無償獲取，一戶一宅”的宅基地獲取方式。然而，如果賦予宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押權(quán)，原有宅基地取得方式可能面臨三個方面的難題：首先，農(nóng)民在交易或抵押宅基地使用權(quán)的過程中，勢必加大宅基地面積占有使用的不平衡問題，雖然《土地管理法》第62條指出：“農(nóng)村村民出賣、出租、贈予住宅后，再申請宅基地的，不予批準”，但應(yīng)然與現(xiàn)實的沖突，可能導致更多的不公平隱患。其次，隨著宅基地交易價值的不斷增長，民眾對宅基地的需求也會隨之提高，勢必有農(nóng)民利用“規(guī)則漏洞”申請多余的宅基地用于滿足個人經(jīng)濟利益。具體而言，根據(jù)以戶為單位的分配原則，當子輩戶口脫離父輩家庭，組建新家庭時，便獲得申請新宅基地的資格。由于申請宅基地不需要花費任何代價，且新宅基地使用權(quán)還可以通過交易、抵押的方式產(chǎn)生經(jīng)濟收入，這必然促使?jié)M足資格的子輩農(nóng)民向集體申請新的宅基地。更重要的是，即使子輩將新宅基地使用權(quán)交易給他人，子輩還可以住回父輩宅基地，不需要面臨“失宅”風險。整體而言，這種“合乎規(guī)則”的做法將造成權(quán)利濫用的危害。除上述兩點外，從資源約束角度來看，受城鎮(zhèn)建設(shè)用地資源日益稀缺、宅基地總量指標限額等因素的影響，東部沿海等地區(qū)宅基地的無償分配制度已陷入“無地可分”的僵局。此現(xiàn)象從側(cè)面說明，為適配宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)與抵押權(quán)改革，調(diào)整宅基地獲得方式，幾乎不會引發(fā)“患不公”式的社會矛盾，反倒是一種合理的制度安排[2,25]。

2015年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳為解決“無償獲取”引發(fā)的“一戶多宅”“超標占用”等問題，曾在《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》(以下簡稱《改革試點工作意見》)中提出“宅基地有償使用制度”。由于該制度僅針對試點地區(qū)，故未在全國范圍內(nèi)大幅度推廣。但是，這一制度對于調(diào)整現(xiàn)行宅基地取得方式具有一定的參考性。宅基地的有償使用不僅能夠通過統(tǒng)一、規(guī)范的收費標準，確保在規(guī)則層面上，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民獲取宅基地機會的公平；而且能夠通過提高獲取代價的方式，約束農(nóng)民的超占行為，有效防止農(nóng)民濫用宅基地資格權(quán)，確保資源的合理分配和利用。因此，以《改革試點工作意見》為基礎(chǔ)，按照市場化標準可對“有償獲取”制度內(nèi)容進一步細化和延伸：第一，設(shè)立臨界值，酌情實行宅基地有償申請。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可根據(jù)管轄區(qū)域內(nèi)宅基地資源儲備情況，選取某一時點為臨界值，超過該值后集體內(nèi)所有宅基地申請均需按照面積繳納對應(yīng)數(shù)額的手續(xù)費。這一規(guī)則不僅為制度的實施設(shè)立了緩沖期，使農(nóng)民在觀念上更加容易接受“無償”至“有償”轉(zhuǎn)變，而且選取宅基地資源儲備情況作為是否實施“有償獲取”的標準，也突顯了改革的必要性。第二，宅基地有償選位。根據(jù)宅基地所處地理位置，如臨近公路、水塘、叢林等自然因素分情況設(shè)置選位費，繳費村民可挑選心儀的宅基地；不繳納村民按照隨機分配的原則獲取宅基地。第三，補繳超標使用費。對于規(guī)則出臺前宅基地面積超標的農(nóng)民，采取“政府定價、村定標準、動態(tài)調(diào)節(jié)”的方法，對超占部分實行“分段+調(diào)節(jié)”的階梯式收費。如若農(nóng)民不愿補繳超標使用費，則需退還超標部分的宅基地面積。該規(guī)則彌補了“一戶多宅”“超標占用”等問題對集體公共利益的傷害。值得注意的是，浙江義烏、四川瀘縣、湖南瀏陽以及江西新余等改革試點地區(qū)已分別對上述措施進行了實踐。這反映了這些規(guī)則具有一定的操作性、參考性和實施價值。

2.宅基地持有期限：從長期到限定70年

國家政策和法律法規(guī)對農(nóng)村居民宅基地的申請資格、占有數(shù)量、使用面積的獲取有著嚴格規(guī)定，但是，至今未對宅基地使用權(quán)期限做出界定，農(nóng)民可以無成本地長期擁有宅基地使用權(quán)。同時，2020年6月頒布的《不動產(chǎn)登記操作規(guī)范(試行)》(以下簡稱《規(guī)范》)明確規(guī)定：“非本村集體經(jīng)濟組織成員(含城鎮(zhèn)居民)，因繼承父輩(祖輩)房屋占用宅基地的，可按相關(guān)規(guī)定辦理確權(quán)登記，在不動產(chǎn)登記簿及證書附記欄注記‘該權(quán)利人為本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織原成員住宅的合法繼承人’”(1)參見《自然資源部<對十三屆全國人大三次會議第3226號建議的答復(fù)>》。。這意味著農(nóng)民宅基地使用權(quán)可以依法由城鎮(zhèn)戶籍子女繼承并辦理不動產(chǎn)登記。綜上所述，理論上說只要擁有合法的繼承人，那么宅基地使用權(quán)則可以一直在農(nóng)民及其子女間傳遞和延續(xù)。進一步而言，在放開宅基地轉(zhuǎn)讓權(quán)與抵押權(quán)的假設(shè)背景下，農(nóng)民可以通過交易或抵押“無限期”使用權(quán)換取永久性經(jīng)濟利益，同時這種經(jīng)濟利益還被賦予了繼承性的特征，可在家族內(nèi)無限延承。一方面，這會導致宅基地使用權(quán)演變成個人固化的權(quán)利和財產(chǎn)，無形之中架空了集體所有權(quán)，致使集體所有權(quán)具有的支配、處分、占有等功能無法發(fā)揮效用，陷入“名存實亡”的困境，對村集體成員的利益造成侵害[26]。另一方面，這意味著越早加入村集體的農(nóng)民擁有更多分配宅基地資源的機會，導致宅基地使用權(quán)鎖定在“原住民”手中的“資源壟斷”局面，不利于土地資源利用的合理流動，甚至可能引發(fā)宅基地流轉(zhuǎn)交易中出現(xiàn)“壟斷價格”問題。

解決上述困境，需要明確的關(guān)鍵問題是“農(nóng)民獲得的是什么樣的使用權(quán)”和“這個權(quán)利到底能用多久”。首先，在法律層面上，應(yīng)明晰農(nóng)民宅基地使用權(quán)實質(zhì)上屬于一種特殊的租賃權(quán)。從法理角度而言，由于宅基地所有權(quán)屬于集體，宅基地使用權(quán)即為農(nóng)民集體所有權(quán)上設(shè)定的用益物權(quán)[27]。因此，在實操層面，農(nóng)民向集體申請宅基地使用權(quán)的行為，實質(zhì)上類似于一種權(quán)利租用的過程。只是基于宅基地制度擁有的特定背景，出租方(集體組織)僅明確了承租方(農(nóng)民)的權(quán)利范圍，未明確權(quán)利期限。因此，在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，應(yīng)對這種行為在性質(zhì)層面進行更精準的界定，即無論農(nóng)民或其子女獲得的均為法定租賃宅基地使用權(quán)的權(quán)利。這不僅從法律上進一步明晰了宅基地的權(quán)屬性質(zhì)，而且租賃的概念有助于農(nóng)民更好地理解自身擁有的權(quán)利。其次，在保障農(nóng)民及其繼承人可以正常行使和繼承所有權(quán)的前提下，將宅基地使用期限設(shè)置為70年。既然農(nóng)民從集體獲得宅基地的實質(zhì)方式為租賃，那么就需要對租賃期限進行準確的限定。具體而言，參照“國有土地建設(shè)用地使用期限”的規(guī)定，與其保持一致，即根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(以下簡稱《條例》)第12條的規(guī)定，將城鎮(zhèn)戶籍繼承人宅基地使用權(quán)年限設(shè)置為70年。需要說明的是，之所以按照《條例》的規(guī)定進行期限設(shè)置是因為：一是從法律法規(guī)角度而言，《土地管理法》修正案規(guī)定：“集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈予、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行”(2)參見《全國人大常委會關(guān)于修改土地管理法等的決定》。；二是從土地性質(zhì)角度而言，農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有土地建設(shè)用地均屬于建設(shè)用地，所以兩種用地的期限設(shè)置可相互參照。

四、宅基地居住保障措施的多樣化：從宅基地保障到居住權(quán)保障

現(xiàn)行宅基地制度是基于“居者有其屋”目標的中國特色農(nóng)村土地使用制度[28]。顯然，無論宅基地制度如何改革，都不能忽視宅基地使用權(quán)住房保障功能的重要性。因為住房保障是農(nóng)民的基本權(quán)利和基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容。但是，上述的改革措施，可能對農(nóng)村居住保障造成威脅。因此，需要構(gòu)建起與改革風險相匹配的農(nóng)民居住保障制度，從而達到既激活土地財產(chǎn)功能，又保障農(nóng)民居住權(quán)的雙重目的。《改革試點工作的意見》提出要“探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式”?！锻恋毓芾矸ā返?2條第2款指出：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居”。其中，關(guān)于“一戶一宅”向“戶有所居”的折中處理措施，為解決上述問題提供了一個可行思路。

在宅基地財產(chǎn)權(quán)利導向改革和供地形勢日益緊張的背景下，“一戶一宅”的住房保障形式越來越難以為繼，需要跳出固有的“一戶一宅”思維圈，采取靈活多樣的居住保障方式，構(gòu)建起完備的社會兜底保障機制。近期的居住保障措施，可以根據(jù)不同區(qū)域的人地稟賦特征，采用分類試點的方式。傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)可以繼續(xù)實行“一戶一處宅基地”的方式。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達的地區(qū)宜探索“相對集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建”方式，以“一戶一房”落實住房保障功能。地處城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)的農(nóng)區(qū)，在不損害農(nóng)民居住權(quán)利的前提下，探索利用退出回收、閑置回收的宅基地資源，采用統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建農(nóng)民住宅小區(qū)和保障性公寓方式，按“戶有所居”落實住房保障功能。住房保障方式從“一戶一宅”到“一戶一房”，再到“住有所居”的轉(zhuǎn)變，不僅能更有效地提供住房保障，而且能夠節(jié)約、集約利用建設(shè)用地，規(guī)范建房管理，夯實農(nóng)村生態(tài)宜居功能。在試點實踐中，浙江義烏推行了鄉(xiāng)村集中聯(lián)建的方式，湖南瀏陽推進了農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)方案。從長期發(fā)展看，順應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展趨勢下城鄉(xiāng)居民雙向流動，則需建立起城鄉(xiāng)一體的居住權(quán)保障體系，弱化農(nóng)民的成員權(quán)身份，強化其公民權(quán)身份。逐步將宅基地初始取得的資格權(quán)與其后的宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)相剝離，與此同時，構(gòu)建居住保障的城鄉(xiāng)聯(lián)動機制，促進城鎮(zhèn)和農(nóng)村保障性住房一體化發(fā)展，讓農(nóng)民享有城市居民同樣的住房保障。為緩解供地形勢日益緊張的局勢，可放寬保障居住范圍，農(nóng)村居民可根據(jù)自身情況，任意選擇一處城鎮(zhèn)或農(nóng)村保障性房源作為自己的保障性住房。這不僅最大程度地滿足農(nóng)民的居住權(quán)保障，而且加深了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的聯(lián)結(jié)，有利于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，構(gòu)筑新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

五、小 結(jié)

現(xiàn)行宅基地制度安排側(cè)重于農(nóng)民集體成員權(quán)身份的住房保障功能，財產(chǎn)權(quán)功能被弱化。但是，隨著中國的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，在“農(nóng)一代難進城，農(nóng)二代難返鄉(xiāng)”的代際變動格局下，宅基地制度改革亟需回應(yīng)其財產(chǎn)屬性功能，從原來的“居住保障導向中謀求財產(chǎn)功能”轉(zhuǎn)向“在財產(chǎn)功能導向中維護居住保障”。由此，本文提出“集體所有，賦權(quán)盤活，住有所居”的改革線索，認為未來改革的重點在于：一是強化宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)，明確農(nóng)民宅基地使用權(quán)的抵押、轉(zhuǎn)讓權(quán)能，為賦權(quán)盤活宅基地提供合法化權(quán)利。二是宅基地取得方式從“無償取得”改為“有償取得”，持有期限從長期到限定70年。這既是解決目前超占宅基地的有效途徑，也能為房地分離抵押、轉(zhuǎn)讓提供了可供選擇的路徑；三是多種形式解決農(nóng)民的住房保障問題，逐步從基于集體成員身份權(quán)的宅基地實物保障方式，最終轉(zhuǎn)向基于公民權(quán)的居住權(quán)保障。

需要指出的是，近年來各地宅基地的改革試點積累了不少經(jīng)驗，應(yīng)全面科學評估試點的成效和風險，將當?shù)貙嵺`證明行之有效的改革舉措，給予承認并合法化，上升為正式的法律制度，而不能因為與現(xiàn)行法律有沖突或?qū)W術(shù)界有爭議而簡單地否定。當然，承認并合法化試點創(chuàng)新做法，也不是全盤接受，對于仍存有異議的改革舉措，要慎之又慎，給予繼續(xù)試點改進的法律授權(quán)，進一步探索完善。這也是中國漸進式改革堅持的一貫邏輯?？傊?，需要客觀地認識宅基地制度變化趨勢，以適應(yīng)不斷變化的形勢要求，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)價值。