王 亮，張 立

（衡陽華菱鋼管有限公司，湖南 衡陽421001）

進入21世紀以來，中國鋼管行業(yè)經(jīng)歷了從“十五”至“十三五”4個五年計劃發(fā)展，特別是“十三五”期間，國際油價大幅波動，新冠肺炎疫情對全球經(jīng)濟的嚴重沖擊，逆全球化與貿(mào)易保護主義傾向抬頭等不利外部因素影響，中國鋼管行業(yè)堅持以提高發(fā)展的質(zhì)量和效益為中心，以全面提高鋼管行業(yè)整體綜合實力為目標，取得了良好的發(fā)展，繼續(xù)保持著世界最大的鋼管生產(chǎn)國和出口國的地位。與此同時，針對中國鋼管的貿(mào)易救濟調(diào)查次數(shù)伴隨著中國鋼管出口數(shù)量提升也不斷增加，對中國鋼管出口和行業(yè)發(fā)展影響深遠。因此，系統(tǒng)研究中國鋼管遭遇貿(mào)易救濟調(diào)查的現(xiàn)狀、原因和影響，對優(yōu)化中國鋼管產(chǎn)品國際市場布局、商品結(jié)構(gòu)、貿(mào)易方式，提升出口質(zhì)量等都具有重要意義［1-8］。

1 中國鋼管遭遇貿(mào)易救濟調(diào)查現(xiàn)狀

貿(mào)易救濟調(diào)查是指世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）成員國為保護本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展，針對進口產(chǎn)品發(fā)起反傾銷案件、反補貼案件、保障措施以及特保案件的統(tǒng)稱。WTO設(shè)立貿(mào)易救濟調(diào)查的初衷是為了維護國際間貿(mào)易的公平秩序，但是隨著中國出口的不斷增加，對原有的國際貿(mào)易格局產(chǎn)生了重要影響，一些國家對中國頻繁使用貿(mào)易調(diào)查措施，貿(mào)易調(diào)查措施甚至成為貿(mào)易保護主義工具，給中國產(chǎn)品的出口造成了極大影響，其中針對中國鋼管產(chǎn)品的貿(mào)易救濟調(diào)查尤為嚴重［9］。

1.1 貿(mào)易救濟調(diào)查案件持續(xù)不斷

自1999年6月美國第一次對中國進口焊管、空心異型材實施保障措施案，至2020年12月，中國鋼管遭遇了美國、印度尼西亞、澳大利亞、加拿大、歐盟、俄羅斯、烏克蘭、墨西哥、阿根廷等18個國家和地區(qū)發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查案件共計75起，具體情況如圖1所示（數(shù)據(jù)來源于文獻［10］）；中國鋼管產(chǎn)品是中國遭遇全球貿(mào)易救濟調(diào)查最多的產(chǎn)品之一。鋼管所屬的金屬制品行業(yè)2001—2019年是受到反傾銷制裁最多的行業(yè)（255起）［5］。

圖1 1999—2020年中國鋼管遭遇貿(mào)易救濟調(diào)查次數(shù)

從圖1可以看出，僅針對無縫鋼管的貿(mào)易救濟調(diào)查次數(shù)為32起；僅針對焊管的貿(mào)易調(diào)查次數(shù)為30起。針對無縫鋼管和焊管同時發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查次數(shù)為13起。從發(fā)起貿(mào)易調(diào)查年份上來看，2007—2009遭受貿(mào)易調(diào)查最為嚴重，期間分別遭受貿(mào)易調(diào)查次數(shù)為8起，9起，9起，僅這三年的調(diào)查次數(shù)占統(tǒng)計的22年總調(diào)查次數(shù)的34.7%。由此可見，一旦出現(xiàn)金融危機或者經(jīng)濟下行，各國為保證本國相關(guān)企業(yè)穩(wěn)定運營以及本國經(jīng)濟發(fā)展，往往多會采取貿(mào)易保護措施來限制進口商品對本國企業(yè)的沖擊和經(jīng)濟的影響。1999—2008年涉及焊管的貿(mào)易調(diào)查次數(shù)最多，占總調(diào)查次數(shù)的80%，并在2008年遭受多達8次的貿(mào)易救濟調(diào)查，之后減少。但是從2006年開始，涉及無縫鋼管貿(mào)易救濟調(diào)查次數(shù)不斷增加，2009年達到峰值9次，之后貿(mào)易救濟調(diào)查次數(shù)震蕩減少。1999—2020年中國鋼管遭受貿(mào)易救濟調(diào)查申訴國家和地區(qū)及組織見表1。

表1 1999—2020年中國鋼管遭受貿(mào)易救濟調(diào)查申訴國家和地區(qū)及組織情況

1.2 貿(mào)易救濟調(diào)查種類眾多

1999—2020年中國鋼管遭受貿(mào)易救濟調(diào)查種類及次數(shù)見表2。從表2可以看出，反傾銷是中國鋼管遭遇貿(mào)易救濟調(diào)查的主要種類，占比68%；反補貼次之，占比22.6%。這是由于啟動反傾銷調(diào)查相對簡單，根據(jù)WTO協(xié)定，進口國企業(yè)可以向本國政府提出對進口產(chǎn)品實施單邊懲罰措施，技術(shù)門檻低，申請程序簡單，見效迅速，因此反傾銷措施成為各國實施貿(mào)易保護的首選方案。而實施反補貼措施則是針對某國的貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)政策，涉及范圍較廣，程序復(fù)雜，但是如果一旦實施則對實施行業(yè)以及其下游企業(yè)甚至整個產(chǎn)業(yè)鏈都有巨大影響。而實施保障措施和特別保障措施不分國別地適用于所有來源國的產(chǎn)品，涉及面廣，條件要求高，因此實施次數(shù)相對于反傾銷和反補貼而言要少［5］。

表2 1999—2020年中國鋼管遭受貿(mào)易救濟調(diào)查種類及次數(shù)

1.3 貿(mào)易救濟調(diào)查訴訟來源國分布廣泛

從1999年美國發(fā)起的第一起貿(mào)易救濟調(diào)查至今，共有18個國家和地區(qū)及組織對中國鋼管進行了貿(mào)易救濟調(diào)查（表3）。涉及除非洲和南極洲以外的五大洲，其中主要集中在美洲、歐洲等的發(fā)達國家。其中發(fā)達國家占比61.3%，發(fā)展中國家占比38.7%。典型的國家和地區(qū)是美國、加拿大、澳大利亞、墨西哥、歐盟等在本國或者地區(qū)擁有鋼管生產(chǎn)企業(yè)，與中國鋼管之間存在競爭關(guān)系，為保護本國企業(yè)發(fā)展，其對中國鋼管產(chǎn)品實施貿(mào)易救濟調(diào)查。并且美國、加拿大、澳大利亞三個國家經(jīng)常同時使用“雙反”措施，不僅中國鋼管企業(yè)面臨被征收高昂的反傾銷和反補貼稅，而且也影響中國政府對于中國鋼管產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策?！半p反”同時實施時，負面影響非常大，不僅中國難以通過積極應(yīng)訴來降低稅率，而且其他國家可以順道發(fā)起“雙反”調(diào)查。從75起調(diào)查案件可以發(fā)現(xiàn)，一旦美國或者加拿大一方對中國鋼管產(chǎn)品發(fā)起“雙反”調(diào)查后，另一方也會很快效仿對中國鋼管產(chǎn)品發(fā)起反補貼調(diào)查［7］。

表3 1999—2020年中國鋼管遭受貿(mào)易救濟調(diào)查申訴國家和地區(qū)及組織占比

1.4 貿(mào)易救濟實施力度較大

在上述75起貿(mào)易救濟調(diào)查案件中，有59起確認實施貿(mào)易措施，占比78.6%，14起終止調(diào)查，2起正在調(diào)查。其中，實施貿(mào)易措施的59起案件中，46起仍在實施措施，13起已終止措施?？梢钥闯?，一旦訴訟國對中國鋼管發(fā)起貿(mào)易救濟調(diào)查，中國鋼管產(chǎn)品被實施貿(mào)易救濟措施的比率較高。從征收的稅率上來看，反傾銷措施征稅稅率比例較高，且幅度較大，這是由于反傾銷是直接針對不同企業(yè)，具有較明顯歧視性，因此一些積極應(yīng)訴、準備充分的企業(yè)往往會取得較有利的反傾銷稅率。以2010年加拿大對中國石油管材做出的反傾銷終裁結(jié)果為例，其反傾銷稅率39.0%～166.9%。其中天津鋼管集團股份有限公司和湖南衡陽鋼管（集團）有限公司分別征收39%，48.15%的反傾銷稅，另外10家上榜企業(yè)征收反傾銷稅稅率在76.46%～106.43%。其他未上榜的中國鋼管企業(yè)統(tǒng)一征收166.9%的反傾銷稅［10］。除按價格百分比征收反傾銷稅外，一些國家使用定額反傾銷稅征收方式。例如，巴西對來自中國的鋼管制品征收743美元/t的定額反傾銷稅，墨西哥則征收高達1 568.92美元/t的定額反傾銷稅。另外從貿(mào)易救濟實施周期來看，一般實施貿(mào)易救濟措施的時間都較長。以加拿大對華石油管材的“雙反”貿(mào)易救濟措施為例，該措施從2010年2月22日起開始實施，到2020年7月3日做出日落終裁，該貿(mào)易救濟措施實施已超過10年之久。

2 貿(mào)易救濟調(diào)查對中國鋼管產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響

2.1 貿(mào)易限制效應(yīng)

貿(mào)易限制效應(yīng)是指訴訟國對某國涉案產(chǎn)品實施貿(mào)易措施后，被訴訟國涉案產(chǎn)品對該訴訟國的出口量都會減少［11］。受貿(mào)易救濟調(diào)查影響，中國無縫鋼管對美國的出口數(shù)量從2008年的229.1萬t下降至2009年的40.7萬t，出口金額從2008年的33.5億美元降至2009年的6.6億美元，出口數(shù)量和金額分別下降了82%和80%。美國無縫鋼管年需求量常年穩(wěn)定在400～500萬t，但是由于美國對中國石油管材“雙反”案件仍處于執(zhí)行階段，其對中國無縫鋼管出口限制作用仍然非常明顯，從2010—2019年中國出口到美國的無縫鋼管金額僅占2008年峰值時的5.9%～10.4%，具體出口數(shù)量和金額見表4。

表4 2007—2019年中國無縫鋼管出口美國數(shù)量和金額

2.2 貿(mào)易偏轉(zhuǎn)效應(yīng)

貿(mào)易偏轉(zhuǎn)效應(yīng)是指被訴訟國由于某類產(chǎn)品遭遇他國貿(mào)易救濟措施后，出口受阻，進而轉(zhuǎn)向?qū)で髣e國市場，通過增加對非涉案第三國市場的出口來減少經(jīng)濟損失［11］。仍然以中國無縫鋼管出口為例（表5），2000—2009年美國是中國無縫鋼管出口金額最大目的國，加拿大也有5年占據(jù)中國無縫鋼管出口金額第二的位置；但是從2007—2009年美國和加拿大對中國實施貿(mào)易救濟措施之后，印度和韓國占據(jù)中國無縫鋼管出口金額前兩位國家位置。與此同時，中國無縫鋼管對海灣合作委員會國家阿聯(lián)酋、科威特、阿曼，亞洲國家泰國、印度尼西亞出口金額也不斷增加，這些國家進入中國無縫鋼管出口金額的前10名。這表明貿(mào)易救濟措施對中國無縫鋼管存在貿(mào)易偏轉(zhuǎn)效應(yīng)。

表5 2000—2019年中國無縫鋼管出口金額前10名國家

2.3 鋼管出口地區(qū)集中度逐步降低

以中國無縫鋼管為例，出口前10位的國家和地區(qū)的出口額占中國總出口額的比例如圖2所示（根據(jù)聯(lián)合國商品貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫UN Comtrade Database整理）。在2006年遭受貿(mào)易救濟措施前，中國無縫鋼管出口前10位的國家和地區(qū)的出口量占中國總出口量的70%以上，出口國家過于集中，容易遭遇進口國發(fā)起貿(mào)易救濟措施。2006—2009年，中國無縫鋼管出口前10位的國家和地區(qū)的出口量占中國總出口量的比例下降至60%左右，2010—2019年該占比在46%～55%波動，表明中國無縫鋼管通過開拓新興市場，逐步減少對某些單一市場的依賴。

圖2 2000—2019年中國無縫鋼管出口前10位的國家和地區(qū)的出口額占中國總出口額的比例

2.4 使國內(nèi)鋼管企業(yè)陷入短期經(jīng)營困境

中國鋼管遭遇國外貿(mào)易救濟措施的高峰期（2007—2016）也正是中國鋼管迅速發(fā)展的時期，中國鋼管產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能增長過快，產(chǎn)能過剩，企業(yè)效益下滑、成本壓力加大、企業(yè)負債過高。面對他國發(fā)起的貿(mào)易救濟調(diào)查，中國鋼管出口受到的沖擊較大，在內(nèi)外因素的疊加影響下，國內(nèi)鋼管企業(yè)陷入短期經(jīng)營困境［2］。

3 中國鋼管遭遇貿(mào)易調(diào)查的原因

（1）全球針對中國的貿(mào)易保護主義興起。隨著以中國為代表的新型經(jīng)濟體的經(jīng)濟實力不斷提升，中國制造業(yè)取得了長足進步，特別是“制造強國”戰(zhàn)略的提出，中國在一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)上的競爭已經(jīng)具備一定優(yōu)勢，因此歐美國家享有的過去其倡導(dǎo)的自由競爭與自由貿(mào)易所帶來的巨大利益也在逐步消失。一些國家不在自身因素上找問題，想辦法，反而將其國內(nèi)經(jīng)濟低迷、失業(yè)率過高等問題歸因于中國實施不公平貿(mào)易手段，因此針對中國的“威脅論”以及貿(mào)易保護主義不斷興起［12］。

（2）中國鋼管出口增速過快，出口地區(qū)過于集中。進入21世紀以來，中國鋼管工業(yè)進入飛速發(fā)展階段，在滿足本國國民經(jīng)濟和下游行業(yè)發(fā)展的需要外，廣泛參與海外競爭，中國憑借較為低廉的勞動力成本優(yōu)勢以及先進裝備產(chǎn)能優(yōu)勢，在國際市場上具有較強的競爭力，出口數(shù)量從2000年開始逐年遞增。特別是2003—2008年，中國鋼管出口呈爆發(fā)式增長，年均增長率為54.14%，如圖3所示（根據(jù)聯(lián)合國商品貿(mào)易統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫UN Comtrade Database整理）。此外，出口地區(qū)過于集中在歐盟、美國、加拿大等發(fā)達國家和地區(qū)，這些國家或地區(qū)原本就是WTO規(guī)則的主要制定者，諳熟貿(mào)易救濟調(diào)查流程，因此在面對從中國進口鋼管迅猛增加時，對中國鋼管產(chǎn)品采用貿(mào)易救濟措施是其必然選擇。

圖3 1999—2019年中國鋼管出口量

（3）國外鋼管壟斷集團主動采取貿(mào)易救濟措施。鋼管首先在歐美國家產(chǎn)生并實現(xiàn)工業(yè)化，目前已經(jīng)形成了三家全球領(lǐng)先的鋼管壟斷集團。這些鋼管集團不僅工業(yè)化起步較早，而且實現(xiàn)了鋼管產(chǎn)業(yè)全球化布局，在多個國家和地區(qū)設(shè)有分公司和生產(chǎn)基地，形成了較為固定的市場格局。當(dāng)國外鋼管集團面對中國鋼管企業(yè)挑戰(zhàn)，其主動牽頭組織當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)企業(yè)向當(dāng)?shù)卣岢鰧χ袊摴墚a(chǎn)品采取貿(mào)易救濟立案調(diào)查，并積極推動當(dāng)?shù)卣畬χ袊摴茏龀鰧嵸|(zhì)性貿(mào)易救濟措施，以確保其固有的市場格局不受沖擊，通過高額的反傾銷稅或者反補貼稅將中國鋼管產(chǎn)品排除在其固有市場之外。

（4）缺乏國際營銷戰(zhàn)略，企業(yè)出口定價機制不成熟。國外對中國鋼管產(chǎn)品頻繁采用貿(mào)易救濟措施，最直接的原因就是中國鋼管出口價格低于訴訟國國內(nèi)市場價格，導(dǎo)致訴訟國相關(guān)企業(yè)發(fā)起訴訟。因此中國鋼管企業(yè)需要對合理的出口定價機制進行認真思考，出口商品定價不是簡單的成本加預(yù)期利潤，而應(yīng)該綜合考慮國際市場價格水平，目標市場中國鋼管競爭力強弱、結(jié)算匯率波動，國際市場原材料價格等多方面因素來定價。特別是目前中國鋼管工業(yè)原材料之一的鐵礦石長期受制于國外，企業(yè)在定價時一定要保障自己的出口獲利，避免訴訟國以價格過低為由帶來的貿(mào)易救濟調(diào)查隱患［9］。

（5）應(yīng)對貿(mào)易救濟的系統(tǒng)性支撐不足。應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查是一項系統(tǒng)工作，從組織結(jié)構(gòu)上來說涉及到政府、行業(yè)、企業(yè)，從業(yè)務(wù)專業(yè)上來說涉及到法律、商務(wù)、財務(wù)、生產(chǎn)、外語等專業(yè)。由于目前鋼管行業(yè)的市場集中度低、企業(yè)分散，因此在應(yīng)對貿(mào)易救濟時，政府和行業(yè)組織協(xié)調(diào)應(yīng)訴的成本及難度增加。企業(yè)直接參與應(yīng)訴工作也十分繁雜，需要在規(guī)定的時間內(nèi)用英語填寫問卷調(diào)查，有的甚至需要用訴訟國本國語言填寫，并且問卷調(diào)查內(nèi)容涉及面廣，時間跨度大，如果企業(yè)沒有貿(mào)易救濟預(yù)警機制，提前存檔相關(guān)信息，很難在規(guī)定時間提交相關(guān)資料。即使企業(yè)遞交了相關(guān)資料，但是由于單個企業(yè)話語權(quán)較低，應(yīng)訴成功率也不高。

4 應(yīng)對策略

4.1 政府和行業(yè)層面

（1）控制和淘汰落后產(chǎn)能，提高行業(yè)集中度。深化“供給側(cè)”改革，淘汰處理一批高能耗、高污染、低效率、低效益的企業(yè)，將市場優(yōu)質(zhì)資源、政府相關(guān)鼓勵政策向先進企業(yè)傾斜，逐步形成若干個特大龍頭企業(yè)。2020年12月31日工業(yè)和信息化部編制的《關(guān)于推動鋼鐵工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中明確指出，在“十四五”期間依托行業(yè)優(yōu)勢企業(yè)，在不銹鋼、特殊鋼、無縫鋼管、鑄管等細分領(lǐng)域分別培育1～2家世界級專業(yè)化引領(lǐng)型企業(yè)。這樣不僅可以避免由于出口市場無序競爭，造成在國際市場上中國企業(yè)之間的價格戰(zhàn)，而且可以減少政府和行業(yè)在應(yīng)對國外貿(mào)易救濟調(diào)查時組織和協(xié)調(diào)企業(yè)應(yīng)訴的成本和難度，將有限精力放在對外應(yīng)訴工作中去［13-14］。

（2）指導(dǎo)企業(yè)構(gòu)建針對國外貿(mào)易救濟調(diào)查的應(yīng)對體系。政府和行業(yè)需要加強對鋼管企業(yè)進行WTO規(guī)則的培訓(xùn)和政策宣講。讓作為應(yīng)訴主體的企業(yè)了解WTO最新動態(tài)，充分掌握WTO爭端解決機制，并會運用規(guī)則，融入現(xiàn)行規(guī)則體系。指導(dǎo)企業(yè)建立以會計信息體系為主，法律和商務(wù)為輔的國外貿(mào)易救濟調(diào)查應(yīng)對體系。

（3）引導(dǎo)企業(yè)融入國家“一帶一路”倡議，逐步形成均衡化出口的市場格局。政府積極引導(dǎo)鋼管企業(yè)積極融入國家“一帶一路”倡議，在企業(yè)開拓“一帶一路”沿線國家市場時，給予風(fēng)險防控、信貸融資優(yōu)惠、目的國法律咨詢、投資指導(dǎo)等多方面支撐，為企業(yè)構(gòu)建多元化出口市場，形成均衡化出口市場新格局創(chuàng)造良好條件。

4.2 企業(yè)層面

（1）加大技術(shù)創(chuàng)新，優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。中國鋼管企業(yè)要加大技術(shù)創(chuàng)新力度，不斷優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。目前中國鋼管企業(yè)擁有鋼管制造裝備和人力資源成本上的優(yōu)勢，但是在鋼管基礎(chǔ)材料、精密制管、產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定性、資源利用率上還有提升空間。通過技術(shù)創(chuàng)新，提高中國鋼管在國際市場中的影響力和出口價格，降低國際貿(mào)易摩擦風(fēng)險。

（2）制定更加貼近市場的發(fā)展戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)移鋼管產(chǎn)業(yè)鏈?？山梃b國外鋼管企業(yè)貼近市場的發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵有實力的企業(yè)在靠近境外市場、原料供應(yīng)便利、鋼管行業(yè)不發(fā)達且投資環(huán)境較穩(wěn)定的境外進行投資建廠，這不僅可以規(guī)避國外對中國的貿(mào)易摩擦，同時轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)鏈是一種轉(zhuǎn)移過剩產(chǎn)能的有效途徑，而且有利于進一步實現(xiàn)鋼管行業(yè)的碳減排。

（3）加強人才儲備以應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查。由于應(yīng)對貿(mào)易救濟調(diào)查涉及的相關(guān)專業(yè)眾多，因此需要注重相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)，特別是法律和外貿(mào)商務(wù)人員。企業(yè)可以加強與高校和國內(nèi)科研機構(gòu)的合作，定制培養(yǎng)“法律+國際貿(mào)易+外語”的復(fù)合型人才。