河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 張文華

1 行政公益訴訟制度存在的必要性

1.1 維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的必然要求

國(guó)有資產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、公共衛(wèi)生、食品安全這幾個(gè)領(lǐng)域與社會(huì)公共利益息息相關(guān)。

1.2 督促行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的需要

行政公益訴訟制度可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，為民服務(wù)。有限政府是有效政府的前提，一個(gè)好的政府不可以無(wú)所不管，也不可以什么都不管，它應(yīng)該在法律允許的范圍內(nèi)積極行使職權(quán)。實(shí)踐中有些行政機(jī)關(guān)卻因?yàn)橐晃兜刈非笳?jī)忽略民眾的利益和社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)可以在發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政行為損害到公共利益時(shí)，提出檢察建議，督促其改正。如果拒不改正，還可以上訴至法院，尋求司法救助。所以說(shuō)行政公益訴訟制度對(duì)督促行政機(jī)關(guān)正確行使職權(quán)有正面積極作用。

1.3 有利于穩(wěn)定民心，增強(qiáng)民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任

如果有一個(gè)制度使公共利益受到損害，由專門機(jī)關(guān)去督促其改正，而且可以提起上訴，保護(hù)社會(huì)公共利益。民眾心中就會(huì)有安全感，知道自己的權(quán)益不會(huì)隨隨便便被損害而無(wú)救濟(jì)途徑，人民心中對(duì)于“官”的恐慌與畏懼就會(huì)降低，這就增強(qiáng)了民眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任。所以說(shuō)行政公益訴訟制度是穩(wěn)定民心，利于社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展的好制度。

2 我國(guó)行政公益訴訟制度存在的問(wèn)題

2.1 行政公益訴訟提起主體單一

《行政訴訟法》將行政公益訴訟的原告限制在檢察機(jī)關(guān)，是該訴訟唯一提起主體，公民還有其他社會(huì)組織和團(tuán)體不可以作為原告[1]。這樣的制度設(shè)計(jì)有其弊端，一方面這樣的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的工作任務(wù)壓力加重，增加檢察機(jī)關(guān)人力物力方面的投入。另一方面，行政公益訴訟的起訴主體過(guò)于單一，會(huì)造成一部分侵犯公共利益的案件不能得到及時(shí)有效的處理和解決。社會(huì)公共利益是一個(gè)龐大且多元又經(jīng)常變動(dòng)的概念，如果只依靠檢察機(jī)關(guān)去行使起訴權(quán)，就無(wú)法面面俱到，完全保障公共利益。而且公民是最易觸碰到行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為信息的主體，增加提起主體有積極意義。

2.2 行政公益訴訟受案范圍狹窄

現(xiàn)行《行政訴訟法》以列舉的方式說(shuō)明了行政公益訴訟的受案范圍，限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。但是社會(huì)生活中對(duì)公共利益的侵害不可能局限于列舉出來(lái)的情形。從實(shí)踐來(lái)看，司法機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟案件的時(shí)候比較保守，即檢察機(jī)關(guān)多會(huì)在規(guī)定范圍內(nèi)提起行政公益訴訟，在一些涉及社會(huì)公共利益被侵害的領(lǐng)域，比如可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，不能進(jìn)行公益訴訟。這其實(shí)與行政公益訴訟制度維護(hù)公共利益的目的相悖。

2.3 訴前程序不完善

訴前程序是指檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟之前，向行政機(jī)關(guān)遞交書面意見，敦促其依法履行職責(zé)的一個(gè)程序。雖然我國(guó)訴前程序分流了部分行政公益訴訟案件。但訴前程序和訴訟程序的連接，存在不流暢現(xiàn)象。一方面訴前程序的方式比較單一，大多是以檢察機(jī)關(guān)書面遞交意見。另一方面，檢察機(jī)關(guān)敦促后，給予行政機(jī)關(guān)答復(fù)和回應(yīng)的時(shí)間比較短，行政機(jī)關(guān)很難對(duì)自己的行為進(jìn)行全面調(diào)查，也就無(wú)法對(duì)檢察機(jī)關(guān)給予的建議作出回應(yīng)，最終進(jìn)入下一程序——訴訟。

2.4 行政訴訟配套機(jī)制不完善

首先，缺乏科學(xué)有效的鑒定機(jī)制。尤其是涉及環(huán)境公益訴訟案件，比如環(huán)境污染等問(wèn)題，需要有專門的科研機(jī)構(gòu)去鑒定，判斷是否侵害公共利益以及侵害利益的程度，但我國(guó)專業(yè)鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量較少。其次，溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不完善。檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的溝通不順暢，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提出的檢察建議，行政機(jī)關(guān)無(wú)法做到及時(shí)反饋，二者之間存在溝通分裂。

3 完善我國(guó)行政公益訴訟制度的建議

3.1 有限制地?cái)U(kuò)大行政公益訴訟起訴主體的范圍

首先，從賦予公民起訴權(quán)利來(lái)說(shuō)，當(dāng)今社會(huì)公民的法律素養(yǎng)不斷提高，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的意識(shí)也在不斷提高，這為其可以成為行政公益訴訟起訴主體奠定了基礎(chǔ)。另外，讓公民參與到行政公益訴訟當(dāng)中去，可以增強(qiáng)其主人翁意識(shí)，促使其更積極地維護(hù)國(guó)家與社會(huì)公共利益。

其次，從賦予社會(huì)團(tuán)體與其他組織起訴權(quán)利來(lái)說(shuō)，社會(huì)團(tuán)體與組織和社會(huì)的聯(lián)系更緊密，耳濡目染，切身體會(huì)，會(huì)接觸到司法機(jī)關(guān)無(wú)法獲知的信息，能了解到更多行政機(jī)關(guān)不作為、濫作為導(dǎo)致的不良后果。由于我國(guó)社會(huì)團(tuán)體和組織數(shù)量多且魚龍混雜，所以要對(duì)可以成為行政公益訴訟原告的社會(huì)組織進(jìn)行法律限制，如對(duì)其成立條件與合法性進(jìn)行嚴(yán)格審查。

3.2 擴(kuò)大行政公益訴訟受案范圍

擴(kuò)大行政公益訴訟受案范圍，更全面地保護(hù)公共利益。值得注意的是，擴(kuò)大范圍應(yīng)該遵循適度原則，受案范圍應(yīng)該限制在充分考慮保護(hù)公共利益和節(jié)約資源成本之間的平衡點(diǎn)上，維護(hù)社會(huì)公共安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，維持良好的社會(huì)秩序。在之后的制度建設(shè)中，可以逐漸將城市建設(shè)與規(guī)劃、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展以及保護(hù)弱勢(shì)群體納入行政公益訴訟受案范圍之中。

3.3 完善行政公益訴訟訴前程序

首先，拓寬提出建議的方式，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等公共平臺(tái)發(fā)布檢察意見，采用多種途徑對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，而不僅僅局限于書面建議的制約。其次，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)對(duì)建議的回復(fù)時(shí)間，讓行政機(jī)關(guān)去調(diào)查問(wèn)題并依法履行職責(zé)或改正自身行為并且將結(jié)果反饋給檢察機(jī)關(guān)。同時(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議的處理情況應(yīng)該重點(diǎn)考察，如已解決問(wèn)題可不予訴訟。

3.4 健全行政公益訴訟配套機(jī)制

首先投入資金成立專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu),對(duì)牽涉比較復(fù)雜對(duì)技術(shù)專業(yè)性要求高的行政公益訴訟案件進(jìn)行專門的鑒定,并且由政府財(cái)政和社會(huì)公益基金負(fù)擔(dān)鑒定費(fèi)用，避免行政公益訴訟中提起主體因?yàn)檫^(guò)大的經(jīng)濟(jì)壓力而降低參與行政公益訴訟的積極性。

其次，要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，由于行政公益訴訟多涉及生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)等方面的專業(yè)知識(shí)，因此應(yīng)該加強(qiáng)專門技術(shù)類的人才培養(yǎng)。最后，應(yīng)當(dāng)完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各機(jī)關(guān)的溝通交流。在大數(shù)據(jù)背景下，檢察機(jī)關(guān)要充分利用科學(xué)技術(shù)手段，充分利用互聯(lián)網(wǎng)加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)之間的聯(lián)系。